INHOUDSOPGAVE

A. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING BIJ HET WETSVOORSTEL

Wetsartikelen 1 en 2 (uitgaven/verplichtingen en ontvangsten)

De begrotingen die onderdeel uitmaken van de Rijksbegroting, worden op grond van artikel 1, derde lid, van de Comptabiliteitswet elk afzonderlijk bij de wet vastgesteld. Het onderhavige wetsvoorstel strekt ertoe om de begroting van het ministerie van Justitie voor het jaar 2000 vast te stellen.

Alle voor dit jaar vastgestelde begrotingswetten tezamen vormen de Rijksbegroting voor het jaar 2000. Een toelichting bij de Rijksbegroting als geheel is opgenomen in de Miljoenennota 2000.

Met de vaststelling van deze wetsartikelen wordt de inde begrotingsstaat opgenomen begroting van begroting van de uitgaven en de ontvangstenvoor het jaar 2000 vastgesteld. De in de begroting opgenomen begrotingsartikelen worden door middel van een algemene toelichting en een toelichting per begrotingsartikel toegelicht in de onderdelen B en C van deze memorie van toelichting.

Wetsartikel 3 (agentschapsbegrotingen)

Onder het ministerie van Justitie ressorteren de agentschappen Immigratie- en Naturalisatiedienst, Dienst Justitiële Inrichtingen, Centraal Justitieel Incassobureau en het Korps Landelijke Politiediensten.

Met de vaststelling van dit wetsartikel worden de in de begrotingsstaat opgenomen begrotingen van baten en lasten en van kapitaaluitgaven en -ontvangsten van de bovengenoemde agentschappen voor het jaar 2000 vastgesteld. De in die begrotingen opgenomen begrotingsartikelen worden door middel van een algemene toelichting en een toelichting per begrotingsartikel toegelicht in onderdeel D van deze memorie van toelichting.

B. ALGEMENE TOELICHTING BIJ DE BEGROTING

1 Een levende rechtsstaat

Een kerntaak van het Ministerie van Justitie is, te voorzien in een adequate juridische infrastructuur. Dat wil zeggen: de basis van een rechtssysteem – een samenstel van regels, een justitiële organisatie en een feitelijke toepassing van die regels – dat is toegesneden op de behoeften van de samenleving. Die behoeften zijn divers en dynamisch. Justitie dient dus sterk georiënteerd te zijn op de samenleving en op ontwikkelingen daarin te anticiperen.

In onze samenleving ligt het accent op dynamiek en op vrijheid voor eenieder om zichzelf als persoon en als economisch actor te ontplooien. De overheid kiest ervoor die dynamiek en vrijheid te ondersteunen. Ook Justitie doet dat, zowel door middel van regelgeving die ruimte biedt als door het voorzien in conflictoplossing indien binnen die ruimte belangen botsen. Tegelijkertijd heeft de samenleving behoefte aan stabiliteit, zekerheid en veiligheid. Om die te bieden stelt de wetgever grenzen. Samen met andere departementen, die verantwoordelijkheid dragen voor de wetgeving op hun terrein, draagt Justitie zorg voor het formuleren en handhaven van deze grenzen.

Justitie levert al doende de bouwstenen en het cement voor een levende rechtsstaat. Rechtsstaat in de zin dat fundamentele rechten en basale waarden worden gewaarborgd, levend in de zin dat er daarbinnen ruimte is voor verandering en ontwikkeling. Dat vergt evenwichtskunst, dat vergt inspanning. En het vergt een gedeelde en toekomstgerichte visie op hoe die rechtsstaat eruit ziet. Op de rol van het recht in de samenleving. Op waar de grenzen liggen. Op hoe het recht dienstbaar gemaakt kan worden aan de wensen van de samenleving. Op de manier waarop Justitie haar werk hoort te doen.

1.1 De rol van het recht

Het recht schept orde. Het recht beschermt. Dat is vooral zichtbaar waar het mis gaat. Maar het is in feite van veel groter belang waar het recht zijn functie goed vervult. Waar mensen in vrijheid kunnen leven, omdat het recht machten inperkt. Waar ze persoonlijke en zakelijke relaties kunnen aangaan, omdat het recht daar de kaders voor schept. Waar ze zich veilig kunnen voelen, omdat er regels zijn waar het merendeel van de mensen zich aan houdt. En waar mensen rechtvaardigheid ervaren, omdat gelijke gevallen gelijk behandeld worden en tegen regelovertredingen wordt opgetreden.

Het recht biedt als het ware een ruimte en een structuur voor menselijke activiteit. Een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid. Binnen die ruimte ontplooien mensen hun activiteiten. Daarbij ervaren ze het recht soms ook als beknellend. Omdat het ook grenzen stelt aan hun activiteiten. Teneinde anderen, of belangen van de gemeenschap of het milieu te beschermen. Met name bij de ontplooiing van economische activiteiten en bij de (ruimtelijke) inrichting van de samenleving wordt deze beperkende werking van het recht – in de zin van wetten en de uitleg die de rechter daaraan geeft – frequent gevoeld. Te frequent, op sommige terreinen – en dat is reden voor dit kabinet om zowel waar het gaat om de regelgeving als om het beroep op de rechter te streven naar vermindering. Vermindering van regelgeving wordt nagestreefd in het bijzonder in het kader van het programma Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit (MDW). Vermindering van het beroep op de rechter wordt onder meer bevorderd door verbetering van de voorwaarden voor alternatieve geschillenbeslechtiging.

We dienen ons wel te realiseren dat er zonder het recht überhaupt geen democratisch bestuur mogelijk is, en dat de marktorde bestaat bij de gratie van en ondergeschikt is aan de rechtsorde. Hoezeer dat het geval is, kunnen we – duidelijker dan in ons eigen land – zien in landen waar de rechtsorde te wensen overlaat. Het is niet voor niets dat de landen van Middenen Oost-Europa zich grote inspanningen getroosten om een goed functionerend rechtssysteem op te bouwen. Ze doen dat niet slechts omdat het een voorwaarde is voor toetreding tot de Europese Unie, maar vooral omdat ze in de praktijk ondervonden hebben en nog ondervinden hoe essentieel het is.

Het besef van samenhang tussen rechtsorde en marktorde komt al enkele jaren zeer concreet naar voren in het streven van de regering om het functioneren van de markt te verbeteren middels het programma Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteitsbeleid. In deze naamgeving wordt tot uitdrukking gebracht dat de markt niet gedijt bij het alleen maar afschaffen van onnodig knellende regels, maar tevens «juist» kwalitatief goede wetgeving behoeft. En voor de samenleving in bredere zin geldt zeker dat het recht ook grenzen aan de markt moet stellen: «the market is a good servant, but a bad master».

