Netto-kaderuitgaven: € 174,0 miljard

Belastingen, premies en aardgasbaten, op EMU-basis: € 168,7 miljard

Uitgaven van het Rijk in 2002: € 131,4 miljard

Belastingontvangsten van het Rijk in 2002: € 87,8 miljard

Voorwoord

Dit Financieel Jaarverslag van het Rijk is het eerste jaarverslag dat is gemaakt op basis van een volledige VBTB-begrotingscyclus. Het lijkt alweer een hele tijd geleden, maar mijn voorganger minister Zalm presenteerde pas in 2001 voor het eerst een VBTB-begroting in de Tweede Kamer. Voor het eerst werd in een begroting gevraagd naar wat we willen bereiken, wat we er voor gaan doen en wat het mag gaan kosten.

Met de volbrenging van de eerste VBTB-begrotingscyclus is opnieuw een belangrijke stap gezet naar een betere verantwoording van de wijze waarop de overheid het belastinggeld dat zij binnenkrijgt besteedt. Maar evenals voorgaande jaren is de conclusie gerechtvaardigd dat nog veel te verbeteren valt. Bij de opstelling van de begroting moet keer op keer geprobeerd worden doelstellingen van het kabinet concreter te formuleren. Alleen zo kan bij de verantwoording worden getoond welke resultaten zijn gehaald.

In de Miljoenennota 2002 stond centraal dat er extra aandacht besteed moest worden aan zorg en onderwijs. Doel was het wegwerken van wachtlijsten in de zorg en het verbeteren van het onderwijs. Uit dit Financieel Jaarverslag wordt duidelijk dat er aan deze aandachtspunten in 2002 veel is gedaan. De productie in de zorg is toegenomen en de wachtlijsten zijn korter. In het onderwijs zijn de schoolbudgetten aanzienlijk verhoogd. Scholen kunnen hierdoor zelf beter inspelen op de problemen waar ze mee te maken hebben. Wel is duidelijk dat de toename van de zorguitgaven met 10% reële volumegroei zeer riskante proporties heeft aangenomen. Ondanks deze zorgwekkende stijging is het uitgavenkader als geheel in 2002 nauwelijks overschreden.

Terugkijkend op deze begrotingscyclus wordt duidelijk dat het financieel-economisch beeld dramatisch is gekanteld. Dachten we in de Miljoenennota 2002 het jaar te kunnen afsluiten met een positief EMU-saldo van 1,0% BBP, in plaats daarvan is een tekort ontstaan van 1,2%. De groei van de economie blijft, mede als gevolg van de verslechterende concurrentiepositie, ver achter bij de verwachting. De economie is slechts met 0,3% gegroeid terwijl werd uitgegaan van 2,1% groei. Dit heeft uiteraard gevolgen voor de inkomsten. In 2002 werd 7,4 miljard euro minder ontvangen dan verwacht. Met name de opbrengst van de vennootschapsbelasting valt tegen.

Dit Financieel Jaarverslag van het Rijk laat zien in wat voor moeilijke economische situatie we ons op dit moment bevinden. Laat het (opnieuw) een aansporing zijn om de financiële huishouding van Nederland op orde te brengen.

Inhoudsopgave

1. Hoofdlijnen van het beleid

1.1 Inleiding

economische groei

In budgettair en economisch opzicht is de Nederlandse situatie in 2002 ongunstiger dan bij het indienen van de begroting 2002 werd verwacht. Toen werd nog uitgegaan van een economische groei van 2,1%. Uiteindelijk blijkt de economie met 0,3% nauwelijks te zijn gegroeid. Daarmee is duidelijk geworden dat de economische neergang, die zich reeds in 2001 had ingezet, zich heeft voortgezet in 2002. Nederland ligt met een groei van 0,3% onder het Europese gemiddelde van 1%. Dit valt vooral te verklaren uit het verlies aan concurrentiekracht.

concurrentiepositie

Het verlies aan concurrentiekracht heeft ook zijn uitwerking op de overheidsfinanciën niet gemist. De ontvangsten (belastingen, premies en aardgasbaten) zijn uitgekomen op 168,6 miljard euro. De overheidsinkomsten zijn daarmee naar huidige inzichten 7,4 miljard euro lager dan in Miljoenennota 2002 werd verwacht. Een groot deel hiervan betreft tegenvallende belastinginkomsten (6,9 miljard euro). De belastingen vallen 4,8 miljard euro meer tegen dan op grond van de macro-economische groeivertraging alleen verwacht zou worden. Naast de tegenvallende economische groei speelt ook de onderliggende ontwikkeling een rol. Zo is de concurrentiepositie van Nederland aanzienlijk verslechterd en is de winstpositie van het bedrijfsleven uitgehold. De loonkosten in Nederland zijn in de afgelopen jaren veel sterker gestegen dan bij onze euroconcurrenten, zo ook in 2002. Tevens is de euro in waarde toegenomen ten opzichte van de dollar. Het stijgende aandeel van de loonkosten heeft geresulteerd in tegenvallers bij de vennootschapsbelasting en de dividendbelasting. In reactie hierop heeft het kabinet er naar gestreefd een knik in de loonontwikkeling te bevorderen, welke echter pas vanaf 2003 effect kan sorteren.

reële collectieve uitgaven

De reële collectieve uitgaven zijn in 2002 met ruim 2% bruto gestegen ten opzichte van 2001, daar waar 1½% werd verwacht. De groei in de prioritaire sectoren Zorg (10%), Onderwijs (6½%) en Veiligheid (3¼%) is uitzonderlijk hoog geweest, vooral in de zorg. De groei van de zorguitgaven is meer dan twee keer zo hoog uitgekomen als in de Miljoenennota (Ontwerpbegroting) 2002 werd verwacht en in historisch perspectief ongekend. Deze zeer sterke groei is mede het gevolg van het feit dat de overheid door het loslaten van aanbodsturing minder instrumenten heeft om de zorguitgaven te beïnvloeden. Dit heeft positieve effecten gehad op de ontwikkeling van de wachtlijsten, maar is ten koste gegaan van de beheersbaarheid van de zorguitgaven. Het Budgettair Kader Zorg is met 0,8 miljard euro overschreden. Tegenover deze hoger dan verwachte uitgaven staan meevallers elders op de begroting. Hierdoor bleef de totale overschrijding van het uitgavenkader per saldo nog beperkt tot 0,1 miljard euro.

EMU-saldo

EMU-schuldquote

De tegenvallende ontvangsten en uitgaven hebben hun weerslag gehad op het EMU-saldo. Het overschot op de begroting is omgeslagen naar een tekort. Het EMU-saldo is uiteindelijk uitgekomen op – 1,2% BBP, daar waar bij het indienen van de begroting 2002 nog werd uitgegaan van een overschot van 1,0% BBP. De EMU-schuldquote is uitgekomen op 52,6% BBP. Dit is circa 5 procentpunt hoger dan bij Miljoenennota 2002 werd verondersteld.

Grafiek 1.1.1: Ontwikkeling EMU-saldo en EMU-schuld, periode1990–2002

Voor het eerst sinds 1998 is er sprake van een tekort op de begroting. Dit heeft zoals gezegd vooral te maken met de doorwerking van de lagere economische groei op de overheidsfinanciën. Ondanks deze tegenvallers komt het EMU-saldo voor 2002 bijna uit op wat werd verwacht ten tijde van Regeerakkoord 1998 voor het jaar 2002.

De gemiddelde economische groei in 1999–2002 komt naar huidige inzichten overeen met het gemiddelde uit het behoedzame scenario van het Regeerakkoord 1998 (2¼%). Het gebruik maken van een behoedzaam scenario heeft dus tegenvallers ten opzichte van het Regeerakkoord voorkomen. De EMU-schuld is wel beter uitgekomen dan werd verwacht. Dit heeft te maken met het feit dat voor de jaren 1999–2001 het EMU-saldo aanmerkelijk beter was dan bij het Regeerakkoord 1998 werd verwacht. Daarnaast heeft er meer lastenverlichting plaatsgevonden dan bij Regeerakkoord 1998 was geraamd.

In het vervolg van dit hoofdstuk wordt het budgettaire beeld van 2002 verder toegelicht. Paragraaf 1.2 beschrijft de economische en budgettaire situatie in 2002. Paragraaf 1.3 behandelt de begrotingsuitgaven en de mate waarin en de wijze waarop aan de prioriteiten invulling is gegeven. In paragraaf 1.4 worden de uitgaven getoetst aan de uitgavenkaders. Paragraaf 1.5 gaat in op de belastingontvangsten in samenhang met de ontwikkeling bij de Sociale Fondsen. Paragraaf 1.6 ten slotte behandelt de ontwikkeling in het EMU-saldo en de EMU-schuld.

1.2 Economische en budgettaire ontwikkeling in 2002

Bruto Binnenlands Product

De groei van het Nederlandse Bruto Binnenlands Product (BBP) is in 2002 achtergebleven bij het Europese gemiddelde. Dit in tegenstelling tot de tweede helft van de jaren negentig, toen de economie in Nederland sneller groeide dan het gemiddelde in Europa.

arbeidskosten

De oorzaak van de achterblijvende groei ligt in het voortgaande verlies van marktaandeel van de exportsector door relatief snel stijgende arbeidskosten. In de periode 1997–2002 zijn de arbeidskosten per eenheid product (in de verwerkende industrie) in Nederland sterker gestegen dan bij onze euroconcurrenten. Deze grote stijging van de arbeidskosten per eenheid product in Nederland wordt niet alleen veroorzaakt door de relatief sterke stijging van de loonsom per werknemer, maar ook door een achterblijvende ontwikkeling van de arbeidsproductiviteit. Hierdoor is de in Nederland geproduceerde uitvoer in de tweede helft van de jaren negentig gemiddeld 2½ procentpunt per jaar achter gebleven bij de uitvoerontwikkeling in het eurogebied.

euro

Naast de relatieve verslechtering van de exportpositie ten opzichte van Europa is er sprake geweest van een reële appreciatie van de euro ten opzichte van de dollar, waardoor de export naar landen buiten het eurogebied duurder is geworden. Dit in tegenstelling tot de voorafgaande jaren.

investeringen

De investeringen zijn in 2002 flink gekrompen. Net zoals in andere landen, zijn de toegenomen onzekerheid, de hoge financieringslasten en de achterblijvende afzetvooruitzichten hier debet aan. Er waren in 2002 nog nauwelijks bedrijven die productiebelemmeringen ondervonden vanwege capaciteitsproblemen, waardoor er nauwelijks uitbreidingsinvesteringen waren. Ook was er minder ruimte om te investeren, doordat de winsten van vooral grote bedrijven in de afgelopen twee jaar dramatisch zijn verslechterd. De winsten stonden onder druk door de zwakke economische vraag en de hoge arbeidskosten. Bovendien moesten de grote ondernemingen fors afschrijven op hun omvangrijke buitenlandse bezittingen, als gevolg van de wereldwijde sterke daling van de waarde van aandelen en andere activa.

consumptie

Tevens is de uitbundige consumptiegroei van eind jaren negentig vanaf 2000 weggevallen. De factoren die aan deze sterke groei ten grondslag lagen, zoals de sterke toename van de werkgelegenheid en de forse groei van de gezinsvermogens, zijn vanaf 2000 weggevallen.

Juist door deze uitbundige consumptiegroei als gevolg van stijgende werkgelegenheid en door verzilvering van vermogenswinsten was de economische groei eind jaren negentig relatief hoog.

Grafiek 1.2.1: Bijdragen aan en de totale economische groei in 2000–2002 (in %)

Bron: CEP 2003, pagina 70.

overheidsuitgaven

Zonder de groei van de overheidsuitgaven zou het BBP-volume als gevolg van bovenstaande ontwikkelingen met circa ½ procentpunt zijn gedaald. De groei van de uitgaven van de overheid heeft derhalve een dempend effect gehad op de daling van de economische groei.

Bij het opstellen van de budgettaire ramingen wordt uitgegaan van een aantal belangrijke macro-economische kernvariabelen. De daadwerkelijke uitkomst van de economische kernvariabelen beïnvloedt de daadwerkelijke uitkomst van de begroting. Met name de inkomstenkant van de begroting is erg gevoelig voor macro-economische invloeden. De ramingen ten tijde van Miljoenennota 2002 zijn gebaseerd op MEV 2002. De (voorlopige) realisaties zoals gepresenteerd in dit jaarverslag zijn gebaseerd op CEP 2003.

Economische groei

economische groei

De groei van het BBP-volume is beperkt gebleven tot 0,3%, de laagste groei sinds 1982. In de marktsector was zelfs sprake van een krimp van het productievolume met 0,7%, eveneens het slechtste resultaat in twintig jaar. De economische groei is ten opzichte van Miljoenennota 2002 bijna 2 procentpunt tegengevallen. De voornaamste reden voor deze tegenvallende groeicijfers is, zoals gezegd, gelegen in de ontwikkeling van de binnenlands geproduceerde goederenuitvoer.

Dollarkoers en inflatie

dollarkoers en inflatie

invoering van de euro

De dollar is 17 eurocent goedkoper geworden dan geraamd in september 2001. De inflatie is gedaald van 4½% in 2001 tot 3½% in 2002. Daarmee is de inflatie, ondanks de sterkere euro, 1 procentpunt hoger uitgevallen dan bij Miljoenennota 2002 werd verwacht. Belangrijke verklaring hiervoor is dat de arbeidsproductiviteit in de marktsector niet is gestegen met 1½%, maar uiteindelijk zelfs licht negatief is geweest in 2002. De stijgende loonkosten zijn dus niet gecompenseerd door een arbeidsproductiviteitsstijging. Daarnaast heeft de invoering van de euro tot prijsstijgingen geleid. Ondernemingen hebben namelijk een deel van de gemaakte kosten in verband met deze invoering in de prijzen doorberekend en sommige bedrijven hebben de introductie van de euro aangegrepen om prijsaanpassingen door te voeren. Volgens DNB hebben doorberekende invoeringskosten en afronding op psychologisch mooie prijzen ongeveer 0,6 procentpunt aan de inflatie bijgedragen.

Werkloosheid en uitkeringen

werkloosheidsuitkeringen

arbeidsproductiviteit

Opvallende ontwikkeling is de discrepantie tussen de ontwikkeling van het aantal werkloosheidsuitkeringen en de ontwikkeling van de werkloosheid. De discrepantie kan optreden, omdat niet alle mensen met een werkloosheidsuitkering tot de werkloosheid worden gerekend1. Alleen actief werkzoekenden worden gerekend tot de werkloosheid. Niet alle mensen met een werkloosheidsuitkering zoeken actief, bijvoorbeeld mensen die ouder zijn dan 57½ jaar zijn vrijgesteld van de sollicitatieplicht. Een andere oorzaak is dat niet alle mensen recht hebben op een werkloosheidsuitkering wanneer zij werkloos zijn, bijvoorbeeld toetreders tot de arbeidsmarkt. Bij het doorvertalen van de werkloosheid naar de begroting (het aantal werkloosheidsuitkeringen) wordt met de discrepantie rekening gehouden. Echter, nu blijkt dat de discrepantie dusdanig afwijkt van de raming, dat de ontwikkeling van het aantal werklozen en het aantal werkloosheidsuitkeringen ten opzichte van Miljoenennota 2002 zelfs tegenovergesteld van elkaar is geweest. Bedrijven zijn in 2002 namelijk huiverig geweest om bij de teruglopende vraag direct mensen te ontslaan («labour hoarding»). Door de langdurige krapte op de arbeidsmarkt was het immers zeer moeilijk geweest om in de jaren ervoor aan gekwalificeerd personeel te komen. Door deze vertraagde aanpassing van de economische groei op de werkgelegenheid is de arbeidsproductiviteit negatief beïnvloed in 2002. Bedrijven zullen echter op een gegeven moment toch hun productiecapaciteit moeten aanpassen aan de economische omstandigheden waardoor het te verwachten valt dat het aantal werkloosheidsuitkeringen sterk zal toenemen.

De ontwikkeling van de reële collectieve uitgaven

zorg, onderwijs en veiligheid

De totale collectieve uitgaven zijn reëel een ¾ procentpunt harder gegroeid dan in Miljoenennota 2002 werd verwacht. De reële ontwikkeling van de collectieve uitgaven is bij de clusters Zorg, Onderwijs en Veiligheid veel hoger uitgevallen.

reële zorguitgaven

Het terugdringen van de wachtlijsten, samen met het loslaten van de aanbodrestricties, heeft geleid tot hogere zorguitgaven. Sinds actieplan Zorg Verzekerd worden zorginstellingen financieel geprikkeld om via het zogenoemde «boter-bij-de-vis-principe» extra productie te leveren, teneinde de wachtlijsten weg te werken. De overheid heeft daarmee minder instrumenten in handen om de zorguitgaven te beheersen. Samen met andere tegenvallers, zoals inloop financieringsachterstanden, heeft dit tot resultaat gehad dat de reële zorguitgaven met circa 10% zijn toegenomen in 2002, een historisch ongekende groei. De groei in 2002 volgt op de ook al hoge groei van de zorguitgaven van bijna 6% in 2001. Ook de uitgaven aan veiligheid en onderwijs zijn hoger uitgekomen dan werd verwacht. De extra uitgaven aan veiligheid zijn het gevolg van de gehonoreerde tegenvallers in het Strategisch Akkoord en de extra uitgaven aan terrorismebestrijding.

¹ De reële mutaties zijn op basis van het CPB (MEV 2002, CEP 2003) en berekeningen van het ministerie van Financiën voor het cluster Veiligheid. Het cijfer voor de Zorg is geactualiseerd vanwege extra tegenvallers die bekend zijn geworden na CEP 2003. De collectieve uitgaven van het CPB zijn ingedeeld conform de indeling van de Nationale Rekeningen en exclusief niet-belastingontvangsten. De collectieve uitgaven van het CPB zijn daarom inclusief de uitgaven van decentrale overheden, zoals de uitgaven van gemeenten aan onderwijs.

² Het Budgettair Kader Zorg is gebaseerd op een andere definitie van de (collectieve) zorguitgaven. Van het Budgettair Kader Zorg maken bovendien ook de particuliere zorguitgaven en de niet-belastingontvangsten deel uit.

³ De veiligheidscijfers zijn ook exclusief de ontvangsten. De begrotingscijfers in paragraaf 1.3 zijn inclusief de ontvangsten.

Tevens zijn, als gevolg van de tegenvallende EMU-schuld, de rentelasten hoger uitgevallen dan werd verwacht. Een meevallend aantal sociale zekerheidsuitkeringen, vooral bij de werkloosheidsuitkeringen, heeft geleid tot lagere sociale zekerheidsuitgaven dan werd verwacht. Dit wordt veroorzaakt doordat de lagere economische groei met vertraging heeft doorgewerkt naar werkloosheidsuitkeringen.

Een uitvoerige toelichting op de begrotingsuitgaven en wat daarmee is bereikt, staat in de volgende paragraaf.

1.3 Prioriteiten van beleid

HHH-vragen

Zowel de prioriteiten van het tweede Paarse kabinet als het kabinet Balkenende I hebben in 2002 vooral gelegen op het terrein van gezondheidszorg, onderwijs en veiligheid. Tevens is speciale aandacht gegeven aan het arbeidsmarktbeleid en het oplossen van arbeidsmarktknelpunten in de collectieve sector. In dit eerste VBTB-jaarverslag van het Rijk wordt een eerste aanzet gegeven bij het beantwoorden van de vragen «Hebben we bereikt wat we hebben beoogd, hebben we gedaan wat we daarvoor zouden doen en heeft het gekost wat we dachten dat het zou kosten?» voor deze prioriteiten. Nadrukkelijk zij gesteld dat het gaat om een eerste stap en dat er nog veel te verbeteren valt. Het groeitraject waarvan in de ontwerpbegrotingen melding werd gemaakt, vertaalt zich ook naar de jaarverslagen. Bij de verdere implementatie van VBTB zal voor de kabinetsprioriteiten dan ook invulling gegeven moeten worden aan concrete realistische doelstellingen, met gerichte aandacht voor beoogde beleidsresultaten en beleidsuitvoering.

In tegenstelling tot de opstelling in de Miljoenennota worden in het Jaarverslag de totale uitgaven per cluster weergegeven.

¹ Netto-uitgaven hebben betrekking op de totale begrotingsgefinancierde uitgaven en ontvangsten, alsmede de netto-uitgaven in de sectoren SZA en Zorg. Hierdoor is geen directe aansluiting te maken met tabellen 1.2.2 en 1.4.1.

² De stijging van de totale netto-uitgaven ligt in belangrijke mate in posten die niet relevant zijn voor het uitgavenkader, zoals de ontvangsten verkoop staatsbezit. Tevens is er sprake geweest van een technische mutatie in de verwerking van de rekening-courant van de Sociale Fondsen. Die loopt wel mee in de realisatie, maar nog niet bij MN 2002.

Zorg

zorg

wachtlijsten

In de zorg waren de voornaamste doelstellingen voor 2002 het terugdringen van de wachttijden en de aanpak van arbeidsmarktknelpunten. Centraal in de aanpak van de wachttijden stond het actieplan Zorg Verzekerd. De inzet van extra middelen was daarbij gebonden aan extra zorgproductie («boter-bij-de-vis-principe»). Deze aanpak heeft geleid tot een toename in de productie en een afname van de wachtlijsten.

¹ Meting november 2002.

² In producten; cliënten kunnen op meerdere producten wachten.

In de curatieve zorg is het aantal wachtenden gedaald met 15 000 naar 144 000. In de sector Verpleging & Verzorging is de vraag naar zorg het afgelopen jaar fors toegenomen. Desondanks zijn de wachtlijsten afgenomen, dankzij een toegenomen productie. Het aantal mensen dat wacht op zorg is gedaald met 15% naar ruim 74 000. Meer dan 39 000 mensen die op de wachtlijst staan, krijgen alternatieve zorg, overbruggingszorg genoemd. Met het extra geld dat beschikbaar is gesteld, zijn dus zowel meer mensen geholpen als de wachtlijsten verkort. Ook in de gehandicaptensector is de vraag naar zorg sterk gestegen, onder andere door verbeterde registratie en een inhaalslag bij de indicatiestelling. Vooral bij de «nieuwe» zorgvormen, zoals ambulante zorg en kort verblijf, is de stijging substantieel. De wachtlijsten voor verstandelijke gehandicapten zijn als gevolg hiervan toegenomen, ondanks de gestegen productie. Voor de traditionelere vormen van zorg (instellingen voor verstandelijke gehandicapten) zijn de wachtlijsten stabiel gebleven. Voor de lichamelijke gehandicaptensector zijn de wachtlijsten met circa 22% verminderd. De wachttijden zijn over de gehele linie afgenomen: in de verstandelijke gehandicaptensector met 20% voor wonen en met 35% voor dagbesteding; in de lichamelijk gehandicaptensector met 17% voor wonen en 10% voor dagbesteding.

De daling van de wachtlijsten in de geestelijke gezondheidszorg (waar het «boter-bij-de-vis-principe» pas vanaf 1 januari 2003 geldt) vond met name plaats bij de vrijgevestigde psychiaters en psychotherapeuten.

aanpak arbeidsmarktknelpunten

Ook bij de aanpak van arbeidsmarktknelpunten in de zorg zijn goede resultaten bereikt. Dit blijkt onder meer uit de toename van de werkgelegenheid in de zorg met bijna 6% (aantal banen stijgt van 994 000 tot 1 053 000) en een daling van de WAO-instroom van 1,9% naar 1,7%. In 2002 is het aantal opleidingsplaatsen voor vijf wachtlijstgerelateerde opleidingen in algemene ziekenhuizen vergroot. De Vereniging Academische Ziekenhuizen (VAZ) heeft het aantal opleidingsplaatsen in de academische ziekenhuizen via het zogenoemde «Schaarsteoffensief» vergroot. Bovendien is gestart met de voorbereidingen voor herziening van een nieuwe financieringssystematiek voor opleidingen.

ziekteverzuim zorg

Om het ziekteverzuim in de zorg te verlagen en de arbeidsomstandigheden te verbeteren, zijn Arbeidsmarkt- en Arbo-convenanten afgesloten. Het Sectorfonds Zorg heeft in 2002 de Stimuleringsregeling Integraal Personeelsbeleid (STIP) ingesteld voor instellingen die personeelsbeleid willen ontplooien of verbeteren op het gebied van ziekteverzuimreductie, verbetering van arbeidsmarktomstandigheden, behoud van personeel en vergroting van de instroom van personeel. Dankzij de subsidieregeling hebben veel instellingen een Arbo-coördinator aangesteld. Het gecombineerde resultaat van deze inspanningen is dat het ziekteverzuim in de zorgsector is gedaald van 7,5% naar 6,8%.

