Base description which applies to whole site
+Toon begrotingsfasen

7.1 Reactie minister van Financiën

«Hierbij ontvangt u mijn reactie op uw conceptrapport Staat van de rijksverantwoording 2010. In deze reactie ga ik in op de belangrijkste rijksbrede onderwerpen uit het conceptrapport. Voor een reactie op specifieke conclusies en aanbevelingen met betrekking tot de door u in de Staat van de rijksverantwoording 2010 genoemde onderzoeken en rapporten verwijs ik u naar de bestuurlijke reacties van de desbetreffende ministers.

Het beeld dat u schetst in de Staat van de rijksverantwoording (Srv) 2010 over de Rijksrekening, de beleidsinformatie, de bedrijfsvoering en de jaarverslagen van het Rijk komt in belangrijke mate overeen met het door mij geschetste beeld in het Financieel Jaarverslag van het Rijk 2010.

Actuele ontwikkelingen rond verantwoording en controle

• Financiën

Ik onderschrijf uw constatering dat de Nederlandse rijksoverheid een hoog niveau heeft opgebouwd op het gebied van de rechtmatigheid van de uitgaven en dat de financiën van het Rijk, afgezien van enkele zwakke plekken, over het algemeen op orde zijn. Wel signaleert u dat de auditfunctie binnen het Rijk, die een belangrijke rol vervult in het verbeterproces, enkele doublures en «weeffouten» in de organisatie van de auditfunctie vertoont. Voor zover hiervan sprake is, zal ik hieraan bijzondere aandacht besteden bij de centralisatie van de auditfunctie van het Rijk, die onlangs onder mijn verantwoordelijkheid is gestart. Hierop kom ik later in mijn reactie terug.

• Prestaties en effecten

U constateert eveneens dat de mate waarin het kabinet zich verantwoordt over de geleverde prestaties en effecten positieve ontwikkelingen laat zien. Wel constateert u dat de mate waarin er voor de Tweede Kamer informatie beschikbaar is over het gevoerde beleid en de mate waarin deze informatie praktisch bruikbaar is kan worden verbeterd. In 2010 heb ik daarom het experiment verbetering verantwoording en begroting samen met u geëvalueerd en de uitkomsten van deze evaluatie (TK 2010–2011 31 865 nr. 25) meegenomen in de voorstellen voor «Verantwoord begroten». Deze voorstellen zijn in maart aan de Tweede Kamer aangeboden (TK 2010–2011 318 865 nr. 26).

Voor de beoordeling van de doeltreffendheid en doelmatigheid van beleid geven prestatie-indicatoren in de begroting weliswaar een nuttige eerste indruk, maar bij het beoordelen van beleid komt het toch vooral aan op goede beleidsevaluaties, beleidsdoorlichtingen of heroverwegingsrapporten. In 2010 werd op dit laatste terrein een forse prestatie geleverd middels de publicatie van 20 heroverwegingsrapporten over een breed scala van onderwerpen. Politieke partijen en kabinetsinformateurs hebben daarmee hun voordeel kunnen doen bij de drastische herprioritering van de collectieve uitgaven tijdens de kabinetsformatie.

Rijksverantwoording over 2010

Ik ben verheugd te vernemen dat u van oordeel bent dat de rechtmatigheid van de rijksfinanciën van hoog niveau is. Het percentage fouten en onzekerheden in de Rijksrekening 2010 bedraagt volgens u 0,34%.

Verder concludeert u dat bij meer dan 96% van de bedrijfsvoeringsprocessen die u van belang acht voor het functioneren van de rijksoverheid geen onvolkomenheden zijn gesignaleerd en dat de kwaliteit van de bedrijfsvoering gemiddeld is verbeterd ten opzichte van 2009. Het aantal onvolkomenheden dat u constateert is afgenomen ten opzichte van 2009 en 2008 en veel onvolkomenheden blijken binnen twee jaar te zijn opgelost.

De ministeries waarbij u in 2010 meer dan 5% onvolkomenheden in de bedrijfsvoeringsprocessen constateert zullen in 2011 ook mijn bijzondere aandacht krijgen.