Economische inzichten in de relatie tussen markt en recht

In de economische wetenschap neemt de aandacht sterk toe voor het recht en de handhaving daarvan als bepalende factor van de omstandigheden waaronder marktpartijen functioneren. Het recht maakt complexe productieve activiteiten, investeringen in fysiek en menselijk kapitaal, innovatie en de verspreiding van technologie mogelijk, maar kan deze ook belemmeren. Het gaat hierbij vooral om de bescherming van eigendomsrechten tegen aantasting door private partijen (diefstal, inbreuk op intellectueel eigendom), maar ook door publieke partijen (onteigening, eenzijdig opzeggen van contracten door de overheid). Andere cruciale aspecten zijn contractvrijheid in combinatie met aansprakelijkheid voor eigen handelen, waardoor derden beschermd worden tegen aantasting van hun rechten, en vrije toetreding tot markten. De notie van de Wereldbank van de geloofwaardigheid van de staat is illustratief voor het huidige denken. Geloofwaardigheid wordt gezien als optelsom van maatstaven voor de stabiliteit van de regering, de voorspelbaarheid van veranderingen van wetten en beleid, veiligheid van bezit, betrouwbaarheid van de rechtspraak en afwezigheid van corruptie. In recent internationaal vergelijkend onderzoek wordt het wederkerige verband onderzocht tussen de economische prestaties van landen en de bescherming van bovengenoemde rechten. Een aantal belangrijke studies toont aan dat de mate waarin deze rechten gewaarborgd zijn grote invloed heeft op zowel het welvaartsniveau (output per werker) als op de welvaartsontwikkeling (economische groei). Deze factoren bepalen in hoofdzaak het economisch succes van landen.

Justitie voelt zich verantwoordelijk voor wetgeving, preventie, handhaving, rechtspleging en de realisering van de daaruit voortvloeiende rechtsgevolgen. Dit zijn onmisbare elementen van een veilige en rechtvaardige samenleving. Een kwalitatief hoogwaardige samenleving ook, waarbinnen ondanks vaak ingrijpende sociale, economische en technische veranderingen bij mensen een gevoel van onderlinge samenhang en betrokkenheid bij het geheel kan blijven bestaan. Die betrokkenheid is voor de samenleving in zijn geheel, maar ook voor Justitie in het bijzonder, van groot belang. Immers, een veilige en rechtvaardige samenleving bestaat uiteindelijk bij de gratie van het feit dat burgers en bedrijven haar zelf opbouwen en in stand houden. Door zich aan de regels te houden. Door, zoveel mogelijk, meningsverschillen en conflicten zelf op te lossen binnen de door de wet gestelde grenzen, eventueel met hulp van derden. Door geen beroep te doen op het recht en niet om regels te vragen waar zelfbeheersing de oplossing is. Door zichzelf te beschermen tegen de (gevolgen van) risico's die nu eenmaal horen bij een open, hoogontwikkelde maatschappij. Kortom, door zich mede verantwoordelijk te voelen en zich daarnaar te gedragen. Als zij dat doen, kunnen ze rekenen op de steun van een betrokken Justitie. Zoals degenen die zich niet verantwoordelijk gedragen erop kunnen rekenen met de corrigerende functie van Justitie geconfronteerd te zullen worden.

Een veilige markt

Behalve via wetgeving en rechtspleging levert Justitie een directe bijdrage aan het goed functioneren van de markt door deelname van malafide partijen tegen te gaan. Dit gebeurt onder andere door het verschaffen van concrete informatie over de aard van marktpartijen. Ook op dit terrein zien we dat de inzet van Justitie reageert op ontwikkelingen in de markt. Zaken als de verklaring van geen bezwaar bij oprichting en statutenwijziging van BV's, het meldpunt ongebruikelijke transacties en de vergunningenprocedures rond particuliere beveiligingsorganisaties zijn antwoorden op problemen die in de afgelopen jaren geconstateerd werden. Met het wetsvoorstel Bevordering Integere Besluitvorming Openbaar Bestuur wordt beoogd een recenter geconstateerd probleem te lijf te gaan, door kaders te scheppen waarbinnen overheidsorganen informatie kunnen ontvangen die het hen mogelijk moet maken te voorkomen dat zij ongewild criminelen of criminele organisaties faciliteren door het verlenen van vergunningen, subsidies of overheidsaanbestedingen. Hiermee worden oneerlijke concurrentie en witwaspraktijken voorkomen, en wordt de integriteit van de overheid bevorderd. Inmiddels wordt nagegaan of Justitie een vergelijkbare rol kan spelen in het verkeer tussen bedrijven onderling. In Rotterdam is daartoe een pilot in voorbereiding die het bedrijven mogelijk moet maken om, op vrijwillige basis, van Justitie een verklaring omtrent de integriteit te verkrijgen.

Kijkend naar de Nederlandse samenleving van dit moment, durven we, ondanks begrijpelijke kritiek van burgers op voor hen belangrijke onderdelen, de stelling aan dat ons rechtssysteem het in de kern en in grote lijnen goed doet. De collectieve en individuele welvaart en vrijheid zijn groot – zo groot dat velen erdoor aangetrokken worden. Het leven in ons land is betrekkelijk veilig – zij het niet veilig genoeg. Kwetsbare belangen worden beschermd – al zullen sommige zeggen dat het beter kan. Het is belangrijk om ons dit te realiseren, omdat het de achtergrond is waartegen zowel de bestaande justitiële praktijk als de in deze begroting gepresenteerde nieuwe beleidsvoornemens moeten worden gezien. In algemene zin voldoet ons rechtssysteem. Dat sluit niet uit dat op vitale onderdelen soms ingrijpend groot onderhoud noodzakelijk is.

1.2 De grenzen

Bescherming van kwetsbare belangen houdt in veel gevallen in dat grenzen moeten worden gesteld, en dat dus vrijheden moeten worden ingeperkt of dat verplichtingen moeten worden opgelegd. Waar deze grenzen precies moeten worden gelegd, of hoe zwaar de verplichtingen kunnen zijn, is telkens een kwestie van afweging van alle kanten van het concrete geval. Enkele algemene uitgangspunten zijn er wel. In de eerste plaats natuurlijk de bescherming van klassieke grondrechten als vrijheid van meningsuiting, vrijheid van godsdienst, integriteit van de persoon en eigendom. In de tweede plaats geldt dat naarmate de negatieve consequenties van een inbreuk op rechten groter zijn – al is dat maar voor een enkeling – de mate van bescherming ook groter dient te zijn. En vervolgens geldt nog de overweging dat de door de overheid te bieden bescherming sterker dient te zijn, naarmate de bedreigde belanghebbende minder in staat is zelf voor die bescherming zorg te dragen. Immers, het recht moet wel gelijkelijk voor eenieder geëffectueerd kunnen worden.

Grenzen aan een markt

Het is niet gebruikelijk, maar bepaald ook niet te ver gezocht, het vreemdelingenbeleid in termen van vraag en aanbod te bezien. In dit verband moet verwezen worden naar het onderzoek naar push en pull-factoren in het asielbeleid dat naar aanleiding van de motie Rijpstra wordt uitgevoerd en waarvan de resultaten eind 1999 beschikbaar zullen zijn. In het algemeen kan ook zonder dat onderzoek geconstateerd worden dat ons land, mede door de grote mate van welvaart en vrijheid, een grote aantrekkingskracht uitoefent op mensen die beide, of een van beide, moeten ontberen. Er is daarom vraag naar toelating in ons land, naar participatie in onze markt- en rechtsorde. Er is ook sprake van een, in elk geval ten opzichte van de potentiële vraag, beperkt aanbod. Ons land kan niet iedereen opnemen die het minder heeft. Er is dus wetgeving, en toepassing daarvan, nodig om te bepalen wie wel wordt toegelaten en wie niet, en welke rechten die toelating oplevert. Justitie doet dat ook en gaat daarbij zeer zorgvuldig te werk, teneinde zowel humaan te zijn als aan de vereisten van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid te voldoen. Voor de komende jaren zal de opgave vooral zijn, op dit terrein tot nadere afstemming op Europees gebied te komen. De concrete stappen die daartoe worden gezet, komen in hoofdstuk 2 aan de orde.