Om de instroom van werkenden in de zorg te vergroten en uitstroom te verlagen, is het belangrijk dat de werkgevers in het zorgveld de concurrentie op de arbeidsmarkt (blijvend) aankunnen. Hiertoe zijn, naast de gebruikelijke Overheidsbijdrage Arbeidsvoorwaarden (OVA) die gebaseerd is op de marktgemiddelde arbeidskostenontwikkeling, in 2002 extra financiële middelen beschikbaar gesteld ter verbetering van de arbeidsvoorwaarden in de zorg. Dit vloeide voort uit de besluitvorming over het rapport van de commissie Van Rijn.

Onderwijs

onderwijs

onderwijsprioriteiten

Binnen het onderwijsbeleid spelen drie kernbegrippen een rol, namelijk: kwaliteit, variëteit en toegankelijkheid. Bij de invulling van de onderwijsprioriteiten is hier op ingespeeld. Speciale aandacht is hierbij gegeven aan de arbeidsmarktknelpunten in het onderwijs, het bestrijden van onderwijsachterstanden, materiële voorzieningen in het onderwijs en aan het beroepsonderwijs.

Adequaat onderwijs is bij uitstek gebaat bij een goed en professioneel lerarenbestand. Naast een marktconforme loonontwikkeling zijn in de verlengde CAO de carrièrelijnen van leraren ingekort van 21 jaar naar 18 jaar. Daarnaast zijn de schoolbudgetten aanzienlijk verhoogd, waardoor de mogelijkheid voor scholen om naar eigen inzicht middelen in te zetten voor personele doeleinden flink zijn verruimd. Scholen kunnen deze vrij besteedbare middelen onder andere inzetten voor het aantrekken van onderwijsassistenten, het betalen van ouderschapsverlof of beloningsdifferentiatie mogelijk maken. Het beleid in 2002 heeft er bijvoorbeeld aan bijgedragen dat het ziekteverzuim in dit jaar op scholen met een hoog verzuim is gedaald met 2,6% ten opzichte van 2001, het aantal studenten aan de lerarenopleidingen is toegenomen en 50% meer zij-instromers zijn geplaatst dan voor 2002 werd verwacht.

primair en voortgezet onderwijs

Goed en toegankelijk onderwijs betekent dat elke leerling vanaf de start met succes het basisonderwijs moet kunnen doorlopen. Om dit te realiseren zijn onder andere extra budgetten beschikbaar gesteld voor leerlingen met achterstanden, leermoeilijkheden en handicaps. Tevens zijn ruim 300 gemeenten gestart met programma's voor Voor- en Vroegschoolse Educatie (VVE) en is in 2002 een dekkende aanpak voor Onderwijskansen gerealiseerd. Met alle bij het Onderwijskansen betrokken gemeenten zijn afspraken gemaakt over verbetering van de onderwijskwaliteit op scholen voor primair en voortgezet onderwijs. Bij het «Weer samen naar school»-beleid lag de nadruk op het wegwerken van wachtlijsten in speciale scholen en het verbeteren van de zorgstructuur op de scholen voor primair onderwijs. Het aantal speciale scholen met wachtlijsten is in 2002 gedaald ten opzichte van 2001.

Goede materiële voorzieningen zijn een belangrijke randvoorwaarde voor onderwijskwaliteit. Er zijn in 2002 extra middelen toegevoegd voor huisvesting en het leerstofaanbod in het primair en voortgezet onderwijs. Het percentage scholen met een leerstofaanbod dat dekkend is voor de kerndoelen (in het primair onderwijs) is in 2002 toegenomen tot 81%. De algehele schoonmaakkwaliteit op scholen is in 2002 ook verbeterd ten opzichte van 1999.

beroepsonderwijs

Door middel van de Impuls Beroepsonderwijs is het afgelopen jaar geïnvesteerd in het beroepsonderwijs. Het merendeel van de middelen is geïnvesteerd ten behoeve van het verbeteren van de aansluiting tussen VMBO en MBO, binnen het MBO en tussen MBO en HBO. Het doel is de uitval terug te dringen en de doorstroom te bevorderen, zodat er meer kwalificaties worden behaald op alle niveaus (= kwalificatiewinst). Daarnaast is op specifieke terreinen geïnvesteerd in verbetering van de inventaris en de invoering van de leerwerktrajecten in het VMBO en de kwaliteit van de examens in het MBO.

Werkgelegenheids- en Inkomensbeleid

werkgelegenheids- en inkomensbeleid

arbeidsmarkt

Prioriteiten binnen het werkgelegenheids- en inkomensbeleid lagen in 2002 met name op het terrein van de reïntegratie en de terugdringing van de arbeidsongeschiktheid en het ziekteverzuim. Naast deze prioriteiten die het kabinet in de Miljoenennota 2002 heeft geformuleerd, is het kabinet in 2002 geconfronteerd geraakt met een omslag in de conjunctuur. De veel lagere groei van de economie en van de werkgelegenheid leidden er met een zekere vertraging toe dat het beroep op de werkloosheids- en bijstandsuitkeringen een stijgende lijn heeft ingezet. De zorg voor een gezonde ontwikkeling van de arbeidsmarkt en voor een herstel van de nationale economie werd in 2002 een nog actuelere prioriteit dan het bij het opstellen van de Miljoenennota was. De inspanningen van het kabinet tijdens het Najaarsoverleg om te komen tot een langere termijn houdbare contractloonontwikkeling moeten in dat licht gezien worden.

In de Miljoenennota 2002 gaf het kabinet aan te werken aan reïntegratie en het vergroten van het arbeidsaanbod, onder meer door werk aantrekkelijker te maken voor toetreders tot en ouderen op de arbeidsmarkt. Om de arbeidsdeelname van vooral vrouwen te vergroten, heeft het kabinet in 2002 de Wet Arbeid en Zorg gerealiseerd, die de mogelijkheid tot het opnemen van verlof verbetert.

afname WAO-instroom

Ook het terugdringen van het aantal arbeidsongeschikten en het tegengaan van ziekteverzuim zijn door het kabinet als prioriteit aangeduid. In 2002 is de WAO-instroom teruggelopen, waardoor het aantal WAO'ers minder steeg dan in voorgaande jaren. Ultimo 2002 bedroeg het aantal arbeidsongeschiktheidsuitkeringen 993 000. De voornaamste verklaring voor de afname van de WAO-instroom lijkt de Wet Verbetering Poortwachter, die sinds 1 april 2002 in werking is getreden en waarmee de verantwoordelijkheidsverdeling tussen werkgever, werknemer en bedrijfsarts is verduidelijkt, alsmede de aankondigingen om een nieuw WAO-stelsel in te voeren. Deze aankondigingen hebben waarschijnlijk geleid tot gedragsreacties bij werkgevers en werknemers.

Om de effectiviteit van de reïntegratie van uitkeringsgerechtigden te bevorderen is in 2002 een start gemaakt met de nieuwe structuur van de uitvoering werk en inkomen (SUWI). In 2002 is vooral de ontwikkeling bij de Centra voor Werk en Inkomen (CWI) en het Uitvoeringsorgaan Werknemersverzekeringen (UWV) relevant, omdat deze organisaties door een transformatieproces gaan.

Veiligheid

veiligheid

De prioriteiten voor 2002 op het terrein van veiligheid en leefbaarheid hadden met name betrekking op het vergroten van de sanctiecapaciteit, van de capaciteit van de politie en de rampenbestrijding. Tevens heeft terrorismebestrijding belangrijke aandacht gekregen.

De sanctiecapaciteit bij jeugdinrichtingen is toegenomen met 216 plaatsen en is daarmee in lijn met de verwachting. De tbs-capaciteit is ook toegenomen maar blijft iets achter bij de verwachting. Het reguliere gevangeniswezen is in 2002 uitgebreid met 172 plaatsen.Tevens is voor het gevangeniswezen als geheel de gemiddelde bezettingsgraad gestegen van 95,4% in 2001 naar 97,5% in 2002. In 2002 is ook specifieke aandacht geweest voor de aanpak van de drugssmokkel op Schiphol. Hiertoe zijn zowel maatregelen van wetgevende aard als uitbreiding van detentiecapaciteit genomen. Ondanks het feit dat ruim 2000 drugskoeriers zijn aangehouden, is het aantal drugskoeriers niet afgenomen. Eind 2002 zijn dan ook aanvullende maatregelen getroffen.

politie

Het streven van het kabinet was erop gericht per 1 juli 2002 de sterkte van de regionale politiekorpsen te brengen op 43 622 fte's. Deze doelstelling was al ruimschoots op 1 juli 2001 gerealiseerd en medio 2002 bedroeg de feitelijke sterkte 45 796 fte's. Verder is de capaciteit uitgebreid door middel van werktijdverlenging van 36 naar 38 uur. Het effect van deze maatregel was circa 1 500 fte's in plaats van het geraamde aantal van 2000 fte's. Het nieuwe initiële politieonderwijs is begin 2002 van start gegaan. Belangrijk kenmerk van het nieuwe onderwijs is de combinatie van leren en werken (duaal onderwijs), waarbij ongeveer 50% van de opleiding plaatsvindt in de praktijk. Tevens is werving, selectie en opleiding in één hand gebracht, zodat behoefte aan personeel, de samenstelling van personeel en de opleidingen beter op elkaar afgestemd kunnen worden. Ter versterking van de bestrijding van specifieke criminaliteit (mensensmokkel, synthetische drugs, XTC) zijn enkele bovenregionale voorzieningen uitgebreid of ingesteld.

terrorismebestrijding

In 2002 is veel aandacht gegeven aan de nadere uitwerking van het Nationaal Actieplan Terrorismebestrijding en Veiligheid. Hiertoe zijn onder meer de regionale inlichtingendiensten uitgebreid met een infodesk, is een elektronisch communicatiesysteem ontwikkeld waarmee snel en veilig situatierapporten kunnen worden uitgewisseld en is de capaciteit van de Algemene Inlichtingen en Veiligheidsdienst (AIVD) uitgebreid. Tevens is de Koninklijke Marechaussee uitgebreid en zijn bijzondere materiële voorzieningen aangeschaft als voertuigen verscherpt rijdend toezicht en bewakingscontainers.

rampenbestrijding

De verbetering van de rampenbestrijding heeft in 2002 vorm gekregen door een verdere uitwerking van de nieuwe communicatie-infrastructuur voor politie, brandweer en ambulancediensten (het project C2000). Tevens is voortgang gemaakt met de totstandkoming van congruente gebieden voor hulpverleningsorganisaties, waarmee een verbetering van de multidisciplinaire (voorbereiding op) rampenbestrijding beoogd wordt. Zeven provincies met vijftien veiligheidsregio's zijn al territoriaal gelijk. In de andere provincies lopen de fusieprojecten. Volledige territoriale congruentie moet uiterlijk 1 januari 2004 gerealiseerd zijn.

Infrastructuur

infrastructuur

Een veilig en effectief personenvervoer per spoor en een grotere doorstroming van het wegverkeer waren belangrijke doelstellingen op het terrein van infrastructuur voor 2002.

spoor

Om een veilig en effectief goederen- en personenvervoer per spoor te garanderen is in 2002 veel aandacht gegeven aan de verbetering van het bestaande spoor. Hiertoe zijn er enerzijds projecten uitgevoerd voor onderhoud spoor, anderzijds is zowel op nationaal als internationaal niveau voortgang gemaakt met benuttingsmaatregelen van het spoor. Het kabinet heeft in 2002 een aanzet gegeven tot het formuleren van een standpunt over het rapport van het IBO Benuttingsmaatregelen Spoor, genaamd Benutten Beter Benut. Verwacht wordt dat een standpunt in 2003 gereed zal komen. Voorts wordt met de Betuweroute, de HSL-Zuid en de HSL-Oost aansluiting op Europese transportassen bewerkstelligd. Een aantal projectonderdelen bij zowel de HSL-Oost alsook de Betuweroute zijn dit jaar vertraagd. De oplevering van de HSL-Zuid zal naar verwachting volgens planning verlopen en in 2006/2007 gereed zijn.

wegen

Om de doorstroming op de wegen te bevorderen, is een aantal wegen verbreed en zijn nieuwe verbindingen aangelegd. In 2002 zijn bijvoorbeeld de 2e Beneluxtunnel, de N44 traject Wassenaar en de N50 Kampen-Ramspol-Emmeloord opgeleverd. Tevens is een start gemaakt met de verkenningen- en planstudiefase van een aantal projecten. De doorstroming is ook vergroot door bijvoorbeeld het toepassen van toeritdosering en het verlagen van de maximumsnelheid op een aantal trajecten.

De invoering van de kilometerheffing is in 2002 stopgezet. Met de Spoedwet Wegverbreding kunnen in de toekomst de grootste fileknelpunten worden aangepakt en kan de aanleg van bijvoorbeeld file- en plusstroken versneld ten uitvoer worden genomen.

Natuur en Milieu

natuur en milieu

Een belangrijk onderdeel van het natuurbeleid is de ontwikkeling van de Ecologische Hoofdstructuur (EHS). Het gaat hierbij om aaneengesloten natuurgebieden van hoogwaardig niveau. Om dit te realiseren wordt onder andere grond aangekocht. In 2002 zijn, mede door een impuls die in eerdere jaren is gegeven en dit jaar tot besteding is gekomen, meer hectares aangekocht dan in de begroting was voorzien. Ook zijn in 2002 verschillende initiatieven genomen ter verbetering van de kwaliteit van water, bodem en groene ruimte. Zo is in 2002 een start gemaakt met een vernieuwend bodembeleid, dat niet alleen oog heeft voor de sanering van bodems, maar een sterker accent legt op goed beheer. Tevens zijn samen met provincies en waterschappen de noodzakelijke watermaatregelen op het platteland in beeld gebracht.

De integrale milieukwaliteit op lokaal niveau is onder andere verbeterd door een aantal maatregelen op het terrein van externe veiligheid. Zo zijn bijvoorbeeld afspraken gemaakt met AKZO over beëindiging van chloortransporten over het spoor. Tevens is invulling gegeven aan de uitvoering van het Vuurwerkbesluit. Het aantal vuurwerkbedrijven dat een beroep heeft gedaan op deze regeling is echter achtergebleven bij de verwachtingen, onder meer door onbekendheid van de regeling bij de doelgroep.

klimaatbeleid

Het Nederlandse klimaatbeleid is erop gericht de emissie van broeikasgassen met 6% te verminderen in de periode 2008–2012. Hiertoe heeft Nederland in 2002 het Kyoto-protocol geratificeerd. De Nederlandse reductiedoelstelling wordt voor ongeveer de helft gerealiseerd in ontwikkelingslanden en Midden- en Oost-Europese landen via het Clean Development Mechanism (CDM) en Joint Implementation (JI). Ultimo 2002 is circa 67% van de beoogde reducties in het buitenland gecontracteerd.

Internationaal, Defensie en Asiel

asielbeleid

Het asielbeleid stond in 2002 in het teken van een snelle en betere asielprocedure, vermindering van het capaciteitsbeslag op de opvang en de beperking van de instroom van Alleenstaande Minderjarige Asielzoekers (AMA's). De asielinstroom in 2002 was met circa 17 000 asielaanvragen aanzienlijk lager dan in 2001 waar de instroom 31 000 was. De gemiddelde doorlooptijd van verzoeken na de invoering van de Vreemdelingenwet 2000 zijn lager dan de wettelijke termijn van 6 maanden; circa 70% van de aanvragen is binnen deze wettelijke termijn afgehandeld. Aangezien de uitstroom achterbleef bij de verwachting, is per saldo het capaciteitsbeslag in 2002 minder gedaald dan beoogd. De oorzaak hiervan ligt onder meer bij de capaciteitsproblemen bij de Vreemdelingenkamers, waardoor er minder procedures zijn afgerond en minder asielzoekers zijn uitgeprocedeerd. Om deze problemen het hoofd te bieden, is gedurende het jaar geïnvesteerd in de capaciteitsverhoging van de Vreemdelingenkamers. Het beleid gericht op AMA's is aangescherpt, onder meer door versterking van het leeftijdsonderzoek en het inrichten van het zogenaamde «campusmodel» (waar AMA's voorbereid worden op de terugkeer naar hun land van herkomst). De instroom van AMA's is daardoor afgenomen tot 3 232.

defensie

Bij Defensie is in 2002 specifiek aandacht besteed aan de arbeidsmarktknelpunten bij militair personeel. In 2002 tonen de aanstellingsresultaten een stijgende lijn en de niet-reguliere uitstroom neemt af. Dit wordt onder andere veroorzaakt door maatregelen met betrekking tot het loopbaanbeleid en de arbeidsvoorwaarden, alsmede door de gewijzigde arbeidsmarktsituatie.

terrorismebestrijding

Door de terroristische aanslagen van 11 september 2001 heeft terrorismebestrijding ook in het buitenlands veiligheidsbeleid extra aandacht gekregen. De verschillende aspecten ervan kregen aandacht via diverse maatregelen in nationale en internationale fora. Dit resulteerde in onder andere het Nationaal Actieplan Terrorisme en Veiligheid en het EU-plan tegen terrorisme. Als onderdeel van het Actieplan zijn de Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst en de Bijzondere Bijstandseenheid van het Korps Mariniers uitgebreid.

vredesoperaties

Om de vrede, veiligheid en stabiliteit te bevorderen wordt door Nederland bijgedragen aan vredesoperaties. In de begroting was het ambitieniveau voor deelname aan vredesoperaties vastgesteld op het gelijktijdig kunnen deelnemen aan een viertal missies op bataljonsniveau of equivalenten daarvan. Nederland heeft in 2002 een bijdrage geleverd aan de operatie Enduring Freedom in het kader van de internationale strijd tegen het terrorisme. Daarnaast heeft Nederland onder meer deelgenomen aan de operaties SFOR in Bosnië, Task Force Fox in Macedonië en ISAF in Afghanistan.

ontwikkelingssamenwerking

De hoofddoelstelling van het Nederlandse ontwikkelingssamenwerkingsbeleid is duurzame armoedevermindering. Tijdens de internationale conferentie Financing for Development (FfD) en de World Summit on Sustainable Development (WSSD) maakte Nederland zich daartoe sterk door te pleiten voor verdere operationalisering van de Millennium Development Goals, de omkering van de neerwaartse ODA-trend en de bevordering van de ecologische ordening. Op het nationale vlak heeft effectiviteit en coherentie tussen het OS-beleid en andere beleidsterreinen aandacht gekregen. De relatie tussen armoedevermindering en de overige hoofddoelstellingen van buitenlands beleid zijn nader in kaart gebracht, teneinde armoedebestrijding in het gehele buitenlands beleid een rol te kunnen geven.

EU-lidmaatschap

Voor het lidmaatschap van de Europese Unie draagt Nederland jaarlijks bij aan de EU-begroting. Deze bijdragen zijn afhankelijk van het BNP, de ontvangen invoerrechten, BTW-inkomsten en landbouwheffingen. Over de hele linie zijn de netto-afdrachten ruim 1,2 miljard euro lager dan geraamd bij Miljoenennota 2002. Dit verklaart in belangrijke mate de lagere gerealiseerde netto-uitgaven van dit cluster.

Overig

overig

In het cluster Overig zijn onder andere de rentelasten opgenomen en ontvangsten uit verkoop staatsbezit opgenomen. De rentelasten zijn hoger uitgevallen als gevolg van een slechter EMU-saldo dan verwacht, waardoor de EMU-schuld hoger is uitgevallen. Een belangrijke oorzaak van de totale netto-uitgavenstijging is de ruim 3 miljard euro lagere ontvangsten door het uitstellen van verkoop van staatsdeelnemingen. Door het verslechterde economisch klimaat en de dalende aandelenkoersen was 2002 geen moment om tot verkoop van staatsdeelnemingen over te gaan.

1.4 De uitgaventoetsing

uitgavenkader

Deze paragraaf gaat in op de ontwikkeling van de uitgaven en de toetsing hiervan aan het uitgavenkader. Onderstaande tabel geeft op verschillende momenten de toetsing aan het uitgavenkader weer voor het jaar 2002. De stand op basis van de Miljoenennota 2003 is hierbij het uitgangspunt vanwege het feit dat het huidige kabinet de kaders voor de kabinetsperiode opnieuw heeft vastgesteld. Zoals blijkt uit de tabel zijn de uitgaven in 2002 licht boven het opnieuw vastgestelde kader uitgekomen. De forse overschrijding van het uitgavenkader Zorg werd nagenoeg gecompenseerd door onderschrijdingen bij het uitgavenkader Rijksbegroting in enge zin en het uitgavenkader Sociale Zekerheid en Arbeidsmarktbeleid.

In het navolgende wordt een toelichting gegeven op de belangrijkste ontwikkeling van de netto-uitgaven sinds de Miljoenennota 2002. Vervolgens worden de netto-uitgaven aan het uitgavenkader getoetst.

¹ Als gevolg van afronding kan de som der delen 0,1 afwijken van het totaal; uitgaven in prijzen 2002.

Bij het indienen van Miljoenennota 2003 werd door het nieuwe kabinet het uitgavenkader vastgesteld voor 2002. De uitgaven voor de zorg zijn sindsdien verder opgelopen, waardoor de bij Miljoenennota 2003 vastgestelde ijklijn Zorg met 0,7 miljard euro (Budgettair Kader Zorg 0,8 miljard euro) is overschreden. Daar tegenover staat dat de uitgaven bij het kader Rbg-eng en SZA onder het vastgestelde uitgavenplafond zijn gebleven (met respectievelijk 0,4 en 0,2 miljard euro), waardoor er sprake is van een kleine overschrijding van het totale uitgavenkader van 0,1 miljard euro.

1.5 De ontvangsten

belastingen, premies en aardgasbaten

Het totaal van de belastingen, premies en aardgasbaten op EMU-basis is naar huidige inzichten 7,4 miljard euro lager uitgekomen dan de raming bij de Ontwerpbegroting, zoals opgenomen in de Miljoenennota 2002. In deze paragraaf zullen de realisaties en de afwijkingen ten opzichte van de Miljoenennota worden gepresenteerd. Voor een uitgebreide toelichting wordt verwezen naar bijlage B3.

Belastinginkomsten

belastingen

De totale belastingontvangsten zijn in vergelijking met de Miljoenennota 2002 6,9 miljard euro lager uitgekomen. Dit is voor 0,3 miljard euro het gevolg van de doorwerking van de realisatie 2001, voor 0,2 miljard euro het gevolg van een neerwaartse bijstelling van autonome mutaties en voor 6,4 miljard euro het gevolg van endogene ontwikkelingen. De belastingen vallen meer tegen dan op grond van de ontwikkeling van de economische groei verwacht zou worden.

Op grond van de lagere economische groei zou verwacht mogen worden dat de inkomsten 1,6 miljard euro lager zouden uitvallen. De resterende 4,8 miljard euro is het gevolg van een sterkere daling van de inkomsten dan op grond van de economische ontwikkeling verwacht zou kunnen worden. Dit wordt vrijwel volledig verklaard door fors lagere ontvangsten bij de vennootschapsbelasting over het huidige jaar en over oude belastingjaren en tegenvallende ontvangsten bij de dividendbelasting en de belastingen op een milieugrondslag. De lagere vennootschapsbelasting en dividendbelasting hangen samen met de lagere winstontwikkeling. De winsten zijn relatief sterk afgenomen mede door een toenemend aandeel van de loonkosten. De overige belastingsoorten vertonen gemiddeld een endogene groei die gelijk is aan de economische groei.

