Base description which applies to whole site
+Toon begrotingsfasen

11 NORMERINGSSYSTEMATIEK GEMEENTEFONDS EN PROVINCIEFONDS

Uitgangspunten

Gemeenten en provincies beschikken over verschillende inkomstenbronnen om de uitgaven voor hun taken te financieren. Eén van de belangrijkste inkomstenbronnen voor decentrale overheden is de algemene uitkering uit het Gemeentefonds en het Provinciefonds.

De normeringsystematiek ‘samen trap op, samen trap af’ bestaat sinds 1994 en bewerkstelligt een evenredig, actuele, inzichtelijke en beheersbare indexatie van het Gemeentefonds en Provinciefonds. Doel van de systematiek is dat budgettaire lusten of lasten op rijksniveau evenredig worden doorvertaald naar de ontwikkeling van de fondsen voor decentrale overheden. Het betreft één integrale indexatie voor zowel loon-, prijs- als volumeontwikkelingen. Beleidsintensiveringen, ombuigingen, mee- en tegenvallers en nominale ontwikkelingen op de Rijksbegroting hebben via de normeringsystematiek direct invloed op de omvang van de fondsen (‘samen de trap op, samen de trap af’). De jaarlijkse toe- en afname van het Gemeentefonds en het Provinciefonds die voortvloeit uit de koppeling aan de rijksuitgaven wordt het accres genoemd.

Actualiteiten

De afgelopen jaren hebben fluctuaties in het accres regelmatig tot discussie geleid over de stabiliteit van de huidige normeringssystematiek. Deze fluctuaties worden onder andere veroorzaakt door het uitstellen van investeringen of intensiveringen in beleid. Tegen de achtergrond hiervan is na het uitbreken van de coronacrisis door het kabinet, in overleg met de VNG en IPO, besloten om het accres voor 2020 en 2021 vast te zetten op de standen uit de Voorjaarsnota 2020/Meicirculaire 2020. Voor de jaren vanaf 2022 wordt het accres conform afspraken geactualiseerd op basis van de bestaande normeringssystematiek. Deze accrestranches zijn dus gebaseerd op de actuele groei van de accresrelevante uitgaven en grondslag in de betreffende jaren. Het is aan een nieuw kabinet om in overleg met gemeenten en provincies te besluiten hoe in de toekomst met het accres om te gaan.

Presentatie en berekening van de accresontwikkeling

Bij de bepaling van de omvang van accresrelevante uitgaven (aru) vormen de netto uitgaven van het Rijk onder het uitgavenplafond het startpunt. Netto wil zeggen dat de rijksuitgaven worden gesaldeerd met de niet-belastingontvangsten. Op de netto uitgaven onder het uitgavenplafond (A) worden correcties (B) doorgevoerd voor verschillende posten zoals het Gemeentefonds en Provinciefonds zelf. Het saldo (C) geeft de accresrelevante uitgaven (aru) en vormt de basis voor de accresberekening. Het accres (G) is vervolgens het product van de grondslag (E en H) en de aru in procenten (D).

Tabel 11.1 Normeringssystematiek Gemeentefonds en Provinciefonds

(in miljoenen euro, tenzij anders aangegeven)

2021

2022

2023

2024

2025

2026

Uitgaven Rijksbegroting

184.499

171.677

164.831

163.252

166.216

169.595

Uitgaven Sociale zekerheid

96.393

93.285

93.602

96.718

100.753

104.614

Uitgaven Zorg

76.032

81.358

84.630

88.642

92.784

97.173

A) Netto uitgaven onder uitgavenplafond

356.923

346.321

343.062

348.612

359.753

371.382

       

B) Correcties

‒ 84.858

‒ 60.541

‒ 50.551

‒ 49.192

‒ 50.472

‒ 52.029

w.v. Gemeentefonds, Provinciefonds en BTW-Compensatiefonds

‒ 36.836

‒ 38.117

‒ 36.790

‒ 37.513

‒ 38.581

‒ 39.833

w.v. overige Rijksbijdragen aan gemeenten en provincies

‒ 10.590

‒ 10.469

‒ 10.508

‒ 10.672

‒ 10.780

‒ 10.828

w.v. overboekingen met GF, PF en BCF

868

766

218

184

178

178

w.v. financieringsverschuivingen

667

‒ 1.068

‒ 800

‒ 800

‒ 799

‒ 799

w.v. correcties corona-noodmaatregelen op uitgavenplafond

‒ 38.337

‒ 11.263

‒ 2.405

27

40

12

w.v. overige correcties

‒ 630

‒ 389

‒ 266

‒ 419

‒ 530

‒ 760

       

