De afgelopen tien jaar kent Nederland een trend van afnemende werkloosheid en stijgende vacaturecijfers. Drie jaar op rij zijn er in Nederland meer vacatures dan werklozen. De verwachting is dat schaarste aan arbeid niet alleen nu, maar ook in de toekomst een belangrijke uitdaging zal vormen. De hardnekkige krapte laat zien dat er grenzen zijn aan wat we in Nederland kunnen doen en maken: ‘niet alles kan, en zeker niet tegelijkertijd’. Ook in het hoofdlijnenakkoord is aangegeven dat de Nederlandse arbeidsmarkt historisch krap is.

Dit jaar is het thema «Prioriteren van beleid met aandacht voor de uitvoering en arbeidsmarkt» het focusonderwerp van het Financieel Jaarverslag van het Rijk. Bij het focusonderwerp van vorig jaar is geconstateerd dat de forse ambities in combinatie met de krappe arbeidsmarkt het lastig hebben gemaakt om alle beleidsdoelen tegelijkertijd te realiseren. De onderuitputting op de begrotingen toont dat de overheid in uitvoeringskracht aan haar grenzen zit en dat geld niet langer het enige schaarse middel is dat goed verdeeld moet worden. De Tweede Kamer heeft het kabinet daarom verzocht om in de verantwoording over het jaar 2024 aandacht te besteden aan resultaatbereik in relatie tot onderuitputting. Dit focusonderwerp richt zich, in lijn met het verzoek van de Tweede Kamer, met name op de schaarste op de arbeidsmarkt. Hierbij is gekeken hoe er in de beleids- en begrotingsvoorbereiding rekening werd gehouden met het tekort op de arbeidsmarkt. Ook departementen besteden dit jaar in hun jaarverslagen aandacht aan dit thema.

Voor de analyse van het focusonderwerp is een uitvraag gedaan bij alle departementen. Gevraagd is naar arbeidsmarktkrapte in relatie tot onderuitputting, hoe het effect van arbeidsmarktkrapte op (het totaal van) beleid in kaart wordt gebracht en of er verbetering mogelijk is in het proces en de beschikbare informatie. De onderdelen hierna vormen een overkoepelende analyse van de informatie vanuit de departementen.

Overzicht

Alle departementen hebben te maken met een vorm van schaarste op de arbeidsmarkt. Enerzijds zijn departementen afhankelijk van voldoende personeel binnen het departement voor het maken van beleid en in de bedrijfsvoering. Anderzijds beïnvloedt arbeidsmarktkrapte de uitvoering ook via uitvoeringscapaciteit in de private sector en andere onderdelen van de (semi)publieke sector. Voor deze uitvoeringscapaciteit buiten het departement kan worden gedacht aan arbeidskrachten die warmtepompen of zonnepanelen installeren voor klimaatbeleid, werknemers in de bouw voor het realiseren van woningbouwambities en toenemende vraag bij de zorg en kinderopvang. Ook bestaat er concurrentie om arbeidsmarktkrachten.

Gezien de uiteenlopende beleidsterreinen heeft de schaarste op de arbeidsmarkt per departement verschillende gevolgen. Sommige departementen zijn voor de uitvoering van hun beleid vooral afhankelijk van eigen medewerkers, zoals Financiën of Buitenlandse Zaken. Hierdoor ervaren zij vooral personeelstekorten binnen het departement, terwijl de bredere krapte op de arbeidsmarkt minder invloed heeft op hun beleid. Daarentegen zijn er departementen of overheidssectoren die voor de uitvoering van hun beleid niet alleen afhankelijk zijn van eigen personeel, maar die ook te maken hebben met tekorten buiten het departement. Denk hierbij aan zorg, onderwijs of defensie.

In deze analyse wordt dus, waar van toepassing, zowel de arbeidsmarktkrapte binnen als buiten de departementen belicht. Een toelichting op de invloed van arbeidsmarktkrapte per departement is opgenomen in de jaarverslagen.

Relatie schaarste op de arbeidsmarkt en onderuitputting

Arbeidsmarktkrapte is breed voelbaar binnen de departementen. Maar omdat er wordt uitgeweken naar externe inhuur, leidt dit niet noodzakelijk tot onderuitputting. Voor het uitvoeren en opstellen van beleid is voldoende kennis en expertise binnen de organisatie van belang. Het bleek echter moeilijk om vacatures op tijd en met geschikte kandidaten te vervullen. Met name de functies in het ICT-domein, maar ook financiële functies en juridische functies waren lastig te vervullen. Hierbij geldt ook dat bij deze functies concurrentie bestaat met de private sector en tussen departementen onderling. De schaarste aan personeel met deze specialistische kennis leidt niet overal noodzakelijk tot onderuitputting, omdat werd uitgeweken naar externe inhuur. Zo kunnen de kosten zelfs hoger uitvallen, zoals te zien in de paragraaf Personeelsinzet bij het Rijk.