Onvolkomenheden in het personeelsbeheer rijksbreed

Ik onderschrijf met u het belang van een sluitend controleraamwerk bij P-direkt ten aanzien van de personeels- en salarisadministratie. P-direkt zet de reeds ingezette acties in 2010 samen met de ministeries voort om tot een sluitend controleraamwerk te komen. De aanbeveling van de Algemene Rekenkamer om de systeemaanpassingen die nodig zijn voor het volledig implementeren van het controleraamwerk sneller door te voeren, zal aan de Contracthoudersraad worden voorgelegd. Daarnaast geeft u als algemene les dat voor toekomstige processen en projecten rekening gehouden dient te worden met voldoende interne beheersingsaspecten (waaronder het betrekken van auditors bij de systeemontwikkeling). Ook dit uitgangspunt wordt door mij onderschreven, zeker daar waar dit een verbetering kan betekenen voor het rechtmatig handelen.

Onvolkomenheden in het inkoopbeheer

• Europese aanbestedingen

De Rekenkamer constateert bij vijf ministeries onvolkomenheden op het gebied van het beheer van Europese aanbestedingen en merkt daarbij op dat het van belang is dat de ministeries de oorzaken van de fouten analyseren en maatregelen treffen. Dit onderschrijf ik. Uit een analyse, die begin 2010 in opdracht van het ministerie van BZK is uitgevoerd, blijkt dat de oorzaken van het niet naleven van de Europese aanbestedingsregels in voorgaande jaren binnen de Rijksoverheid voornamelijk zijn gelegen in een tekort aan centrale inkoopcoördinatie en achterstand in de invoering van contractmanagement en contractbeheer.

In het kader van de afspraken uit het Regeerakkoord wordt gewerkt aan het uitvoeringsprogramma Compacte Rijksdienst. In dat uitvoeringsprogramma zijn voorstellen opgenomen die tot een verbetering van de inkoop en Europese aanbesteding moeten leiden en waarmee de in uw rapport genoemde oorzaken mede aangepakt worden.

De beschikbare deskundigheid op inkoopgebied wordt gebundeld in zogenoemde Inkoopuitvoeringscentra (IUC’s). Verwacht wordt dat hierdoor de professionele en rechtmatige wijze van uitvoeren van de inkoop en aanbesteding en daarmee ook de naleving van de Europese aanbestedingsregels worden bevorderd. Op termijn zal categoriemanagement (voor iedere categorie goederen en diensten koopt één ministerie rijksbreed in) worden uitgebreid tot 100% van de generieke inkoop. De ondersteuning van de categorieën wordt toegewezen aan de IUC’s, zodat alle producten en diensten een verdere professionaliseringsslag krijgen.

Op termijn wordt informatie over de door de IUC’s gesloten contracten via het Internet (www.rijkscontracten.nl) beschikbaar gesteld en wordt de informatie op één plaats toegankelijk via een register voor alle gebruikers van de door de Rijksoverheid gesloten contracten. Dit register bevat ook een attenderingsfunctie voor contracten die gaan expireren, zodat tijdig een nieuwe Europese aanbesteding kan worden voorbereid. Hiermee wordt de kans en de noodzaak tot voortzetting van afname onder geëxpireerde contracten naar verwachting verminderd.

Het wetsvoorstel voor een nieuwe Aanbestedingswet beoogt verder de lasten die gemoeid zijn met aanbesteden te verminderen en te komen tot een betere besteding van belastinggeld door een gelijke en eerlijke toegang tot overheidsopdrachten voor alle ondernemers door heldere regels. Heldere regels dragen over het algemeen bij aan betere naleving.