C) Accresrelevante uitgaven (aru) = A+B

272.066

285.780

292.512

299.420

309.281

319.353

D) Ontwikkeling aru (%) = (Ct - Ct-1)/Ct-1

 

5,04%

2,36%

2,36%

3,29%

3,26%

       

Gemeentefonds

      

E) Grondslag (t-1)

 

29.620

31.471

30.105

30.676

31.530

F) Accres (= E * D)

 

1.493

741

711

1.010

1.027

G) accres cumulatief

 

1.493

2.234

2.945

3.956

4.982

       

Provinciefonds

      

H) Grondslag (t-1)

 

2.520

2.541

2.591

2.643

2.719

I) Accres (= H * D)

 

127

60

61

87

89

J) accres cumulatief

 

127

187

248

335

424

Tabel 11.2 Accrestranches Gemeentefonds

(in miljoenen euro)

2022

2023

2024

2025

2026

tranche 2022

1.493

1.493

1.493

1.493

1.493

tranche 2023

 

741

741

741

741

tranche 2024

  

711

711

711

tranche 2025

   

1.010

1.010

tranche 2026

    

1.027

Tabel 11.3 Accrestranches Provinciefonds

(in miljoenen euro)

2022

2023

2024

2025

2026

tranche 2022

127

127

127

127

127

tranche 2023

 

60

60

60

60

tranche 2024

  

61

61

61

tranche 2025

   

87

87

tranche 2026

    

89

Bepaling accresrelevante uitgaven (aru)

Om de aru te berekenen wordt uitgegaan van de netto rijksuitgaven onder het uitgavenplafond inclusief drie typen standaardcorrecties en een bijzondere correctie voor corona-noodmaatregelen:

1. Rijksuitgaven aan gemeenten en provincies

Uitgaven onder het uitgavenplafond die het Rijk overmaakt naar gemeenten en provincies worden uit de aru gecorrigeerd. Deze overdrachten zijn immers bestemd voor de financiering van uitgaven door gemeenten en provincies zelf en maken derhalve geen onderdeel uit van de rijksuitgaven waarop de trap-op-trap-af van toepassing is. Het corrigeren van de overdrachten is ook nodig om een onbedoelde doorwerking van accres op accres in hetzelfde jaar te voorkomen. Rijksuitgaven die op deze wijze gecorrigeerd worden zijn onder andere de algemene, decentralisatie- en integratie-uitkeringen van het Gemeentefonds en Provinciefonds, de uitgaven van het Btw-compensatiefonds, de bijstand en de integratie-uitkering sociaal domein.

2. Uitgavenmutaties in de WW als gevolg van conjunctuur

In de begrotingsregels van het kabinet Rutte III is afgesproken dat gedurende de regeerperiode het uitgavenplafond gecorrigeerd wordt voor mutaties in de WW-uitgaven als gevolg van de conjunctuur. Het Rijk hoeft zodoende mee- en tegenvallers in de WW-uitgaven als gevolg van conjunctuur niet op te vangen binnen het uitgavenplafond en zijn om deze reden ook niet accresrelevant.

3. Financieringsverschuivingen gedurende de kabinetsperiode

Financieringsverschuivingen zijn verschuivingen van geldstromen binnen het Rijk die niet tot meer of minder bestedingsruimte van het Rijk leiden, maar zonder correctie wel effect zouden hebben op het accres. Dit zijn dus schuiven tussen accresrelevante uitgaven en niet-accresrelevante uitgaven. Bij een schuif is per saldo geen sprake van meer of minder uitgaven op rijksniveau, maar is alleen sprake van een andere financieringsbron. Denk bijvoorbeeld aan overhevelingen van departementale begrotingen naar het Gemeentefonds en Provinciefonds en financieringsverschuivingen tussen de inkomsten- en de uitgavenkant.