Departementen geven aan dat het lastig is om een (directe) koppeling te leggen tussen arbeidsmarktkrapte buiten het departement en de gerealiseerde onderuitputting. Dit is niet geheel onverwachts. Deze relatie is namelijk per definitie abstracter dan de relatie tussen onderuitputting en personeelsschaarste binnen het departement. Toch geven enkele departementen aan dat deze relatie aantoonbaar is op specifieke beleidsterreinen, terwijl anderen deze conclusie algemeen houden. In alle gevallen blijkt het lastig te zijn deze relatie kwantitatief aan te tonen. Weer andere departementen geven aan dat er geen aanwijzing is dat de onderuitputting het gevolg is van arbeidsmarktkrapte buiten het departement. Deze verschillen zijn te verklaren door de aard van het beleid dat een departement hoofdzakelijk uitvoert; het ene departement is afhankelijker van arbeidsmarktkrachten buiten het eigen departement dan het andere om te komen tot de implementatie van het te voeren beleid.

Arbeidsmarktkrapte in beleidsvorming

Informatie over arbeidsmarktkrapte kan op verschillende niveaus worden meegewogen bij het opstellen van beleid: rekening houden met schaarste bij het opstellen van individuele beleidsplannen, meenemen bij het totaal aan beleid van het eigen departement en het wegen van het totaal aan overheidsbeleid.

Er zijn voldoende instrumenten beschikbaar om rekening te houden met arbeidsmarktkrapte bij het wegen van individuele beleidsplannen. Met name het Beleidskompas8 en de in- en uitvoeringstoetsen9 10worden veel gebruikt. Deze instrumenten maken vroegtijdig inzichtelijk wat de impact is van nieuw beleid op de personele capaciteit en welke personele maatregelen nodig zijn. Ook stelt deze toets de uitvoeringsorganisatie in staat om een oordeel te vellen over de haalbaarheid en handhaafbaarheid van het beleid. Hier komt arbeidsmarktkrapte ook aan bod. Enkele departementen geven aan naast deze toetsen ook in gesprek te gaan met partners en breder feedback op te halen. Wel lijkt de focus met name te liggen op uitvoerbaarheid binnen het departement en uitvoeringsorganisaties die onder directe verantwoordelijkheid van de betreffende minister vallen, en minder op mogelijke knelpunten hierbuiten.

Departementen geven over het algemeen aan geen integraal overzicht bij te houden van het arbeidsmarkteffect van het totaal aan beleid van het departement. Een aantal departementen zet wel stappen om hier rekening mee te houden. Bijvoorbeeld in samenwerking met andere departementen, organisaties en het bedrijfsleven, of met prognosemodellen die inzicht geven in verwachte personeelstekorten en arbeidsmarktontwikkelingen.

Ook geven departementen aan beperkt zicht te hebben in hoe het totaal aan overheidsbeleid (dus inclusief het beleid van andere departementen) zich verhoudt tot de arbeidsmarktkrapte. Departementen kunnen namelijk ook onderling concurreren om dezelfde arbeidskrachten of uitvoeringscapaciteit. Enkele departementen geven aan rekening te houden met de arbeidsmarktsituatie in aanpalende sectoren of met een interdepartementale arbeidsmarktanalyse.

Er wordt naar verschillende manieren gekeken om knelpunten door arbeidsmarktkrapte die het departement ondervindt te verlichten. Ook hier verschilt de precieze invulling per departement. Zo wordt bijvoorbeeld gekeken of beleidsdoelen ook op andere manieren kunnen worden bereikt dan door inzetten van extra arbeidskrachten. Daarnaast wordt er ook terughoudend omgegaan met het verstrekken van extra opdrachten aan uitvoeringsorganisaties gedurende het lopende jaar omdat deze mogelijk niet uitgevoerd kunnen worden. Tot slot wordt er gekeken naar het ontwikkelen van arbeidsmarktstrategieën om geschikte arbeidskrachten aan te trekken. De departementen geven echter aan dat capaciteitsproblemen het lastig maken om beleidsplannen op arbeidsmarkteffecten te toetsen.