¹ Bij de berekening van het EMU-saldo wordt uitgegaan van het transactiebegrip. Hierdoor worden bijvoorbeeld de BTW-ontvangsten over januari toegerekend aan het voorliggende jaar.

De premieontvangsten

premies

De premieontvangsten 2002 op EMU-basis worden geraamd op 61,2 miljard euro. Dit is 0,6 miljard euro lager dan in Miljoenennota 2002. Deze lagere inkomsten zijn vrijwel volledig het gevolg van neerwaartse endogene bijstellingen.

Aardgasbaten

aardgasbaten

In 2002 zijn de aardgasbaten (niet-belastingontvangsten exclusief FES) uitgekomen op 2,4 miljard euro. Dit is 0,1 miljard euro hoger dan geraamd in de Miljoenennota 2002. Dit is het saldo-effect van een hogere olieprijs en een goedkopere dollar.

1.6 Het EMU-saldo en de EMU-schuld

EMU-saldo

Na drie jaren van overschotten is in 2002 weer sprake van een tekort. De neergang van de economische groei, die eind 2001 inzette, heeft zich in 2002 sterk doorgezet. Dit heeft zijn effect op de overheidsfinanciën niet gemist. Ten opzichte van Miljoenennota 2002 is het EMU-saldo ruim 2 procentpunt lager uitgekomen. De verslechtering van het EMU-saldo en het lagere BBP hebben ertoe geleid dat de EMU-schuldquote is bijgesteld van 47,7% BBP in Miljoenennota 2002 naar 52,6% BBP in dit Financieel Jaarverslag. Ten opzichte van het jaar 2001 is de schuldquote in 2002 nagenoeg onveranderd gebleven.

Het EMU-saldo is opgebouwd uit verschillende onderdelen uit de collectieve sector. Uit onderstaande tabel blijkt dat er vooral een verslechtering van het saldo is ontstaan bij de Centrale Overheid en bij het saldo Sociale Fondsen. Zoals in de voorgaande paragraaf is beschreven, kan dit vooral worden toegeschreven aan tegenvallende inkomsten.

EMU-schuld

Tabel 1.6.2 geeft de mutatie in de EMU-schuld weer tussen 2001 en 2002. Naast het EMU-saldo zijn de zogenoemde kas-transactieverschillen1 en financiële transacties – bijvoorbeeld aankopen van staatsdeelnemingen en studieleningen – relevant voor de bepaling van de mutatie in de schuld. De nominale schuld is in 2002 met circa 7 miljard euro toegenomen van 227 miljard euro naar 234 miljard euro.

EMU-saldo en EMU-schuld 2000, 2001, 2002 in Europees perspectief

Europees perspectief

De meeste lidstaten van de Europese Unie zijn in 2002 geconfronteerd met een verslechtering van hun EMU-saldo onder invloed van de verslechtering van de conjuncturele situatie in Europa. Nederland neemt, net zoals in de afgelopen jaren, een middenpositie in: 6 landen hebben een slechter EMU-saldo en 8 landen hebben een beter EMU-saldo. Het EMU-saldo van Nederland is nog wel beter dan het gemiddelde van – 1,9% van de Europese Unie. Het gemiddelde EMU-saldo wordt sterk negatief beïnvloed door de drie grote Europese landen Duitsland, Frankrijk en Italië. Het EMU-saldo van Duitsland en Frankrijk is in 2002 door de maximum drempelwaarde van het EMU-tekort van – 3% gezakt. Het EMU-saldo van Portugal is verbeterd van 2001 op 2002 van – 4,2% naar– 2,7%. Er zijn vier landen met een overschot. Zweden, Denemarken, Luxemburg en Finland zijn in staat gebleken een positief EMU-saldo vast te houden. Het EMU-saldo van België is precies in evenwicht.

Grafiek 1.6.1: Het EMU-saldo in Europees perspectief

Bron: Persbericht Eurostat 17 maart 2003. Het saldo in 2000 voor Nederland is exclusief de UMTS-opbrengsten van 0,7 procentpunt BBP.

EMU-schuldquote

De gemiddelde EMU-schuldquote in de EU bedroeg 62,5% BBP in 2002. De Nederlandse schuldquote van 52,6% BBP ligt dus onder het gemiddelde en eveneens onder de referentiewaarde van 60% BBP. Luxemburg heeft met 5,7% BBP de kleinste schuldquote; drie landen (Griekenland, België en Italië) hebben een schuldquote van boven de 100%. Deze drie landen hebben, net zoals Duitsland en Oostenrijk, een EMU-schuldquote die hoger is dan de referentiewaarde van 60% BBP.

Grafiek 1.6.2: De EMU-schuld in Europees perspectief

Bron: Maartnotificatie Europese Commissie.

2. Resultaatgericht management

2.1 Inleiding

volledige VBTB-cyclus

Het begrotingsjaar 2002 is het eerste jaar waarover volgens de VBTB-uitgangspunten over beleid en financiën verantwoording wordt afgelegd: een belangrijke stap voorwaarts in de richting van een resultaatgerichte overheid. Doelstelling van VBTB is dat de focus op resultaat zich niet beperkt tot begroting en jaarverslag, maar doorwerkt in alle ondersteunende processen die dienstbaar zijn aan het realiseren van de beleidsdoelstellingen. De ontwikkelingen op het gebied van de bedrijfsvoering en het toezichtprogramma zijn hiervan goede voorbeelden.

In dit hoofdstuk worden enkele rijksbrede ontwikkelingen op het vlak van resultaatgericht overheidshandelen en specifieke ontwikkelingen op het vlak van bedrijfsvoering en toezicht beschreven. Na dit hoofdstuk is, op verzoek van de Tweede Kamer, de vijfde VBTB-voortgangsrapportage opgenomen. Voordat op deze ontwikkelingen wordt ingegaan, volgt eerst een korte schets van het ontstaan van het VBTB-project bij de rijksoverheid.

historie VBTB

Historie VBTB

De heroverwegingsnota Verder Bouwen aan Beheer introduceerde in 1991 de idee van resultaatgericht management voor de rijksoverheid. Kenmerken hiervan zijn integraal management, sturen op hoofdlijnen, afspraken maken over producten/prestaties en daarvoor te maken kosten en kwaliteit, systematische verantwoording en periodieke doorlichting van dit systeem. Het was ook de start van het agentschapmodel, waarbij – ter ondersteuning van de doelmatigheid – onderdelen van de rijksoverheid de mogelijkheid krijgen een afwijkend en afgezonderd beheer te gaan voeren. Het voeren van een baten-lastenstelsel is later verplicht gesteld voor deze diensten, waarmee een eerste stap werd gezet op weg naar een baten-lastenstelsel bij de rijksoverheid.

Mede vanuit de Tweede Kamer is in 1997 met het rapport Jaarverslag in de Politieke Arena een extra versnelling en een kwaliteitsverbetering gericht op de inhoud van de verantwoordingen in gang gezet. Kwaliteit aan de achterkant, in verantwoordingen, kan niet zonder kwaliteit aan de voorkant in de begrotingen. Dit gegeven was de aanleiding voor het kabinet voor het opstellen van de nota Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording (VBTB). Uiteindelijk zijn in deze nota de behoefte aan meer toegankelijkheid, samenhang en beleidsmatige inhoud van de budgettaire documenten en het rijksbreed verder brengen van het concept van resultaatgericht management samengebracht. De centrale gedachte van VBTB is dat dit bereikt kan worden door maatschappelijke en politiek herkenbare beleidsdoelen als richtinggevend principe in de begroting te hanteren. Ministers dienen hiervoor zo concreet mogelijk aan te geven wat ze willen bereiken, wat ze daarvoor gaan doen en wat dat mag gaan kosten (de inmiddels bekende WWW-vragen). Door het departementale jaarverslag het exacte spiegelbeeld in realisatietermen van de departementale begroting te laten zijn, wordt systematische en resultaatgerichte verantwoording mogelijk.

2.2 Nieuwe rijksbrede ontwikkelingen op het vlak van resultaatgericht overheidshandelen

Beter Bestuur voor Burger en Bedrijf

Een beleidsmatige begroting en jaarverslag zijn niet de enige uiting van een algemene ontwikkeling naar meer resultaatgerichtheid in het overheidshandelen. Eind 2002 is het traject Beter Bestuur voor Burger en Bedrijf (B4) van start gegaan. Dit traject – als invulling van de doelstelling «daadkracht zonder bureaucratie» – bestaat uit een aantal kleinere projecten die ieder op hun eigen wijze bijdragen aan transparantie over publieke doelen en prestaties en verbetering van de kwaliteit van het overheidshandelen, onder andere door reductie van regelgeving, bevorderen van benchmarking en een moderne en efficiëntere overheid. In dit kader zal in 2003 worden bezien of deregulering op het terrein van de bedrijfsvoering binnen het Rijk kan worden doorgevoerd.

kwaliteitsagenda

In een interdepartementaal opgestelde Kwaliteitsagenda zijn voorstellen gedaan die moeten bijdragen aan de ontkokering en vermaatschappelijking van probleemoplossingen, de prestaties van de overheid meer centraal stellen, bevorderen dat handhaving en toezicht systematischer, meer samenhangend en consequenter worden georganiseerd en er voor zorgen dat er meer oog is voor kwaliteit van de eigen organisatie, ondermeer met ICT-middelen en aandacht voor hoogwaardig personeel. Wat dat laatste betreft is er veel in gang gezet met de voorstellen van de commissie Van Rijn. Verbetering van de sturing op gedrag en resultaat staat daarbij voorop.

uitwerking Strategisch Akkoord

Een andere hier te noemen impuls voor de focus op resultaat is de uitwerking van het Strategisch Akkoord 2002 in beleidsprogramma's. Per ministerie zijn voor elk voornemen uit het Strategisch Akkoord het doel, de te ondernemen acties, de betrokken actoren en de deadline aangegeven. De Algemene Rekenkamer concludeerde op basis van deze inspanningen dat ⅘ van de beleidsprioriteiten goede mogelijkheden voor een resultaatgerichte verantwoording bood. Winst is nog te behalen door een betere relatie te leggen tussen enerzijds de beleidsagenda's en anderzijds de doelen, activiteiten/instrumenten en prestaties op de beleidsartikelen in de departementale begrotingen.

Kwaliteitsplan Auditfunctie Rijksdienst

Op 1 februari 2002 is het Kwaliteitsplan Auditfunctie Rijksdienst vastgesteld. Dit plan vormt een nadere uitwerking van de visie die door de IBO-werkgroep Competitieve Dienstverlening Accountancy (commissie Kordes) is neergelegd in haar rapport De Auditfunctie in het VBTB-tijdperk. Resultaatgericht management (i.e. VBTB) leidt ertoe dat het politieke en ambtelijke management van de departementen behoefte heeft aan een bredere auditfunctie dan de traditionele accountantsfunctie. De focus op resultaat vraagt om een moderne auditfunctie, die zich richt op oordeelsvorming en advisering over de gehele bedrijfsvoering. De auditfunctie kan als instrument voor het politieke en ambtelijke management van de departementen worden ingezet om verbeteringen in de bedrijfsvoering te onderkennen en door te voeren.

2.3 Bedrijfsvoeringthema's resultaatgerichte overheid

Verbeteringen informatievoorziening bedrijfsvoering

Kernmodel Financiële Informatievoorziening

oprichting KIBO

In 2002 is een aantal acties ingezet op het terrein van de informatievoorziening met het oog op de verbetering van de kwaliteit van de ondersteuning van bedrijfsvoering binnen het Rijk. Er zijn drie acties in het bijzonder te benoemen. De eerste betreft de vernieuwing van de financiële informatievoorziening. Een geactualiseerde versie van het Kernmodel Financiële Informatievoorziening is opgesteld. In dit kernmodel is de vigerende wet- en regelgeving vertaald naar een model van werkprocessen. Het gebruik van dit kernmodel bevordert de uniformering van werkprocessen, als gevolg waarvan bijvoorbeeld efficiencyvoordelen zijn te behalen bij de aanschaf van standaardsystemen. De tweede actie betreft de oprichting in 2002 van een kenniscentrum voor de informatievoorziening met betrekking tot de bedrijfsvoering van de overheid (KIBO). Dit initiatief vloeit direct voort uit een kabinetsbesluit uit december 2001, waarbij het kabinet instemde met een verbeterprogramma voor de kwaliteit van de informatievoorziening. Het KIBO verzamelt, verrijkt en verspreidt kennis op het gebied van informatievoorziening voor de bedrijfsvoering. De opgedane kennis heeft vooral meerwaarde bij pakketselectie- en implementatietrajecten en bij de informatiekundige doorvertaling van beleidsbeslissingen naar bedrijfsvoering. De laatste hier te noemen actie behelst een onder zoek naar de mogelijkheden voor de verbetering van de publicatie van de begrotings- en verantwoordingsstukken op het Internet.

Tweede rijksbrede evaluatie agentschapmodel1

evaluatie agentschapmodel

In juni 2002 is de tweede rijksbrede evaluatie van het agentschapmodel voltooid. Hieruit blijkt dat het agentschapmodel bijdraagt aan een doelmatige bedrijfsvoering. Wel wordt een aantal aanscherpingen in het model voorgesteld om tot een verdere doelmatigheidsverbetering in de bedrijfsvoering van agentschappen te komen. Een aantal van deze aanscherpingen hebben betrekking op het explicieter uit de instellingsvoorwaarden – die bedoeld zijn om vast te kunnen stellen of een kandidaat-agentschap in voldoende mate is toegerust om te kunnen werken volgens het agentschapmodel – laten komen wat met de voorwaarden beoogd wordt. Enkele andere conclusies zijn dat de Regeling Leen- en Depositofaciliteit een te grote administratieve last inhoudt en er een directe relatie gewenst is tussen risico's en de maximale vermogensomvang voor agentschappen. Tevens wordt geconcludeerd dat het baten-lastenstelsel, waarin het mogelijk is vermogen te vormen in relatie tot het tonen van resultaat en voorzieningen te treffen in relatie tot de risico's, een belangrijke bijdrage levert aan een doelmatigere bedrijfsvoering bij agentschappen. Tot slot blijkt uit de evaluatie dat een aantal bestaande agentschappen nog niet in voldoende mate toegerust is om goed te kunnen werken met een resultaatgericht besturingsmodel.

Het kabinet onderschrijft in hoofdlijnen de conclusies van de evaluatie. De resultaten van de evaluatie zijn een bevestiging van het huidige beleid inzake agentschappen en bieden handreikingen om te komen tot verdere kwaliteitsverbeteringen. Een deel van deze verbeteringen is reeds in 2002 afgerond. Zo is in de instellingsvoorwaarden explicieter aangegeven wat de essentie van de voorwaarden is. Inhoudelijk zijn met name de verlenging van de proefperiode van een half jaar tot een heel jaar en een verplichte nulmeting van de doelmatigheid bij de start als agentschap relevant. Daarnaast is de administratieve afhandeling bij gebruikmaking van de leen- en depositofaciliteit vereenvoudigd. Hiervoor is de Regeling Leen- en Depositofaciliteit aangepast en vanaf 1 januari 2003 van kracht.

Een aantal verbeteringsacties waarmee in 2002 gestart is, zal in 2003 voortgezet worden. Zo wordt ten aanzien van alle agentschappen die in de evaluatie meegenomen zijn, een kwaliteitsslag gemaakt door deze diensten te toetsen aan de aangescherpte instellingsvoorwaarden. Veelal zijn deze agentschappen tot stand gekomen onder lichtere instellingsvoorwaarden. Op 31 december 2004 moeten deze agentschappen voldoen aan de instellingsvoorwaarden die ook gelden voor alle toekomstige nieuwe agentschappen. Tevens wordt in 2003 onderzocht in welke mate het mogelijk is een eenduidige aansluiting te bereiken tussen het risicobeleid van de agentschappen en de maximering van het eigen vermogen en het treffen van voorzieningen.

Eigentijds begroten

Eigentijds begroten

In de Miljoenennota 2002 stond de principebeslissing verwoord voor de invoering van een baten-lastenstelsel door het rapport van de Beleidsgroep Begrotingsstelsel grotendeels over te nemen. Begroten en verantwoorden op basis van kosten (een baten-lastenstelsel) kan bijdragen aan verbetering van de doelmatigheid van de overheid.

De invoering van dit stelsel, het Eigentijds begrotingsstelsel, is in 2002 nader onderzocht en uitgewerkt. Hierbij zijn ook de ervaringen betrokken die zijn opgedaan bij agentschappen. Deze diensten hanteren al een soortgelijk comptabel stelsel.

Interdepartementale Beleidsonderzoeken

Interdepartementale Beleidsonderzoeken

In het verslagjaar is op het terrein van de Interdepartementale Beleidsonderzoeken (IBO's) veel gebeurd. Dit geldt in de eerste plaats voor de onderwerpen waartoe reeds in het jaar 2001 besloten is1. Alle onderzoeken zijn in 2002 afgerond en naar de Tweede Kamer gestuurd, met uitzondering van het onderzoek betreffende het beleidskader internationale organisaties (zie tabel hierna).

In het najaar van 2002 is eveneens een nieuwe ronde met IBO-onderzoeken gestart (zie tabel hierna). De resultaten hiervan komen eerst in 2003 beschikbaar.

2.4 Toezichtprogramma 2002

Financieel beheer

financieel beheer departementen

Het afgelopen jaar is de aandacht voor het financieel management en de bedrijfsvoering vanuit het departementale management, mede als gevolg van VBTB, versterkt. Over het algemeen beschikken de departementen steeds meer over een goed opgezet management control systeem, waardoor het mogelijk is om de bedrijfsprocessen op een adequate wijze te sturen en te beheersen. De rol van het «audit committee» is daarbij duidelijk versterkt. Wanneer zich knelpunten voordoen, worden deze over het algemeen tijdig gesignaleerd en op adequate wijze aangepakt. De wijze waarop door het management van het ministerie van VROM de huursubsidieproblematiek is opgepakt toen de knelpunten naar voren kwamen, is hier een goed voorbeeld van, ondanks dat een en ander heeft geleid tot een accountantsverklaring met beperking bij de financiële verantwoording. Ook de centrale monitoring van de implementatie en de werking van verbetermaatregelen bij de departementen is versterkt. De versterkte aandacht en monitoring leiden ertoe dat over het afgelopen jaar in algemene zin gesproken kan worden van een ordelijk financieel beheer en een goede vooruitgang bij de vorig jaar bestaande knelpunten, met uitzondering van enkele knelpunten. Deze knelpunten hebben zich in 2002 voorgedaan bij de ministeries van VROM (huursubsidie en bodemsanering), OC&W (toezichtvisie/HBO-fraude) en V&W (RWS/Bouwdienst). Bij het ministerie van Justitie hebben zich op meerdere fronten knelpunten voorgedaan (waaronder het Openbaar Ministerie, de Raad voor de Rechtspraak, beheer van de personele uitgaven en beheer bestuursdepartement).

Hoewel de aandacht voor het financieel beheer bij het (top)management en de monitoring door de directies Financieel Economische Zaken en de departementale accountantsdiensten zich positief ontwikkelen, vormen de naleving van de procedures, de implementatie en de borging van maatregelen bij de beleidsdirecties nog te vaak een probleem. Dit wordt in belangrijke mate veroorzaakt door een in algemene zin te weinig op financieel beheer gerichte cultuur bij beleidsdirecties. Het financieel beheer krijgt daardoor op het niveau van de beleidsdirecties soms te weinig aandacht en heeft ten opzichte van de beleidsontwikkeling een (te) lage prioriteit. Hoewel veel aandacht voor het beleid bij de beleidsdirecties terecht is, is het voor het bereiken van de beleidsdoelstellingen noodzakelijk dat er ook daar oog is voor een adequaat niveau van (financieel) beheer. Dit geldt met name bij de departementen waar zich in 2002 knelpunten hebben voorgedaan. Hier vergt dit punt, en de borging daarvan in de organisatie, bijzondere aandacht. Zo bevat bijvoorbeeld bij OC&W het Actieplan Rekenschap de acties gericht op het oplossen van genoemde knelpunten. Daarnaast heeft de Tweede Kamer inmiddels een brief met voornemens naar aanleiding van de motie Joldersma ontvangen.

evaluatie baseline financieel en materieelbeheer

De aangekondigde evaluatie van de baseline financieel en materieelbeheer is medio vorig jaar uitgevoerd. Uit de evaluatie bleek dat nagenoeg alle ministeries van mening zijn dat de doelstelling van de baseline wordt gerealiseerd. Daarbij wordt opgemerkt dat de baseline is ontstaan door onvoldoende duidelijkheid omtrent de harde normen in de bestaande rijksbrede regelgeving. Om te voorkomen dat er allerlei verschillende – door controleurs opgelegde – normenkaders ontstaan, zijn de algemene rijksbrede normen nu in de baseline geëxpliciteerd en in toetsingscriteria vertaald. Het gaat hierbij niet om nieuwe eisen, maar om het verduidelijken en systematiseren van reeds bestaande eisen. Uit de evaluatie blijkt voorts dat meer dan de helft van alle ministeries aan de criteria van de baseline voldoet. Afgesproken is dat alle ministeries met ingang van 2003 aan de baseline zullen voldoen.

Financieel beheer agentschappen

financieel beheer agentschappen

De nader geoperationaliseerde instellingseisen voor nieuwe agentschappen zijn de randvoorwaarden voor een verantwoorde invoering van een resultaatgericht besturingsmodel in combinatie met een baten-lastenstelsel. De instellingseisen zijn verder uitgewerkt in de wegwijzers baten-lastendiensten (editie 2002). Het is van belang dat ook de reeds bestaande agentschappen voldoen aan de nader geoperationaliseerde instellingseisen (zie hiervoor).

In 2002 is er één agentschap bijgekomen, zodat er over 2002 in totaal 24 agentschappen waren. In algemene zin is er sprake van verbeteringen bij de bestaande knelpunten en aandachtspunten in het financieel beheer van de agentschappen. Verdere verbeteringen zijn echter noodzakelijk. Bij een aantal agentschappen lopen de verbeterprogramma's door in 2003 (CJIB, KLPD, ITO, DTO en RGD). Het is van belang dat eenmaal bereikte verbeteringen goed worden geborgd en gemonitord in de organisatie. In 2003 zijn bij een aantal agentschappen reorganisaties in gang gezet (onder andere RGD, DTO en ITO), waardoor er extra aandacht nodig is voor de kwaliteit van het financieel beheer, teneinde de risico's op een tijdelijke terugval in dit beheer, die inherent zijn aan een reorganisatie, te beheersen. Teleurstellend is het dat, evenals vorig jaar, bij de agentschappen DTO, KLPD en ACBG, alsmede dit jaar ook bij het ITO, geen goedkeurende accountantsverklaringen zijn afgegeven, maar verklaringen met beperking (DTO, ITO en ACBG) of een afkeurende verklaring (KLPD). Hoofdoorzaak daarvan is het onvoldoende naleven van de Europese aanbestedingsregels. Door de betrokken agentschappen zijn inmiddels verbeterplannen ontwikkeld om de naleving te verbeteren.

Materieelbeheer

materieelbeheer

Over het geheel genomen is het materieelbeheer bij de departementen verbeterd. Mede door VBTB en in het bijzonder de af te geven Mededeling over de bedrijfsvoering heeft het materieelbeheer meer aandacht van het management. Dit alles neemt niet weg dat een verdere verbetering van het materieelbeheer noodzakelijk blijft. Dit geldt in het bijzonder voor het ministerie van Defensie. Alhoewel forse inspanningen zijn geleverd om het materieelbeheer in 2002 te verbeteren, vormt het materieelbeheer bij enkele eenheden van de Koninklijke Landmacht en de Koninklijke Luchtmacht, mede gezien de omvang van de materiële goederen, nog een belangrijk aandachtspunt.