Genoemde maatregelen bieden echter slechts een gedeeltelijke oplossing voor de door de ministeries ervaren knelpunten, omdat bijna alle genoemde knelpunten in uw rapport zijn terug te voeren op de inhoud van de Europese aanbestedingsrichtlijnen. De Europese aanbestedingsrichtlijnen worden op dit moment geëvalueerd door de Europese Commissie. Mede vanwege de gesignaleerde knelpunten zal het kabinet in haar reactie aan de Europese Commissie aangeven dat bij een herziening van de Europese aanbestedingsrichtlijnen het vereenvoudigen van de huidige Europese aanbestedingsregels centraal moet staan. Dit betekent dat:

  • de regels voor het aanbesteden minder gedetailleerd en eenvoudiger moeten;

  • de huidige Europese drempelwaarden voor leveringen en diensten moeten worden verhoogd;

  • de mogelijkheden voor aanbestedende diensten bij aanbesteding van externe beleidsdoelen (innovatie, duurzaamheid en sociale criteria) worden verruimd, maar niet verplicht gesteld.

Deze voorstellen zullen het aanbesteden effectiever en efficiënter maken en een oplossing bieden voor de door u gesignaleerde knelpunten.

• Bestel- en betaalprocedures

Om de rechtmatigheidsrisico’s bij het bestellen en betalen te beperken adviseert u in de Regeling kasbeheer 2011 een grensbedrag op te nemen voor betalingen die lopen via een vereenvoudigde betaalprocedure. Er is overwogen om in deze regeling een grensbedrag op te nemen waaronder een vereenvoudigde betaalprocedure (ook wel light verificatieregime genoemd) gevolgd mag worden. Uiteindelijk is besloten om dit niet te doen. Een centraal voorgeschreven grensbedrag doet namelijk geen recht aan de grote verschillen in de bedrijfsvoering van de ministeries. Ministers kunnen zelf het best hun risico’s inschatten. In de regeling is daarom bepaald dat elk ministerie gebaseerd op de eigen risico-inschatting een grensbedrag in de administratieve procedures vastlegt.

Voor betalingen boven het genoemde grensbedrag geldt de procedure van het volledige verificatieregime. Voor het lichte verificatieregime is als minimale eis voorgeschreven dat achteraf integraal of steekproefsgewijs de rechtmatigheid van betalingen moet worden vastgesteld. De controle van de prestatieverklaring maakt in beide gevallen deel uit van het vaststellen van de rechtmatigheid.

Beschikbaarheid en bruikbaarheid beleidsinformatie inclusief totstandkoming

U constateert dat ten opzichte van 2009 de hoeveelheid beschikbare beleidsinformatie in 2010 niet is toegenomen. Bij 42% van de doelstellingen legden de ministers uit waarom ze geen inzicht in de effectiviteit van hun beleid hebben gegeven. Dit is inderdaad meer dan in voorgaande jaren, zoals u constateert, maar zoals uit uw rapportage ook blijkt, is dit juist het gevolg van een gewenste daling van het percentage doelstellingen waarover de ministers géén concrete informatie hebben opgenomen én dit ook niet hebben toegelicht. Het percentage operationele doelstellingen met concrete informatie over de effectiviteit van beleid is bovendien gelijk gebleven op 51%. Hiermee is het totaal van de doelstellingen waarover effectinformatie is opgenomen (comply) en de doelstellingen waarbij wordt uitgelegd waarom er geen informatie is opgenomen (explain) juist toegenomen van 92% in 2009 tot 93% in 2010.

Verder valt op dat u aandacht schenkt aan slechts één van de drie onderdelen waarover beleidsinformatie beschikbaar is, namelijk de informatie over het bereiken van doelstellingen. Uit uw onderzoek blijkt duidelijk dat informatie over de beleidsinzet en over de kosten van beleid in 78% respectievelijk 100% van de beleidsartikelen beschikbaar is. Deze percentages vertonen een duidelijk stijgende lijn in de afgelopen jaren.

Met de voorstellen van Verantwoord Begroten (zie hierna) wordt ook verwacht dat in belangrijke mate tegemoet kan worden gekomen aan uw kritiek op het toenemend gebruik van de «comply or explain»-regel. Zoals u terecht opmerkt, is het de vraag of doelstellingen niet concreter geformuleerd moeten worden. Hier zie ik, net als u, nog ruimte voor verbetering.

