Het kabinet heeft veel bewondering voor particulieren die personen in hun woning opvangen die vanwege het gewapende conflict uit Oekraïne zijn gevlucht (ontheemde Oekraïners). Zoals aangegeven in de verzamelbrief opvang Oekraïne van 6 april 2022113 is de regering van oordeel dat een particulier door het tijdelijke verblijf van een ontheemde Oekraïner geen nadelige gevolgen mag ondervinden met betrekking tot zijn toeslagen. Met de voorliggende voorgestelde wijziging wil de regering voorkomen dat gasthuishoudens minder of geen toeslag114 ontvangen als gevolg van het (tijdelijk) opvangen van Oekraïense ontheemden. Vooruitlopend op inwerkingtreding van deze wijziging past Belastingdienst/Toeslagen bij wijzigingen in huishoudsamenstelling door het opvangen van ontheemden uit Oekraïne de toeslag van gasthuishoudens hier niet op aan.115 Deze maatregel is onderdeel van een groter geheel van maatregelen omtrent de Oekraïnecrisis en toeslagen, zoals voorgesteld in de brief van 15 juni 2022.116 Er wordt daarom ook een wetsvoorstel voorbereid door de Minister van Sociale zaken en Werkgelegenheid (SZW) om ontheemde Oekraïners aanspraak te geven op kinderopvangtoeslag. Daarnaast wordt in dat wetsvoorstel de bepaling uit de Wet kinderopvang afgeschaft dat een ouder geen aanspraak heeft op kinderopvangtoeslag als de toeslagpartner zich buiten de Europese Unie (EU), Europese Economische Ruimte (EER) of Zwitserland bevindt (mits aan de overige geldende voorwaarden wordt voldaan). Ook wordt door de Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (VRO) een wetsvoorstel ingediend om ontheemde Oekraïners aanspraak te geven op huurtoeslag.
Onder andere het gezamenlijke huishoudinkomen bepaalt de hoogte van toeslagen. In algemene zin geldt: hoe lager het inkomen, hoe hoger de hoogte van de toeslag waar een huishouden voor in aanmerking komt. Het inkomen dat bepalend is voor de hoogte van de toeslagen is afhankelijk van de optelsom van het individuele inkomensgegeven van de relevante leden van het huishouden, voor de huurtoeslag inclusief eventuele medebewoners. Het recht op en de hoogte van een toeslag is dus sterk afhankelijk van de samenstelling van het huishouden, hun inkomen en vermogen. Onder een huishouden vallen bij de huurtoeslag de aanvrager, toeslagpartner en medebewoners. Voor de andere toeslagen geldt dat het relevante huishouden bestaat uit de aanvrager en de (eventuele) toeslagpartner. Uitbreiding van een huishouden met een toeslagpartner of een medebewoner kan een negatief effect hebben op de toeslag die een burger ontvangt.
Een mogelijk gevolg van het in huis opvangen van een ontheemde Oekraïner is dat deze Oekraïense ontheemde wordt aangemerkt als onderdeel van het huishouden. Door de wijze waarop het toeslagenstelsel, en specifiek het toeslagpartnerbegrip en medebewonerschap, is ingericht wordt dan impliciet de aanname gedaan dat de Oekraïense ontheemde tijdelijk gaat bijdragen aan de zorgkosten, woonlasten en kosten voor het eventueel inwonende kind. Als deze Oekraïense ontheemde inkomen of vermogen heeft, betekent dit dat verondersteld wordt dat deze ontheemde diens inkomen of vermogen gaat inzetten voor de kosten van het gehele huishouden. De regering acht het niet wenselijk dat deze groep zou moeten bijdragen aan de kosten die het gasthuishouden heeft. Dit zou namelijk als effect kunnen hebben dat het gasthuishouden minder recht op toeslagen krijgt of dat het recht volledig kan vervallen. Dit kan weer leiden tot terugvorderingen van al ontvangen voorschotten.
Effect van opvang op kinderopvangtoeslag, zorgtoeslag, huurtoeslag en kindgebonden budget vanwege partnerbegrip
Vanwege het toeslagpartnerbegrip wordt een alleenstaande meerderjarige ouder aangemerkt als toeslagpartner als deze met een kind van die ouder ingeschreven staat in de basisregistratie personen (BRP) bij een alleenstaande (toeslagpartnerbegrip voor samengestelde gezinnen).117 Dit heeft dus gevolgen als een ontheemde Oekraïense alleenstaande meerderjarige ouder met een kind van die ouder opgevangen wordt door een Nederlandse alleenstaande. Andersom heeft het ook gevolgen als een alleenstaande ontheemde Oekraïner opgevangen wordt bij een Nederlandse alleenstaande ouder. Een toeslagpartnerschap heeft gevolgen voor het recht op en de hoogte van kinderopvangtoeslag, zorgtoeslag, huurtoeslag en het kindgebonden budget voor degene die opvang verleent. Zo kan het recht op kinderopvangtoeslag vervallen als een van de twee toeslagpartners niet werkt. Ook kan de hoogte van de toeslagen lager uitvallen, omdat ook het eventuele inkomen van de opgevangen ontheemde gaat meetellen voor het bepalen van de toeslag. Daarnaast vervalt ook de alleenstaande ouderkop in het kindgebonden budget.
