2. Achtergrond

Dit artikel hoort bij: Rijksfinanciën Online 02

200 jaar begrotingskunst

Omslagfoto 200 jr kunst van het begroten

De situatie die Willem I vanaf zijn kroning aantreft, is overigens nijpend. Lodewijk Napoleon heeft Nederland failliet achtergelaten. In 1813 zijn de bodemplanken van de schatkist zichtbaar Een derde van de begroting gaat op aan rentebetalingen. Maar het probleem zit ook bij de inkomstenkant, wat Willem I ertoe brengt belastingontduikers als vijand van het land te bestempelen. Verder verzoekt de overheid rijke Nederlanders om vrijwillige giften. De algemene begroting wordt in die tijd voor tien jaar vastgesteld. Daarnaast is er ieder jaar een bijzondere begroting, bijna zonder uitzondering bedoeld om oorlogen te financieren. Formeel moet Willem hierover verslag uitbrengen aan de Staten-Generaal. Maar om de begroting in de praktijk aan het zicht van het kabinet en parlement te onttrekken heeft hij het zogenoemde amortisatiesyndicaat in het leven geroepen. Dit financieel labyrint maakt de controlerende taak van de Kamer volgens toenmalige kabinetssecretaris Guillaume Groen van Prinsterer tot een ‘ijdele vertooning’. Door het ontbreken van centraal overzicht over de lopende uitgaven, zijn er jaren dat er meer dan twee keer zoveel wordt uitgegeven dan er binnenkomt. Oftewel, het begrotingstekort is hoger dan de totale ontvangsten. Deze situatie verandert in 1830 als België zich van Nederland afscheidt en de overheidsfinanciën in chaos ontaarden. De staatsfinanciën lopen volledig uit de hand; het wordt steeds moeilijker om geld te lenen, omdat geldverstrekkers twijfelen of het koninkrijk wel aan zulke enorme aflossingsverplichtingen kan voldoen. De rente schiet omhoog, waardoor de toekomstige schuld nog verder dreigt op te lopen. De Tweede Kamer stemt niet langer in met de leningen die de koning wil afsluiten. Er breekt een bestuurlijke crisis uit. Hervorming volgt op hervorming, wat uiteindelijk leidt tot de Grondwet van 1848. De koning verliest een groot deel van zijn macht en we zien introductie van de ministeriële verantwoordelijkheid.

Tussen 1848 en 1888 vallen vier kabinetten. Daarnaast worden in deze periode vijftien ministers – waaronder twee van Financiën – afgezet vanwege de begroting. Ook de rol van de minister van Financiën verandert. Van administratief coördinator beweegt hij steeds meer in de richting van een beleidsman. De begroting verandert zelf ook van karakter. Tot de helft van de negentiende eeuw is de begroting voor een groot deel bestemd om het land te beschermen tegen buitenlandse vijanden en het water. Daarna groeien de uitgaven aan (sociale) voorzieningen, zoals infrastructuur, onderwijs en zorg. De overheid ziet zich in de late negentiende eeuw verplicht voor sommige zaken geld vrij te maken, ook als daar eigenlijk geen ruimte voor is in de begroting.

Bekijk hier een video van de opening Staten-Generaal 15 september 1925

Na de oorlog, in 1919, krijgt de minister van Financiën meer zeggenschap. Acht jaar later wordt dit gewoonterecht formeel met de comptabiliteitswet. De minister speelt vanaf dat moment de hoofdrol bij de begroting. Dit principe is tot de dag van vandaag niet veranderd.

De invloed van de ministers van Financiën, Lieftinck voorop, is in deze periode groot. Hij moet streng zijn, om een eind te maken aan de ‘deplorabelen toestand van ‘s lands financiën’, direct na de Tweede Wereldoorlog. Hij verwoordt zijn gevecht met de begroting zelf het mooiste: ‘Begroten is een kunst. Dat betekent dat je telkens weer opnieuw tot keuzes moet komen, afwegingen moet maken, moet waken over de samenhang in beleid. Bepaalden technieken kunnen daarbij helpen, maar niet meer dan dat. Als je denkt dat het een kunde of een kunstje is, dan ben je verkeerd bezig. Je kunt niet automatisch op de gewenste uitkomst uitkomen. Het is iedere keer een worsteling en als die ontbreekt is er wat mis.’