Bij belangrijke technologische en maatschappelijke ontwikkelingen zal de behoefte aan nieuwe normstelling of nieuwe interpretatie van bestaande normen vaak voortkomen uit de markt of, in bredere zin, de samenleving. Daarbij is het mogelijk, dat het recht overvraagd wordt – niet alleen in de zin dat meer vragen aan de rechter worden voorgelegd dan hij aankan (in dat geval zal de norm waarschijnlijk het best via wetgeving bijgesteld kunnen worden) maar ook in de zin dat van de overheid een mate van rechtshandhaving gevraagd wordt die met de huidige middelen niet te leveren is. In dat geval wordt de fundamentele vraag: willen we de huidige wet handhaven, en het vermogen van de overheid om naleving af te dwingen aanpassen aan de behoefte, zelfs als dat een sterke stijging van de kosten met zich mee zou brengen, of willen we de wet zodanig aanpassen dat slechts gehandhaafd hoeft te worden wat qua uitvoering normaal mogelijk en qua kosten redelijk is. Vragen van deze orde doen zich voor bij nieuwe onderwerpen, maar ook bij onderwerpen waar de maatschappelijke opvattingen rond goed en kwaad in de loop van de jaren geleidelijk verschuiven. Het zijn vragen van fundamentele aard, zodat het antwoord niet op zuiver instrumentele gronden gegeven kan worden. Het gaat er immers juist bij fundamentele vragen om een oplossingsrichting aan te geven waarin mensen zich herkennen en die dus bijdraagt aan de sociale cohesie. Een consequentie daarvan kan zijn, dat het geven van een definitief antwoord tijd kost, en dat er in de tussentijd minder zekerheid geboden kan worden dan gewenst is.

Marktmechanismen in een justitieveld

In een aantal beleidsvelden wordt Justitie bij de uitvoering van haar taken direct geconfronteerd met marktmechanismen. Zo is bekend dat veel asielzoekers ons land bereiken door gebruik te maken van mensensmokkelaars, die hun diensten tegen hoge prijzen aanbieden. Dit betekent dat deels slechts degenen die het economisch relatief goed hebben ons land bereiken. Daarmee is niet gezegd dat zij geen bonafide asielzoekers zouden zijn; velen van hen vallen wel degelijk binnen de criteria. Wel compliceert het de besluitvorming, omdat het moeilijk is hen te onderscheiden van de economische vluchtelingen die verwachten door deel te nemen aan de Nederlandse economie betrekkelijk snel hun investeringen te kunnen terugverdienen. Het is duidelijk dat die laatsten niet degenen zijn die volgens de beginselen van ons asielbeleid de eersten zijn om opgenomen te worden.

Soms is er ook de mogelijkheid om gebruik te maken van marktwerking bij het realiseren van doelstellingen. Dat is bijvoorbeeld het geval in het terugkeerbeleid. Veel vreemdelingen hebben zich «legaal, op grond van uiteenlopende diverse regelingen, of illegaal» in Nederland gevestigd vanwege de gunstige economische situatie. Voor veel illegale vreemdelingen (en dat zijn overigens meestal geen afgewezen asielzoekers) geldt dat zelfs een verblijf in de marges van onze samenleving aantrekkelijker is dan terugkeer naar hun land van herkomst. De koppelingswet is erop gericht, de aantrekkelijkheid van illegaal verblijf hier te verminderen. Op vergelijkbare wijze kan het verlenen van steun bij terugkeer helpen om de aantrekkelijkheid van het leven elders te vergroten. Ook dit middel zal dus onverminderd door justitie worden ingezet, uiteraard in samenwerking met de ministeries van Buitenlandse Zaken en Sociale Zaken en Werkgelegenheid.

Het belang van een gedegen handhaving van de regels voor toelating en verblijf is overigens mede in het belang van betrokkenen. Te veel illegale vreemdelingen in de Nederlandse samenleving worden simpelweg uitgebuit. Dat geldt voor degenen die, zonder over de juiste papieren te beschikken, naar ons land komen om seizoenarbeid te verrichten en die daarvoor onderbetaald worden en voor degenen die gedurende langere tijd in ons land verblijven en die door hun werkgevers buiten de sociale voorzieningen gehouden worden (hetgeen overigens ook een verstorend effect op de markt heeft, doordat het ertoe leidt dat legale arbeid wordt verdrongen door illegale). Het geldt ook voor degenen die als zelfstandige beneden de normaal geldende prijzen moeten werken (hetgeen natuurlijk ook een marktverstorende werking heeft). Maar het geldt a fortiori voor die slachtoffers van mensenhandel die gedwongen worden zich te prostitueren. Het blijft dan ook een prioriteit van justitie om juist aan dit soort praktijken een einde te maken. Daarnaast wordt, uiteraard samen met het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, door optreden op basis van de Vreemdelingenwet gepoogd de verdringing van legale arbeid door illegale tegen te gaan.

In de afgelopen jaren is vaak het instrument van zelfregulering naar voren geschoven als alternatief voor regelgeving en handhaving door de overheid. Een belangrijk argument daarvoor was dat zelfregulering doelmatiger zou zijn of dat regelgeving en handhaving door de overheid op teveel problemen zouden stuiten. De ervaringen die inmiddels met zelfregulering zijn opgedaan (onder andere op het terrein van de milieubescherming, van reclame-uitingen en van beroepsgroepen als advocatuur, accountancy en informatici) laten zien dat het middel inderdaad effectief kan zijn. Dat geldt echter alleen, indien de betrokken maatschappelijke sector inderdaad bereid is om de met zelfregulering te realiseren doelen te accepteren en om ook daadwerkelijk tot daarop gerichte regulering te komen. Gedragscodes en eigen sectorale handhavingarrangementen zijn onmisbare elementen in een stelsel van zelfregulering. Zelfregulering vergt dus veel inspanning van een sector. Dat wordt soms onvoldoende beseft. Daarom is het van belang de afweging tussen overheidsregulering en zelfregulering in open onderling overleg te maken, teneinde tot werkbare regelingen te komen. In de nabije toekomst zal deze afweging bijvoorbeeld met betrekking tot elektronische communicatie veel aandacht en zorg vragen. Onder meer vanwege de eis dat met betrekking tot dit onderwerp ook zelfregulering binnen de kaders van de Mededingingswet moet blijven. Of zelfregulering in de huidige opzet zal voldoen staat niet a-priori vast, maar overheidsregulering is wellicht aan nog veel meer beperkingen onderhevig. Waar zelfregulering niet of onvoldoende van de grond komt zal toch overheidsingrijpen nodig zijn – zelfregulering mag niet verworden tot terugtreden van de overheid zonder meer. Hieruit vloeit tevens voort dat zelfregulering nooit kan betekenen dat de overheid ook geen toezicht meer houdt. Het zal echter van de gevoeligheid van de door regulering te beschermen belangen en de aard van de zelfreguleringconstructie afhangen of dat toezicht intensief is, of volstrekt reactief op signalen uit de samenleving.

Strafrecht waar nodig, zelfregulering waar mogelijk

Met de opkomst van videocamera's is de productie en verspreiding van kinderpornografie de laatste decennia toegenomen. In 1996 is een wetswijziging in werking getreden waardoor het verspreiden, openlijk tentoonstellen, vervoeren en het in voorraad hebben van kinderpornografie kan worden bestraft met een gevangenisstraf van 4 jaar (was 3 maanden). Wordt van dit misdrijf een beroep of gewoonte gemaakt, dan is de maximumstraf 6 jaar.

