In deze paragraaf wordt op hoofdlijnen inzicht gegeven in de samenstelling en ontwikkeling van de uitgaven en de niet-belastingontvangsten. Er wordt onderscheid gemaakt tussen de artikelen van Financiën en die van Nationale Schuld. In de verdiepingsbijlage wordt in meer detail ingegaan op de mutaties per artikel. Deze paragraaf bevat ook een overzicht van de begrotingsreserves.

Artikelen 1 tot en met 13 (Financiën)

Toelichting

Externe inhuur

Op basis van de realisaties tot nu toe en de verwachting voor het restant van het jaar wordt in 2021 een onderuitputting van het budget aan inhuur externen verwacht.

Vergroten menselijke maat

In de kabinetsreactie op het rapport «Ongekend Onrecht» van de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag van 15 januari 2021 zijn lessen getrokken: de dienstverlening van de overheid moet sterk worden verbeterd en de menselijke maat moet het leidende principe worden bij het uitvoeren van wetten en regels. De Belastingdienst heeft voor drie jaar budget ontvangen om invulling te geven aan de noodzakelijke verbeteringen die de kabinetsreactie benoemt, zoals uitbreiden van het huidige Stella-proces, het uitbreiden van mogelijkheden tot persoonlijk contact met de Belastingdienst, het versterken van de kwaliteit van de dienstverlening via de Belastingtelefoon en er wordt een loket «rechtsstatelijkheid» ingericht waar medewerkers met signalen en meldingen terecht kunnen van mogelijke hardheid van regelgeving en werkwijzen die tot onwenselijke situaties voor burgers (en bedrijven) leiden. DG Toeslagen heeft voor drie jaar budget ontvangen om de persoonsgerichte dienstverlening te versterken vanuit signalen en analyse, en het versterken van de regie op de burgerprocessen in de hele keten.

Toerekening van artikel Belastingen aan artikel Douane en artikel Toeslagen

Met de toerekening van uitgaven die de Belastingdienst ten behoeve van de Douane en Toeslagen doet, wordt inzicht gegeven in de grotendeels integrale uitgaven die voor de Douane en Toeslagen worden gemaakt. Het betreft hier onder andere activiteiten als facilitaire zaken, ICT, de Belastingtelefoon en heffing en inning. Deze mutatie betreft daarom een toerekening van middelen van artikel 1 Belastingen naar artikel 9 Douane en een toerekening van middelen van artikel 1 Belastingen naar artikel 13 Toeslagen. De toerekening vindt plaats voor alle dienstonderdelen van de Belastingdienst die uitgaven doen ten behoeve van de Douane- en/of Toeslagenprocessen.

Kasschuif kapitaalinjectie Invest International

De oprichting van Invest Internationaal is vertraagd in verband met het later akkoord gaan van de Eerste Kamer. De begrotingsreeks voor de kapitaalinjectie Invest International dient te worden getemporiseerd voor de vertraging in de oprichting van Invest International. Het deel dat in 2021 niet nodig zal zijn (€ 117 mln.), zal voor een gedeelte (€ 30 mln.) worden doorgeschoven naar 2022. De verwachting is dat in 2022 meer kapitaal benodigd zal zijn dan voorzien. De overige € 87 mln. wordt doorgeschoven naar 2026, het laatste jaar waarin kapitaal staat begroot voor Invest International. De totale omvang van de kapitaalinjectie (€ 833 mln.) voor Invest International blijft onveranderd door deze kasschuif.

Bijstelling raming verliezen EGF

De European Investment Bank (EIB) heeft in 2020 het pan-Europees garantiefonds (EGF) opgericht om de negatieve economische gevolgen van de coronacrisis op te vangen. De investeringen onder het garantiefonds zullen een hoog risicoprofiel hebben. Nederland acht het daarom waarschijnlijk dat de garantie ingeroepen zal worden. Het Nederlandse aandeel in de verwachte verliezen komt – op basis van het percentage verwachte verliezen van 20 procent, toegepast op het Nederlandse aandeel in de garantie van € 1,3 mld. – neer op € 260 mln. verdeeld over de looptijd van het fonds.

Bijstelling raming schade & garantie voor HULK

De garantie «herverzekering leverancierskredieten» betreft een tijdelijke garantie van de Staat als maatregel in de coronacrisis om te voorkomen dat de kortlopende kredietverlening in de private verzekeringssector stilvalt. Deze garantie is in 2020 ter hoogte van € 12 mld. opgericht. Wegens het uitblijven van de verwachtte faillissementsgolf, en het beëindigen van de herverzekering per 1 juli 2021, zijn de geraamde schades uit hoofde van de herverzekering voor 2022 naar beneden bijgesteld ten opzichte van 2021.