Het principe werkt op papier simpel: de overheid stimuleert de economie door te reageren op de nabije toekomst. Meer uitgeven als het slecht gaat en sparen als het goed gaat. In 1954 kan de Nederlandse economie alle hulp goed gebruiken, dus verlaagt de overheid de belastingen. Dit werkt in de praktijk anders dan in theorie. Reageren op de nabije toekomst blijkt lastig en de gehoopte resultaten blijven uit.

Het gaat in deze tijd goed met Nederland. De economie groeit met gemiddeld 5 % per jaar. Er zijn meer banen dan werknemers. Toch blijkt ook in tijden van voorspoed de praktijk weerbarstiger dan de modellen beloven. In 1964 exploderen de lonen. Tegelijkertijd stijgen de uitgaven aan uitkeringen, onderwijs en zorg. Er zijn bezuinigingen nodig. Minister van Financiën Johan Witteveen waarschuwt bij de presentatie van de Rijksbegroting in 1965: ‘Het is daarom misschien goed, dat ik nu aan het begin van het parlementaire jaar meedeel, dat mijn collega’s en ik bijzonder hardnekkig, zo men wil hardvochtig, zullen zijn om de eventuele aandrang van de Kamer om nóg hogere uitgaven te weerstaan. […] Als ik het nog eens anders en misschien nog duidelijker mag zeggen: de financiële kraan zit dicht en mag dit jaar niet meer lekken.’ Het loopt anders. De aardgasbaten vallen hoger uit dan verwacht, waardoor Nederland begrotingstekorten op de koop toeneemt.

Het kabinet gelooft dat de tekorten wel weer ingehaald worden. Dat blijkt valse hoop. In 1980 heeft Nederland een financieringstekort van maar liefst 6 % (omgerekend € 7 miljard). Het moet anders. In 1976 krijgt de Algemene Rekenkamer de expliciete taak om naast de rechtmatigheid ook de doelmatigheid van de begroting te controleren. Niet veel later gaat het hele systeem op de schop.

Er komt een jaarlijkse norm om het begrotingstekort terug te dringen. Ongeacht de conjunctuur moet de begroting hieraan voldoen. Tegelijkertijd mag de lastendruk niet stijgen. Om dit voor elkaar te krijgen gaan de uitkeringen en ambtenarensalarissen omlaag. In de tweede helft van de jaren 80 heeft de aanpak succes. Het overheidstekort daalt en het tij lijkt gekeerd.

Het belangrijkste kenmerk van het trendmatige begrotingsbeleid is een scheiding tussen inkomsten en uitgaven. Meevallers mogen niet worden gebruikt om gaten te dichten. Als er meer binnenkomt dan gedacht, gaan de lasten omlaag of wordt het begrotingstekort extra verlaagd. Maar dit betekent ook dat een tegenvaller niet direct tot bezuinigingen leidt. Het begrotingstekort mag in zo’n geval even oplopen. Deze scheiding van inkomsten en uitgaven werkt door het zogenoemde uitgavenkader. Dit zijn budgetten waar ministers zich koste wat kost aan moeten houden. Vanaf 1994 worden verder nog maar één keer per jaar (in het voorjaar) besluiten genomen over de hoofdlijnen van de begroting. Dit zorgt voor bestuurlijke rust, want op deze manier kan de Tweede Kamer niet constant om meer geld vragen. Dat is ook niet nodig, want de trendmatige begroting heeft succes. Op Prinsjesdag 1999 kan Gerrit Zalm voor het eerst sinds 1973 een begrotingsoverschot presenteren. Toch blijft voorzichtigheid geboden. Zalm: ‘Als iemand met succes zijn rijexamen aflegt, is het de bedoeling dat nadien het geleerde blijvend in praktijk wordt gebracht. Een dergelijk houding is hier ook op zijn plaats. Voorzetting van het trendmatig begrotingsbeleid, met zijn behoedzame uitgangspunten en de heldere scheiding van inkomsten en uitgavenkaders, is waardevol.’

Toch zijn de hoofdlijnen van het trendmatig begrotingsbeleid blijven staan, al zijn de regels scherper geworden. Nadat de crisis is beteugeld, kijkt het kabinet weer wat verder naar de toekomst. De begroting staat in het teken van gezonde overheidsfinanciën en een hogere economische groei.