Internet als medium om kinderpornografie te verspreiden levert een relatief nieuw probleem op. Het juridisch kader voor toezicht, opsporing en handhaving op dit terrein is nog niet toereikend. Voorlopig wordt uitgegaan van zelfregulering door de branche.

Rechtsstatelijke uitgangspunten

Los van politieke keuzen is er een aantal rechtsstatelijke uitgangspunten en rechtsbeginselen die grenzen stellen aan de mate waarin wetgever en rechter tegemoet kunnen komen aan wensen uit markt en maatschappij. Zo vereist het beginsel van bescherming van de zwakke burger tegen de overheid dat besluiten van de overheid (ook als werkgever) getoetst kunnen worden door de rechter. En vanuit dat beginsel dient de wetgever ook terughoudend te zijn met de mogelijkheid om als reactie op onwelgevallige uitspraken van de rechter de regels aan te passen. De rechter mag bij de beoordeling van de belangenafweging die het bestuur binnen de grenzen van zijn discretionaire bevoegdheid dient te plegen, dan uiteraard niet zo ver gaan, dat hij zich een zelfstandig oordeel vormt over de redelijkheid van de belangenafweging. De taak van de rechter bij deze beoordeling gaat niet verder dan een toets aan de wet en het verbod van kennelijke onredelijkheid (ook wel aangeduid als willekeur). Bij overschrijding van die grens overtreedt de rechter de staatsrechtelijke grenzen van zijn taak.

Hetzelfde beginsel van rechtsbescherming beperkt in een aantal opzichten de overheid bij het voorkomen van en reageren op criminaliteit. Juist waar de overheid via het strafrecht zeer vergaand kan ingrijpen in het leven van individuele burgers, moeten de voorwaarden waaronder dat kan gebeuren zeer scherp zijn. Die terughoudendheid mag echter niet leiden tot verlamming: op veranderende omstandigheden moet adequaat gereageerd worden. Daarbij dient echter wel steeds bedacht te worden dat wetgeving niet slechts voor nu gemaakt wordt, maar ook voor een ongewisse toekomst. Het feit dat in de persoonlijke geschiedenis van steeds meer mensen de overheid niet gekend is als bedreiger van eigendom, vrijheid of leven maar juist als beschermer tegen de criminaliteit die wel die bedreiging vormt, kan geen reden zijn de ogen te sluiten voor het feit dat ook een overheidsorgaan zijn bevoegdheden kan misbruiken. Het recht dient dan tegenwicht te bieden.

Grenzen aan straffen

Zeker waar wetenschappelijk onderzoek al jaren aantoont dat gewenste effecten van de straf niet bereikt worden door deze zwaarder (in soort of lengte) te maken en dat ongewenste effecten er juist door worden versterkt, moet bij de straftoemeting telkens gestreefd worden naar het al door Beccaria geformuleerde optimum: op een misdrijf moet met zo groot mogelijke zekerheid en met zo groot mogelijke snelheid de minst strenge (maar wel passende) straf volgen. En, zo kan daaraan worden toegevoegd, nadat die straf is ondergaan dient in beginsel een normale terugkeer in de maatschappij bevorderd te worden.

Op punten waar het maatschappelijk belang in botsing komt met fundamentele rechten, dienen die laatste uiteraard gerespecteerd te worden. Daar waar een afweging mogelijk is, dient steeds uitgegaan te worden van het rechtsbeginsel van de proportionaliteit. Dat geldt ook in de feitelijke toepassing van het strafrecht, zowel waar het gaat om de inzet van opsporingsbevoegdheden als bij de straftoemeting. Hoewel het zeker wenselijk is bij het in de wet of in richtlijnen vastleggen en in concreto vorderen van strafsoort en – maat rekening te houden met de gevoelens die daarover in de samenleving bestaan »de toepassing van de taakstraf is daarvan een duidelijk voorbeeld – zou het volstrekt onjuist zijn om daar te zeer aan toe te geven. Straffen is weliswaar in de eerste plaats vergelden, maar wel met mate. En daarom zou het ook onjuist zijn om degenen tussen wie een eenmaal veroordeelde zich vestigt, het recht te geven om zijn of haar strafrechtelijk verleden te kennen. Dat zou onrecht doen aan het beginsel dat na het ondergaan van de straf de schuld aan de samenleving is ingelost. Maar daar staat weer wel tegenover dat de overheid extra waakzaam is in die gevallen waarin een grote kans bestaat op recidive of waar kwetsbare belangen (jeugdigen, patiënten) in het geding zijn. Zie ook in dit verband de nota «Bestrijding seksueel misbruik van en seksueel geweld tegen kinderen» dat 19 juli jl naar de Tweede Kamer is gezonden.

1.3 Dienend recht

Wil het recht zijn functie in de samenleving goed vervullen, dan moet aan een aantal eisen voldaan zijn. Ze opsommen betekent noodzakelijkerwijs ze in een volgorde plaatsen, maar aangezien ze alle vervuld dienen te zijn, geeft dat geen hiërarchie aan. In willekeurige volgorde dus:

• er moet kwalitatief goede wetgeving zijn;

• de toegang tot het recht moet gegarandeerd zijn;

• de rechtspraak moet zorgvuldig en binnen redelijke termijnen plaatsvinden;

• waar de overheid bij uitstek verantwoordelijk is voor de rechtshandhaving, dient dat in voldoende mate te gebeuren.

Kwaliteit van wetgeving

Kwalitatief goede wetgeving is adequaat en duurzaam, dat wil zeggen toegesneden op de maatschappelijke werkelijkheid maar ook robuust onder maatschappelijke veranderingen, en ze is helder en consistent, dat wil zeggen eenduidig, in zichzelf samenhangend en passend binnen de Nederlandse rechtscultuur. Kwalitatief goede wetgeving is ook effectief en handhaafbaar, dat wil zeggen dat de beoogde resultaten worden bereikt en dat de naleving kan worden afgedwongen c.q. dat eventuele conflicten tussen private partijen ook kunnen worden opgelost.

De eis van adequaatheid kan goed geïllustreerd worden aan de hand van technologische ontwikkelingen. De informatie- en communicatietechnologie (ICT) heeft op vele terreinen van het maatschappelijk leven en de economie grote gevolgen. Te denken valt daarbij aan het auteursrecht, handel via het internet en misbruik van moderne communicatie-technieken voor criminele doeleinden of juist de bestrijding van criminaliteit. Op al deze terreinen is de vraag aan de orde, of de huidige wetgeving nog wel is toegesneden op de nieuwe omstandigheden. In een aantal gevallen is op deze vraag vooralsnog een positief antwoord gegeven. Rond de elektronische snelweg, bijvoorbeeld, is vastgesteld dat het recht dat geldt in de reële wereld, ook toepasselijk is op de virtuele. Met andere woorden, voor zover zich in de virtuele wereld nieuwe rechtsvragen voordien, kunnen die door de rechter worden beantwoord met gebruikmaking van het klassieke recht. Slechts op beperkte onderdelen is aanvulling nodig.