Informatiebeveiliging

Voorschrift Informatiebeveiliging Rijksdienst

Een goede, beveiligde informatievoorziening is een belangrijke basisvoorwaarde voor de continuïteit van de bedrijfsprocessen. Het Voorschrift Informatiebeveiliging Rijksdienst (VIR) uit 1994 (tot stand gekomen onder coördinatie van BZK) geeft voor de rijksoverheid de kaders en richting aan. In 2002 waren de activiteiten van de departementen erop gericht om het VIR voor het gehele departement voor alle bedrijfsprocessen te implementeren. Alle departementen hebben dit nagenoeg gerealiseerd. Bij een aantal onderdelen van departementen blijft de realisatie nog enigszins achter. Bij de meeste departementen waar de implementatie van het VIR achterloopt, is het de verwachting dat medio 2003 ook hier het VIR volledig zal zijn geïmplementeerd.

Toezicht op RWT's en ZBO's

toezicht op RWT's en ZBO's

Het kabinet heeft uitgesproken dat departementen hun beleidsmatige visie op toezicht gericht op rechtspersonen met een wettelijke taak (RWT's) zullen vastleggen in een visie op het voor het beleid relevante niveau. Op dit gebied is een lichte vooruitgang geboekt ten opzichte van vorig jaar. Vrijwel alle departementen hebben inmiddels een toezichtvisie vastgesteld (met uitzondering van Justitie, BZK, Buitenlandse Zaken en Financiën). De departementen die nog geen toezichtvisie hebben, vullen het toezicht over het algemeen van onder af in. Dit betekent dat het formuleren van een algemene toezichtvisie of toezichtvisie per sector of beleidsterrein het sluitstuk vormt van dit traject.

De Algemene Rekenkamer heeft in het RWT3-rapport opmerkingen gemaakt over de beperkte voortgang door de departementen. De Tweede Kamer heeft onlangs in een Algemeen Overleg over dit RWT3-rapport gevraagd om een concreet tijdpad voor de totstandkoming van de toezichtvisies. Binnenkort zullen de coördinerende ministers van Financiën en BZK in een brief aan de Tweede Kamer ingaan op de tijdpaden voor het formaliseren van toezichtvisies door departementen.

Bij die departementen die reeds beschikken over een vastgestelde toezichtvisie, maken de aspecten bedrijfsvoering en rechtmatigheid hier onderdeel van uit. Hierbij is nog een aandachtspunt dat nog niet alle RWT's beschikken over accountantsverklaringen met specifieke oordelen over de rechtmatigheid. Met name bij RWT's die tarief- en premiegefinancierd zijn, moet op dit punt nog een inhaalslag worden gemaakt. De minister van Financiën heeft in het betreffende Algemeen Overleg toegezegd dat hij erop zal toezien dat deze verklaringen beschikbaar komen. Het reviewbeleid (zie ook hieronder) vormt over het algemeen nog geen onderdeel van de toezichtvisie. Dit zal voor de departementen die het betreft een nadrukkelijk aandachtspunt moeten zijn. De vertaling van de toezichtvisie naar specifieke toezichtarrangementen is door alle departementen ter hand genomen. Voor zover dit traject nog niet is afgerond, lopen de gehanteerde tijdpaden uiteen van 2003 tot en met 2005.

Reviewbeleid

reviewbeleid

Naar aanleiding van beheersmatige problemen en vermeende gevallen van oneigenlijk gebruik, misbruik en fraude (zoals het beheer van de ESF-middelen, de HBO-fraude en de bouwfraude) zijn binnen de overheid vragen gerezen over de betekenis van afgegeven accountantsverklaringen door openbare accountants. De overheid stelt vaak bijzondere eisen aan de uitvoering van controles door instellingsaccountants. De verwachtingen die de overheid heeft, stemmen niet altijd overeen met de wijze waarop de instellingsaccountant zijn werkzaamheden verricht. Door als overheid dossieronderzoek (reviews) te verrichten, wordt een beeld verkregen van de taakuitvoering van de instellingsaccountant. Voor een succesvolle inzet van het instrument accountantsverklaring is een aantal elementen van belang:

• van tevoren duidelijk in kaart brengen welke risico's verantwoordingsinformatie met zich meebrengt, in welke mate een accountantsverklaring deze risico's kan afdekken en hoe hierover moet worden gecommuniceerd (het voortraject);

• beoordeling van de rapportage van de accountantscontrole (en de verantwoording waar deze betrekking op heeft) door de beleidsafdeling en een goede follow-up van de uitkomsten van deze beoordeling;

• ontwikkelen van een departementaal reviewbeleid, waarbij op basis van een risicoanalyse een selectie wordt gemaakt van de te houden reviews;

• goede follow-up van bevindingen uit reviews. Aanwezigheid en toepassing van sanctiebeleid, daar waar instellingsaccountants hun controlewerkzaamheden ontoereikend uitvoeren.

In algemene zin wordt bij de departementen bij de totstandkoming van wet- en regelgeving aandacht geschonken aan verantwoordingsinformatie en accountantscontrole en is er een toenemende aandacht voor de beoordeling van de ontvangen controle-informatie door de beleidsdirecties. Deze beoordeling vindt echter nog maar bij ruim de helft van de departementen structureel plaats. Ook de follow-up van de beoordeling is nog voor verbetering vatbaar. Vrijwel alle departementen hebben inmiddels een reviewbeleid vastgesteld. Bij het ministerie van Justitie is het reviewbeleid nog in ontwikkeling, bij het ministerie van VROM is alleen voor het beleidsterrein Milieu een reviewbeleid ontwikkeld. Belangrijk aandachtspunt is het opnemen van het reviewbeleid in de toezichtvisie (zie hiervoor). Bij de meeste departementen is er een beleid voor de follow-up van de bevindingen uit de reviews. Het sanctiebeleid, indien de instellingsaccountants hun controlewerkzaamheden ontoereikend hebben uitgevoerd, verdient bij de meeste departementen nog extra aandacht.

Doreac

In 2002 is ook de interdepartementale doorlichting van subsidie- en overige regelingen met betrekking tot de wenselijkheid van een (verplichte) accountantsverklaring (Doreac) afgerond. Het Doreac-gedachtegoed zal op de departementen nu ook worden gebruikt voor nieuwe regelingen.

Integriteitsaudits

integriteitsaudits

De ontwikkelingen ten aanzien van audits naar de uitvoering van het integriteitsbeleid geven de laatste jaren een positief beeld weer. Tot 2001 besteedden de accountantsdiensten niet of nauwelijks aandacht aan integriteitsaspecten, met uitzondering van de reguliere controle van de administratieve organisatie en de interne controle. Mede als gevolg van de ontwikkelingen rondom de parlementaire enquête Bouwnijverheid is integriteit bij het Rijk nadrukkelijk onder de aandacht gekomen. In dit kader is vanuit het ministerie van Financiën de Handreiking Integriteitsaudit ontwikkeld, inclusief een rijksbreed toetsingskader dat door departementen kan worden gebruikt bij de uitvoering van integriteitsaudits. De vier bouwdepartementen (V&W, VROM, Defensie en LNV) hebben op basis van deze handreiking in 2002 integriteitsaudits uitgevoerd. Het ministerie van Financiën heeft in 2002 voorbereidingen getroffen voor het uitvoeren van een integriteitsaudit. Het ministerie van EZ heeft in 2001 een verkennend onderzoek gedaan naar integriteit. De meeste andere departementen hebben een audit gepland voor 2003. Daarbij is bij het merendeel van de departementen de integriteitsaudit ook opgenomen in de reguliere controle of in het auditplan. De integriteitsaudit wordt, afhankelijk van de opdracht, in de meeste gevallen uitgevoerd in multidisciplinaire teams.

Europese subsidies

Europese subsidies

Een groot deel van de programma's uit de periode 1994–1999 is in 2002 afgesloten. Het is de decentrale beheersautoriteiten evenwel niet in alle gevallen gelukt om de einddeclaraties tijdig, dat wil zeggen uiterlijk 30 juni 2002, bij de Europese Commissie in te dienen. Dit heeft niet automatisch negatieve financiële consequenties, maar de Europese Commissie kan besluiten de aanspraak op het eventueel resterende subsidiesaldo niet te honoreren. De ingediende eindrapportages zijn door de verantwoordelijke ministeries getoetst op inhoud en volledigheid.

Conform afspraak is de Tweede Kamer eind oktober per brief van de staatssecretaris van Economische Zaken geïnformeerd over de financiële en inhoudelijke voortgang van de programma's 2000–2006 van alle departementen in 2001. De voortgang bleef, mede als gevolg van de late goedkeuring door de Europese Commissie, achter bij de verwachtingen. De departementen hebben daarom in 2002 extra aandacht besteed aan de voortgang. De opzet van beheer, controle en toezicht bij de departementen voor de programma's 2000–2006 was eind 2001 in het algemeen toereikend. De Europese Commissie wordt door de beheersautoriteiten geïnformeerd over de werking van het beheersysteem in het voorafgaande jaar met de zogenaamde «30 juni rapportages». De rapportages over 2001 voldeden in het algemeen aan de formele vereisten. Aandachtspunten blijven de tijdigheid van de rapportages en de informatie over de opzet en uitkomsten van de 5%-controles en over de onregelmatigheidsmeldingen.

Wet TES

Per 1 mei 2002 is de Wet Toezicht Europese Subsidies (TES) in werking getreden. Deze wet regelt ondermeer dat decentrale bestuursorganen, waarop de wet van toepassing is, jaarlijks aan de beleidsverantwoordelijke ministeries moeten rapporteren over door hen in het voorafgaande jaar ontvangen EU-subsidies, zodat de beleidsverantwoordelijke ministers ieder najaar kunnen rapporteren aan de Staten-Generaal. De ministeries hebben in 2002 de implementatie van de wet ter hand genomen, waarbij een rijksbrede afstemming door middel van interdepartementaal overleg heeft plaatsgevonden. De activiteiten zijn erop gericht om te kunnen voldoen aan de jaarlijkse rapportageverplichting van de beleidsverantwoordelijke ministers aan de Tweede Kamer. De minister van Financiën heeft, mede namens de minister van BZK, de gemeenten en provincies in een brief gewezen op de verplichtingen die voor hen voortvloeien uit de Wet TES. De overige decentrale bestuursorganen zijn inmiddels over de beschreven procedure aangeschreven door de beleidsverantwoordelijke ministeries of zullen daarover in de loop van 2003 bericht ontvangen. Het Rijk informeert de bestuursorganen definitief, zodra besloten is welke bestuursorganen en welke subsidies onder het bereik van deze wet vallen.

VBTB-voortgangsrapportage

De vijfde VBTB-voortgangrapportage

Op verzoek van de Tweede Kamer is deze vijfde rapportage over de voortgang van het meerjarig project VBTB geïntegreerd in het Financieel Jaarverslag van het Rijk. Daarmee raakt de rapportage zowel het jaarverslag over 2002, de uitvoering van de lopende begroting als de begrotingsvoorbereiding voor 2004. Het zwaartepunt van de voortgangsrapportage ligt op de inhoud van de begroting 2003.

Begroting en jaarverslag vormen de graadmeters voor de mate waarin doelstellingen van overheidsbeleid, de bijbehorende verantwoordelijkheden alsmede de beoogde en gerealiseerde beleidsprestaties op een transparante en toegankelijke manier worden gepresenteerd. Andersom geven heldere doelen in de begroting en het jaarverslag richting aan resultaatgerichte beleidsontwikkeling en, langs die weg, optimalisering van maatschappelijke sturing en publieke dienstverlening.

VBTB-spiegel

Het doel van de VBTB-voortgangsrapportage is het informeren van de Tweede Kamer over de voortgang van VBTB en eventuele wijzigingen in de aanpak. Om deze informatie te genereren is in 2000 het monitorinstrument VBTB-spiegel ontwikkeld. Over opzet en inhoud van deze monitor is de Tweede Kamer in de Miljoenennota 2002 geïnformeerd. Met de VBTB-spiegel wordt niet alleen de progressie op het terrein van de inhoud en structuur van de begrotingsstukken in kaart gebracht, maar wordt tevens jaarlijks bezien op welke wijze de VBTB-systematiek in de departementale besturingscyclus wordt toegepast. Dit laatste is af te leiden uit veranderingen in organisatie en benutting van de resultaatgerichte beleidsinformatie die VBTB oplevert. Want meer nog dan een andere begrotingspresentatie, is VBTB een verandering van denken en doen in meer resultaatgerichte termen. Een oordeel over of de doelen van VBTB zijn bereikt, wat daarvoor is gedaan en wat dat heeft gekost, is pas goed mogelijk als de uitgangspunten van VBTB enkele jaren in de diverse cycli een rol hebben gespeeld. Hoewel ook nog relatief vroeg, is het eerste moment om hierover uitspraken te doen na de VBTB-evaluatie in 2004. Tot die tijd wordt de voortgang gemonitord aan de hand van de VBTB-spiegel.

Het eerste VBTB-jaarverslag

Ruim drie jaar na de regeringsnota VBTB zijn de verwachtingen over de mogelijkheden van resultaatgericht verantwoorden hooggespannen1. Sinds de start van het traject in 1999 is de invoering van VBTB gekenmerkt door een sterke departementale verantwoordelijkheid en turbulente politieke ontwikkelingen. Desondanks is het mogelijk om de voortgang systematisch te verantwoorden. Dit door te vertrekken vanuit de destijds geformuleerde doelstellingen van VBTB.

De jaarverslagen over 2002 wijzen ons op de lengte van de weg die met VBTB is ingeslagen. Aanscherping van doelen, het kiezen van representatieve en valide effect-indicatoren en prestatiegegevens, het komen tot goede afspraken met uitvoerende organisaties en het op orde brengen van de evaluatieprogrammering zijn aspecten die nog verbeterd kunnen en moeten worden.

Volledige VBTB-cyclus

In 2002 werd de motie Vendrik aangenomen. Doel van deze motie is het aanbrengen van een relatie tussen relevante informatie uit de verantwoordingen en de gevolgen daarvan voor eventueel noodzakelijke beleidswijzigingen in de begrotingen. Alle departementen is gevraagd in het jaarverslag 2002 bij het onderdeel beleidsprioriteiten in te gaan op de gerealiseerde beleidsprestaties en de daaraan te verbinden conclusies voor het beleid. De meeste departementen hebben hier uitwerking aan gegeven, hoewel in een aantal gevallen de informatie over de behaalde beleidsresultaten nog niet tijdig beschikbaar was ten tijde van het opstellen van het jaarverslag. In andere gevallen maakt de formulering van de prestaties in 2002 een resultaatgerichte verantwoording nog niet mogelijk. Van een andere orde is de samenhang tussen verantwoording over beleidsresultaten, begrotingsuitvoering en -voorbereiding. Op dit moment lopen beleidsmatige conclusies die niet eerder door de Tweede Kamer zijn geautoriseerd vooruit op de integrale afweging tijdens het zogeheten hoofdbesluitvormingsmoment. Een zorgvuldige afstemming tussen verantwoordingsresultaten, beleidsbrieven en het hoofdbesluitvormingsmoment is derhalve een punt van aandacht.

Mededeling bedrijfsvoering

Met VBTB wordt onderkend dat bedrijfsvoering feitelijk de infrastructuur vormt om de beleidsdoelstellingen te kunnen realiseren. Een adequate beheersing van de bedrijfsprocessen is van belang voor het bereiken van de doelen. Met de opname van de Mededeling over de bedrijfsvoering in de departementale jaarverslagen wordt het belang van interne beheersing benadrukt. De Mededeling is een uitzonderingsrapportage waarin in algemene zin een uitspraak wordt gedaan over de mate van beheersing van de bedrijfsprocessen en mogelijk dieper wordt ingegaan op specifieke aandachtspunten of bijzondere risico's.

Begin 2002 is het Referentiekader Mededeling over de bedrijfsvoering aan de Tweede Kamer aangeboden en vervolgens over de ministeries verspreid. In dit referentiekader zijn de rijksbrede uitgangspunten opgenomen voor de systematische sturing en beheersing van bedrijfsprocessen op de ministeries. De opname van de Mededeling in het jaarverslag kan worden gezien als het sluitstuk van deze sturing en beheersing. Het is de bedoeling dat, in de departementale jaarverslagen over 2004, ieder ministerie een Mededeling over de bedrijfsvoering opneemt waarin voor alle bedrijfsprocessen, zowel de primaire als de ondersteunende, een uitspraak wordt gedaan over de mate van beheersing. In de departementale begrotingen over 2003 zijn de groeitrajecten daar naar toe aangegeven.

In de departementale jaarverslagen over 2002 is voor het eerst een Mededeling over de bedrijfsvoering opgenomen. De reikwijdte van de Mededeling is per departement afhankelijk van het departementale groeitraject. De ervaringen die met de Mededeling over 2002 zijn opgedaan worden in 2003 gebruikt om de verdere implementatie van de Mededeling over de bedrijfsvoering vorm te geven.

De begroting 2003: structuur en inhoud

De VBTB-monitor laat zien dat opnieuw vooruitgang is geboekt bij het realiseren van een beleidsgerichte structuur en inhoud in de departementale begrotingen. De Rijksbegroting voor 2003 komt daarmee dichter bij het beoogde eindperspectief dan zijn voorganger, de Rijksbegroting 2002; de eerste VBTB-begroting. In de volgende tabel staan de belangrijkste VBTB-elementen en hun rijksbrede, gemiddelde ontwikkeling als percentage van het totaal aantal relevante artikelen weergegeven.

Toelichting tabel kritische VBTB-elementen

VB 2000 = Voorbeeldbegrotingen op basis van de ontwerpbegrotingen 2000

OB 2002 = Ontwerpbegrotingen 2002 (eerste begrotingen in VBTB-stijl)

OB 2003 = Ontwerpbegrotingen 2003

De scores van de VB 2000 zijn gebaseerd op de analyse van de voorbeeldbegrotingen van 9 ministeries: Justitie, BZK, OC&W, Defensie, EZ, LNV, V&W, SZW en VWS. De tweede en derde kolom met scores van de OB 2002 en OB 2003 zijn gebaseerd op de analyse van de Ontwerpbegrotingen van 13 ministeries: AZ, BuZa, Justitie, BZK, OC&W, Financiën IX B, Defensie, VROM, EZ, LNV, V&W, SZW en VWS.

De neerslag van de VBTB-systematiek in de begrotingsstukken valt te onderscheiden in structuur en inhoud. Structuurelementen zijn bijvoorbeeld de aanwezigheid van informatie over budgetflexibiliteit, de afbakening in onderscheidende beleidsdoelstellingen of een toelichting met instrumenten. De conclusie is dat de structuur van de Rijksbegroting het eindperspectief nadert, maar nog niet heeft bereikt.

Als het gaat om de inhoud, geldt dat bijna alle algemene doelstellingen georiënteerd zijn op de in de samenleving of binnen de overheid zelf te bereiken effecten. Het merendeel van de algemene doelstellingen is louter in «woorden» vervat: minder dan een kwart van de beleidsartikelen bevat op het niveau van algemene doelstellingen effectgegevens. Dit wordt gecompenseerd in de operationele doelstellingen: ten opzichte van de begrotingen 2002 stijgt over de gehele linie het aantal beleidsartikelen met effectgegevens. Over het algemeen blijkt er terughoudendheid te bestaan ten aanzien van het opnemen van effectinformatie bij doelstellingen die minder goed aantoonbaar te beïnvloeden zijn. Bij de effectgegevens op de operationele doelen vindt onder invloed van VBTB een heroriëntatie plaats op de representativiteit van de gegevens voor het beleid en de mate van stuur- en meetbaarheid. In de formulering van de algemene en de operationele doelen is de doelgroep van het beleid bijna altijd aangegeven. Streefwaarden en een planningshorizon, eventueel aan de hand van tussendoelen, ontbreken evenwel in het grootste deel van de beleidsartikelen.

Op ruim de helft van de beleidsartikelen waar dat relevant is, zijn de departementen er in geslaagd de directe en indirecte verantwoordelijkheid (systeem versus resultaat) tot uitdrukking te brengen. Voor de resterende artikelen lijkt het transparant krijgen van de verantwoordelijkheidsverdeling nog een worsteling. Bij het onderscheid in verantwoordelijkheden blijkt het ook lastig te zijn om voor beide verantwoordelijkheden goede prestatiegegevens op te nemen. Meestal wordt geen informatie opgenomen op beoogde resultaten van beleid wanneer een departement niet direct verantwoordelijk is. Het komt ook voor dat wel duidelijk is wat die effecten zouden moeten zijn, maar onduidelijk blijft wat de rijksoverheid daar zelf met voorwaardenscheppende instrumenten en activiteiten toe bijdraagt. Een vraag die nog relatief weinig beantwoord wordt is in welke mate het beleid bijdraagt aan het realiseren van maatschappelijk gewenste effecten.

Uit het bovenstaande valt te constateren dat de volledige realisatie van de VBTB-ambities op sommige onderdelen nog flinke slagen vergt. De concreetheid van het overheidsbeleid is nog niet optimaal. Er is weliswaar groei te constateren in het aantal artikelen dat afdoende effectgegevens of effectindicatoren opneemt, maar het gaat nog altijd om een beperkt aantal. Daarbij is er voor het verder toetsen van beleidsartikelen steeds van uitgegaan dat het geformuleerde algemene doel voldoet aan de eisen van maatschappelijke oriëntatie en/of oriëntatie op de rijksoverheidsorganisatie. Hiermee wordt voorkomen dat een omissie in de doelformulering doorwerkt in de score van de rest van het artikel. Dat betekent dat voor doelen die feitelijk instrumenteel zijn – zoals op veel inspectie-artikelen het geval is – gegevens over de eigen prestaties beoordeeld zijn als effecten in de samenleving of overheidsorganisatie.

De samenhang in de presentatie van de WWW-vragen van VBTB blijft achter. Ook een goede toelichting op de logische samenhang tussen doelen, middelen en prestaties blijft op veel beleidsartikelen een uitdaging. Soms komt daarbij het misverstand boven tafel dat met VBTB input-gegevens er niet meer toe zouden doen. Opvallend is dat de informatie over de producten van agentschappen en de doelmatigheidsontwikkeling daarvan, die bij de aanvang van VBTB als bekend werd verondersteld, nu nog te weinig is terug te vinden op de beleidsartikelen.

Beleidsevaluatie

De programmering van beleidsevaluatieonderzoeken sluit bij maar een beperkt aantal artikelen aan op de (operationele) doelstellingen. De verwachting was, dat bij het niet voorhanden zijn van (reguliere) effectgegevens, de programmering van evaluatieonderzoek doelgerichter en breder van opzet zou worden, met daarbij een verdere planningshorizon. De benutting van de programmering om in beleidslessen en verantwoordingsinformatie te voorzien, blijft tot op heden achter bij de mogelijkheden die dit instrument biedt. Een en ander lijkt voor een groot deel terug te voeren op het feit dat de regelgeving op dit terrein nog maar sinds 1 januari 2002 van kracht is. Mede daardoor is benutting van resultaten van beleidsevaluaties om beleidsvoortzetting dan wel wijzigingen te onderbouwen nog nauwelijks zichtbaar in de begroting. Een voorbeeld van een «best practice» op dit moment is de wijze waarop de programmering bij LNV in de begroting op hoofdlijnen wordt gepresenteerd (zie volgende tabel).

Ondanks deze verbetermogelijkheden kan worden vastgesteld dat er op het terrein van de beleidsevaluatie de afgelopen periode vooruitgang is geboekt. Naast een voorzichtige programmering van relevante evaluaties op de beleidsartikelen is met het verschijnen van de eerste versie van het Evaluatieoverzicht Rijksoverheid (EOR) in de zomer van 2002 een toegankelijk overzicht van alle actuele afgeronde, lopende en voorgenomen onderzoeken beschikbaar gekomen. Het streven is dit overzicht volgend jaar op het rijksbrede intranet «RYX» beschikbaar te stellen, waardoor het tevens als stuurinstrument voor de departementen kan functioneren.

Het verhaal achter de «scores»?

De groei van het VBTB-gehalte van de begrotingen vlakt enigszins af. Waar dat de VBTB-structuurelementen betreft is dit logisch, omdat hier de 100% in het vizier komt. Echter, vanuit de kwaliteit en de beleidsmatige inhoud van de beleidsbegrotingen bezien, een onbevredigende constatering, omdat we ons rond de 50% realisatie bewegen. Daarbij laten verschillen in aanpak per departement, maar ook per beleidsartikel zien dat er meer mogelijk is dan nu wordt gerealiseerd.

