Het onderwerp ‘Toepassing van artikel 3.1 van de Comptabiliteitswet 2016’ (CW 3.1) is focusonderwerp voor de verantwoording over 2020. CW 3.1 stelt een eis bij voorstellen die naar de Kamer worden gestuurd. Het betrokken ministerie moet bij een voorstel altijd een toelichting geven op de nagestreefde doelstellingen, doeltreffendheid, doelmatigheid, beleidsinstrumentarium en financiële gevolgen. Bij voorstellen die tot een substantiële beleidswijziging leiden is ook een evaluatieparagraaf vereist.19 CW 3.1 heeft als doel om vakministers verantwoording af te laten leggen over de onderbouwing en voorgenomen evaluatie van beleidsvoorstellen.
Voor dit focusonderwerp gaan we in op de naleving en toepassing van CW 3.1 in 2020. We maken daartoe gebruik van kwantitatieve gegevens over de rijksbrede naleving en van kwalitatieve informatie uit de departementale jaarverslagen. We besteden bijzondere aandacht aan twee zaken. Enerzijds is dat de pilot vanaf 1 juni met separate CW 3.1-bijlage bij Kamerbrieven. Anderzijds zijn dat de uitzonderlijke omstandigheden als gevolg van de coronacrisis, waarin veel voorstellen zijn gedaan in situaties van grote onzekerheid en met imperfecte informatie.
Vergeleken met de laatste monitorrapportage is in de naleving van CW 3.1 sprake van een gelijkblijvend totaalbeeld: de meeste aspecten worden toegelicht in voorstellen, zeker in de voorstellen die geen crisismaatregelen waren. Verder blijkt dat de introductie van de pilotbijlage, de naleving van de CW 3.1-toelichting heeft bevorderd: de toelichting op de evaluatieparagraaf is het meest verbeterd.
Box 3.3.2 Pilot vindbaarheid: bijlage
Mede in reactie op een onderzoek door de rapporteurs van de operatie Inzicht in kwaliteit, Kamerleden Snels en Sneller, is een pilot uitgevoerd in de periode juni 2020 tot (tenminste) eind 2020 om de vindbaarheid van de vereiste toelichting te vergroten. In deze pilot is bij 56 Kamerbrieven een aparte bijlage meegestuurd. Hierin wordt ingegaan op de onderbouwing en evaluatie van het voorstel. Daarnaast is in geval van voorstellen van wet- of regelgeving gewerkt met herkenbare kopjes voor de vereiste toelichting. De pilot moest de vereiste toelichting beter vindbaar maken. Doel hiervan was de (mogelijkheid tot betere) dialoog met de Kamer over de onderbouwing en evaluatie van voorstellen te vergroten. De pilot had naar verwachting ook positieve effecten op de procedurele naleving. In dit jaarverslag zullen wij enkel ingaan op de naleving van CW 3.1. De Algemene Rekenkamer heeft onderzoek gedaan naar de kwaliteit van de pilot-bijlagen. Ook verschijnt er een externe evaluatie van de Universiteit Leiden, KWINK-groep en NSOB over het gebruik van pilot-bijlagen door de Tweede Kamer. Op basis van deze verschillende inzichten kan het debat worden gevoerd over het vervolg op de pilot.
Rijksbrede Monitor naleving
Bij elk van de eerste drie Voortgangsrapportages van de operatie Inzicht in Kwaliteit (2019-2020) zijn halfjaarlijkse monitors toegevoegd over de naleving van CW 3.1. Met naleving wordt bedoeld of voorstellen aan de Tweede Kamer wel, niet of deels een toelichting bevatten op de vijf voornoemde CW 3.1-elementen en of ze een evaluatieparagraaf hebben. De Kamer beoordeelt uiteindelijk of de onderbouwing inhoudelijk voldoende is.
Vanwege het focusonderwerp is voor het hele jaar 2020 gekozen om een steekproef te nemen van alle voorstellen die naar de Tweede Kamer zijn gegaan en deze te beoordelen op de naleving van CW 3.1. In totaal gingen er in 2020 176 voorstellen naar de Tweede Kamer. Hiervan hadden 56 voorstellen een pilot-bijlage. Een voorstel definiëren we daarbij als nieuw of gewijzigd beleid en/of uitvoering met significante financiële gevolgen, waarover de Kamer met een of meer Kamerstukken is geïnformeerd. Hiervan is een getrapte steekproef getrokken van 68 voorstellen. In de steekproef zaten 29 pilot-bijlagen en 23 voorstellen die betrekking hadden op corona. De volgende figuur geeft een overzicht van de naleving van de steekproefvoorstellen per element van CW 3.1.
Figuur 3.3.2: Aanwezigheid toelichting (ja of deels*) op de CW 3.1-elementen; aanwezigheid evaluatieparagraaf
*Deels= toelichting op element gedeeltelijk aanwezig.