Adequaat auteursrecht

Door de ontwikkelingen in de informatie- en communicatietechnologie ontstaan nieuwe vragen rond het auteursrecht, die vooral verband houden met de mogelijkheden die nieuwe media bieden. Voorbeelden hiervan zijn de eenvoudige kopieerbaarheid van hoge kwaliteit geluidsdragers door de opkomst van goedkope writeable CD's, de mogelijkheid dat op internet-sites auteursrechtelijk beschermde informatie openbaar wordt gemaakt of dat naar dergelijke sites wordt verwezen en de openbaarmaking via nieuwe media van door freelancers voor kranten geschreven bijdragen. Door belanghebbenden wordt het geldende auteursrecht niet meer als adequaat gezien, in de zin dat hun belangen onvoldoende beschermd worden. De wetgever dient hun belangen af te wegen tegen andere. Daarbij komt, dat als gevolg van de ICT (internet) de betekenis van landsgrenzen op dit punt vrijwel nihil is. Nieuwe wetgeving wordt daarom op Europees niveau voorbereid, in goede samenwerking overigens met in het bijzonder de Verenigde Staten.

Ontwikkelingen, technologisch en sociaal, gaan snel in onze samenleving en kunnen leiden tot een heroverweging van oude regels. Het is dus zaak om voortdurend na te gaan of specifieke wetgeving aanvulling of wijziging behoeft. Gebeurt dat niet, dan is er een gerede kans dat de wet teveel – of juist te weinig – beperkingen oplegt. En inadequate wetgeving is inefficiënt. Hij belemmert de markt en leidt er toe dat de rechter geconfronteerd wordt met teveel of onoplosbare vragen om recht.

Tegelijkertijd moet recht ook duurzaam zijn, dat wil zeggen bestand tegen technologische of maatschappelijke vernieuwing. Niet alleen omdat het aanpassen van wetten veel tijd en energie kost, maar vooral omdat de intrinsieke waarden van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid vereisen dat de wet (en de uitleg daarvan) niet aan elke wens van markt of publieke opinie worden aangepast. En als het gaat om ingrijpende veranderingen, geldt dat a fortiori. Als de rechtsorde al verbouwd moet worden, dient dat zeer weloverwogen en geleidelijk te gebeuren. Dat betekent dus dat nieuwe of herziene wetgeving een tijd mee moet kunnen. Om te voorkomen dat dit spanning oplevert met de eis van adequaatheid – bijvoorbeeld omdat fundamentele veranderingen in de maatschappij zich met steeds korter tussenpozen voltrekken, of omdat de snelle veranderingen in de maatschappij steeds meer als fundamenteel worden gezien – moet dit worden opgelost door wetten en regels niet te gedetailleerd te maken. Beter is het om algemene, duurzame rechtsnormen vast te leggen die naar de omstandigheden dat vereisen geïnterpreteerd kunnen worden. Opdat dat niet leidt tot een overbelasting van de rechter, dienen dergelijke algemene rechtsnormen natuurlijk zo helder te zijn dat over de interpretatie in concrete gevallen weinig verschil van mening kan bestaan.

Dat kwalitatief goede wetgeving helder en consistent moet zijn, is zowel een kwestie van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid als van praktische werkbaarheid. Het kan niet zo zijn dat bepaalde rechten of plichten op het ene terrein of voor de een wel gelden en op het andere of voor de ander niet -tenzij daar een duidelijke reden voor is en er door de wetgever een bewuste en expliciete keuze wordt gemaakt. En het kan al helemaal niet zo zijn dat onduidelijk is welke regel nu precies van toepassing is. Vanuit het oogpunt van praktische werkbaarheid is het wenselijk dat wetgeving doorzichtig en samenhangend is omdat anders burgers en bedrijven zwaar belast zouden worden met de noodzaak om allerlei uitzonderingen op en afwijkingen van algemene regels te kennen.

De eis van consistentie houdt ook in dat nieuwe regelgeving moet passen in onze rechtscultuur. Vaak, en zeker als het gaat om belangrijke maatschappelijke onderwerpen als marktwerking en criminaliteitsbestrijding, wordt gekeken naar de wijze waarop in het buitenland zaken zijn geregeld. Soms lijken daar dan aantrekkelijke oplossingen aanwezig voor problemen die wij hier ondervinden. Soms ook worden die oplossingen als het ware door rechtzoekenden «geïmporteerd». Een voorbeeld daarvan is het verlenen van rechtsbijstand op basis van no cure, no pay, waarbij een advocaat zich bereid verklaart om een zaak (veelal betreffende een schadeclaim) voor eigen risico op zich te nemen: als zijn cliënt verliest, betaalt deze niets, als hij wint betaalt hij de advocaat een deel van het hem toegekende bedrag. Dit lijkt een interessante mogelijkheid om de toegang tot het recht te vergroten, maar er zijn zodanige schadelijke neveneffecten aan verbonden dat excessieve vormen van resultaatafhankelijke beloning, zoals die in de VS worden gepraktiseerd, niet moet worden toegestaan. Voor het overige zal op resultaatafhankelijke beloning afzonderlijk worden teruggekomen. Om dezelfde reden moet ook invoering van punitive damages, waarbij de schadevergoeding civielrechterlijk wordt verhoogd met een als sanctie bedoelde geldsom, worden afgewezen. In dit verband wordt verwezen naar de brief van de minister van Justitie over claimcultuur van 17 juni 1999 (1998–1999, TK 26 630).

Consistentie: no cure, no pay

Het systeem van no cure, no pay past in een rechtspraktijk waarin elke partij de eigen proceskosten draagt (dus ook de kosten van rechtsbijstand) en in zaken waarin de voorspelbaarheid van de rechterlijke uitspraak gering is. In de Nederlandse rechtspraktijk is grosso modo geen van beide het geval. In ons land is sprake van gedeeltelijke kostentoedeling aan de partij die in het ongelijk wordt gesteld (een ander deel wordt door de samenleving gedragen) en van een relatief grote mate van voorspelbaarheid van uitspraken. Excessieve vormen van resultaatafhankelijke beloning, zoals in de VS worden gepraktiseerd, passen niet in een dergelijke rechtspraktijk.

Een zeer belangrijke eis die aan regelgeving gesteld moet worden, is dat deze handhaafbaar is, dat wil zeggen dat nakoming afgedwongen moet kunnen worden. Daarbij is de overheid degene die dat moet kunnen doen als het gaat om strafrecht en ordeningsrecht, maar minstens even belangrijk is dat private partijen zich tot de rechter moeten kunnen wenden en voldoende snel een uitspraak kunnen krijgen als het gaat om overeenkomsten en verplichtingen die gestoeld zijn op privaatrechtelijke regelgeving. Voor de kwaliteit van de regelgeving betekent dit dat deze helder moet zijn, en de rechter voldoende houvast moet bieden om er in concrete situaties mee te werken. Voor de rechtspraak is de consequentie van de eis van handhaafbaarheid dat er voldoende capaciteit moet zijn.

Toegankelijk recht

Recht is geen ijdel woord. Eenieder moet in de gelegenheid zijn om zijn of haar rechten te kennen en te realiseren. Door een optimale inzet van informatie en communicatietechnologie (ICT) is het mogelijk om niet slechts wetten, maar ook rechterlijke uitspraken en andere informatie die voor de uitleg daarvan van belang is, breder en tegen geringere kosten toegankelijk te maken. Voor het kabinet staat het buiten kijf dat dat moet gebeuren. De ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Justitie zullen daarom gezamenlijk de officiële publicaties (Staatsblad, Staatscourant) via www.overheid.nl toegankelijk maken. Het voornemen is om op termijn ook de jurisprudentie en de geconsolideerde wetgeving – in principe kostenloos – elektronisch te ontsluiten. Naar wat daarvoor nodig is in termen van ICT en organisatie wordt onderzoek gedaan. Daarbij zal de rol die commerciële uitgevers op dit terrein spelen, niet veronachtzaamd worden. Juist door het feit dat zij commercieel opereren, kunnen ze bij het toegankelijk maken waarde toevoegen. Daarom zal onderzoek worden gedaan naar de wenselijkheid en mogelijkheid om hier een project in het kader van publiek-private samenwerking (PPS) van te maken.