Het kabinet wil voorkomen dat door het scoren van de ontwerpbegrotingen een digitalisering van de werkelijkheid gaat ontstaan. Achter elke score zit een verhaal. De scores zijn een indicatie van die VBTB-ontwikkeling.

Stand van zaken VBTB-integratie van de premiesectoren (SZA en Zorg)

In het rapport Eigentijds begroten (2001) is de lijn voor het toepassen van VBTB in de sectoren SZA en Zorg uiteengezet. De departementen SZW en VWS hebben de eerste slag al gemaakt door in de departementale begrotingen een integrale beleidsagenda op te nemen. In deze beleidsagenda staan alle beleidsprioriteiten die door begrotingsmiddelen en premiegelden gerealiseerd worden. Hierdoor loopt de beleidsagenda één op één met de Zorgnota, respectievelijk de Sociale Nota. SZW heeft ook de premiegefinancierde doelstellingen in een aparte paragraaf in de begroting volgens de VBTB-systematiek opgenomen.

In het rapport Eigentijds begroten is verder de wens uitgesproken om te komen tot een eenduidige benadering. Tijdens de integrale evaluatie van het VBTB-project in 2004 zal – in overleg met de departementen SZW en VWS – gekeken worden of algemene spelregels opgesteld kunnen worden over de inhoud en presentatie van de premiegefinancierde doelstellingen in de begrotingen.

Intermezzo: VBTB-onderzoeken van de Algemene Rekenkamer

Bij wijze van contra-expertise en als aanvulling op de VBTB-spiegel monitorresultaten zijn bevindingen uit een aantal recente rapporten van de Algemene Rekenkamer op het vlak van VBTB op een rijtje gezet. De lessen die het kabinet trekt uit de bevindingen van de Algemene Rekenkamer maken deel uit van het VBTB-vervolgtraject, dat aan het einde van deze VBTB-voortgangsrapportage is opgenomen.

AR-rapport Tussen Beleid en Uitvoering

Samengevat stelt de Algemene Rekenkamer dat duidelijk beleid (met realistische ambities), gerichte aandacht voor de beleidsuitvoering en goede informatie over: 1) het beleid zelf, 2) de uitvoering en 3) de resultaten daarvan, nodig zijn om de doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid te kunnen beoordelen. Op basis van de voor haar rapport geselecteerde casussen concludeert zij dat in veel gevallen met name informatie over de uitvoering ontbreekt. De wel aanwezige informatie laat met name uitvoeringsproblemen zien. De Algemene Rekenkamer zoekt de oorzaken van de hardnekkige uitvoeringsproblemen niet in de uitvoering zelf, maar in de eerste plaats bij:

• gebrekkige beleidsvoorbereiding en te ambitieuze beleidsvoornemens;

• overwaardering van beleidsvorming naast onderwaardering van de uitvoering;

• te geringe aandacht voor verantwoording, evaluatie en nacalculatie;

• kennelijk onvermogen om lessen van het verleden te leren.

Het kabinet stelt voorop dat maatschappelijke problemen waarvoor voor een oplossing richting de overheid wordt gekeken vaak de meest complexe en weerbarstige zijn. Daarmee is de overheid de verzamelplaats van problematiek die de «markt» niet spontaan tot een bevredigende oplossing brengt. Politieke ambities uit het verleden hebben soms de idee gewekt dat de overheid hiertoe wel volledig in staat zou zijn. De overheid is echter geen panacee voor alles. Het kabinet onderschrijft dat realisme over ambities van de overheid in termen van doelen en prestaties bijdraagt aan een geloofwaardige overheid. Het kabinet meent bovendien dat met VBTB juist een structuur in de begroting en jaarverslag is neergelegd die het vermogen om te leren van het verleden ondersteunt en dit kan vergroten. Het plaatsen van doelen, middelen en prestaties bij elkaar op een beleidsartikel stimuleert de samenhang en afstemming tussen beleid en uitvoering. Tot nu toe heeft VBTB er mede toe geleid dat er meer dan ooit aandacht is voor de formulering van heldere doelstellingen met concrete ambities. Hierdoor wordt niet alleen de complexiteit en spanning tussen doelstellingen op structurele basis zichtbaar. Ook het realiteitsgehalte van streefwaarden, de knelpunten in coördinatie en onduidelijkheden in verantwoordelijkheidsverdeling worden transparant en zijn continu onderwerp van discussie. De grootste winst is, dat met de concretere doelstellingen een ijkpunt voor evaluatie, nacalculatie en verantwoording in de begroting is vastgelegd. Dit jaar voltooien we een eerste volledige budgetcyclus in VBTB-termen. Voor de toekomst mag een leereffect voor verdere aanscherping van doelen, middelen en prestaties en de informatievoorziening hierover worden verwacht. Systematisch begroten en verantwoorden in deze termen is dan ook het vliegwiel voor een meer gestructureerde organisatie van informatie over het beleid, de uitvoering van beleid en de resultaten daarvan.

VBTB-toets Regeerakkoord 2002

De belangrijkste les uit de VBTB-toets op het Regeerakkoord 2002 is het realiseren van aansluiting tussen de doelen van een Regeerakkoord en de doelenstructuur in begroting en jaarverslag. In combinatie met de lessen uit het AR-rapport Tussen Beleid en Uitvoering, streeft het kabinet er naar om in de Miljoenennota 2004 voor de kabinetsprioriteiten invulling te geven aan concrete en realistische doelstellingen met gerichte aandacht voor de beleidsuitvoering en de beoogde beleidsresultaten, een en ander in relatie met de desbetreffende doelstellingen op de diverse begrotingen.

AR-rapport Groeiparagraaf 2002–2003: Naar een volwaardige VBTB-begroting

De Algemene Rekenkamer verstaat onder volwaardige VBTB-begrotingen, begrotingen die voldoen aan de VBTB-eisen zoals neergelegd in de Comptabiliteitswet, de Rijksbegrotingvoorschriften en de Regeling Prestatiegegevens en Evaluatieonderzoek Rijksoverheid. In haar onderzoek komt de Algemene Rekenkamer tot het oordeel dat de drie WWW-vragen nog onvoldoende in samenhang worden gepresenteerd. Verbeteringen zijn mogelijk door uitgaven te splitsen naar operationele doelstellingen en vervolgens naar instrument en door uitgaven beter toe te lichten met effect- en prestatiegegevens. Daarnaast kan de leesbaarheid van de documenten verbeterd worden door een heldere typografische presentatie. Hiermee kan een toegankelijker antwoord gegeven worden op de individuele WWW-vragen met duidelijk onderscheid tussen effect- en prestatiegegevens. Op basis van de inhoud en de realisatie van de verbetervoornemens uit de groeiparagrafen concludeert de Algemene Rekenkamer dat de groeiparagrafen vooralsnog onvoldoende duidelijkheid en garantie bieden dat in 2006 volwaardige VBTB-begrotingen zijn gerealiseerd.

Uit de VBTB-spiegel is, zoals hiervoor uiteengezet, een overeenkomstig beeld over de VBTB-voortgang op te maken. Hierbij past de opmerking dat de VBTB-spiegel positiever is over waar we staan, door ruimte voor een meer kwalitatieve benadering in dit monitorinstrument. Dat laat onverlet dat duidelijkheid nodig is over het tempo waarin tot volwaardige VBTB-begrotingen zal worden gekomen, om van alle partijen het commitment op VBTB te behouden.

De wereld rond begroting en jaarverslag: organisatie en benutting

Als aanvulling op de VBTB-ontwikkelingen die uit het papier van begroting en verantwoording kunnen worden afgeleid, beziet de VBTB-spiegel ook de doorwerking van VBTB in de interne organisatie en werkprocessen van de rijksoverheid en de benutting van de informatie die de WWW-vragen opleveren.

In de vorige voortgangsrapportage gaven alle ministeries aan VBTB te (willen) laten doorwerken in hun interne begrotingscyclus. Drie ministeries hebben in 2002 met een herziene cyclus gedraaid. De tot nu toe opgedane ervaringen zijn positief. Ter illustratie is hieronder een figuur en toelichtende tekstbox opgenomen van de planning en controlcyclus bij EZ.

Figuur 1: Planning en controlcyclus bij het ministerie van EZ

Toelichting op P&C-cyclus bij EZ

• De MLT-agenda bevat de strategische doelen voor de middellange termijn. Hierin worden de doelen aangegeven die EZ wil bereiken om de door haar gedefinieerde missie te bereiken. De MLT-agenda heeft een dynamisch karakter: ten minste eens per jaar worden de doelen bezien op actualiteit. De input daarvan is afkomstig uit de denktanks en de werkplannen en rechtstreeks uit de Regeerakkoorden.

• De VBTB-begroting bevat vervolgens de beleidsagenda met de vertaling van de MLT-agenda naar de prioritaire thema's voor de komende jaren en de vertaling daarvan naar de verschillende beleidsartikelen, uitgewerkt in algemene en operationele beleidsdoelen.

• De concernagenda bevat de uit de VBTB-begroting voortvloeiende concrete beleidsprioriteiten voor het komende jaar. Deze prioriteiten zijn de onderwerpen waarvan het SG/DG-beraad binnen EZ de voortgang tijdens de uitvoering bewaakt.

• De prioriteiten uit de concernagenda vormen het uitgangspunt voor concrete activiteiten in de vorm van werkplannen en EZ-brede projecten.

• Ten behoeve van resultaatgericht werken worden de werkplannen (en projectplannen) uitgewerkt in directieplannen, waarmee directies verantwoordelijk worden voor het realiseren van bepaalde activiteiten.

Uit de VBTB-spiegel blijkt dat het bij het aanpassen van de interne cycli in eerste aanleg gaat om denken en doen in termen van resultaat. Dat is meer dan een «cultuuromslag». De benoemde prestatiegegevens moeten daadwerkelijk aansluiten op de sturingsbehoefte van de (beleids)managers c.q. beslissers. Effectindicatoren moeten representatief zijn voor de beleidsdoelstelling.

Denken en doen in WWW-termen door departementen

De informatie die VBTB oplevert, speelt een belangrijke rol in het verkeer tussen vakdepartementen en Financiën. Zowel Financiën als de departementen streven daarbij naar meer samenhang tussen in te zetten middelen, te leveren prestaties en de doelstellingen van beleid.

Eerder constateerde de Algemene Rekenkamer dat de taakstellingen en ombuigingen uit het Strategisch Akkoord weinig zicht bieden op consequenties voor beleidsdoelen en -prestaties. Waar het efficiencyvoordelen betreft is dit logisch: er is dan immers geen gevolg voor de ambitieniveaus. Voor de overige kortingen op de beschikbare middelen mag in het VBTB-tijdperk meer zicht op de beleidsconsequenties worden verwacht, zo stelt de Algemene Rekenkamer. Hiertoe worden de consequenties van de personele taakstellingen gemonitord door het ministerie van BZK. Duidelijk zal moeten worden met welke consequenties de departementen de taakstellingen hebben doorvertaald. De Tweede Kamer zal op korte termijn over de monitorresultaten worden geïnformeerd.

Vanaf de Ontwerpbegroting 2004 zullen departementen, waar relevant, de apparaatskosten van beleidsdirecties zichtbaar maken bij de beleidsdoelstellingen waaraan zij dienstbaar zijn. Dit kan via toerekensleutels tot tijdschrijven. De idee hierachter is dat zo de integrale kosten van beleid beter zichtbaar worden gemaakt.

De doorwerking van VBTB in beleidsnota's en beleidsmaatregelen krijgt steeds vastere vorm. Zo hebben onder meer EZ, LNV en OC&W een toets ontwikkeld voor nieuw en bestaand beleid, waardoor de WWW-vragen van de begroting en jaarverslagen beter beantwoord kunnen worden. De nota Naar een veiliger samenleving is een voorbeeld van hoe een maatschappelijk beoogd effect – uitgedrukt in veiligheidsgevoel en criminaliteitsontwikkeling en daarvoor te leveren publieke prestaties– concreet en in samenhang gepresenteerd kunnen worden.

Denken en doen in VBTB-termen door de Tweede Kamer

VBTB is primair bedoeld om de Tweede Kamer als begrotingswetgever in staat te stellen haar werk beter te doen. Naarmate de Tweede Kamer in haar denken en doen de redeneerlijn «doelen, middelen en prestaties» meer tot uitdrukking brengt, draagt dat bij aan de kwaliteit van beleid en beleidsbegrotingen.

Om een indicatie te geven van de benutting van VBTB in de Tweede Kamer is gekeken naar de 46 moties die zijn ingediend ten tijde van de Algemene Financiële Beschouwingen in september 20021. Bij de moties is gekeken of de wensen van de Tweede Kamer voor wat betreft middelen, prestaties en beoogde effecten geconcretiseerd zijn. De uitkomsten zijn bemoedigend. In nagenoeg alle moties wordt gerefereerd aan de te leveren prestaties, terwijl in 31 van de 46 moties wordt gesproken over effecten. Er zijn 2 moties ingediend waarin integraal aandacht wordt besteed aan middelen, prestaties en effecten.

Beoordeling van niet-financiële informatie

De Comptabiliteitswet (CW) is als gevolg van VBTB aangepast. Het betreft belangrijke wijzigingen in artikel 58 (eisen jaarverslag) en artikel 66 (controletaak auditdiensten). Door de aanpassing van artikel 66 van de CW 2001 voeren de auditdiensten vanaf 2002 onderzoek uit naar de deugdelijke (= ordelijke en controleerbare) totstandkoming van de in het jaarverslag opgenomen informatie over het gevoerde beleid. Daarnaast is bij de behandeling in de Tweede Kamer van de CW 2001 de motie van Walsem cs. ingediend, waarin het kabinet wordt gevraagd «Een nieuw normenkader te ontwikkelen, gericht op zowel de deugdelijkheid van de niet-financiële informatie zelf als de totstandkoming ervan, daarbij een passende controlestructuur uit te werken en het normenkader en de controlestructuur wettelijk te verankeren, zodanig dat deze van kracht is op de begrotingscyclus 2005». De Tweede Kamer wordt voor de zomer geïnformeerd over de voortgang van de uitvoering van deze motie.

Derdeninformatie

De VBTB-spiegel wijst uit dat de aanwezigheid van beleidsinformatie van derden in de begroting 2003 opnieuw is verbeterd. Doorkijkjes naar prestaties van uitvoeringsorganisaties en lokale overheden krijgen meer en vastere vorm. Maar er zijn nog voldoende ontwikkelingsmogelijkheden. Opnemen van prestatiegegevens over directe en indirecte ministeriële verantwoordelijkheden en de zichtbaarheid van prestaties van ZBO's en overige RWT's zijn daar voorbeelden van1. Realiseren van de tijdigheid van de informatie is een verbeterpunt bij al geformuleerde prestatiegegevens. Het maken van afspraken met derden, over «wat we willen weten» ten behoeve van de begroting en jaarverslag is een ander aandachtspunt. De kwaliteit van de (geoperationaliseerde) doelstellingen in termen van streefwaarden en planning voor producten, diensten en/of activiteiten bieden lang niet altijd aanknopingspunten om zinvolle en robuuste afspraken met derden te maken over te leveren beleidsinformatie. Aanscherping van de operationele doelstellingen in meetbare en beïnvloedbare termen heeft in die gevallen prioriteit, boven het formuleren van prestatiegegevens.

Vertaling van VBTB naar auditfunctie

Op 1 februari 2002 heeft de Ministerraad het Kwaliteitsplan Auditfunctie Rijksdienst vastgesteld. Dit plan vormt een nadere uitwerking van de visie die door de IBO-werkgroep CDV Accountancy (commissie Kordes) is neergelegd in haar rapport De auditfunctie in het VBTB-tijdperk. Het afgelopen jaar zijn, met begeleiding vanuit het ingestelde projectmanagement, eerste belangrijke stappen gezet met betrekking tot de implementatie van het kwaliteitsplan. Ultimo 2002 kan worden gesteld dat alle departementen actief zijn met het implementatieproces. De meeste departementen hebben de werkwijze, de activiteiten en de samenstelling van hun «audit committees» drastisch verbreed en hiermee samenhangend de betreffende instellingsbeschikking herzien. Hierdoor is sprake van een comité op het hoogste niveau binnen het departement, dat zorg draagt voor borging van de kwaliteit van de departementale bedrijfsvoering. Verder zijn nagenoeg alle departementen bezig met de (voorbereiding inzake de) reorganisatie van de auditfunctie en in het bijzonder de departementale auditdiensten. In vergelijking met de departementale accountantsdiensten, die opgaan in de departementale auditdiensten, voeren de departementale auditdiensten op een breder terrein onderzoeken uit en is de personeelssamenstelling meer multidisciplinair dan voorheen. De meeste departementen nemen daarom – in meer of mindere mate – gerichte maatregelen op personeelsgebied (met name werving en selectie en opleidingen). Een aantal departementen stemt voorts de ontwikkelingen met betrekking tot de auditfunctie af op ontwikkelingen met betrekking tot andere functies binnen het departement, zoals beleidsfuncties en controlfuncties. Veelal wordt namelijk onderkend dat VBTB niet alleen leidt tot veranderingen in de auditfunctie, maar ook tot veranderingen van alle functies die te maken hebben met de departementale bedrijfsvoering.

Om de auditdiensten toe te rusten voor hun controletaak met een VBTB-brede scope is in 2002 door een interdepartementale werkgroep een eerste versie van het nieuwe Handboek Controle DAD opgesteld. In 2003 zal het Handboek verder worden uitgewerkt en zal de implementatie ervan ter hand worden genomen. Het nieuwe Handboek is een zich voortdurend ontwikkelend document, dat mede aan de hand van praktijkervaringen en rekening houdend met het commentaar van de Algemene Rekenkamer zal worden aangepast.

VBTB-vervolgtraject

In de vijfde VBTB-voortgangsrapportage is van diverse zijden informatie beschikbaar gekomen die inzicht biedt in waar we feitelijk staan met de implementatie van VBTB: van departementen via de VBTB-spiegel, uit VBTB-onderzoeken van de Algemene Rekenkamer en via VBTB-monitoractiviteiten van het ministerie van Financiën. Alle reden om hieraan consequenties voor het vervolgtraject tot aan de evaluatie 2004 te verbinden.

Allereerst mag duidelijk zijn dat het kabinet volop blijf inzetten op VBTB als middel om:

• doelstellingen, middelen (inclusief de inzet en kosten van uitvoeringsorganisaties) en beleidsresultaten op reële ambities en risico's te kunnen beoordelen en afwegen, daarmee;

• het keuzeproces te faciliteren dat de kloof moet dichten tussen ambities van beleid en mogelijkheden van beleidsuitvoering (inclusief de beschikbare middelen) en langs deze weg de geloofwaardigheid van overheidshandelen bevordert;

• de welhaast per definitie complexe en weerbarstige beleidscontext zo transparant mogelijk in beeld te krijgen en te houden;

• systematisch te kunnen verantwoorden over voorgenomen beleid, de uitvoering van beleid en de resultaten daarvan;

• structurering aan te brengen in de lessen van het verleden door beleidsevaluatie en het toekomstig beleid hierop aan te passen.

Om de Tweede Kamer duidelijkheid en de dialoog te bieden over de resterende verbetervoornemens richting volwaardige VBTB-begrotingen en het bijbehorende tijdpad, zal in de Ontwerpbegroting 2004 een laatste VBTB-paragraaf worden opgenomen. In deze VBTB-paragraaf worden naast de mogelijkheden ook de gevoelde onmogelijkheden geëxpliciteerd. Belangrijke input zullen daarbij zijn de bevindingen van de Algemene Rekenkamer, de inzichten uit de VBTB-spiegel en de ervaringen met het opstellen van het eerste jaarverslag. De nadruk ligt daarbij op vier thema's:

• kwaliteit van de doelformuleringen;

• volledigheid van de prestatie- en effectgegevens, inclusief kwaliteit en tijdige beschikbaarheid derdengegevens;

• WWW-samenhang in de tabel «budgettaire gevolgen van beleid»;

• aanwezigheid van een dekkende evaluatieprogrammering.

De Ontwerpbegroting 2004 is niet alleen de eerste logische mogelijkheid om duidelijkheid te bieden. Het zorgt er ook voor dat de grondslag voor de VBTB-evaluatie in 2004 zo breed mogelijk is en zich ook uitstrekt tot groei-elementen na 2004. De reacties en het oordeel van de Tweede Kamer over het VBTB-gehalte van de dan voorliggende stukken worden betrokken bij de evaluatie van zowel de oorspronkelijke ambities als gerealiseerde groei van VBTB.

De Miljoenennota 2004 zal per begroting de voortgang richting volwaardige VBTB-begrotingen in een tabel in beeld brengen. Daarnaast zal vanaf de Miljoenennota 2004 voor kabinetsprioriteiten invulling worden gegeven aan concrete en realistische, aan de begrotingen gerelateerde, doelstellingen met daarbij gerichte aandacht voor de beoogde beleidsresultaten en de beleidsuitvoering.

Van jaar tot jaar zal afweging plaatsvinden of sommige rijksbrede lessen uit de conclusies en aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer op het vlak van resultaatgericht management opgenomen kunnen worden in het Financieel Jaarverslag van het Rijk, om daarmee «rijksbreed leren» te faciliteren.

Lijst van gebruikte termen en hun betekenis

Agentschap

Een agentschap is een onderdeel van een ministerie waarvoor een afgezonderd en afwijkend beheer wordt gevoerd, met als doel een doelmatiger beheer te realiseren. Agentschappen voeren een baten-lastenstelsel, hebben een eigen begroting en staan los van de begrotingsadministratie van het moederministerie. Een agentschap valt onder de ministeriële verantwoordelijkheid.

Apparaatsuitgaven

Het totaal van de personeelsuitgaven en materiële uitgaven.

Baten-lastenstelsel

In een baten-lastenstelsel worden uitgaven en ontvangsten toegerekend aan het tijdvak waarin het verbruik van goederen en diensten plaatsvindt en de baten ontstaan. Dit stelsel maakt het mogelijk om de kosten en opbrengsten af te leiden uit de administratie.

Beleidsevaluatie

Onderzoek waarbij op basis van een analyse van op systematische wijze verzamelde gegevens een uitspraak kan worden gedaan over het te voeren of gevoerde beleid.

Bruto Binnenlands Product (BBP)

De som van de beloningen van de productiefactoren in het Nederlandse productieproces, plus het saldo van de indirecte belastingen en kostprijsverlagende subsidies.

Bruto Nationaal Product (BNP)

De som van alle bruto toegevoegde waarde voortgebracht door alle sectoren in een land in een jaar tijd. Hierbij is rekening gehouden met het saldo van de primaire inkomens ontvangen en betaald aan het buitenland.

Budgetdisciplinesector

Cluster van uitgaven die voor de regels budgetdiscipline op identieke wijze worden behandeld. Er zijn er drie: Rijksbegroting in enge zin, Sociale Zekerheid en Arbeidsmarktbeleid en Zorgsector.

Budgetflexibiliteit

De mate waarin de meerjarig beschikbare bedragen voor het verrichten van uitgaven niet juridisch verplicht of anderszins gebonden zijn.

Collectieve uitgaven

Het totaal van de relevante uitgaven van het Rijk (inclusief debudgetteringen en de uitgaven van de agentschappen), de overige publiekrechtelijke lichamen (OPL) en de Sociale Fondsen. Onderlinge betalingen worden geconsolideerd.

Derdenrekeningen

Rekening-courantverhouding die het Rijk heeft met derden en rekeningen waarop uitgaven en ontvangsten staan die conform de Comptabiliteitswet niet via de begroting lopen, omdat zij met derden of met andere onderdelen van het Rijk kunnen worden verrekend. De mutatie in het saldo van de derdenrekeningen is niet relevant voor het EMU-saldo.

Diergezondheidsfonds

Fonds waaruit uitgaven gedaan worden voor de bewaking en de bestrijding van dierziekten en het voorkomen en verminderen van welzijnsproblemen. De middelen ter financiering van de uitgaven zijn afkomstig van de EU, de productschappen (PZ, PVV en PPE) en het Rijk (ministerie van LNV).