Bijstelling BCF

Deze mutatie betreft een bijstelling van de raming van het Btw-compensatiefonds (BCF) op basis van de beschikking van het afgelopen jaar, aangevuld met het vierde kwartaal van het afgelopen jaar en driemaal het voorschot van het eerste kwartaal uit het lopende jaar.

Overig materieel

Voor drie facilitaire diensten die de Belastingdienst ten behoeve van de Douane uitvoert wordt gestart met een pilot voor interne facturatie. In deze pilot wordt onder meer beoordeeld of de relatie van opdrachtgever en opdrachtnemer door interne facturatie verbetert. Voor de pilot wordt een uitgaven post in artikel 9 Douane gecreëerd voor facilitaire uitgaven en een ontvangstenpost in artikel 1 Belastingen.

Ramingsbijstelling nog onverdeeld

Op basis van de realisaties tot nu toe en de verwachting voor het restant van dit jaar is de verwachting dat niet alle resterende middelen op artikel 10 nodig zijn en valt € 55 mln. aan nog onverdeelde middelen vrij.

Kasschuif kindregeling

In de eerste incidentele suppletoire begroting inzake Herstel Toeslagen28 is budget beschikbaar gesteld voor uitvoering van de kindregeling van gedupeerden van de Toeslagenaffaire. De uitvoering hiervan zal pas in 2022 starten en derhalve wordt € 200 mln. geschoven naar 2022.

Kasschuif herstel toeslagen: brede hulp door gemeenten

In de eerste incidentele suppletoire begroting inzake Herstel Toeslagen29 is tevens budget beschikbaar gesteld voor onvoorziene uitgaven. Deze zullen worden ingezet voor ondersteuning door gemeenten middels een specifieke uitkering. Hiervan wordt € 36,1 mln. kasbudget naar 2022 geschoven.

Toelichting

Verlenging coronamaatregelen

Naar aanleiding van de motie Aartsen30 heeft het kabinet eind juni 2021 besloten de mogelijkheid voor bedrijven voor uitstel van betaling van belastingen met 3 maanden te verlengen tot 1 oktober 202131. Dit werkt door in lagere verwachte ontvangsten van boetes en in lagere verwachte ontvangsten bij de opbrengsten kosten vervolging, omdat de Belastingdienst aan veel belastingplichtigen uitstel van betaling verleent en de invordering tot die tijd opschort.

Belasting- en invorderingsrente

• – Regulier: In 2021 vindt er een ramingsbijstelling van de belasting- en invorderingsrente (BIR) plaats. Op basis van de realisaties tot nu toe worden meer ontvangsten BIR verwacht.

• – Coronagerelateerd: In verband met de effecten van corona kunnen ondernemers tot 1 oktober 2021 betalingsuitstel krijgen bij de Belastingdienst. Vanaf 1 oktober 2022 krijgen ondernemers 5 jaar de tijd dit verleende uitstel af te bouwen. Hierbij loopt de hoogte van het invorderingsrentepercentage stapsgewijs naar 4% in 2024. Op basis van het huidige geschatte afbouwpad van het betalingsuitstel (schuld die is opgebouwd als gevolg van corona) leidt dit tot een verwachte ontvangstenreeks aan invorderingsrente.

Apparaatsontvangsten

Zie toelichting onder overig materieel onder tabel 2 (Belangrijkste mutaties uitgaven t.o.v. vorig jaar).

Dividenden staatsdeelnemingen

De ontvangen dividenden vanuit de staatsdeelnemingen zijn aangepast op basis van de meest actuele verwachting. De meest recente informatie over de verwachte dividenden laat in de meeste jaren een tegenvaller zien. Enkele deelnemingen hebben zwaar te leiden onder de coronacrisis, waardoor er enkele jaren geen dividend wordt verwacht. Echter, er zijn ook deelnemingen met weinig last van de coronacrisis. Voor deze deelnemingen is er een positieve bijstelling van de verwachte dividenduitkering.

Schaderestituties HULK

De herverzekering leverancierskredieten (HULK) is per 1 juli 2021 beeïndigd door het uitblijven van de verwachtte faillissementsgolf. Om die reden zijn de geraamde schaderestituties uit hoofde van de herverzekering voor 2022 naar beneden bijgesteld ten opzichte van 2021.

Meerjarig overzicht uitgaven en ontvangsten (IXB)

Onderstaande grafiek geeft een overzicht van de uitgaven en ontvangsten op de departementale begroting van het ministerie van Financiën (dus exclusief Nationale Schuld). De ontvangsten zijn uitgesplitst naar belastingontvangsten en niet-belastingontvangsten.

Figuur 8 Meerjarig overzicht uitgaven en ontvangsten (bedragen x € 1 mld.)

Begrotingsreserves

Een begrotingsreserve is bestemd voor een concreet doel en kan in principe alleen voor dat doel worden gebruikt. Onderstaand overzicht geeft (het geraamd verloop van) de begrotingsreserves van het ministerie van Financiën weer. In de betreffende artikelen worden de begrotingsreserves toegelicht.