Conclusie

Alle departementen hebben te maken met een vorm van schaarste op de arbeidsmarkt. De optredende onderuitputting onderstreept het belang om aandacht voor het thema te houden. Het blijkt echter dat een directe, kwantitatieve link tussen arbeidsmarktkrapte en onderuitputting lastig te leggen is, omdat ook andere factoren en knelpunten de uitvoering van beleid beïnvloeden. Naast meer inzicht in de invloed van arbeidsmarktkrapte is ook onderzoek nodig naar andere knellende factoren.

Het meewegen van arbeidsmarktkrapte begint op het moment dat politiek besloten wordt tot nieuwe projecten of beleid. De laatste jaren bleek dat de ambities van gepland beleid vaak groter zijn dan de beschikbare uitvoeringscapaciteit. Dit geldt ook bij aanvang van een kabinet. Deze analyse toont namelijk dat het ingewikkeld is nog integraal te analyseren en prioriteren in het beroep op de arbeidsmarkt in de fase waarin beleid per departement wordt uitgewerkt.

Desondanks is het ook tijdens de begrotingscyclus van belang om rekening te blijven houden met schaarste op de arbeidsmarkt. Departementen beschikken over voldoende kennis van de relevante arbeidsmarktsituatie op hun beleidsterreinen en hebben de beschikking over instrumenten om de effecten hiervan op individueel beleid mee te wegen. Wel biedt het meewegen van het totaal aan beleid en het beslag op de arbeidsmarkt van andere departementen ruimte voor verbetering. De analyse toont dat een integrale afweging van het effect van arbeidsmarktkrapte op het totaal van beleid vaak ontbreekt. Deze integrale afweging kan uiteindelijk wel bijdragen aan een realistischere begroting.

Personeelsinzet bij het Rijk

Het tweede deel van het focusonderwerp van dit Financieel Jaarverslag van het Rijk gaat in op de personeelsinzet in 2024 bij het Rijk. In tabel 2.1.2.1 worden de ramingen en realisaties over 2024 van personeelsinzet en externe inhuur per departement gepresenteerd. Hierbij volgt een overkoepelende toelichting over de belangrijkste ontwikkelingen en uitdagingen op het gebied van personeelsinzet.

Het totaalbeeld laat zien dat de uitgaven aan eigen personeel in 2024 vaak hoger uitvielen dan geraamd bij de Miljoenennota 2024. Conform de reguliere systematiek beslist het kabinet over het uitkeren van loonbijstelling bij de Voorjaarsnota. Vanwege het uitkeren van loonbijstelling zijn bij Voorjaarsnota 2024 de personele uitgaven gestegen ten opzichte van de Miljoenennota 2024. De stijgende personeelskosten geven echter ook deels een vertekend beeld, omdat het door krapte op de arbeidsmarkt voor enkele departementen lastig bleek om openstaande vacatures te vervullen.

De uitgaven voor externe inhuur vielen hoger uit dan verwacht door krapte op de arbeidsmarkt bij specifieke vakgebieden. Bij moeilijk te vervullen vacatures wordt vaak tijdelijk uitgeweken naar externe inhuur. Dit betreft onder andere functies op het gebied van ICT, fiscalisten en juristen. Ook bij tijdelijke projecten of werkzaamheden wordt gebruikgemaakt van ingehuurd personeel.

Departementen zijn genoodzaakt om uit te wijken naar externe inhuur om hun beleidsdoelen ondanks de arbeidsmarktkrapte te halen. Wel geven enkele departementen aan dat werkzaamheden worden geprioriteerd of ambities worden aangepast, met name op ICT-gebied. Bij de Dienst Justitiële Inrichtingen hebben de openstaande vacatures consequenties voor de inzetbare capaciteit in de inrichtingen en instellingen. De organisatie is genoodzaakt (geweest) met haar ketenpartners instroombeperkende en uitstroombevorderende maatregelen te nemen, zoals ook aan de Tweede Kamer is gemeld.

In de meeste gevallen is de externe inhuur gedurende het jaar significant toegenomen, omdat benodigde personele capaciteit niet op een andere manier aangewend kon worden. In een enkel geval is achteraf gezien initieel te weinig geraamd voor externe inhuur.

Conclusie

De analyse laat zien dat departementoverstijgend de beperkte beschikbaarheid van personeel bij ICT-functies en informatievoorziening de grootste uitdaging was. Bij deze functiegroepen is het moeilijk om met de markt te concurreren, en wordt er uitgeweken naar externe inhuur. Voldoende en gekwalificeerd ICT-personeel werven blijft een aandachtspunt. Hier wordt ook al aandacht aan besteed, bijvoorbeeld met ICT-traineeships. Daarnaast is het ook in het financieel domein lastig om vacatures te vervullen. Deze knelpunten leiden ertoe dat departementen vacatures meerdere keren uitzetten of dat er permanent wordt geworven.