Base description which applies to whole site
+Toon begrotingsfasen

4.8 Tekortkomingen in het internationale en nationale controlebestel

De EU heeft een begroting van circa € 130 miljard per jaar, gefinancierd door afdrachten uit de lidstaten. De EU-uitgaven vinden ook grotendeels plaats in de lidstaten. De Europese Rekenkamer beoordeelt jaarlijks of deze uitgaven volgens de regels («rechtmatig») zijn gedaan. Dit oordeel is nog nooit positief geweest, omdat er te veel fouten worden gemaakt bij de besteding hiervan in de lidstaten. Wij volgen de EU-financiën daarom al elf jaar kritisch. 19

In februari 2013 gaven wij in het EU-trendrapport 2013 (Algemene Rekenkamer, 2013d) aan dat de mogelijkheden voor publieke onafhankelijke controle van en verantwoording over de Europese noodfondsen in 2012 uitgebreid kunnen worden. Het stemt ons tevreden dat een mogelijkheid voor publieke controle is gecreëerd bij het nieuwe permanente Europese noodfonds ESM,20 door middel van de instelling van een Board of Auditors (auditcomité). Dit auditcomité zou ook de controle van het European Financial Stability Facility (EFSF) en het eerste Griekse leningenprogramma kunnen uitvoeren aangezien de publieke externe controle en verantwoording van het noodfonds EFSF (maximaal € 188 miljard) en het eerste Griekse leningenprogramma (ruim € 52 miljard) nog niet geregeld is.

Met de EU-lidstaatverklaring wil Nederland bijdragen aan een beter beheer, een betere controle en een betere verantwoording van de EU-gelden die Nederland in gedeeld beheer met de Europese Commissie besteedt. De minister van Financiën geeft de lidstaatverklaring jaarlijks namens het kabinet af en is gericht aan de Europese Commissie en aan het Nederlandse parlement.

De Algemene Rekenkamer geeft jaarlijks voor het parlement een oordeel over de Nederlandse EU-lidstaatverklaring. Wij vinden dat alle Europese lidstaten en vooral de landen die noodhulp ontvangen zich via een lidstaatverklaring moeten verantwoorden over de besteding van de Europese middelen én over de ontvangen noodhulp.

In ons Rapport bij de Nationale verklaring 2013 (Algemene Rekenkamer, 2013e) geven we onder meer aan dat er sprake is van een diffuse verdeling van verantwoordelijkheden voor de Nederlandse afdrachten aan de EU. Via de begroting van de minister van BZ worden de afdrachten aan de Europese Unie verantwoord, maar de bijbehorende verantwoordelijkheden en bevoegdheden zijn belegd bij de ministers van Financiën en EZ. We vinden het wenselijk dat de afdrachten worden opgenomen in de nationale verklaring, om zo te kunnen beschikken over een integrale EU-verantwoording op lidstaatniveau.

In deze tijd van internationale crises, bezuinigingen, hervormingen en internationale deconfitures is een kritisch, onafhankelijk controlebestel essentieel voor kwalitatief goede beleids- en bedrijfsvoeringsprocessen op de ministeries en uiteindelijk voor een kwalitatief goede en tijdige informatievoorziening van de ministers aan de Staten-Generaal.

Dat dit niet vanzelfsprekend is wordt bijvoorbeeld aangetoond in het rapport Autonomie Verplicht van de Commissie onderzoek financiële problematiek Amarantis uit december 2012 (Commissie onderzoek financiële problematiek Amarantis, 2012). De commissie stelt zich op het standpunt dat het dragen van «stelselverantwoordelijkheid» geen excuus kan of mag zijn voor het feit dat op het ministerie onvoldoende kennis aanwezig was over de feitelijke gang van zaken bij de Amarantis Onderwijsgroep. Stelselverantwoordelijkheid dragen impliceert volgens de commissie dat juist in die gevallen dat sprake is van substantiële zorgen over onderwijskwaliteit en/of de financiën, het ministerie die gang van zaken op de voet volgt.

De interne beheersmaatregelen van departementen, de interne audits van de Auditdienst Rijk en de Algemene Rekenkamer als externe controleur vormen samen het nationale controlebestel van de rijksoverheid. Met de oprichting van de Auditdienst Rijk op 1 mei 2012 zijn een groot deel van de departementale auditdiensten gecentraliseerd. Het controlebestel ziet er nu als volgt uit:

  • De minister en de departementale leiding zijn verantwoordelijk voor de interne beheersing en leggen daarover verantwoording af aan de Staten-Generaal.

  • De Auditdienst Rijk, de interne auditdienst van de rijksoverheid, maakt onderdeel uit van het Ministerie van Financiën en valt direct onder de secretaris-generaal. De auditdienst werkt in opdracht van de ministers en is verantwoordelijk voor de onafhankelijke beoordeling van de opzet en werking van die interne beheersing vanuit een brede, geïntegreerde optiek (financial, non-financial, operational en IT) en geeft assurance en advies dienaangaande.

  • De Algemene Rekenkamer is verantwoordelijk voor de onafhankelijke externe oordelen bij de jaarverslagen en voorziet daartoe de regering en de Staten-Generaal van informatie ten behoeve van de besluitvorming. Zij verricht haar werk in overeenstemming met de relevante internationale auditstandaarden en maakt daarbij zoveel mogelijk gebruik van de werkzaamheden van de interne auditfunctie en de beheersingsmaatregelen die de departementen hebben genomen.

De huidige inrichting van het controlebestel van het Rijk en de daaraan verbonden organen kent doublures en sluit niet goed aan op de internationale standaarden. Nu geven zowel de Auditdienst Rijk (interne auditdienst van de ministeries) als de Algemene Rekenkamer een verklaring af bij de financiële informatie in de jaarverslagen van de ministers. In het rapport Staat van de rijksverantwoording 2010 (Algemene Rekenkamer, 2011b) hebben wij aangegeven dat ministeries verantwoordelijk zijn voor de interne beheersing van hun bedrijfsvoeringsprocessen, dat de interne auditfunctie de opzet en werking van de interne beheersing door de ministeries beoordeelt en dat de Algemene Rekenkamer als externe controleur onafhankelijke oordelen bij de jaarverslagen geeft.

Doordat de Auditdienst Rijk op dit moment als interne auditdienst een verklaring afgeeft en tegelijkertijd opdrachten uitvoert voor de minister of de ambtelijke leiding van het departement, is bovendien sprake van een vermenging van taken. De Auditdienst Rijk heeft op dit moment zowel een vraaggerichte taak (adviseren) als een certificerende taak (controleren). In internationaal verband is de breed gedeelde opvatting dat sprake moet zijn van een strikte scheiding tussen advies en controle. De minister van Financiën wijkt als eigenaar van de Auditdienst Rijk af van deze internationaal geldende opvatting, terwijl hij hierin naar onze mening een voorbeeldfunctie dient te vervullen.

De Auditdienst Rijk dient zich volgens ons derhalve te concentreren op de toetsing van en advisering over de kwaliteit van de interne beheersing van de bedrijfsvoerings- en beleidsprocessen van de ministeries ten behoeve van de minister en de ambtelijke leiding.

Wij bevelen de minister van Financiën aan om samen met de Algemene Rekenkamer en de Tweede Kamer te bekijken hoe bovenstaande tekortkomingen in het controlebestel kunnen worden opgelost.21

Licence