2.1.1 Onderuitputting en kasschuiven

Nota, 8112609, 2024

Ministerie van Financiën

Jaarlijks realiseren departementen een deel van de begrote uitgaven niet, de zogeheten onderuitputting. Om ondoelmatige besteding aan het eind van het jaar te voorkomen, mogen departementen een deel van deze onderuitputting meenemen naar het volgende jaar via de eindejaarsmarge. Daarnaast kunnen departementen gedurende het jaar middelen naar latere jaren uitstellen met kasschuiven. Dit betekent dat deze middelen in latere jaren tot besteding komen.

Omvang van de onderuitputting en kasschuiven

De afgelopen jaren zien we dat de onderuitputting en de kasschuiven toenemen. In 2024 is de onderuitputting 6,0 miljard euro. Dit betekent dat de onderuitputting in 2024 1,8 miljard euro lager is dan in 2023 (7,8 miljard euro).4 Hier staat tegenover dat het totaalbedrag aan kasschuiven ten opzichte van 2023 is gestegen met 4,7 miljard euro. Dit betekent dat het totaalbedrag aan onderuitputting en kasschuiven nog steeds stijgt, maar dat er tijdens het uitvoeringsjaar meer wordt bijgestuurd. In 2023 was dit totaal 14,1 miljard euro en in 2024 is dit opgelopen naar 17 miljard euro.5

In de afgelopen jaren zijn aanzienlijke (investerings)ambities aan de begroting toegevoegd conform het Coalitieakkoord van het kabinet Rutte IV. Deze ambities waren niet realistisch en hebben geleid tot onderuitputting en kasschuiven.6 Te veel tegelijkertijd willen in een te krappe arbeidsmarkt leidt op korte termijn tot meevallende uitgaven.

Figuur 2.1.1.1 Onderuitputting en kasschuiven in miljarden euro, periode 2018-2024

Onderuitputting en kasschuiven per departement

In 2024 hebben het ministerie van Economische Zaken en Klimaat (1,2 miljard euro), het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (0,9 miljard euro) en het ministerie van Defensie (0,7 miljard euro) veel onderuitputting op de begroting. Figuur 2.1.1.2 geeft de onderuitputting en de kasschuiven per departement weer. Een uitgebreide toelichting op de onderuitputting per begroting en de oorzaken is opgenomen in de departementale jaarverslagen.

Figuur 2.1.1.2 Onderuitputting en kasschuiven in 2024 per departement (bedragen in miljarden euro)

De onderuitputting op de begroting van Economische Zaken en Klimaat wordt onder andere veroorzaakt door opgelopen vertraging van Nationaal Groeifondsprojecten (0,4 miljard euro). Daarnaast zijn er lagere uitgaven voor Klimaatfondsprojecten (0,1 miljard euro) en de schadeafhandeling en versterkingsoperatie in Groningen (0,4 miljard euro).

De onderuitputting bij Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) vindt voornamelijk plaats op subsidie- en opdrachtenbudgetten (0,5 miljard euro), waarvan 0,4 miljard euro binnen het primair en voortgezet onderwijs. Daarnaast is er onderuitputting op de middelen voor het Nationaal Groeifonds (0,2 miljard euro) en is er een per saldo meevaller op de studiefinancieringsuitgaven (0,1 miljard euro).

De uitgaven van Defensie zijn gestegen naar 20,0 miljard euro in 2024. Dat is een grote sprong ten opzichte van 2023 (15,3 miljard euro). Het realisatievermogen van Defensie is echter nog niet op het gewenste niveau. Dit komt door de krapte op de arbeidsmarkt en met name de krapte op de defensiemarkt. De onderuitputting die hiervan het gevolg is vindt met name plaats op verwervingsbudgetten (0,2 miljard euro), instandhoudingsuitgaven (0,2 miljard euro), kennis en innovatiebudgetten (0,1 miljard euro), formatiebudgetten (0,1 miljard euro) en op budgetten voor missies en operaties (0,1 miljard euro).

Met de stijgende trend in de hoogte van de onderuitputting werd in de begroting van 2024 al rekening gehouden.7 In 2024 is in totaal 5,0 miljard euro aan in=uittaakstelling ingeboekt. Daarbovenop is in 2024 voor 3,5 miljard euro aan aanvullende onderuitputting geboekt. Het grootste deel van de totale 8,5 miljard euro is gedurende het begrotingsjaar op verschillende begrotingsmomenten ingevuld met onderuitputting en generale meevallers. In totaal is 7,6 miljard euro van de 8,5 miljard euro ingevuld. Dit betekent dat het niet is gelukt om de in=uittaakstelling volledig in te vullen. Dit resulteert in een tegenvaller van 0,9 miljard euro. Dit leidt tot een saldoverslechtering.

Figuur 2.1.1.3 Invulling begrote onderuitputting

⁴

Uit de analyse van de expertgroep ramingen is geconcludeerd dat de onderuitputting in 2023 hoger is dan gepresenteerd in het Financieel Jaarverslag Rijk 2023 omdat enkele generale meevallers onterecht als onderuitputting zijn geboekt. Dit betekent een verschuiving van de post onderuitputting naar de post generale meevallers. Per saldo heeft deze correctie geen invloed op de gepresenteerde cijfers.

⁵

De jaren 2017 tot en met 2021 gaan alleen over de onderuitputting op het deelplafond Rijksbegroting, omdat de onderuitputting op de deelplafonds Zorg en Sociale Zekerheid beperkt is. Vanaf 2022 betreft de onderuitputting alle uitgavenplafonds. Met ingang van 2024 zijn alle uitgavenplafonds afgeschaft.

⁶

Zie hiervoor het 17e rapport van de Studiegroep Begrotingsruimte en het rapport van de expertgroep Ramingen.

⁷

Technisch wordt dit de in=uittaakstelling genoemd. De in=uittaakstelling is de tegenhanger van de eindejaarsmarge. Om te voorkomen dat het uitgavenkader wordt overschreden door de jaarlijkse uitkering van de eindejaarsmarge, wordt tegelĳkertĳd een even grote taakstelling ingeboekt, de zogenoemde in=uittaakstelling. Hierdoor levert het doorschuiven via de eindejaarsmarge per saldo geen extra middelen op in het volgende jaar. De in=uittaakstelling wordt gaandeweg het jaar ingevuld met onderuitputting of meevallers op generale dossiers. Het inboeken van aanvullende onderuitputting bovenop de reguliere in=uittaakstelling is onwenselijk. Het heeft de voorkeur om budgetten op de departementale begrotingen in een realistisch bestedingsritme te plaatsen of onderuitputting met concrete maatregelen in de begroting te verwerken.