Indien rechten geschonden worden, maar ook indien de wet verschillende interpretaties van het recht toelaat, moeten burgers en bedrijven zich «als er zich geen andere mogelijkheid van conflictbeslechting voordoet» tot de rechter kunnen wenden om hun recht werkelijkheid te laten zijn. Een adequaat systeem van gefinancierde rechtshulp en een voldoende omvangrijke rechterlijke macht zijn daarom noodzakelijk. Voor een groot deel van de bevolking moet de overheid imperfecties van de markt opvangen. De prijs van rechtsbijstand is immers hoog en de toegankelijkheid zou zonder van overheidswege gefinancierde rechtsbijstand voor daarvoor in aanmerking komende burgers niet optimaal zijn. De toegankelijkheid van het stelsel van gefinancierde rechtsbijstand is daarom een voortdurend punt van aandacht. Toch kan hier niet zonder meer aan alle vraag uit de samenleving tegemoetgekomen worden. Hoewel de gefinancierde rechtshulp per definitie een «open einde regeling» is, zijn er grenzen aan de beschikbare financiën.

Risico-afwenteling

Een met het oog op de vraag naar recht belangrijke trend is dat er enerzijds sprake is van een ten opzichte van twintig jaar geleden toegenomen (en wellicht nog toenemend) geloof in de markt (vs. collectieve arrangementen), maar anderzijds van een sterke neiging risico's af te wentelen op collectiviteit. Enigszins gechargeerd zou men kunnen zeggen dat het bedrijfsleven vraagt om zoveel mogelijk deregulering, zo min mogelijk overheidbemoeienis (en ook zo gering mogelijke lasten), maar tegelijkertijd direct klaar staat om allerlei ondernemersrisico af te wentelen op diezelfde overheid (gevolgen van droogte / regenval, varkenspest, BSE; industrie ingeval van inzakkende afzet). Maar ook bij individuele burgers (en collectiviteiten) is er sprake van een tendens de eigen verantwoordelijkheid voor welzijn en veiligheid te ontkennen (zie de Volkskrant van 27 maart jl., waar als voorbeelden gegeven worden: mist en gladheid, lawines, veteranenziekte en terugkeer van ontuchtplegers in de maatschappij).

Voor wat betreft de omvang van de rechterlijke macht zij verwezen naar de al eerder aangekondigde initiatieven om een versnelde uitbreiding te realiseren. In dit verband moet echter wel gewezen worden op het belang voor de hele samenleving dat burgers en bedrijven het recht niet overvragen. In het bijzonder moeten zij het niet gebruiken om normale risico's op elkaar of op de overheid af te wentelen. Weliswaar is het middel van aansprakelijkheidstelling nuttig bij het bevorderen van maatschappelijk verantwoord handelen, maar aan een te uitbundig gebruik van het recht op dit terrein zijn behalve hoge kosten voor de overheid ook negatieve gevolgen voor de samenleving verbonden, zoals risicomijdend gedrag en de neiging tot risico-afwenteling.

In het streven om overbelasting van de rechter te voorkomen, spelen vormen van buitengerechtelijke conflictbeslechting een belangrijke rol. Een van die vormen is mediation, een vorm van conflictbeslechting die in de Nederlandse samenleving grotendeels dor de markt zelf ontwikkeld wordt. In toenemende mate bieden mediators hun diensten aan. Zij zijn afkomstig uit de sfeer van de juridische vrije beroepen, maar ook uit de gedragswetenschappelijke hoek, het maatschappelijk werk en het bedrijfsleven. Het aanbod van mediation overstijgt vooralsnog de vraag, onder meer omdat mediation nog steeds relatief onbekend is en omdat de beeldvorming niet overeenstemt met de werkelijkheid. Mediation wordt soms beschouwd als «soft», of alleen geschikt voor grote commerciële geschillen. Een andere oorzaak van de nog geringe populariteit van mediation ligt in het gegeven dat de overheid wel financieel bijdraagt aan de juridische oplossing van geschillen (door gefinancierde rechtsbijstand en gedeeltelijke indebetstelling van griffierechten), maar mediation volledig voor rekening van partijen zelf laat.

Omdat mediation bijdraagt aan de dejuridisering van conflicten en in sommige gevallen een duurzame oplossing kan bieden die beter aansluit bij de belangen en behoeften van partijen, stimuleert Justitie in 2000 deze vorm van geschillenbeslechting in een aantal projecten. Tevens wordt de evaluatie voorbereid van de Stichting Geschillencommissies voor Consumentenzaken in het jaar daarop.

Rechtspraak op orde

Een onafhankelijk, integere en vakbekwame rechterlijke macht is een basisvoorwaarde om te kunnen spreken van een rechtsstaat. Wij kunnen ons wat dat betreft in Nederland gelukkig prijzen. Maar in de praktijk worden aan de rechterlijke macht meer eisen gesteld. Met name de snelheid waarmee vonnissen worden gewezen is – op alle rechtsterreinen – een bron van zorg. Een en ander heeft geleid tot de in de Contourennota (TK 1998/99, 26 352, nr. 2) uiteengezette moderniseringsoperatie die deels gestalte zal krijgen via het Programma Versterking Rechterlijke Organisatie (een geheel van door de rechterlijke organisatie zelf geëntameerde en uit te voeren projecten). Belangrijke elementen van de moderniseringsoperatie zijn het invoeren van integraal management bij gerechten, het op termijn instellen van een Raad voor de rechtspraak en het bekorten van doorlooptijden door verbetering van werkprocessen en door herziening van procedures. In randvoorwaardelijke zin zal bij dit alles vorm worden gegeven aan een adequate bestuurlijke informatievoorziening. Voorts richt de moderniseringsoperatie zich op het bieden van «rechtspraak op maat» hetgeen onder meer betekent dat geschillen zoveel mogelijk door partijen zelf tot een oplossing worden gebracht (alternatieve geschillenbeslechting en bemiddeling), dat er meer maatvoering komt in de procespraktijk (herziening procesrecht) en dat de toegankelijkheid van de rechtspraak (fysiek zowel als financieel) opnieuw wordt gewaarborgd in het licht van maatschappelijke ontwikkelingen. Andere elementen van de moderniseringsoperatie zijn: het verbeteren van de bereikbaarheid van rechterlijke colleges via moderne communicatiemiddelen; het meer accent geven aan rechtsgelijkheid en rechtseenheid door gebruikmaking van informatietechnologie (expertsystemen en elektronische ontsluiting van rechtsbronnen), uniforme rolreglementen en van kwaliteitsborging; en het verbeteren van de externe oriëntatie door klantwaarderingsonderzoeken en herziene klachtprocedures.