4. Corona-noodmaatregelen

Gegeven de uitzonderlijke situatie als gevolg van het coronavirus heeft het kabinet besloten uitgaven voor coronamaatregelen buiten het reguliere uitgavenplafond te behandelen. Dit betekent dat de extra uitgaven niet ten koste gaan van andere uitgaven, maar dat ze zorgen voor een verslechtering van het EMU-saldo en een verhoging van de EMU-schuld. Omdat het reguliere uitgavenplafond niet geldt voor deze uitgaven leiden ze ook niet tot een effect op het accres.

Grondslag

De normeringsystematiek is van toepassing op alle middelen die worden verantwoord onder het Gemeentefonds en Provinciefonds en vallen onder het uitgavenplafond Rijksbegroting (voorheen genaamd: uitgavenkader Rijksbegroting in enge zin). Daarmee is de grondslag waarover de normeringsystematiek wordt uitgekeerd dus breder dan alleen de algemene uitkering van beide fondsen.

Voor de berekening van het accres in jaar t wordt de grondslag van het voorgaande jaar (t-1) genomen. Het accrespercentage in jaar t betreft immers ook de groei van de aru ten opzichte van het voorgaande jaar (t-1). Als de aru met x% stijgen in jaar t groeien het Gemeentefonds en het Provinciefonds via het accres in jaar t ook met x%. Hiermee wordt het principe van trap-op-trap-af gewaarborgd.

Dit heeft tot gevolg dat mutaties in de grondslag altijd met een jaar vertraging doorwerken in de normeringsystematiek. Via taakmutaties kunnen departementen geld toevoegen of onttrekken aan één van beide fondsen; dit werkt door als grondslagmutatie. Uitgangspunt is dat bij taakmutaties geen jaren zijn zonder indexatie van deze overgehevelde budgetten. Dat betekent dat bij overheveling van of naar het Gemeentefonds of Provinciefonds het verantwoordelijke departement een reeks overhevelt met indexatie over het lopende jaar.

Het BTW-compensatiefonds

Gemeenten en provincies kunnen de door hen betaalde btw onder voorwaarden terugvragen uit het Btw-compensatiefonds (BCF). Hierdoor speelt btw geen rol meer in de afweging tussen in- of uitbesteden. De bijdrage van het Rijk aan het BCF is geplafonneerd. Dit plafond groeit jaarlijks mee met de uitkomst van de normeringssystematiek. Als er minder geclaimd wordt uit het fonds dan het plafond, dan wordt de ruimte onder het plafond gestort in het Gemeente- en Provinciefonds. Als er meer wordt geclaimd uit het fonds dan het plafond, dan wordt het bedrag boven het plafond teruggevorderd uit het Gemeente- en Provinciefonds. Hierdoor zijn het BCF en het Gemeente- en Provinciefonds communicerende vaten.

Wanneer het Rijk een taak decentraliseert naar een gemeente of provincie, dan wordt er ook een toevoeging gedaan aan het BCF. Hierdoor hebben decentralisaties geen effect op de ruimte onder het plafond van het BCF. Deze toevoeging aan het BCF wordt ex ante berekend en staat daarna vast.

Tabel 11.4 Geraamd plafond BCF

(in duizenden euro)

2021

2022

2023

2024

2025

2026

Plafond

3.905.197

4.001.909

4.093.885

4.193.766

4.331.829

4.472.638

Grondslag

3.812.354

3.953.710

4.062.880

4.176.655

4.307.762

4.307.762

w.v. overhevelingen i.v.m. taakmutaties

92.843

2.668

381

384

329

72

w.v. accres

0

45.531

30.624

16.727

23.738

164.804

Uitgaven

3.662.029

3.663.678

3.661.856

3.661.856

3.661.856

3.661.856

w.v. Gemeenten

3.252.267

3.253.916

3.252.094

3.252.094

3.252.094

3.252.094

w.v. Provincies

409.762

409.762

409.762

409.762

409.762

409.762

Ruimte onder plafond

243.168

338.231

432.029

531.910

669.973

810.782

w.v. Gemeenten

215.959

300.402

383.685

472.389

595.003

720.055

w.v. Provincies

27.209

37.829

48.344

59.521

74.970

90.727

Licence