Artikelen 11 en 12 (Nationale Schuld)

In onderstaande tabel wordt de verwachte EMU-schuld en staatsschuld aan het einde van 2021 en 2022 weergegeven, alsmede de daarbij behorende rentelasten. De cijfers van 2020 betreffen realisatiecijfers.

De EMU-schuld is de bruto, dus uitstaande, schuld van de gehele collectieve sector. De staatsschuld is daar een onderdeel van en omvat alleen de schuld van de Rijksoverheid. De staatsschuld wordt gefinancierd door het Agentschap van de Generale Thesaurie, onderdeel van het ministerie van Financiën. De interne schuldverhouding geeft de schuldverhouding weer tussen de Staat en de instellingen die meedoen met het schatkistbankieren, zoals decentrale overheden, RWT's (Rechtspersoon met een Wettelijke Taak), sociale fondsen en agentschappen.

Volgens de Europese boekhoudregels (ESA-2010) worden bij de berekening van het EMU-saldo alleen de rentelasten op schuldpapier meegenomen. Rentelasten op derivaten worden niet meegenomen in het EMU-saldo en worden daarom apart weergegeven.

Binnen het renterisicobeleid maakt het Agentschap gebruik van haar bevoegdheid om rentederivaten af te sluiten of voortijdig te beëindigen. Bij het beëindigen van een rentederivaat wordt de actuele marktwaarde van het derivaat verrekend tussen beide partijen. Als deze marktwaarde positief is voor de Staat, leiden deze voortijdige beëindigingen tot eenmalige ontvangsten die een verlagend effect hebben op de staatsschuld. Tegenover deze eenmalige baten, staan lagere verwachte rentebaten in toekomstige jaren.

De staatsschuld zal in 2021 en 2022 toenemen ten opzichte van 2020 als gevolg van de coronamaatregelen.

Belangrijkste mutaties rentekosten

In onderstaande tabel worden de belangrijkste mutaties in de rentelasten vanaf de ontwerpbegroting 2021 weergegeven.

De rentelasten op de staatsschuld (artikel 11) liggen bij het opstellen van de begroting al voor een groot deel vast. Immers, de meeste rente wordt betaald op leningen die in het verleden zijn afgesloten. Hoe verder vooruit, hoe groter de onzekerheid in de ramingen. De hoogte van de rentelasten die al vastliggen volgt uit de toenmalige rentestanden en schuldopbouw, en uit de keuzes die in het verleden werden gemaakt ten aanzien van financieringsbeleid en risicomanagement.

De rentelasten op nieuw uit te geven schuld worden geraamd op basis van de meest recente rentetarieven van het Centraal Planbureau (CPB) en op basis van de raming van het kassaldo van het Rijk. Bijstelling van deze twee variabelen is de belangrijkste oorzaak van de aanpassing van de rentelasten. Daarnaast is tussen het moment van opstellen van de begrotingen van 2021 en 2022 een deel van de schuld opnieuw gefinancierd tegen nieuwe voorwaarden. Ook dit heeft een effect op de geraamde rentelasten.

Ook voor het bijstellen van de geraamde rentelasten op de interne schuldverhouding geldt dat dit vooral het gevolg is van gewijzigde rentetarieven en omvang van de schuldverhouding. Verwacht wordt dat de schuldverhouding toeneemt doordat meer middelen worden aangehouden op de rekeningen-courant. Het effect hiervan op de rentelasten is evenwel beperkt door de lage rente geraamd door het CPB.

In onderstaande grafiek wordt de (verwachte) staatsschuld aan het einde van ieder jaar weergegeven, alsmede de daarbij behorende rentekosten. De jaren 2018-2020 zijn realisaties, 2021 en 2022 zijn ramingen.

Figuur 9 Overzicht staatsschuld en rentelasten (bedragen x € 1 mld.)

De omvang van de staatsschuld bedraagt ultimo 2022 naar verwachting circa € 437 mld. De raming voor de rentelasten van de staatsschuld, exclusief rentederivaten, bedraagt voor 2022 € 3,3 mld. Wanneer derivaten ook worden meegeteld bedragen de geraamde rentelasten € 2,4 mld. Op de rentederivaten die de Staat in bezit heeft wordt per saldo rente ontvangen. De rentelasten exclusief derivaten zijn voor 2022 lager geraamd dan in 2021 omdat verwacht wordt dat staatsobligaties tegen een lagere rente kunnen worden geherfinancierd dan waartegen deze oorspronkelijk zijn uitgegeven. Ook de rentelasten inclusief derivaten laten een dalende trend zien. De rentebaten op derivaten zullen de komende jaren naar verwachting afnemen doordat derivaten aflopen of beëindigd worden, waardoor de rentelasten inclusief derivaten de komende jaren minder hard dalen.