Versnelling procedures

In de strafrechtelijke keten zijn in enkele schakels belangrijke versnellingen gerealiseerd. Voor een aantal delicten zijn snelrechtprocedures ontworpen, die het mogelijk maken dat overtreders binnen enkele weken voor de rechter staan. Het onderbrengen van de (organisatie rond de) tenuitvoerlegging van straffen bij het Centraal Justitieel Incassobureau heeft tot een enorme versnelling geleid van de executie van geldboeten en gevangenisstraffen die niet direct aansluiten op de voorlopige hechtenis. In de civiele rechtspraak hanteren de rechtbanken diverse vormen van versneld regiem. De resultaten hiervan zijn in zoverre positief, dat de zaken die binnen dat regiem worden aangebracht, ook sneller worden afgedaan. Over het geheel wordt echter geen versnelling geconstateerd, hetgeen erop wijst dat andere zaken langer blijven liggen. Ook blijkt dat bij die rechtbanken waar de langste doorlooptijden worden gemeten, sprake is van in het verleden opgelopen achterstanden die tot dusver met de ter beschikking staande middelen nog niet konden worden ingelopen. Deze ervaringen suggereren dat de sleutel tot het terugdringen van lange doorlooptijden allereerst gezocht moet worden in verbetering van de organisatie en aanpassing van procedures en werkwijze (ook van de advocatuur). Daarnaast is echter uitbreiding van de capaciteit geïndiceerd en – waar mogelijk – beperking van de instroom waarvoor bij Regeerakkoord extra middelen zijn toegekend.

Handhaving naar behoefte

In een samenleving als de onze, die is gebaseerd op de vrijheid en autonomie van haar leden, kan het geen exclusieve overheidstaak zijn om de veiligheid van have en goed te garanderen. Juist vrijheid en autonomie brengen een eigen verantwoordelijkheid van burgers en organisaties met zich mee, naast die van de overheid. Sterker nog: burgers en organisaties dienen in de eerste plaats zelf preventieve maatregelen te nemen, waarbij de overheid ze hooguit dient te steunen. Maar waar burgers en organisaties het niet zelf kunnen – omdat de bedreiging te groot is, omdat de oorzaken in de inrichting van de samenleving zelf liggen of omdat niet individuele burgers of bedrijven slachtoffer worden maar de hele samenleving – dient de overheid ze te beschermen.

Justitie zal zich daarom samen met de andere betrokken departementen inzetten om met de haar ten dienste staande middelen het niveau van de criminaliteit ook in een snel veranderende samenleving terug te dringen. Met name waar het gaat om de georganiseerde misdaad en de harde kern van «veelplegers» ligt daar in de eerste plaats een taak voor Justitie. Maar ook waar het gaat om zaken die in eerste instantie te maken hebben met het gedrag van «gewone burgers» denk aan geweld op straat, veel voorkomende criminaliteit zoals fietsdiefstallen of de overlast die veroorzaakt wordt door allerlei «kleine» overtredingen als wildplassen – zal het ministerie van Justitie in overleg met de minister van BZK bezien welke nieuwe bestuurlijke handhavingsmogelijkheden voor het lokale bestuur gewenst zijn naast de inzet van politie en justitie. Het kan simpelweg niet zo zijn dat oppassende burgers zich door politie en justitie in de steek gelaten voelen omdat agenten niet kunnen of durven in te grijpen als strafbare feiten zich voor hun ogen afspelen, of omdat Justitie een geconstateerde overtreding niet met een effectieve sanctie weet te bestraffen. En waar het gaat om maatregelen die de burger zelf kan treffen – bijvoorbeeld in de vorm van technische preventie of in zijn rol van opvoeder – zal Justitie niet nalaten om initiatieven te nemen en te ondersteunen.

Nieuwe vormen, adequate reactie

Het tegengaan van financieel economische criminaliteit heeft sinds begin jaren '90 meer prioriteit gekregen. Met name de aandacht voor de financiële kant van de georganiseerde criminaliteit, zowel op nationaal als internationaal niveau, heeft daaraan bijgedragen. Maar ook andere ontwikkelingen vormen aanleiding om de aanpak van financieel economische criminaliteit hoog op de agenda te plaatsen. Niet miskend kan immers worden dat het aantal financiële transacties, en daarmee de omvang van de geldstromen, beduidend is toegenomen door de groei van de economie, de toename van de mobiliteit en de voortschrijdende liberalisering van het kapitaal- en personenverkeer. Hieraan toegevoegd de snelheid waarmee financiële transacties kunnen worden verricht met behulp van de moderne technologie, maakt dat het plegen van bepaalde financieel economische delicten aantrekkelijker wordt. Gedacht moet in het bijzonder worden aan verschillende vormen van fraude en witwassen. Deze delicten leveren snel financieel gewin op zonder dat er direct sprake is van een aantoonbaar slachtoffer. Ook corruptie is een verschijnsel dat in het kader van financieel economische criminaliteit aandacht behoeft. Binnen het ministerie van Justitie is de voorbereiding gestart van de tweede mondiale conferentie over corruptie, die naar verwachting in het voorjaar van 2001 plaats zal vinden. Het betreft het vervolg op de in februari 1999 gehouden conferentie hierover in Washington.

Deze vormen van financieel economische criminaliteit wijken af van de meer traditionele vormen van criminaliteit. De omvang van het financieel gewin en de ontwrichtende werking die ze (kunnen) hebben op de pijlers van de verzorgingsstaat (verdelingen van lasten en publieke middelen) en het financiële bestel (vertrouwen in het maatschappelijk/economisch verkeer), vereisen een verhoogde aandacht van Justitie.

In het Integraal Veiligheidsprogramma (IVP) heeft het kabinet aangegeven welke opgaven er voor politie en justitie liggen op het terrein van het veiligheidsbeleid. De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties coördineert de uitvoering van het IVP. Het ministerie van Justitie is bij de uitwerking van diverse actiepunten uit het IVP nauw betrokken.

Richtinggevend voor het niveau en de inzet van de handhavingcapaciteit dient een goede analyse van de situatie te zijn, zowel op nationaal als regionaal niveau. Daarbij vergen bijzondere aandacht de opkomst van nieuwe vormen van criminaliteit en veranderingen in de opvattingen over de aanvaardbaarheid van gedragingen. Op het eerste dient Justitie uiteraard voorbereid te zijn. Waar het gaat om veranderende opvattingen dient wel steeds sprake te zijn van een zorgvuldige afweging van de inbreuk die door het inzetten van effectieve handhavingsinstrumenten gemaakt wordt op de vrijheid van burgers. Er moet sprake zijn van proportionaliteit met de inbreuk die het delict zelf op de rechtsorde maakt.

Bij de handhaving zal, waar mogelijk, gebruik gemaakt worden van andere middelen dan het strafrecht. Als bekend wordt hard gewerkt aan het in ruimere mate inzetten van bestuursrechtelijke en privaatrechtelijke middelen bij de handhaving van ordeningswetgeving. Daarnaast blijft het streven om via vormen van zelfregulering, public private partnerships en convenanten de betrokkenheid van met name het bedrijfsleven bij de criminaliteitsbeheersing te vergroten – en dan niet alleen waar het gaat om ordeningswetgeving, maar ook om de strafwet. Dat zelfregulering daarbij niet opgevat zal kunnen worden als laissez faire, is hiervoor al aan de orde gesteld.

1.4 Recht doen

Recht en regelgeving moeten van hoge, toekomstgerichte kwaliteit zijn. Wensen vanuit de samenleving en eisen van rechtsstatelijkheid moeten er evenwichtig in tot uitdrukking worden gebracht. Het recht moet door eenieder binnen redelijke termijnen gerealiseerd kunnen worden. Handhaving en rechtspleging moeten van hoog niveau zijn. Deze ambities van Justitie zowel als de omstandigheden waaronder ze worden nagestreefd stellen zware eisen aan de organisatie. In het onderstaande zal kort worden samengevat wat het voor Justitie betekent aan haar taken recht te doen.