Economische en Monetaire Unie (EMU)

De in het Verdrag van Maastricht geregelde unie tussen EU-lidstaten. De derde fase die op 1 januari 1999 van start is gegaan, kenmerkt zich door onherroepelijk vastgelegde wisselkoersen, volledig vrij kapitaalverkeer en girale invoering van de gemeenschappelijke munt, de euro. De euro is per 1 januari 2002 ook chartaal ingevoerd. In de EMU is de Europese Centrale Bank verantwoordelijk voor het gemeenschappelijke monetaire beleid dat wordt gevoerd door het Europees Stelsel van Centrale Banken. Tevens vindt binnen de EMU coördinatie van het economisch beleid plaats.

Eindejaarsmarge

Voorziening in de regels budgetdiscipline die inhoudt dat het is toegestaan om binnen een begroting tot maximaal 1,0% van het (gecorrigeerde) begrotingstotaal aan gelden tussen opeenvolgende jaren te schuiven. Op deze wijze kan het ondoelmatig besteden van begrotingsgelden worden beperkt.

EMU-saldo

Het EMU-saldo heeft betrekking op het vorderingensaldo van de sector Overheid op transactiebasis. Het vorderingensaldo geeft de mutatie in het saldo van de financiële activa en passiva van de collectieve sector weer. Omdat het EMU-saldo betrekking heeft op de totale collectieve sector, is niet alleen het vorderingensaldo van het Rijk van belang, maar ook de vorderingensaldi van de Sociale Fondsen en de lokale overheid.

EMU-schuld(-quote)

Het totaal van de uitstaande leningen ten laste van de gehele collectieve sector. Dit is de optelsom van de uitstaande leningen ten laste van het Rijk, de Sociale Fondsen en de lokale overheid, minus de onderlinge schuldverhoudingen van deze drie subsectoren. De EMU-schuld is een bruto-schuldbegrip.

Bij bepaling van de EMU-schuldquote wordt de EMU-schuld uitgedrukt in procenten van het BBP.

Europees Systeem van nationale en regionale Rekeningen (ESR)

Het ESR is een internationaal vergelijkbaar boekhoudkundig raamwerk voor een systematische en uitvoerige beschrijving van een totale economie, de elementen waaruit deze economie is opgebouwd en haar betrekkingen met andere economieën. Het ESR is gericht op de omstandigheden en informatiebehoeften in de Europese Unie.

Fonds Economische Structuurversterking (FES)

Het FES wordt gevoed met een deel van de aardgasbaten, alsmede met de rentevrijval (na dividendderving) samenhangend met de ontvangsten uit de verkoop van staatsdeelnemingen, en eventueel opbrengsten van veilingen van etherfrequenties. De middelen uit het FES worden gereserveerd voor investeringsprojecten van nationaal belang die de economische structuur versterken. Het betreft een verdeelfonds; vanuit het fonds worden bijdragen toegekend aan andere begrotingen van het Rijk.

Geharmoniseerd BBP

Definitie van het BBP zoals door alle EU-landen wordt gehanteerd.

Gemeentefonds

Fonds waaruit jaarlijks (algemene) uitkeringen worden gedaan aan de gemeenten, ter dekking van een deel van hun uitgaven. De jaarlijkse groei van het fonds op basis van de ontwikkeling van de netto-gecorrigeerde rijksuitgaven, wordt het accres genoemd.

Goodwillfonds

Fonds waaruit goodwill aan huisartsen wordt uitgekeerd.

HHH-vragen

De drie VBTB-vragen die worden betrokken in het verantwoordingsproces: Hebben we bereikt wat we wilden bereiken?, Hebben we daarvoor gedaan wat we zouden gaan doen? en Heeft het gekost wat we dachten dat het zou gaan kosten?

Homogene Groep Internationale Samenwerking (HGIS)

De middelen voor het buitenlandse beleid worden verantwoord op verschillende begrotingen. Om de samenhang van het buitenlandse beleid te versterken, zijn de financiële middelen hiertoe gebundeld onder de HGIS. Op deze manier wordt de omvang van de beschikbare middelen duidelijk gemaakt en kan een integrale afweging plaatsvinden omtrent de inzet van deze middelen.

IJklijn

Het uitgavenkader waaraan bij de begrotingsvoorbereiding en -uitvoering de uitgavenvoornemens en -ontwikkeling worden getoetst. Er zijn ijklijnen voor de sectoren Rijksbegroting in enge zin, Sociale Zekerheid en Arbeidsmarktbeleid en Zorg.

Infrastructuurfonds

Fonds waarin de middelen die voorheen op de begrotingen van Verkeer en Waterstaat, het Rijkswegenfonds en het Mobiliteitsfonds beschikbaar waren voor de uitgaven aan de weg-, water- en railinfrastructuur, zijn samengevoegd. Tevens worden uit dit fonds uitgaven in het kader van de Investeringsimpuls 1994–1998 gedaan. De middelen hiervoor zijn afkomstig uit het Fonds Economische Structuurversterking (FES).

Inkomstenijklatten

De inkomstenkaders waaraan bij de begrotingsvoorbereiding wordt afgemeten of zich per saldo mee- of tegenvallers voordoen bij de inkomsten. De ijklatten gelden voor de belastingen c.s., premies en aardgasbaten.

Interdepartementaal beleidsonderzoek (IBO)

De evaluatie van beleidsterreinen en ontwikkeling van beleidsvarianten volgens een door de regering vastgestelde interdepartementale procedure. Deze procedure voorziet onder meer in de totstandkoming van openbare rapportages.

Kasbegrip

Het moment van feitelijke uitgave of ontvangst van middelen wordt als meetmoment genomen.

Leen- en depositofaciliteit

Een budgettaire faciliteit waarvan dienstonderdelen van het Rijk die een baten-lastenstelsel voeren gebruik kunnen maken; zij kunnen bij de minister van Financiën geldmiddelen lenen om investeringen te plegen, dan wel rentedragend geld uitzetten.

Loonbijstelling

Tegemoetkoming voor de extra uitgaven van ministeries ten gevolge van loonstijgingen. Deze middelen worden gereserveerd op de aanvullende post Arbeidsvoorwaarden.

Management Control Systeem

Een besturingssysteem, gericht op het oplossen van besturingsvragen.

Najaarsnota

Tussentijds overzicht van de lopende begrotingsuitvoering, waarin wordt aangegeven welke wijzigingen optreden ten opzichte van de Vermoedelijke Uitkomsten. De Najaarsnota moet uiterlijk op 1 december van het lopende begrotingsjaar bij de Staten-Generaal worden ingediend.

Najaarsoverleg

Het najaarsoverleg is een bespreking van het kabinet met de organisaties van werkgevers en werknemers over het sociaal-economisch beleid, meestal in oktober of november.

Nationale Rekeningen

De Nationale Rekeningen is het statistische systeem waarmee de Nederlandse economie in kaart wordt gebracht. Ook wel de Nationale Boekhouding genoemd.

Nationale Bestedingen-deflator (NB-deflator)

De Nationale Bestedingen bestaan uit particuliere consumptie, de overheidsconsumptie, de bedrijfsinvesteringen en de overheidsinvesteringen. De prijs van deze bestedingen is het gemiddelde prijspeil van deze afzetcategorieën. De reële uitgavenkaders worden op basis van de pNB omgerekend in lopende prijzen, zodat de geraamde uitgaven aan deze kaders kunnen worden getoetst. De NB-deflator geeft de ontwikkeling van de pNB weer.

Netto-uitgaven

De voor het uitgavenkader relevante bruto-uitgaven, verminderd met de voor het uitgavenkader relevante ontvangsten. Bij de relevante ontvangsten gaat het grotendeels om niet-belastingontvangsten op de Rijksbegroting en om eigen betalingen in de Zorgsector.

Niet-belastingontvangsten

Alle begrotingsontvangsten van het Rijk die niet tot de belastingen worden gerekend. Het betreft een zeer heterogene groep. Het gaat daarbij vooral om ontvangsten die samenhangen met verleende overheidsdiensten en kredietverlening door het Rijk, sommige ontvangsten die als collectieve lasten worden aangemerkt, de aardgasbaten (exclusief vennootschapsbelasting) en incidentele ontvangsten uit de verkoop van staatsdeelnemingen.

Nulmeting

Een nulmeting is een uitgangswaarde, die als controlemiddel gebruikt wordt om te kijken of een project na aanvang gewenste, dan wel ongewenste ontwikkelingen oplevert.

Overige Publiekrechtelijke Lichamen (OPL)

Provincies, gemeenten, waterschappen, gemeenschappelijke regelingen en het bijzonder onderwijs.

Prijsbijstelling

Tegemoetkoming voor de extra uitgaven van ministeries ten gevolge van prijsstijgingen. Deze middelen worden gereserveerd op de aanvullende post Prijsbijstelling.

Progressiefactor

De mate waarin de belastinginkomsten afhankelijk zijn van de ontwikkeling van de economische groei.

Provinciefonds

Fonds waaruit jaarlijks (algemene) uitkeringen worden gedaan aan de provincies, ter dekking van een deel van hun uitgaven. De jaarlijkse groei van het fonds op basis van de ontwikkeling van de netto-gecorrigeerde rijksuitgaven, wordt het accres genoemd.

Rechtspersoon met Wettelijke Taak (RWT)

Rechtspersonen met een wettelijke taak worden geheel of gedeeltelijk met publiek geld bekostigd en oefenen een wettelijke taak uit. RWT's kunnen tevens zelfstandig bestuursorgaan (ZBO) zijn, maar er bestaan ook RWT's die geen ZBO zijn en ZBO's die geen RWT zijn.

Reële disconteringsvoet

Rekenrente waarmee een bedrag in de toekomst wordt teruggerekend naar het huidige prijsniveau.

Reële uitgavenkaders

Plafondwaarden voor de netto-uitgaven in de collectieve sector. Binnen de collectieve sector worden drie sectoren onderscheiden: de Rijksbegroting in enge zin, de Sociale Zekerheid en Arbeidsmarktbeleid en de Zorg. De uitgavenkaders zijn uitgedrukt in reële termen. Dat betekent dat de in euro's gemeten uitgavenkaders, wanneer de algemene nominale ontwikkeling zich anders ontwikkelt dan bij het Regeerakkoord werd voorzien, daarvoor worden aangepast.

Rijksrekening

Het samenstel van de totalen van de rekening van een bepaald begrotingsjaar van het Huis der Koningin, de Hoge Colleges van Staat en Kabinet der Koningin, de ministeries en de begrotingsfondsen.

Saldibalans van het Rijk

Door de minister van Financiën opgestelde balans waarin een overzicht wordt gegeven van de saldi van de financiële posten uit het begrotingsjaar van de gehele Rijksbegroting die naar het volgende begrotingsjaar moeten worden overgebracht. De saldibalans van het Rijk vormt een consolidatie van de departementale saldibalansen.

Sectorfonds

Sectorfondsen ontwikkelen het arbeidsmarktbeleid in verschillende sectoren, zoals zorg en onderwijs.

Sociale Fondsen

Fondsen waaruit uitkeringen en voorzieningen worden verstrekt krachtens socialeverzekeringswetten. De financiering vindt voor het overgrote deel plaats via sociale premies en rijksbijdragen.

Spaarfonds AOW

Fonds waarin de, voor de toekomstige AOW-uitgaven geoormerkte schuldreductie wordt bijgehouden. Hiertoe vinden vanaf 1997 stortingen in het fonds plaats en over de als geheel ten gunste van het fonds geboekte bedragen wordt jaarlijks rente bijgeboekt. Het fonds maakt deel uit van de collectieve sector.

Staatsbalans

De balans waarin de grootte en de samenstelling van het staatsvermogen wordt weergegeven.

Transactiebegrip

Het moment van economische handeling die leidt tot een uitgave of ontvangst – de transactie – wordt als meetmoment genomen.

Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording (VBTB)

Project om te komen tot een duidelijke koppeling tussen beleid, prestaties en geld, met als belangrijkste doel vergroting van de informatiewaarde en toegankelijkheid van de begroting en het jaarverslag. Hierbij wordt gebruik gemaakt van de zogenoemde WWW-vragen en HHH-vragen.

Vermoedelijke Uitkomsten

Ten tijde van de Miljoenennota voorziene uitkomsten van de begrotingsuitvoering van het lopende jaar.

Voorjaarsnota

Tussentijds overzicht van de lopende begrotingsuitvoering, waarin wordt aangegeven welke wijzigingen optreden ten opzichte van de Ontwerpbegroting. De Voorjaarsnota moet uiterlijk op 1 juni van het lopende begrotingsjaar bij de Staten-Generaal worden ingediend.

Voorlopige Rekening (Februarinota)

De laatste budgettaire nota over de voorlopige realisatie van de begroting van het voorgaande jaar. De Voorlopige Rekening moet uiterlijk op 1 maart van het opvolgende begrotingsjaar door de minister van Financiën bij de Staten-Generaal worden ingediend.

WWW-vragen

De drie VBTB-vragen die worden betrokken in het begrotingsproces: Wat willen we bereiken?, Wat gaan we daar voor doen? en Wat mag het gaan kosten?

Zelfstandig Bestuursorgaan (ZBO)

Orgaan waaraan de uitoefening van een wettelijke taak is opgedragen, zonder dat er sprake is van (volledige) ondergeschiktheid aan de minister, en die voor de uitoefening van de taak uit collectieve middelen (rijksbijdragen en heffingen) worden gefinancierd.

Bijlagen

Bijlage A1 Rijksrekening van uitgaven en ontvangsten

Bijlage A2 Saldibalans van het rijk 2002

Bijlage A3 Staatsbalans 2002

1. INLEIDING STAATSBALANS

De bijlage Staatsbalans omvat de balans van de Staat der Nederlanden ultimo 2002 (inclusief het garantieoverzicht), die is afgezet tegen de balans ultimo 2001, zoals gepubliceerd in de Miljoenennota 2003. Vanaf 1 januari 2003 wordt de Staatsbalans niet meer gepubliceerd in de Miljoenennota en de Staatsbalans, zoals gepubliceerd in het Financieel Jaarverslag van het Rijk, is daardoor niet meer pro forma.

2. STAATSBALANS PER 31 DECEMBER 2002

Algemeen

Opstelling Staatsbalans volgens ESR 1995

De Staatsbalans wordt opgesteld volgens een internationale standaard; het Europees Stelsel van nationale en regionale Rekeningen in de Gemeenschap (ESR 1995) vormt de grondslag voor de balans van de rechtspersoon Staat der Nederlanden.

Door de Staatsbalans te enten op het ESR 1995 kunnen de waarderings- en afbakeningsvraagstukken worden opgelost op basis van een internationaal aanvaarde methodologie. In de voorliggende Staatsbalans ultimo 2002 zijn alle voorschriften van het ESR 1995 gevolgd, zij het dat de consolidatiekring beperkt is tot de Staat der Nederlanden. De omschrijving van de overheid is in het ESR 1995 namelijk ruimer dan de rechtspersoon van de Staat der Nederlanden. In het ESR 1995 is een economische invalshoek gekozen, die ertoe heeft geleid dat alle organisaties die voor meer dan de helft van hun inkomsten afhankelijk zijn van collectieve heffingen, tot de overheid worden gerekend.

Wat betreft de waarderingsmethode is door middel van het ESR 1995 gekozen voor een waardering op basis van de marktwaarde in plaats van een waardering op basis van de nominale of historische waarde, en voor lineaire afschrijvingen.

Ontwikkeling staatsvermogen

Het staatsvermogen is in 2002 afgenomen ten opzichte van 2001 met 14,6 miljard euro. De 14,6 miljard euro is een saldo van verschillende mutaties in de te onderscheiden posten van de Staatsbalans. Het negatieve vermogen van de Staat van 46,3 miljard euro in 2001 neemt af tot 60,8 miljard euro. In tabel 1 zijn de verklarende factoren van de ontwikkeling van het vermogen van de Staat weergegeven.

Consolidatiekring

De financiële gegevens van de centrale administratie van 's Rijks schatkist en van de ministeries, de begrotingsfondsen en de agentschappen zijn integraal geconsolideerd. De interne schuldverhoudingen zijn in de consolidatie geëlimineerd.

TOELICHTING OP DE AFZONDERLIJKE BALANSPOSTEN

A Niet-financiële activa

A1 Winstrechten minerale reserves

Conform ESR 1995 is de netto contante waarde berekend van de toekomstige winstrechten van de Staat, samenhangende met de gas-, olie- en zoutwinning. De waarde ervan bedraagt 51,7 miljard euro ultimo 2002. Dit betreft voornamelijk aardgas, waarvan is uitgegaan van een verwacht productievolume voor de komende 25 jaar. In de berekening zijn de aardgasbaten exclusief vennootschapsbelasting verwerkt. Voor de periode 2003–2008 zijn de nominale ramingen volgens de meerjarencijfers contant gemaakt tegen de lange rente op staatsobligaties. Voor de jaren 2009 en verder zijn de aardgasbaten contant gemaakt tegen een reële disconteringsvoet van 4%.

A2 Overige niet-financiële activa

De rijkseigendommen zijn van zeer uiteenlopende aard. Er wordt mee volstaan om de algemene principes weer te geven van de waarderingsgrondslagen.

De grondslag voor de bepaling van de afschrijving is voor iedere groep van activa de geschatte gebruiksduur, waarbij rekening wordt gehouden met de restwaarde. De vaststelling van de gebruiksduur en de bepaling van de (rest)waarde geschieden steeds in overleg met deskundigen van de ministeries waaronder deze activa ressorteren.

Op de uitgaven voor de verharding van wegen wordt in het jaar van investering 50% afgeschreven. Op gebouwen, waterbouwkundige werken en kunstwerken in wegen bedragen de afschrijvingen 1% per jaar, waarbij rekening wordt gehouden met een geschatte residuwaarde. Op gronden wordt niet afgeschreven.

De goederen zijn gewaardeerd tegen marktprijzen. In het merendeel van de gevallen is voor de benadering hiervan uitgegaan van de historische kostprijs, welke door middel van indexcijfers is herleid tot de vervangingswaarde. In sommige gevallen wordt om doelmatigheidsredenen een globale methode gehanteerd (kantoorinventarissen, bibliotheken, automatiseringsmiddelen, telefooncentrales, gereedschappen, en dergelijke). De verlaging van de waarde van de materiële activa van de directie Domeinen met 1,9 miljard euro verklaart in belangrijke mate de wijziging tussen 2001 en 2002. De daling in waarde van de bezittingen van de directie Domeinen wordt veroorzaakt door een afwaardering van de eigendommen van de rijksdienst IJsselmeerpolders.

De samenstelling van het bedrag en de mutaties van de materiële activa blijken uit het volgende overzicht (x € miljoen):

Het bedrag van 67 915 miljoen euro per 31-12-2002 kan als volgt worden onderverdeeld naar onroerende en roerende goederen:

B Vorderingen

B1 Chartale en girale betaalmiddelen

De balansbedragen zijn als volgt samengesteld (x € miljoen):

B2 Verstrekte langlopende leningen

De balansbedragen zijn als volgt samengesteld (x € miljoen):

Toelichting op verstrekte langlopende leningen

De vorderingen in onderdeel a zijn met 2,1 miljard euro toegenomen. Deze toename kan verklaard worden door een toename van de studievoorschotten van 690 miljoen euro. Ook de voorschotten inzake landinrichtingprojecten en de lening aan Railinfrabeheer zijn toegenomen met respectievelijk 382 en 323 miljoen euro.

B3 Aandelen en overige deelnemingen

De balansbedragen zijn als volgt samengesteld (x € miljoen):

De daling in 2002 ten opzichte van 2001 van de deelnemingen in Nederlandse ondernemingen kan als volgt worden gespecificeerd (x € miljoen):

Toelichting op deelnemingen in Nederlandse ondernemingen

Deelnemingen worden gewaardeerd tegen de geldende koers. Van de in het overzicht opgenomen ondernemingen is slechts een beperkt aantal ondernemingen beursgenoteerd. Beursgenoteerde aandelen zijn gewaardeerd tegen de beurskoers ultimo 2002. Dit betreft Koninklijke KPN Nederland N.V., TPG Post Groep N.V., Koninklijke Luchtvaart Maatschappij N.V. en PinkRoccade. De overige deelnemingen zijn gewaardeerd tegen de intrinsieke waarde. De intrinsieke waarde wordt berekend aan de hand van de gepubliceerde jaarrekeningen van de desbetreffende onderneming.

Bij de eerste opneming van deze deelnemingen in de Staatsbalans komt het verschil tussen de verkrijgingprijs en de netto vermogenswaarde ten gunste of ten laste van het netto staatsvermogen. Bij vervreemding van deelnemingen komt het verschil tussen de balanswaarde en de opbrengst ten gunste, dan wel ten laste van het netto-staatsvermogen. Op de deelnemingen zijn de nog openstaande stortingsverplichtingen in mindering gebracht.

Op het moment dat de Staatsbalans wordt gepubliceerd in het Financieel Jaarverslag zijn de jaarverslagen van de Nederlandse deelnemingen nog niet gepubliceerd. Het waarderen van de deelnemingen ultimo 2002 is hierdoor niet goed mogelijk. Besloten is om de deelnemingen te waarderen tegen de waarde ultimo 2001. De mutaties in de waardering van de deelnemingen, die voortvloeien uit de publicaties van de jaarverslagen zullen dan meegenomen worden in de waardering van volgend jaar.

De belangrijkste mutaties betreffen:

– De verklarende factor achter de afname van de waarde van de deelneming van de Staat in de TNT Post Groep N.V., KLM N.V. en PinkRoccade is de daling op de Amsterdamse effectenbeurs van de waarde van de betreffende aandelen.

– De waardeverandering van de deelneming van de Staat in de Internationale Nederlanden Groep N.V. komt doordat de laatste aandelen in handen van de Staat verkocht zijn.

Toelichting op deelnemingen in internationale instellingen

De bedragen van deze deelnemingen zijn opgenomen voor de nominale waarde.

Het betreft een categorie activa in vreemde valuta's, waarvan de balanswaarde wordt berekend met behulp van de contante koersen van de desbetreffende valuta's per balansdatum.

De nominale waarde van de concessionele fondsen (IDA van de Wereldbank, het FSO van de Inter-Amerikaanse Ontwikkelingsbank, het AsDF van de Aziatische Ontwikkelingsbank en het AfDF van de Afrikaanse Ontwikkelingsbank) van de multilaterale ontwikkelingsbanken is afgewaardeerd tot nihil.

De gelden die Nederland aan deze instellingen overmaakt zijn geen deelnemingen maar feitelijk giften.

B4 Handelskredieten en transitorische posten

De balansbedragen zijn als volgt samengesteld (x € miljoen):

a. Overlopende activa

De diverse vorderingen zijn afgenomen met 500 miljoen euro. Deze mutatie komt voornamelijk door de afgenomen winst van De Nederlandsche Bank N.V..

De overlopende activa zijn (x € miljoen):

b. Vorderingen uit hoofde van contracten e.d., waar tegenover verplichtingen staan

Het onderdeel Vorderingen uit hoofde van contracten e.d., waar tegenover verplichtingen staan is toegenomen met 174 miljoen euro. Deze toename is vooral gerelateerd aan Defensie.

c. Vorderingen verband houdende met vooruitbetalingen inzake langlopende projecten

Als vorderingen en verplichtingen zijn opgenomen de bedragen van langlopende contracten inzake aanschaffingen van duurzame activa en inzake uit te voeren werken. De reeds gedane uitgaven zijn op de posten B4.b en C7.b in mindering gebracht en opgenomen onder post B4.c.

De bedragen van de posten B4.b en C7.b bestaan uit twee elementen, namelijk het ministerie van Defensie (5,1 miljard euro) en het ministerie van Verkeer en Waterstaat (12,1 miljard euro).

e. Overige vorderingen

De metaalwaarde van de munten in omloop is door de introductie van de euro flink gedaald. De euromunten zijn van een andere legering gemaakt dan de vroegere guldenmunten. De waarde van deze legering is een stuk lager, omdat het moeilijker is om het metaal opnieuw te gebruiken.