Effect op huurtoeslag vanwege medebewonerschap
Het recht op en de hoogte van huurtoeslag is naast afhankelijk van het inkomen en vermogen van de aanvrager van de huurtoeslag en diens toeslagpartner ook afhankelijk van het inkomen en vermogen van eventuele medebewoners. Een medebewoner is degene die op hetzelfde woonadres staat ingeschreven in de BRP als de aanvrager van de huurtoeslag. Een medebewoner is niet de toeslagpartner of (het gezin van) de onderhuurder. Het hebben van een medebewoner kan een negatief effect hebben op de hoogte van en het recht op de huurtoeslag, vanwege een mogelijk hoger gezamenlijk inkomen of vermogen. Een Oekraïense ontheemde kan een medebewoner voor de huurtoeslag worden als deze zich in de BRP op hetzelfde woonadres inschrijft als het gasthuishouden waar hij verblijft. De opvang van een ontheemde Oekraïner kan dan negatieve gevolgen hebben voor de hoogte van en het recht op huurtoeslag voor het gasthuishouden.
Uitzondering voor tijdelijke beschermden
Het kabinet stelt voor dat het toeslagpartnerbegrip voor samengestelde gezinnen of het medebewonerschap in de huurtoeslag niet van toepassing is voor degenen die op grond van het Uitvoeringsbesluit (EU) 2022/382118 onder de Richtlijn 2001/55/EG119 vallen. De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid heeft de Kamer op 18 juli 2022120 geïnformeerd over de categorieën personen die in Nederland onder de reikwijdte van de Richtlijn 2001/55/EG vallen. De duur van deze uitzondering geldt zolang de Richtlijn 2001/55/EG bescherming verleent aan ontheemde Oekraïners. Deze maatregel heeft terugwerkende kracht tot en met 24 februari 2022. Dit is namelijk de datum van de inval van Rusland in Oekraïne en het Uitvoeringsbesluit (EU) 2022/382 is in beginsel van toepassing op personen die sinds 24 februari 2022 ontheemd zijn geraakt. De duur van de tijdelijke bescherming is vooralsnog bepaald op een periode tot 4 maart 2023. Deze periode kan in totaal maximaal drie jaar duren indien de werking van de Richtlijn 2001/55/EG wordt verlengd. Het wetsartikel met deze uitzondering vervalt op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip, waarbij aangesloten wordt bij de duur van de bescherming aan ontheemde Oekraïners door de Richtlijn 2001/55/EG.
Het doel van deze maatregel is om negatieve inkomenseffecten te voorkomen bij de gasthuishoudens die ontheemde Oekraïners opvangen. Vanwege de uitzonderlijke situatie, waarbij opvang in Nederland de opvang in de regio is, kiest het kabinet ervoor om de groep ontheemde Oekraïners die valt onder de Richtlijn 2001/55/EG van het toeslagpartnerschap en medebewonerschap uit te zonderen. De uitzondering geldt voor toeslagpartnerbegrippen die automatisch ontstaan bij opvang van deze specifieke groep door inschrijving in de BRP op hetzelfde woonadres als het gasthuishouden. De uitzondering geldt niet voor een ontheemde Oekraïner die op een andere manier toeslagpartner wordt, zoals door een huwelijk aan te gaan met iemand uit het gasthuishouden of door samen een kind te krijgen. Bij deze gevallen kan ervan worden uitgegaan dat het toeslagpartnerschap niet door de tijdelijke opvang is ontstaan en is het aannemelijk dat wel wordt bijgedragen aan de kosten van het (gast)huishouden. Ook geldt de uitzondering niet als de aanvrager van de toeslag zelf ook als ontheemde Oekraïner is aangemerkt. Of hiervan sprake is, wordt bepaald aan de hand van de verblijfscode van de ontheemde Oekraïners in de BRP.
Doeltreffendheid, doelmatigheid en evaluatie
De maatregel heeft als doel het voorkomen dat gasthuishoudens minder of geen toeslag121 ontvangen als gevolg van het tijdelijk opvangen van Oekraïense ontheemden. De maatregel is naar verwachting doeltreffend en doelmatig. Na inwerkingtreding van deze wetswijzing ondervinden gasthuishoudens geen negatieve effecten meer op hun toeslag van het opvangen van Oekraïense ontheemden. De uitzondering geldt voor toeslagpartnerbegrippen die automatisch ontstaan bij opvang van deze specifieke groep door inschrijving in de BRP op hetzelfde woonadres als het gasthuishouden. De maatregel geldt alleen voor degenen die op grond van het Uitvoeringsbesluit (EU) 2022/382 onder de Richtlijn 2001/55/EG vallen. Deze groep Oekraïense ontheemden heeft een eigen code in de BRP (code 46), waardoor zij voor Toeslagen automatisch te onderscheiden zijn. De uitzondering op het toeslagpartnerbegrip en medebewonerschap voor de huurtoeslag is in de tijd beperkt tot de geldingsduur van Richtlijn 2001/55/EG die bescherming verleent aan ontheemde Oekraïners. Deze periode kan maximaal drie jaar bedragen. Door de beperkte geldingsduur is niet voorzien in een evaluatie.