Van de beleidsinformatie die wel beschikbaar is in de jaarverslagen, stelt u dat de bruikbaarheid daarvan beperkt is en dat de totstandkoming ruimte voor verbetering biedt. U stelt dat de informatiebronnen zelf ook op deugdelijke totstandkoming moeten worden onderzocht. In de huidige regelgeving is dat niet voorgeschreven voor de departementale auditdiensten. U geeft mij in overweging de regelgeving op dit punt aan te passen.

Deze regelgeving is uitgewerkt in de Rijksbegrotingsvoorschriften (voorheen in de Regeling Periodiek evaluatieonderzoek en beleidsinformatie 2006). Samen met de Algemene Rekenkamer is destijds (2007) deze regelgeving in workshops geëvalueerd. Daarbij is gezamenlijk met de Algemene Rekenkamer geconcludeerd dat deze regelgeving goed toepasbaar is en bijdraagt aan een ordelijke en controleerbare totstandkoming van beleidsinformatie, al biedt deze geen volledige zekerheid voor wat betreft de inhoudelijke kwaliteit.

Verdere verhoging van de kwaliteit moet naar mijn mening niet worden gezocht in andere of meer regelgeving, maar door per beleidsterrein te bezien wat zinvolle en relevante indicatoren zijn en welke beleidsterreinen zich meer lenen voor periodieke beleidsevaluaties in plaats van jaarlijkse kwantitatieve indicatoren.

Slotwetten

U merkt op dat bij een aantal begrotingshoofdstukken sprake is van grote slotwetmutaties. Tegelijkertijd acht ik het bemoedigend dat het totaal van de slotwetmutaties van 2010 ten opzichte van 2009 is gedaald van 8 198,2 miljoen tot 5 871,3 miljoen. Het kabinet deelt de opvatting van de Algemene Rekenkamer dat grote beleidsmatige mutaties niet thuishoren in de slotwetten. De slotwet is bedoeld om technische uitvoeringsmutaties, mutaties van boekhoudkundige aard of mutaties voortvloeiend uit controlebevindingen te verwerken. Volgend jaar zal dan ook opnieuw aandacht worden gegeven aan beleidsmatige mutaties na de Najaarsnota. De Rijksbegrotingsvoorschriften schrijven voor dat deze per brief aan de Tweede Kamer worden gemeld.

De door u gemelde grootste mutaties (in totaal 3 810 miljoen of 64,9% van het totaalbedrag aan slotwetmutaties) bevinden zich op de begrotingshoofdstukken 9a Nationale schuld, 9b Financiën en 16 VWS. Deze grootste mutaties zijn voornamelijk van technische aard. Ter toelichting hierop kan het volgende worden opgemerkt. De mutatie op de Nationale schuld is bedoeld om de vlottende schuld te verlagen. Dit is gebruikelijk wanneer het begrotingstekort minder hoog is dan verwacht. Bij Financiën gaat het om een budgetneutrale mutatie vanwege eerdere aflossingen van leningen vanuit de financiële sector waarmee onze eigen leningen zijn afgelost. Bij VWS gaat het om een verrekening met de Belastingdienst voor de zorgtoeslag.

Staatsbalans

Ten aanzien van de Staatsbalans geeft u aan dat u een gesprek wilt faciliteren met en tussen de belangrijkste bij de Staatsbalans betrokken spelers: de Tweede Kamer, het Ministerie van Financiën en het Centraal Bureau voor de Statistiek. Doel is een duidelijk beeld te krijgen van de informatiebehoefte bij de Tweede Kamer en de rol die de Staatsbalans kan spelen in de informatiepositie van de Tweede Kamer. Ik deel met u het belang van een dergelijke bredere discussie.

Ik stel daarom voor eerst deze discussie te voeren en op basis van de uitkomsten daarvan te bezien op welke wijze invulling wordt gegeven aan uw aanbevelingen en de wijzigingen die u voorstelt bij de totstandkoming van de Staatsbalans. Een meer uitgebreide toelichting heb ik gegeven in mijn reactie op uw rapport over de Staatsbalans.