C Schulden

C1 Munten in omloop

Deze post omvat de nominale schuld uit hoofde van in circulatie gebrachte munten. Het bedrag is exclusief de munten in handen van De Nederlandsche Bank N.V. en de munten van de Staat in het muntdepot. Niet geconsolideerd is voor de munten in de kassen van de ministeries. Deze maken deel uit van balanspost B1 Chartale en girale betaalmiddelen. Met de toepassing van het ESR 1995 zijn de verzamelaarsmunten niet langer als schuld gepassiveerd. De metaalwaarde van de munten, in deze post opgenomen, is geactiveerd onder B4.

C2 Dutch Treasury Certificates

Het bedrag van de per balansdatum uitstaande schuld uit hoofde van DTC's bedraagt 16 miljard euro. In de balans is de vooruitbetaalde rente van de schuld in mindering gebracht. Deze toename wordt vooral veroorzaakt doordat het grootste deel van de financieringsbehoefte is opgevangen door de uitgifte van DTC's.

C3 Staatsobligaties

De staatsobligaties zijn conform ESR 1995 gewaardeerd tegen marktprijzen (x € miljoen).

De toename van de schuldcategorie staatsobligaties met 5,7 miljard euro moet bezien worden in het licht van de waarderingsgrondslag. De mutatie van 5,7 miljard euro kan gesplitst worden in een volumecomponent ter grootte van -1,9 miljard euro en een prijscomponent van 3,8 miljard euro. De volumemutatie omvat per saldo een geringe afname van het beroep op de openbare kapitaalmarkt van de Staat om de financieringsbehoefte 2002 te dekken. De prijsmutatie heeft geen gevolgen voor de EMU-schuld. De EMU-schuld luidt in ESR-categorieën, doch uitdrukkelijk is bepaald dat voor de excessieve-tekortenprocedure over de schuld in nominale termen gerapporteerd dient te worden. Voor de EMU-schuld is dus de 169,8 miljard euro relevant.

C4 Onderhandse staatsleningen

Conform ESR 1995 zijn de onderhandse staatsleningen tegen de nominale waarde gewaardeerd. De balansmutatie betreft voornamelijk aflossingen.

C5 Overige leningen op lange termijn

De balansbedragen zijn als volgt samengesteld (x € miljoen):

De overige leningen op lange termijn zijn afgenomen met 600 miljoen euro. Deze mutatie wordt voornamelijk veroorzaakt door de afname van de lening van de Uitvoering Werknemersverzekeringen.

C6 Militaire pensioenen

Het balansbedrag vertegenwoordigt de netto contante waarde van de pensioenverplichtingen van de Staat aan de (gewezen) militairen.

C7 Handelskredieten en transitorische posten

De balansbedragen zijn als volgt samengesteld (x € miljoen):

a. Overlopende passiva

b. Verplichtingen uit hoofde van contracten e.d., waar tegenover vorderingen staan

Voor een toelichting wordt verwezen naar balanspost B4.b.

c. Overig

In 1998 is de Wet Geïntegreerd Middelenbeheer (Stb. 1997, nr. 908) in werking getreden. Gevolg hiervan is dat de Sociale Verzekeringsbank, het Landelijk Instituut Sociale Verzekeringen en het College voor Zorgverzekeringen geen zelfstandig middelenbeheer meer voeren. Dit middelenbeheer is geïntegreerd in de schatkist. Uit dien hoofde is ultimo 2002 een schuld opgenomen aan de Uitvoering Werknemersverzekeringen van per saldo circa 10,9 miljard euro en aan de Sociale Verzekeringsbank van circa 0,7 miljard euro. Het College voor Zorgverzekeringen is onder balanspost B4 opgenomen. De schuld aan de Uitvoering Werknemersverzekeringen uit hoofde van de wachtgeldfondsen is opgenomen onder balanspost C5. Het balansbedrag ultimo 2002 is hiervoor aangepast.

Voorwaardelijke verplichtingen

In lijn met het ESR 1995 maken voorwaardelijke verplichtingen, de zogenaamde «contingent liabilities», geen onderdeel uit van het overzicht van activa en passiva van de Staat. Kenmerk van dit type van verplichtingen is dat, voordat er een transactie plaats vindt, er eerst aan een of meerdere voorwaarden voldaan moet worden. Een klassiek voorbeeld is garantieverlening door de Staat bij exportkredieten.

Gezien het beleidsmatige belang van garanties is aanvullende informatie over door de Staat verleende garanties in tabel 3 gepresenteerd; uitgaven en ontvangsten op door de Staat verstrekte garanties zijn in tabel 4 gepresenteerd.

Bijlage B1 Budgettaire kerngegevens

Bijlage B2 De uitgaven en niet-belastingontvangsten

¹ In deze tabel zijn de uitgaven voor Internationale Samenwerking toegerekend aan de begrotingen waarop deze worden verantwoord. De totale uitgaven voor Internationale Samenwerking zijn tussen haakjes vermeld.

¹ In deze tabel zijn de niet-belastingontvangsten voor Internationale Samenwerking toegerekend aan de begrotingen waarop deze worden verantwoord. De totale niet-belastingontvangsten voor Internationale Samenwerking zijn tussen haakjes vermeld.

Agentschappen

Toelichting

Agentschappen werken op basis van het stelsel van baten en lasten. In tabel 2.3 wordt een totaaloverzicht gegeven van de door de verschillende agentschappen gegenereerde baten en lasten

Toelichting

Om de invloed op het EMU-saldo te bepalen moeten de baten en lasten van de agentschappen vertaald worden in kastermen. Deze vertaling komt erop neer dat baten tot ontvangsten en lasten tot uitgaven moeten worden herleid, waarbij alleen de ontvangsten van derden en uitgaven aan derden relevant zijn voor het EMU-saldo. Deze boekhoudkundige bewerking levert tabel 2.4 op, waarin is opgenomen het geconsolideerde saldo van uitgaven aan derden minus ontvangsten van derden van alle agentschappen.

Toelichting

Tabel 2.5 geeft een overzicht van het beroep op de leenfaciliteit door de verschillende agentschappen, alsmede de aflossingen op de leningen.

Het beroep op de leenfaciliteit in 2000 is eenmalig hoog vanwege de in 2000 doorgevoerde veranderingen in de financieringswijze van agentschappen. In dat kader hebben de agentschappen een beroep op de leenfaciliteit gedaan voor de overdracht van vermogensbestanddelen van circa 237 miljoen euro.

Over het algemeen geldt dat in de jaren vanaf 2001 alleen een beroep op de leenfaciliteit wordt gedaan voor nieuwe investeringen.

Bijlage B3 De belasting- en premieontvangsten

Het totaal van de belastingen, premies en aardgasbaten op EMU-basis is naar huidige inzichten 7,38 miljard euro lager uitgekomen dan de raming bij de ontwerpbegroting, zoals opgenomen in de Miljoenennota 2002.

Belastingontvangsten

De ontvangsten voor 2002 op EMU-basis zijn uitgekomen op 105,1 miljard euro. In tabel 3.2 wordt een overzicht gegeven van de verschillende ramingsmomenten. Voor alle belastingsoorten geldt dat de lagere realisatie in 2002 structureel doorwerkt in de raming van 2003. Een deel van de lagere realisaties was reeds in de raming van de Vermoedelijke Uitkomsten verwerkt, zodat de structurele doorwerking 3,2 miljard euro bedraagt.

Doorwerking bijstellingen uit 2001

De ramingsbijstelling 2002 is in de eerste plaats het gevolg van een afwijkende belastingrealisatie over 2001. Daardoor is de basis voor 2002 0,3 miljard euro lager. De realisatie over 2001 was 0,6 miljard euro lager dan de raming ten tijde van de Ontwerpbegroting 2002, waarvan 0,9 miljard euro structureel lager, 0,7 miljard euro tijdelijk lager en 1,0 miljard euro incidenteel hoger. De 0,9 miljard euro negatieve structurele bijstelling 2001 werkt volledig door in de raming voor 2002 en de tijdelijk lagere opbrengst in 2001 van 0,7 miljard euro is alsnog in 2002 gerealiseerd. Deze afwijkingen zijn nader toegelicht in de Voorlopige Rekening 2001.

Informatie bij opeenvolgende begrotingsmomenten

Aan de ramingen liggen, afhankelijk van het begrotingsmoment, verschillende economische prognoses van het Centraal Plan Bureau (CPB) ten grondslag. Een overzicht staat in onderstaande tabel.

Tabel 3.3: Overzicht begrotingsmoment en bijbehorende prognoses CPB

Op basis van de besluitvorming over de begroting en de prognoses van het CPB voor het macro-economisch beeld in de MEV 2002 is in september 2001 de Ontwerpbegroting 2002 aan de Tweede Kamer verzonden. Lopende het jaar 2002 is de begroting aangepast bij

Voorjaarsnota en daarna bij Vermoedelijke Uitkomsten. Het economisch beeld in het CEP 2002 en de doorwerking van de realisaties van 2001 (zoals vermeld in de Voorlopige Reke-ning 2001) vormden de basis voor de ramingsbijstelling bij Voorjaarsnota 2002. Bij Vermoedelijke Uitkomsten vormen naast het economisch beeld in de MEV 2003 de kasrealisatiecijfers over het eerste halfjaar een aanvullende belangrijke bron van informatie. Ook verschaffen gegevens over de aanslagoplegging additionele informatie over de te verwachte belastingontvangsten in de tweede helft van het jaar. In de Najaarsnota worden de geraamde belastingontvangsten bijgesteld ten opzichte van de raming in Vermoedelijke Uitkomsten. Er is dan geen nieuw economisch beeld beschikbaar. De bijstellingen vinden voornamelijk plaats op grond van kasrealisaties tot en met oktober. Een groot deel van het jaar is dan immers voorbij. Er kan dan echter nog geen indicatie worden gegeven of de aard van de bijstelling structureel, incidenteel, dan wel tijdelijk is. Bij het Financieel Jaarverslag zijn de kasrealisaties bekend. Dan kan worden ingegaan op de afwijkingen van de realisaties ten opzichte van ramingen. Het meest recente economisch beeld waaruit de belastingopbrengst kan worden verklaard is dan het CEP 2003. De kasrealisaties veranderen vanaf het Financieel Jaarverslag uiteraard niet meer. De inzichten in het economisch beeld 2002 kunnen naderhand nog wel wijzigen en zijn daarmee ook een nadere verklaring voor de realisaties van de inkomsten.

Autonome bijstellingen 2002

Autonome mutaties zijn het gevolg van (fiscale) maatregelen, nabetalingen of wijzigingen in het uitvoeringsproces van de Belastingdienst. In de regel zijn autonome bijstellingen lopende het begrotingsjaar relatief beperkt omdat het fiscale beleid grotendeels bij Ontwerpbegroting vaststaat. De autonome bijstellingen bedragen in totaal – 0,2 miljard euro, waarvan – 0,3 miljard euro in de Voorjaarsnota (0,1 miljard euro additionele lastenverlichting waartoe is besloten naar aanleiding van de Algemene Politieke Beschouwingen, 0,1 miljard euro lagere BTW-opbrengst op infrastructuur voor het Openbaar Vervoer en 0,1 miljard euro geraamde lagere nabetalingen van de Sociale Fondsen aan het Rijk) en 0,1 miljard hogere nabetalingen in de Voorlopige Rekening.

Endogene bijstelling 2002

De meeste aanpassingen in de raming gedurende het begrotingsjaar betreffen endogene ramingsbijstellingen. Deze zijn het gevolg van nieuwe inzichten over de economische groei in het lopende jaar en de relatie tussen de economische groei en de belastingontvangst.

Een hogere (nominale) economische groei zal gewoonlijk leiden tot hogere belastingontvangsten, vanwege hogere binnenlandse bestedingen, groeiende werkgelegenheid, hogere winsten en/of loon- en prijsmutaties. Omgekeerd zal een lagere economische groei in de regel leiden tot lagere belastingontvangsten. Een wijziging in de verhouding tussen de belastingopbrengst en de economische groei kan tot uitdrukking worden gebracht in een veranderende progressiefactor. De progressiefactor is de verhouding van de procentuele toename van de belastinginkomsten ten opzichte van de (nominale) groei van het Bruto Binnenlands Product (BBP). De progressiefactor kan sterk fluctueren. Gedurende de periode 1980–2001 schommelde de waarde tussen de 0 en 4. Dit betekent dat een (extra) BBP-groei van 1% gepaard gaat met 0% respectievelijk 4% extra belastinginkomsten.

Figuur 3.1: Macro-progressiefactor belastingopbrengst; op kasbasis, periode 1980–2002

Een afwijking van de belastingopbrengst komt op macroniveau tot uitdrukking in een wijziging van de progressiefactor. Oorzaken van wijzigingen in de progressiefactor zijn bijvoorbeeld veranderende kaspatronen, veranderingen in het proces van belastinginning of wijzigingen in de samenstelling van de economische groei. Veranderende kaspatronen kunnen ontstaan doordat de afdracht van belasting niet op hetzelfde moment geschiedt als de economische activiteit waarover de belasting verschuldigd is. Met name van de kasontvangsten van de inkomstenbelasting en de vennootschapsbelasting heeft een groot deel betrekking op oudere transactiejaren. Bij de meeste belastingen (waaronder de loon- en omzetbelasting) is de vertraging circa één maand. Een voorbeeld van verandering in het proces van belastinginning is versnelling van de afdrachttermijnen. Een wijziging in de samenstelling van het BBP (bijvoorbeeld aan de inkomstenkant tussen loon- en winstinkomen of aan de bestedingenkant tussen consumptie en investeringen) kan tot een andere belastingopbrengst leiden, omdat de verschillende onderdelen van het BBP een verschillende belastingdruk hebben. Een ander voorbeeld van het samenstellingseffect is dat binnen de consumptie een verschuiving kan optreden tussen goederen en diensten met een verschillend accijns- of BTW-tarief. Ook zijn niet alle belastingen afhankelijk van de economische groei. Een stijging van de huizenprijzen leidt bijvoorbeeld tot een oploop in de hypotheekrente-aftrek en een lagere inkomstenbelasting, een toename in de mobiliteit en huizenprijzen tot een hogere overdrachtsbelasting en een waardestijging van vermogenstitels tot hogere opbrengsten bij successierechten, ook indien er geen sprake is van een hogere economische groei.

De neerwaartse endogene ramingsbijstelling bij de Voorjaarsnota ten opzichte van Ontwerpbegroting bedroeg 1,2 miljard euro. Bij Vermoedelijke Uitkomsten was de neerwaartse bijstelling ten opzichte van Voorjaarsnota 1,9 miljard euro. De endogene groei blijkt bij het Financieel Jaarverslag nog eens 3,3 miljard euro lager te zijn uitgekomen ten opzichte van de Vermoedelijk Uitkomsten, zodat per saldo vanaf de Ontwerpbegroting een daling is opgetreden van 6,6 miljard euro (tabel 3.2).

In tabel 3.4 zijn voor de verschillende begrotingsmomenten enkele macro-economische kengetallen over de economische groei opgenomen en de resulterende macro-progressiefactor van de belastingopbrengst. De macro-progressiefactor op EMU-basis komt, volgens de huidige raming, uit op – 0,3. Een negatieve progressiefactor is uitzonderlijk (zie ook figuur 3.1: Macro-progressiefactor belastingopbrengst; op kasbasis, periode 1980–2002).

In tabel 3.5 wordt de endogene bijstelling van de belastingopbrengst opgedeeld naar een deel dat zou resulteren bij een macro-progressiefactor van 1 (groei van belastingopbrengst overeenkomstig de groei van het BBP) en het deel dat wordt veroorzaakt door overige factoren, zoals wijziging in de samenstelling van de groei, wijziging in het kaspatroon (tot uitdrukking komend in een andere macro-progressiefactor). Ook hieruit blijkt dat de lagere realisatie vooral veroorzaakt wordt door de progressiefactor. Verderop in de analyse zal blijken dat dit vrijwel volledig kan worden verklaard door drie belastingsoorten: de vennootschapsbelasting, de dividendbelasting en de belastingen op een milieugrondslag. Het totaal van de overige belastingsoorten laat een endogene groei zien die overeenkomt met een progressiefactor van circa 1.

Uit tabel 3.4 blijkt dat bij Voorjaarsnota de economische prognoses in reële groeitermen neerwaarts waren bijgesteld, maar dat de prijscomponent nauwelijks was bijgesteld ten opzichte van de Ontwerpbegroting. De reële groei van het BBP werd bij Ontwerpbegroting nog geraamd op 2%. De raming bij Voorjaarsnota werd ½ procentpunt lager geraamd op 1½%. De totale nominale groei werd eveneens ½ procentpunt lager geraamd. De reëel neerwaartse groei kwam aan de bestedingenkant door een ½ procentpunt lagere consumptie. Aan de inkomstenkant werd de daling van de werkgelegenheid gecompenseerd door hogere lonen. Voor de raming van de ontvangsten (tabel 3.5) resulteerde dit in een daling van de endogene opbrengst van 1,2 miljard euro. Op basis van de nominale groei van het BBP zou een daling van 0,4 miljard euro mogen zijn verwacht, maar door andere effecten was de daling nog 0,8 miljard euro sterker. Een grote wijziging in het kaspatroon (de EMU-KTV) lag hieraan ten grondslag (verder toegelicht in Voorjaarsnota 2002).

Bij Vermoedelijke Uitkomsten werd het economisch beeld opnieuw neerwaarts bijgesteld. De reële groei van het BBP nam 1 procentpunt af (van 1½% tot ½%). De neerwaartse bijstelling van ½ procentpunt van het nominale beeld was minder sterk. De raming voor de belastingontvangsten werd wederom sterker neerwaarts bijgesteld. Gerelateerd aan de daling van het BBP zou de belastingontvangst 0,6 miljard euro dalen, maar de feitelijke raming werd 1,3 miljard euro sterker neerwaarts bijgesteld. Dit betrof vooral de vennootschapsbelasting (– 1,5 miljard euro).

Bij het Financieel Jaarverslag bedraagt de meest recente CPB-prognose voor de economische groei over 2002 nog slechts ¼% (CEP 2003). De nominale waardestijging van het BBP nam wederom met 0,6 procentpunt af. Deze ramingsbijstelling betrof deze keer vooral de prijscomponent van het BBP. De consumptie (zowel volume als prijs) als de lonen (zowel werkgelegenheid als bruto-loonontwikkeling) werden nauwelijks bijgesteld. De raming voor de winst werd neerwaarts bijgesteld. Dit komt tot uiting in de stijging van de arbeidsinkomensquote.

De belastingopbrengst zou op grond van de bijstelling van het BBP 0,6 miljard euro lager uitkomen. De feitelijke daling is echter veel sterker. Door een afwijkende progressiefactor komt de opbrengst nog eens 2,7 miljard euro lager uit. De progressiefactor is hiermee zelfs negatief geworden, met andere woorden: de totale endogene groei van de belastingopbrengst is negatief. Wederom is met name de vennootschapsbelasting hieraan debet. In de bespreking van de afzonderlijke mutaties per belastingsoort zal dieper worden ingegaan op de ontwikkeling bij de vennootschapsbelasting.

Geconcludeerd kan worden dat de belastingraming voor 2002 sinds de Ontwerpbegroting 6,9 miljard euro neerwaarts is bijgesteld. De doorwerking van de realisatie 2001 verklaart 0,3 miljard euro. Wijzigingen in de autonomen leiden tot een 0,2 miljard euro neerwaartse bijstelling en voor 6,4 miljard euro kan de bijstelling worden toegeschreven aan endogene ontwikkelingen. Van de endogene ontwikkeling van 6,4 miljard euro kan 1,6 miljard euro worden toegeschreven aan een lagere opbrengst naar rato van het lagere BBP. De resterende 4,8 miljard euro endogene daling heeft geen directe relatie met de economische ontwikkeling in 2002 maar met een afwijkend kaspatroon (vooral lagere VPB-ontvangsten over oude transactiejaren) en een negatief samenstellingseffect (met name door relatief achterblijvende particuliere consumptie en lagere winstontwikkeling). In tabel 3.6 wordt een overzicht gegeven van de realisaties per belastingsoort.

Toelichting per belastingsoort

Uit tabel 3.6 blijkt dat de tegenvallers zich vooral hebben voorgedaan bij de invoerrechten, de omzetbelasting, de vennootschapsbelasting, de dividendbelasting en de belastingen op een milieugrondslag. De tegenvallers bij deze belastingsoorten zullen hieronder worden geanalyseerd.

Invoerrechten

De realisatie van de invoerrechten is 0,4 miljard euro lager uitgekomen. Dit is voor 0,2 miljard euro het gevolg van een lagere realisatie over 2001 en voor het overige het gevolg van een lagere ontwikkeling van de waarde van de invoer (zie ook tabel 3.4).

Omzetbelasting

De totale ontvangsten van de BTW zijn 1,5 miljard euro tegengevallen. In de Voorlopige Rekening 2001 is aangeven dat in 2001 de opbrengst van de omzetbelasting tijdelijk 0,5 miljard euro was tegengevallen, die in 2002 alsnog zou worden gerealiseerd. Deze verwachting is ook uitgekomen, zoals uit de volgende tabel blijkt. Daarentegen zijn de kasontvangsten met betrekking tot het transactiejaar 2002 2,0 miljard euro lager uitgekomen. De bestedingscategorieën waarop BTW rust zijn vooral particuliere consumptie en investeringen in woningen en in mindere mate de overheidsbestedingen. Tussen Ontwerpbegroting en Financieel Jaarverslag zijn deze bestedingscategorieën licht neerwaarts bijgesteld (zie ook tabel 3.4), maar veel minder sterk dan uit de opbrengst van de BTW zou kunnen worden geconcludeerd. Dit hangt dan samen met samenstellingseffecten binnen deze bestedingscategorieën, zoals relatief meer consumptie die vrijgesteld is van BTW of waarvoor het lage BTW-tarief geldt ten koste van consumptie waar het hoge BTW-tarief op van toepassing is. Tijdens laagconjunctuur is dit een gebruikelijk verschijnsel.

Vennootschapsbelasting

De heffing en inning van de vennootschapsbelasting over de winst in een bepaald jaar vindt in eerste instantie plaats via voorlopige aanslagen, die aan het begin van dat jaar worden opgesteld en gebaseerd zijn op de winsten van de afgelopen twee jaar en eventuele verwachte ontwikkelingen voor het desbetreffende jaar. Nadat een bedrijf of ondernemer in de loop van het jaar een eerste, voorlopige inschatting heeft afgegeven over de winst van dat jaar kan, indien daar aanleiding toe is, een correctie plaatsvinden op de voorlopige aanslag. De uiteindelijke winstaangifte vindt in de jaren daarna plaats, waarna enige tijd later de definitieve vaststelling van de winst plaatsvindt. Afhankelijk van de omvang van het bedrijf en de aard van de aangifte kan dit enige tijd in beslag nemen en bij grote bedrijven kan dit zelfs oplopen tot vijf jaar of meer. Dit heeft tot gevolg dat de kasontvangsten in een bepaald jaar betrekking hebben op meerdere transactiejaren. De kasontvangsten in 2002 hebben bijvoorbeeld nagenoeg volledig betrekking op de transactiejaren 1998 tot en met 2002. Zolang er nog kasontvangsten over een bepaald transactiejaar plaatsvinden, staat de transactieopbrengst van dat jaar nog niet vast. Voor het opstellen van de raming van de kasontvangsten in 2002 dient daarom een raming te worden gemaakt van de transactieopbrengsten vanaf 1998. Daarbij geldt dat voor oudere transactiejaren een groter deel reeds in de kas is ontvangen en dat er beter zicht is op de uiteindelijke transactieopbrengst. De raming van het deel van de transactieopbrengst dat in een bepaald jaar zal worden ontvangen, is mede gebaseerd op patronen uit voorgaande jaren. Tabel 3.8 laat de uiteindelijke realisatie zien van de ontvangsten in 2002, opgesplitst naar transactiejaar.