Meeste elementen van CW 3.1 toegelicht
De analyse van alle voorstellen in de steekproef laat zien dat vergeleken met de vorige monitor er ongeveer even vaak een toelichting aanwezig is op de verschillende CW 3.1-elementen. In 2020 werd wel minder vaak een toelichting gegeven op de doelmatigheid en de evaluatieparagraaf. 2020 was een uitzonderlijk jaar waarin onder grote tijdsdruk beslissingen genomen moesten worden. Mogelijk zijn de coronagerelateerde voorstellen daarom minder uitgebreid onderbouwd. Wanneer we deze voorstellen buiten beschouwing laten, blijft alleen bij de naleving van doelmatigheid een verschil zichtbaar. In de tweede helft van 2019 werd 74 procent van de voorstellen geheel of deels voorzien van een doelmatigheidstoelichting. In 2020 bevatte slechts 60 procent van de niet-coronavoorstellen in de steekproef een toelichting. Opvallend is wel dat alle coronavoorstellen een gehele of gedeeltelijke toelichting op doeltreffendheid bevatten.
Pilot draagt bij aan naleving CW 3.1
In het algemeen is de naleving bij de pilotvoorstellen goed. Alleen op het aspect van doelmatigheid scoort de pilotbijlage minder goed. In 86 procent van de voorstellen wordt daarentegen wel toelichting gegeven op alle andere aspecten. Bij alle voorstellen over 2020 is dit maar in 57 procent van de gevallen zo. De verbeterde naleving bij de pilotvoorstellen komt voornamelijk doordat vaker een toelichting op een voorgenomen evaluatie aanwezig is. In 2020 bevatte 63 procent van alle voorstellen deze evaluatieparagraaf, terwijl dat voor de pilotbijlagen in 97 procent van de gevallen zo was. Mogelijk komt dit doordat in de bijlage expliciet wordt gevraagd om aan te geven hoe en wanneer er wordt geëvalueerd. Door de pilot is er ook zichtbaar meer aandacht voor de financiële gevolgen van een voorstel.
Nadere toelichting op basis van departementale jaarverslagen
In de focusonderwerpbijlage bij het departementale jaarverslag geven beleidsdepartementen een overzicht van de pilotvoorstellen. Daarnaast beschrijven zij de toepassing en naleving van CW 3.1 in 2020. Zij maken daarbij onderscheid tussen (a) de periode vóór en na invoering van de pilot en (b) coronagerelateerde en andere voorstellen.
Pilot verhoogt aandacht voor naleving, maar verandert niet zozeer de toepassing
Meerdere departementen (DEF, BHOS, IenW, EZK, SZW en LNV) geven aan dat ze door de bijlage meer aandacht hebben voor de toepassing en naleving van CW 3.1 in voorstellen. Ook zeggen meerdere departementen (JenV, IenW, BHOS, OCW, EZK, SZW en LNV) dat de toelichtingen beter vindbaar zijn door de expliciete weergave in de bijlage. Zeker vergeleken met een toelichting verweven in Kamerbrieven, want die blijft op onderdelen soms kort of impliciet. Slechts enkele departementen brengen de bijlage direct in verband met een goede naleving (JenV, FIN).
Tegelijkertijd wordt breed aangegeven dat de bijlage niet heeft veranderd hoe departementen CW 3.1 toepassen. Daarbij wordt herhaaldelijk verwezen (IenW, BHOS, EZK) naar het Integraal afwegingskader voor beleid en regelgeving (IAK). Dit wordt al langere tijd ingezet bij het voorbereiden van voorstellen; de CW 3.1-aspecten liggen in het verlengde van het IAK. Ook wordt gewezen op andere factoren die in 2020 de aandacht voor CW 3.1 hebben bevorderd. Voorbeelden daarvan zijn de introductie van een departementale beleidsevaluatiecommissie, de rijksbrede operatie Inzicht in kwaliteit als geheel (IenW) en de bestedingsplannen voor het aanvragen van middelen op de Aanvullende Post (LNV).
Corona heeft aandacht voor naleving soms belemmerd
Sommige departementen besteden in hun jaarverslag aandacht aan het onderscheid tussen voorstellen die een reactie zijn op de coronacrisis, en voorstellen die dat niet zijn. Enkele departementen stellen expliciet vast dat de coronacrisis heeft geleid tot een verstoring in de naleving van CW 3.1. Bijvoorbeeld met een minder scherpe doelstelling (OCW, EZK, IenW) of een ontbrekende evaluatieparagraaf (VWS).
Een deel van de departementen (EZK, IenW, SZW) geeft aan dat ná verzending van de coronagerelateerde voorstellen aan het parlement, met name de evaluatieparagraaf alsnog tot stand is gekomen. Voorbeelden zijn:
– de op verzoek van de Kamer door Financiën, EZK en SZW in december 2020 gepubliceerde evaluatie- en monitoringaanpak van de sociaaleconomische steunpakketten (Kamerbrief Strategie evaluatie steunpakketten);
– de monitoring van de ov-vergoeding (IenW);
– de Monitor Coronamaatregelen van EZK.