Visie op verantwoording en controle

Verbetering van de verantwoording

Het verheugt mij dat u de gedachte van Verantwoord Begroten ondersteunt. Net als u vind ik het belangrijk dat iedere minister aangeeft welke prestaties hij voor de realisatie van het beleidsdoel gaat leveren. Wanneer de inzet van financiële instrumenten leidt tot concrete (door de overheid geleverde) prestaties, zal deze informatie in de begroting en het jaarverslag worden opgenomen.

U stelt dat iedere minister per beleidsartikel expliciet moet maken of er al dan niet sprake is van een causaal verband tussen prestatie en effect.

Daarnaast vindt u het wenselijk om ook bij een niet direct verband een beschrijving van de achterliggende oorzaken op te nemen. Bij deze wens ben ik enigszins terughoudend. Uiteraard moet een minister de relatie tussen zijn handelen en de realisatie van de beleidsdoelen aannemelijk maken, maar een niet direct verband tussen prestatie en effect moet echter niet gecompenseerd worden met lange en wollige beleidsteksten. Dit kan namelijk op gespannen voet komen te staan met het streven van Verantwoord Begroten naar dunnere en beter toegankelijke stukken; een doelstelling die ook door de Algemene Rekenkamer wordt onderschreven.

De evaluatie van het «experiment verbetering verantwoording en begroting» is gezamenlijk met u afgerond. Wij delen met elkaar dan ook de conclusies uit de evaluatie. Eén van de conclusies was dat de Verantwoordingsbrief en de aanwezigheid van de minister-president in de Tweede Kamer bij het verantwoordingsdebat hebben bijgedragen aan de kwaliteit en relevantie van dit debat. In het komende jaar zal het kabinet daarom eveneens een Verantwoordingsbrief opstellen.

Deze brief zal politieke hoofdlijnen bevatten en de keuze van de onderwerpen kan mede bepaald worden door de Tweede Kamer. Hierbij ben ik voornemens te werken op eenzelfde wijze als met de motie Koşer Kaya (TK 2009–2010, 32 123, nr. 30). De Verantwoordingsbrief zal op basis van de informatie uit de departementale jaarverslagen worden opgesteld. Deze informatie betreft hoofdzakelijk verantwoordingsinformatie die door de auditdienst(en) is gecontroleerd én een politieke weging van die verantwoordingsinformatie.

Verdere verbetering van het controlebestel

U geeft aan dat de door het kabinet aangekondigde centralisatie van de auditfunctie een goede gelegenheid biedt om het controlebestel van het Rijk opnieuw vorm te geven, waarin de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden op een heldere wijze zijn verdeeld over de betrokken partijen. De huidige inrichting van het controlebestel van het Rijk en de daaraan verbonden organen kennen volgens u doublures en sluiten naar uw mening niet goed aan op internationale standaarden. Bovendien bent u van mening dat de auditdienst(en), gelet op de interne positie, geen (controle)verklaringen meer zouden moeten afgeven.

Om de aangekondigde centralisatie te realiseren heb ik in maart een projectstructuur met een stuurgroep ingesteld. Het project is bedoeld om de totstandkoming van één onafhankelijke auditdienst voor het Rijk voor te bereiden en tevens de contouren van de auditfunctie in relatie tot de overige partijen in het controlebestel uit te werken. Over de vorderingen van het project zal ik u als verantwoordelijk minister voor de auditfunctie en het auditbeleid bij het Rijk blijven informeren.

Of de nieuw te vormen centrale auditdienst (controle)verklaringen zal blijven afgeven zal worden verkend via een stakeholdersonderzoek, waarin de behoeften en wensen van onder meer de ambtelijke leiding van de diverse ministeries en de Algemene Rekenkamer zullen worden geïnventariseerd.

Ik deel uw mening dat doublures in het controlebestel zoveel mogelijk moeten worden voorkomen.