De realisatie in 2002 is 3,7 miljard euro lager uitgekomen dan de raming bij de Ontwerpbegroting. Wanneer gekeken wordt naar de oorzaken van deze tegenvaller kan een onderscheid worden gemaakt naar 1,9 miljard euro lagere ontvangsten over oude transactiejaren en een 1,8 miljard euro lagere ontvangst over het jaar 2002.

De tegenvaller van 0,8 miljard euro over de transactiejaren 1998 en ouder is het gevolg van een neerwaartse bijstelling van de transactieopbrengst, die enerzijds het gevolg is van een lagere vaststelling van de winsten van bedrijven waarvan de winst nog niet definitief was vastgesteld en anderzijds het gevolg is van het gebruik van verliescompensatie. Een bedrijf dat in een bepaald jaar verlies lijdt, mag dit verrekenen met winsten uit andere jaren en dit betekent dat over die winst ook minder vennootschapbelasting hoeft te worden afgedragen. Achtergrondgedachte bij de mogelijkheid tot verliescompensatie is dat een bedrijf alleen belasting hoeft te betalen over winsten die het gedurende de gehele looptijd behaalt. Verliezen kunnen worden verrekend met behaalde winsten uit drie afgelopen jaren (achterwaartse verliesverrekening) of met winsten uit toekomstige jaren (voorwaartse verliesverrekening). Een verlies mag echter pas worden verrekend wanneer deze definitief is vastgesteld. Wanneer sprake is van verlies, wordt dit in eerste instantie verrekend via achterwaartse verliescompensatie en dit betekent dat de winsten over de transactiejaren 1998 en ouder verlaagd worden. Omdat deze verlaging van de transactieopbrengst 1998 pas in 2002 plaatsvindt, leidt dit in 2002 tot een negatief kaseffect.

De tegenvaller van 1,1 miljard euro in de kasontvangsten over de transactiejaren 2000 en 2001 is het gevolg van een neerwaartse bijstelling van de transactieopbrengst over die jaren op grond van ingediende aangiftes. De raming bij de Ontwerpbegroting van de transactieopbrengst en de bijbehorende kasontvangsten wordt mede gebaseerd op het verloop van gerealiseerde kasontvangsten. Figuur 3.2 laat zien hoe het totaal van de aanslagen over de laatste transactiejaren (op grond waarvan de kasontvangsten plaatsvinden) zich in de loop der jaren heeft ontwikkeld. Uit figuur 3.2 blijkt dat het grootste deel (gemiddeld 70 à 80%) van de transactieopbrengst over een bepaald jaar reeds in datzelfde jaar (jaar T) tot aanslagen leidt en op basis daarvan vervolgens tot kasontvangsten. Het totaal van de aanslagen neemt in de daaropvolgende jaren (jaren T+1 en T+2) vaak nog in belangrijke mate verder toe. Het totaal van de aanslagen van de transactiejaren 1998 en 1999 vertoont in de jaren T+1 en T+2 nog een stijging van 3,0 miljard euro en 2,8 miljard euro.

Figuur 3.2: Totaal van aanslagen per transactiejaar, stand per maand

Bij het opstellen van de raming bij de Ontwerpbegroting (tweede helft 2001) lagen het totaal van de aanslagen en de kasontvangsten over het jaar 2001 nog boven de kasontvangsten over jaar T van 2000 (zie pijl in figuur 3.2). Bij het opstellen van de raming werd verondersteld dat het totaal van de aanslagen over transactiejaar 2001, volgens een vergelijkbaar patroon als transactiejaar 2000, verder zou groeien. Uit figuur 3.2 blijkt echter dat deze sterk is teruggevallen en uiteindelijk zelfs onder het niveau van transactiejaar 2000 is komen te liggen. In de loop van 2002 werd duidelijk dat de winsten en de transactieopbrengst over 2001 te hoog waren ingeschat en dat derhalve de voorlopige aanslagen te hoog waren vastgesteld. Dit heeft geleid tot verminderingen van de voorlopige aanslagen over 2001, waardoor er in 2002 relatief weinig is ontvangen.

De tegenvaller van 1,8 miljard euro over transactiejaar 2002 is ten eerste het gevolg van de doorwerking van 2001. De te hoge vaststelling van de transactieopbrengst 2001 betekent dat de transactieopbrengst van 2002 ook te hoog is vastgesteld. Daarnaast is de economische ontwikkeling in de loop van 2002 tegengevallen (zie toelichting hiervoor), wat heeft bijgedragen aan een verdere verslechtering ten opzichte van de Ontwerpbegroting. De economische verslechtering wordt daarbij verder versterkt, doordat hogere lonen de winstgevendheid van bedrijven hebben aangetast. Uit figuur 3.3 blijkt een relatie tussen de AIQ en de winstontwikkeling van de bedrijven.

Figuur 3.3: Ontwikkeling AIQ en VPB-transactieopbrengst

Tijdens het opstellen van de Ontwerpbegroting, gebaseerd op de MEV 2002, bedroeg de raming van de arbeidsinkomensquote (AIQ) nog 84¼, terwijl deze volgens de MLT 2007 in 2002 is uitgekomen op 85½. Dit vormt een belangrijke oorzaak van de lagere winstontwikkeling van bedrijven. De neerwaartse bijstellingen van de transactieramingen over voorgaande jaren werken door in de raming van de komende jaren. Bij een vergelijkbare ontwikkeling van de VPB-opbrengst zullen de transactieopbrengsten de komende jaren structureel lager uitkomen.

Dividendbelasting

De kasopbrengst van de dividendbelasting is ten opzichte van de Ontwerpbegroting 0,2 miljard euro lager uitgekomen. De tegenvaller wordt verklaard door de lager dan geraamde dividenduitkering door directeur groot aandeelhouders (DGA's).

Voor de ontvangsten van de dividendbelasting is de ontwikkeling van het dividend uitgekeerd door beursgenoteerde ondernemingen en het dividend uitgekeerd door DGA's van belang, hetgeen in de volgende tabel wordt gekwantificeerd en in het navolgende toegelicht. Daarnaast dient in aanmerking te worden genomen dat er in 2001 sprake was van een forse stijging van de dividendbelasting (1,7 miljard euro) ten opzichte van het jaar ervoor, zoals toegelicht is in de Voorlopige Rekening 2001.

Winstontwikkeling en dividendbeleid beursgenoteerde ondernemingen

De winstontwikkeling van beursgenoteerde ondernemingen is na de forse stijging in 2000, in 2001 met 74% in elkaar gezakt, zoals blijkt uit figuur 3.4. De totale dividenduitkering van beursgenoteerde ondernemingen is daarentegen in 2002 slechts met 0,3 miljard euro gedaald ten opzichte van 2001. Dit is een daling van 2%. De dividenduitkering betrekking hebbend op het jaar 2001 wordt voor een belangrijk deel in 2002 betaalbaar gesteld.

Figuur 3.4: Relatie winstontwikkeling en dividenduitkeringen

Uit figuur 3.4 blijkt ook de relatie tussen winstontwikkeling en dividenduitkeringen1. De daling van de dividenduitkering door beursgenoteerde ondernemingen in 2002 is zeer beperkt ten opzichte van de winstontwikkeling. Dit is te verklaren uit de behoedzaamheid van het dividendbeleid. Bedrijven streven naar stabiel stijgende dividenduitkeringen, zodat bij fluctuerende winsten de dividenduitkering op peil kan blijven.

Uit figuur 3.4 blijkt ook dat, ten opzichte van 2001, in 2002 sprake is van een lichte verdere toename van het contant dividend. In 2001 werd 72% van het dividend contant uitgekeerd, in 2002 76%. Van de ontwikkeling bij de dividendbelasting wordt 50 miljoen euro toegewezen aan gestegen ontwikkeling van het contant dividend.

Directeur groot aandeelhouders (DGA's)

In de Voorlopige Rekening 2001 is toegelicht dat, als gevolg van de belastingherziening 2001, het voor DGA's aantrekkelijker is geworden om (overtollig) vermogen in privé aan te houden. Van de stijging van de dividendbelasting bij de DGA's van 1 miljard euro in 2001 was 0,5 miljard euro structureel verondersteld en 0,5 miljard euro incidenteel. Hierbij is het deel van de winsten die niet nodig zijn voor de activiteiten in de vennootschap jaarlijks worden uitgekeerd structureel verklaard.

Daar waar bij de beursgenoteerde ondernemingen sprake is van stabiel dividendbeleid, geldt dat het voor DGA's meer gevoelig is voor de resultaatontwikkeling. Enkel indien er sprake is van winsten die niet nodig zijn voor de activiteiten in de vennootschap, dan zullen deze via dividenduitkeringen worden uitgekeerd. Gezien de sterk verslechterde winstontwikkeling in 2002 is er dit jaar geen sprake van winsten die via dividenduitkeringen worden uitgekeerd, hetgeen de achterblijvende dividendbelasting nagenoeg volledig verklaart.

Belastingen op een milieugrondslag

De belastingen op een milieugrondslag bestaan uit de afvalstoffenheffing, de grondwaterbelasting, de regulerende energiebelasting, de waterbelasting en de brandstoffenbelasting. In 2002 zijn de totale ontvangsten 0,7 miljard euro lager uitgekomen dan de raming in de Ontwerpbegroting. De onderschrijding wordt veroorzaakt door tegenvallers van 0,5 miljard euro in de energiebelasting en 0,2 miljard euro bij de overige belastingen op milieugrondslag (0,1 miljard euro bij de brandstoffenbelasting en 0,1 miljard euro in de afvalstoffenbelasting).

Van de totale tegenvaller van 0,7 miljard euro wordt 0,1 miljard euro verklaard door een lagere realisatie in 2001 ten opzichte van de Vermoedelijke Uitkomsten, die structureel doorwerkt naar 2002. De overige 0,6 miljard euro wordt verklaard door een endogene ontwikkeling. De lagere ontvangst is het gevolg van een sterke oploop in de budgettaire derving. Deze heeft plaatsgevonden door een sterke toename in het aantal verminderingen die van toepassing zijn bij de verschillende faciliteiten in de regulerende energiebelasting (met name in verband met groene stroom). Dit heeft geleid tot een endogene mutatie bij de belastingen op een milieugrondslag van – 15%, waardoor het aandeel uitgedrukt in % BBP ook sterk is afgenomen. In 2001 bedroegen de belastingen op een milieugrondslag nog 0,80% BBP. In 2002 is deze ratio afgenomen tot 0,65% BBP.

Figuur 3.5: Realisatie belastingen WBM

Horizontale ontwikkeling

In het voorgaande is een vergelijking gemaakt van de opbrengst voor het jaar 2002 tussen twee verschillende ramingsmomenten. Om inzicht te kunnen krijgen in de groei van de belastingontvangsten en de relatieve ontwikkeling van een bepaalde belastingsoort gedurende 2002, dient gekeken te worden naar de realisatie in 2002 ten opzichte van de realisatie in 2001. In tabel 3.12 wordt een overzicht gegeven per belastingsoort.

Bij de Ontwerpbegroting werd uitgegaan van een endogene ontwikkeling van de belastingontvangsten van 5,0 miljard euro bij een progressiefactor van 0,84. Uit tabel 3.12 blijkt dat in 2002 zelfs sprake is geweest van een negatieve endogene ontwikkeling van 0,1 miljard euro ten opzichte van 2001. Naast de slechtere economische ontwikkeling is dit voornamelijk het gevolg van een sterke daling van de progressiefactor die voor 2002, inclusief daling EMU-KTV, is uitgekomen op – 0,28 (zie ook tabel 3.4).

Ook uit de horizontale vergelijking blijkt dat de tegenvaller voornamelijk wordt veroorzaakt door tegenvallende ontwikkelingen bij de vennootschapsbelasting, de dividendbelasting en de belastingen op een milieugrondslag. Bij elkaar zijn de ontvangsten bij deze drie belastingsoorten in 2002, in vergelijking met 2001, met 3,5 miljard euro afgenomen. De overige belastingsoorten vertonen een endogene groei van 3,3 miljard euro, wat gelijk is aan de endogene groei van deze belastingontvangsten bij een progressiefactor van 1. Dit betekent dat deze belastingen conform de groei van het nominale BBP met 4,4% zijn toegenomen. Daarbij geldt dat de successierechten in 2002 hoger zijn uitgekomen als gevolg van een incidentele tegenvaller in 2001, die in 2002 alsnog is binnengekomen en dat tegenover een sterke endogene groei bij de accijnzen een daling van de ontvangsten bij de invoerrechten staat die verband houdt met een daling van de waarde van de invoer.

De tegenvaller bij de drie hiervoor genoemde belastingsoorten is het gevolg van een wijziging in de samenstelling van de belastingontvangsten. Daarnaast heeft zich een wijziging in de kastranspatronen voorgedaan bij de vennootschapsbelasting, waar de ontvangsten over oudere jaren zijn tegengevallen. Deze kastransvertraging blijkt uit tabel 3.13. De transactieopbrengst is in 2002 slechts 0,2 miljard euro afgenomen van 15,8 miljard euro naar 15,6 miljard euro, terwijl de kasontvangsten met 2,2 miljard euro zijn teruggelopen van 17,6 miljard euro naar 15,4 miljard euro.

De premieontvangsten

De premieontvangsten 2002 op EMU-basis worden in het Financieel Jaarverslag geraamd op 61,2 miljard euro. Dit is 0,6 miljard euro lager dan bij de Ontwerpbegroting.

Deze lagere inkomsten zijn voor 0,56 miljard euro het gevolg van neerwaartse endogene bijstellingen en 0,02 miljard euro hogere autonome opbrengst.

Na de Ontwerpbegroting 2002 zijn de nabetalingen van de Volksverzekeringsfondsen aan het Rijk 0,03 miljard euro hoger uitgekomen. Daarnaast is de premiestelling nog gewijzigd bij de niet-centrale fondsen. De wachtgeldpremies zijn gemiddeld hoger vastgesteld en de nominale ziekenfondspremie (inclusief MOOZ) is lager vastgesteld. Dit leidt per saldo tot een lichte stijging van de premieontvangsten ten gevolge van beleidsmaatregelen.

Bij de volksverzekeringen doet zich ten opzichte van de Ontwerpbegroting een tegenvaller voor van de endogene ontwikkeling van 0,6 miljard euro. Dit is het saldo van een neerwaartse bijstelling van de basis uit 2001 en een hogere endogene ontwikkeling in 2002. Bij de werknemersverzekeringen is geen sprake van een mee- of tegenvaller van de endogene opbrengst. Wel is sprake van een samenstellingseffect. De inkomsten van de WAO/WAZ nemen toe, terwijl de inkomsten ZFW afnemen.

In tabel 3.16 zijn per ramingsmoment de endogene bijstellingen (Vermoedelijke Uitkomsten en Financieel Jaarverslag) uitgesplitst naar doorwerking van de tegenvaller uit 2001 (1,8 miljard euro), gewijzigde inzichten in het economisch beeld voor 2002 (– 0,5 miljard euro) en een gewijzigde progressiefactor (1,7 miljard euro). De tegenvallende premie-inkomsten ten gevolge van de doorwerking 2001 en de lagere economische groei worden gemitigeerd door een sterk afwijkende progressiefactor. Dit beeld is conform de meevallende ontwikkeling bij de loonbelasting.

Aardgasbaten

In 2002 zijn de aardgasbaten (niet-belastingontvangsten, exclusief FES) uitgekomen op 2,4 miljard euro. Dit is 0,1 miljard euro hoger dan geraamd in de Ontwerpbegroting. Dit is het saldo-effect van een hogere olieprijs en een goedkopere dollar.

Bijlage B4 EMU-saldo, EMU-schuld, Sociale Fondsen en financieringsbehoeften

¹ Exclusief de opbrengsten van de UMTS-veiling van 0,7% BBP.

¹ De exploitatiesaldi van de Sociale Fondsen maken onderdeel uit van het EMU-saldo. In het kader van het geïntegreerd middelenbeheer leiden de overschotten van de deelnemende fondsen tot een mutatie in de EMU-schuld.

² De premievaststelling van de centrale fondsen gebeurt door het kabinet, terwijl de premievaststelling van de decentrale fondsen gebeurt door de individuele fondsen.

Bijlage B5 Belastinguitgaven

Met ingang van het begrotingsjaar 2002 is de informatieverstrekking over de belastinguitgaven geïntegreerd binnen de VBTB-verantwoordingssystematiek. Dit houdt in dat budgettaire en meer algemene informatie over belastinguitgaven wordt opgenomen in de Miljoenennota en het Financieel Jaarverslag van het Rijk en dat meer specifieke beleidsinformatie over belastinguitgaven wordt opgenomen in de departementale begrotingen en jaarverlagen van de verschillende vakdepartementen. De VBTB-opzet brengt namelijk met zich mee dat vakdepartementen de belastinguitgaven die betrekking hebben op beleidsterreinen waar zij verantwoordelijk voor zijn, zoveel mogelijk toelichten op hun eigen begroting. Hierbij kan worden gedacht aan een beschrijving van de wijze waarop bepaalde belastinguitgaven geacht worden bij te dragen aan de realisatie van specifieke beleidsdoelstellingen en aan de melding van resultaten van door vakdepartementen verricht evaluatieonderzoek naar specifieke belastinguitgaven.

Het ligt op zich in de rede om in het FJR 2002 de realisatiegegevens op te nemen van de in de MN 2002 voor het begrotingsjaar 2002 geraamde belastinguitgaven. Daarbij moet echter worden bedacht dat slechts voor een beperkt aantal belastinguitgaven jaarlijks realisatiegegevens beschikbaar komen, namelijk de afdrachtverminderingen in de loonbelasting en de investeringsregelingen in de inkomsten- en vennootschapsbelasting waarvoor een aanmeldingsverplichting geldt. Om deze reden worden alleen deze belastinguitgaven gepresenteerd in het FJR. Voor de overige belastinguitgaven zal in de MN 2004 overigens wel een aangepaste raming voor het jaar 2002 worden gepresenteerd op basis van de meest recente inzichten op dat moment.

Afdrachtverminderingen in de loonbelasting

Tabel 5.1 bevat realisatiegegevens over de afdrachtverminderingen in de loonbelasting over het jaar 2002.

¹ Voor de afdrachtvermindering S&O is nog geen realisatiecijfer beschikbaar, omdat de definitieve aangifte over 2002 pas in mei 2003 behoeft te worden ingeleverd.

Investeringsfaciliteiten

Tabel 5.2 bevat realisatiegegevens voor de investeringsfaciliteiten waarvoor een aanmeldingsverplichting geldt over het jaar 2002.

* Deze regeling kent geen investeringsplafond.

¹ Bij de milieu-investeringsaftrek (MIA) wordt in plaats van een investeringsplafond een investeringsaftrekplafond gehanteerd.

² De mogelijkheid om investeringen in nieuwe gebouwen willekeurig af te schrijven is per 1 januari 2003 komen te vervallen.

De investeringsplafonds zijn opgesteld uitgaande van de feitelijk voor de regeling kwalificerende investeringsbedragen (dat wil zeggen: na technische controle). De in de tabel opgenomen voorlopige realisatiecijfers betreffen echter de ongecontroleerde meldingen. Ervaringscijfers leren dat, als gevolg van de controles, circa 15 à 20% van het uiteindelijke meldingsbedrag kan worden afgetrokken. Zelfs als rekening gehouden wordt met dit matigende effect blijkt uit tabel 5.2 dat er in 2002 bij de fiscale investeringsfaciliteiten sprake is geweest van een forse overschrijding van het investeringsplafond.

Om voor de faciliteiten in aanmerking te komen moeten ondernemers hun investering binnen drie maanden melden bij de Belastingdienst. Aan de hand van deze meldingen wordt de budgetuitputting in de gaten gehouden. De meldingen bleken in augustus en september sterk op te lopen; zo sterk dat het investeringsplafond dreigde te worden overschreden. Om een overschrijding te voorkomen, of tenminste te beperken, zijn de EIA, de MIA en de VAMIL na overleg met EZ en VROM per 26 september 2002 bij ministeriële regeling buiten toepassing gesteld tot 1 januari 2003. Omdat voor investeringen een meldingstermijn van drie maanden geldt, zijn in de drie maanden na buitentoepassingstelling echter nog (vele) meldingen binnenkomen voor investeringen die voor 26 september waren gepleegd. Door dit «naijleffect» heeft de overschrijding kunnen optreden. Voor de meldingen voor de FARBO, die per half november eveneens is gesloten, geldt hetzelfde principe.

Met antwoorden op de Kamervragen over de buitentoepassingstelling (30 september 2002) is een nadere analyse meegestuurd. Uit deze analyse blijkt dat de sterke stijging in de EIA vrijwel volledig wordt veroorzaakt door meldingen van investeringen in windturbines. De stijging in de MIA wordt veroorzaakt door een toename van «normale meldingen». Het grootste gedeelte van deze meldingen betreft zoals gebruikelijk investeringen in zogenaamde «groen label kassen». De oorzaak van de stijging in de VAMIL is gelegen in een combinatie van de oorzaken van de stijging in de EIA en de MIA. In 2002 kwamen immers zowel windmolens als «groen label kassen» in aanmerking voor VAMIL.

Bijlage B6 Verticale Toelichting 2002

De Verticale Toelichting bevat voor alle begrotingen een cijfermatig overzicht van budgettaire veranderingen die zich sinds Miljoenennota 2002 hebben voorgedaan in begrotingsjaar 2002. Het betreft mutaties in de sectoren Rijksbegroting in enge zin, Sociale Zekerheid en Arbeidsmarktbeleid en het Budgettair Kader Zorg (zowel begrotings- als premiegefinancierd). De bedragen in deze Verticale Toelichting luiden in miljoenen euro's.

Per begroting wordt een cijfermatig overzicht gepresenteerd, gevolgd door een tekstuele toelichting op de grootste en beleidsmatig meest interessante veranderingen in 2002. Voor een meer gedetailleerde toelichting op de veranderingen wordt verwezen naar de financiële verantwoordingen en de slotwetten van de afzonderlijke ministeries.

De Verticale Toelichting onderscheidt drie verschillende categorieën mutaties:

1. mee- en tegenvallers;

2. beleidsmatige mutaties;

3. technische mutaties.

Alle overboekingen, desalderingen, statistische correcties en veranderingen die niet tot de ijklijn behoren, zijn in de categorie «technische mutaties» geclusterd. Van de categorieën «mee- en tegenvallers» en «beleidsmatige mutaties» worden de mutaties groter dan 10 miljoen euro separaat in de tabel gepresenteerd. Van de categorie «technische mutaties» alleen de mutaties die groter zijn dan 20 miljoen euro. Voor de kleinste begrotingen, waar alle veranderingen onder de omschrijving diversen vallen, wordt volstaan met één totaalmutatie voor de drie categorieën tezamen.

De totalen per begroting worden in eerste instantie exclusief de bedragen die onder de Homogene Groep Internationale Samenwerking (HGIS) vallen gepresenteerd. Door middel van een aansluitregel wordt het deel van de begroting dat onder HGIS valt zichtbaar gemaakt. De laatste regel geeft per begroting de totaalstand inclusief HGIS aan. De veranderingen die optreden binnen het HGIS-deel van de begroting worden gepresenteerd en toegelicht in de Verticale Toelichting van alle HGIS-uitgaven.

De volgorde van de mutaties in de cijfermatige overzichten wordt ook gehanteerd in de toelichting op de mutaties. Indien echter een bepaald beleidsterrein meerdere mutaties omvat die in de verschillende clusters vallen, worden de bijbehorende mutaties in één alinea toegelicht. Vervolgens wordt in de verdere toelichting de volgorde van het cijfermatig overzicht weer aangehouden. Voor deze opzet is gekozen, enerzijds ten behoeve van een eenduidige structuur in de Verticale Toelichtingen van de verschillende begrotingen en anderzijds om beleidsterreinen niet versnipperd weer te geven.

Mutaties, zoals het uitdelen van de loon- en prijsbijstelling en de toevoeging uit hoofde van de eindejaarsmarge, worden wel in deze Verticale Toelichting gepresenteerd, maar in principe niet toegelicht. De post «diversen» is het saldo van mutaties die kleiner zijn dan 10 miljoen euro. Ook deze post wordt in principe niet toegelicht.