Indien alle partijen binnen het controlebestel zich baseren op internationaal aanvaarde normen en standaarden voor auditing dan zijn veel praktische problemen en doublures die voortkomen uit verschillen in normatiek op te lossen. Hiermee kan een belangrijke bijdrage worden geleverd aan een efficiënt controlebestel. Graag neem ik het initiatief om in overleg met u tot meer uniforme standaarden en uitgangspunten te komen om doublures in het controlebestel zoveel mogelijk te voorkomen. Waar nodig kunnen deze standaarden en uitgangspunten wettelijk worden vastgelegd.

Daarnaast kunnen doublures worden voorkomen en kan de efficiency worden bevorderd door vooraf het auditproces en de werkwijze van de auditdienst(en) en de Algemene Rekenkamer op elkaar af te stemmen en de afspraken hierover vast te leggen in bijvoorbeeld convenanten. Overigens zie ik het afgeven van een interne (controle)verklaring bij het departementale jaarverslag door de auditdienst niet op voorhand als een doublure ten opzichte van de verklaring van goedkeuring die de Algemene Rekenkamer afgeeft bij de Rijksrekening en de saldibalans van het Rijk, aangezien beide verklaringen een ander doel dienen, voorzien in andere behoeften en bovendien bedoeld zijn voor andere gebruikers. De interne controleverklaring die de auditdienst afgeeft is primair bedoeld om (ook gedurende het jaar) zekerheid te verschaffen aan de vakminister, terwijl de externe verklaring van goedkeuring van de Algemene Rekenkamer primair bedoeld is voor de Tweede Kamer om na afloop van het jaar decharge te kunnen verlenen aan de vakministers.

De door u genoemde opmerkingen over de onafhankelijkheid en een heldere rolverdeling worden eveneens meegenomen in het project. Ik onderschrijf met u dat een kritische, onafhankelijke auditfunctie essentieel is en blijft voor het goed functioneren van de beleids- en bedrijfsvoeringsprocesen van de ministeries en de daaraan verbonden organen en uitvoerende diensten. Het blijft daarom belangrijk om deze onafhankelijkheid te waarborgen en te versterken en tevens alert te zijn op mogelijke bedreigingen van deze onafhankelijkheid.

De onafhankelijkheid van de auditdiensten en de overheidsaccountants is naar mijn mening goed gewaarborgd met onder meer de volgende maatregelen:

  • Vanuit de beroepsorganisatie zijn er specifieke voorschiften voor overheidsaccountants (Nadere Voorschriften Onafhankelijkheid Overheidsaccountants) waaraan de auditdiensten zich houden.

  • De INTOSAI-standaarden (internationale standaarden voor rekenkamers) beschrijven de voorwaarden waaraan een interne auditdienst moet voldoen om onafhankelijk te zijn. Deze hebben betrekking op zaken als wettelijke verankering, organisatorische positionering, rapportagelijnen, afwezig zijn van politieke druk, toegang tot governance organen, regels voor roulatie en interne doorstroming, functiescheiding, vrijheid om het eigen auditplan te bepalen en de salariëring.

  • Directeuren van departementale auditdiensten kunnen niet alleen door de vakminister worden benoemd; er is eveneens overeenstemming met de minister van Financiën nodig.

  • Het tuchtrecht dat van toepassing is op alle (overheids)accountants.

De vorming van een centrale auditdienst (met een opdrachtgeversberaad) zal bovendien bijdragen aan een nog meer onafhankelijke organisatorische positionering van de overheidsauditor.

De onafhankelijkheid van de auditdienst kan daarnaast nog verder worden ondersteund

door een versterking van de Audit Committees (AC’s) bij de ministeries. Hierbij kan gedacht worden aan AC’s met onafhankelijke, externe leden die een stem hebben in onder meer het jaarlijkse auditplan. Ook kan de rol van het AC worden verschoven van adviserend naar (meer) toezichthoudend. Deze aanvullende waarborgen kunnen worden uitgewerkt in een code of guideline. Deze code of guideline voor AC’s is onder meer bedoeld om de positie van de departementale AC’s te versterken en duidelijkheid te verschaffen over de verantwoordelijkheden en onafhankelijkheid van de AC’s.»

Licence