Toekomstgericht

We sluiten een eeuw af waarvan in het bijzonder de laatste decennia worden gekenmerkt door een zeer hoog collectief ambitieniveau. We wensen tegelijkertijd persoonlijke vrijheid, welvaart, veiligheid, garantie van the rule of law, en een verantwoordelijke opstelling in internationale verhoudingen. We willen dat niet alleen, we zijn ook relatief ver gevorderd in het realiseren van deze ambities – althans in West-Europa. Dat is, zeker in historisch perspectief, een uitzonderlijke situatie. Een situatie die extra hoge eisen stelt aan de overheid. Wat bereikt is moet behouden worden, maar daartoe moet het vaak wel vernieuwd worden.

Identiteitsfraude

Twee ontwikkelingen op het gebied van informatietechnologie zullen grote invloed hebben op identiteitsvraagstukken in onze informatiesamenleving: multifunctionele smartcards en biometrie. Grootschalig chipcardgebruik zal in de toekomst elektronische identiteiten en identiteitsbewijzen mogelijk maken. Daarmee komt identiteitsfraude in een nieuw licht te staan, omdat multifunctionele smartcards de mogelijkheid bieden zich een valse identiteit of pseudo-identiteit te verschaffen die later bij transacties moeilijk kan worden ontdekt. Dit is ernstig, omdat identiteitsfraude vaak onderdeel vormt van andere (zware of georganiseerde) criminaliteit.

De nieuwe informatietechnologie biedt niet alleen nieuwe bedreigingen, maar ook nieuwe instrumenten bij het tegengaan van identiteitsfraude. Herkenning van persoonlijke lichaamskenmerken (biometrie) maakt beveiliging pas werkelijk persoonsgebonden en kan identiteitsfraude voorkomen. De huidige verificatietechnieken voor het vaststellen van iemands identiteit zijn niet persoonsgebonden. Passwords en pincodes kunnen aan anderen worden overgedragen, zodat kennis van zo'n getal eigenlijk niet meer dan een vermoeden van betrokkenheid oplevert. In een informatiesamenleving zal een dergelijke zwakke vorm van identiteitsvaststelling steeds vaker tekortschieten, wanneer het recht vereist dat persoonlijke betrokkenheid onomstotelijk wordt vastgesteld. Denk bijvoorbeeld aan een dagvaarding, een vonnis, een contract, een overheidsbeschikking: zij zijn niet rechtsgeldig of hebben niet het gewenste rechtsgevolg als niet met zekerheid kan worden vastgesteld wie de betrokken personen zijn.

Verijdelen van identiteitsfraude vormt een uitdaging voor overheid en particuliere organisaties samen. Het vindt immers niet alleen aan het «overheidsloket» plaats, ook de markt heeft er last van. De overheid moet private organisaties daarom in staat stellen om in publiek-private samenwerking een effectieve bijdrage te leveren. Daartoe zal in de komende jaren het overheidsbeleid op een aantal punten zo worden bijgesteld dat op termijn identiteitsfraude in de informatiesamenleving kan worden beteugeld. Biometrie en chipcards kunnen in een strategische alliantie een sterk instrument vormen voor overheid, kaarthouders en -uitgevers in het tegengaan van identiteitsfraude en ander kaartmisbruik.

Juist het vele dat we bereikt hebben blijkt nieuwe, ongekende, zowel positieve als negatieve, ontwikkelingen met zich mee te brengen. De turbulent voortschrijdende informatisering lijkt veel op zijn kop te zetten en het einde is nog niet in zicht. Velen maken zich zorgen over waar we eigenlijk naar toe gaan als het gaat om gebruik van geweld, zowel op straat als bij internationale conflicten. Het min of meer toevallige gegeven dat we op het punt staan om een nieuw millennium te betreden bepaalt ons extra indringend bij de dynamiek van onze toekomst.

Vragen, vragen, vragen...

Die te maken hebben met de mogelijkheid om te sturen in een samenleving waarin burgers en bedrijven een grote mate van autonomie hebben. Omtrent de (juridische) verhouding tussen enerzijds de virtuele samenleving die aan het ontstaan is door de opkomst van de nieuwe media als het internet en anderzijds de fysieke samenleving zoals we die tot nu toe kenden. Over de rol van de overheid (of preciezer, de onderscheiden actoren wetgever, bestuur en rechter) binnen een samenleving die zowel een fysieke als een virtuele component heeft, en binnen een samenleving waarin tegelijkertijd tendensen naar regionalisering en naar globalisering te onderkennen zijn.

Voor alle departementen, en dus ook voor Justitie, betekent dat steeds nagegaan moet worden welke ontwikkelingen zich voordoen en wat de consequenties daarvan voor Justitie kunnen zijn. Om dat verantwoord te doen, dient de analyse grondig te zijn, gericht op de onderliggende processen en achterliggende vragen. Justitie heeft niet de pretentie pasklare antwoorden te hebben, maar gaat daarom deze vragen nog niet uit de weg. Met ingang van het jaar 2000 zal Justitie jaarlijks een Trendrapport publiceren dat primair ten doel heeft om de voor de toekomst van onze rechtsstaat werkelijk relevante onderwerpen op de agenda te zetten, zowel binnen Justitie als in het publieke debat.

Attent op Europa

In de Memorie van Toelichting bij de begroting van 1999 is uitgebreid ingegaan op wat Europa voor Justitie betekent. In het voorgaande is dat daarom nauwelijks gedaan. Maar dat wil niet zeggen dat de aandacht verminderd is of zou kunnen verminderen. Integendeel. Een groot deel van de in Nederland geldende regels vloeit voort uit Europese regelgeving. Het is dan ook van groot belang dat die Europese regelgeving voldoet aan dezelfde kwaliteitseisen als de nationale, en dat bij het opstellen ervan ook dezelfde zorgvuldige afwegingen worden gemaakt tussen de betrokken belangen. Bij het realiseren hiervan doen zich twee verschillende problemen voor. Het eerste is, dat de Europese Unie geen eigen wetgevingstraditie heeft, en dat rekening gehouden moet worden met het feit dat overkoepelende regels werking moeten hebben in de zeer uiteenlopende rechtssystemen van de landen van de Unie. Dit leidt tot een aansluitingsproblematiek, die soms een grote creativiteit vergt bij de vertaling van Europese regelgeving in regels die in ons rechtssysteem passen. Het tweede probleem is, dat op Europees niveau sprake is van een grotere mate van verkokering en gerichtheid op domeinbelangen, terwijl in de uiteindelijke politieke besluitvorming ook nog eens uiteenlopende nationale belangen een rol kunnen spelen. Dit leidt in gevallen tot compromissen, die niet geheel voldoen aan de hoogste eisen van wetgevingskwaliteit.

Op basis van een verklaring bij het Verdrag van Amsterdam inzake de kwaliteit van de Europese regelgeving is een interinstitutioneel akkoord gesloten tussen Parlement, Raad en Commissie, waarbij een aantal richtlijnen voor de redactionele kwaliteit van de regelgeving zijn vastgelegd en de instellingen zich hebben verbonden maatregelen te nemen om deze te handhaven. Met de uitvoering ervan is echter al voortvarend een begin gemaakt. Hetzelfde geldt voor het (vooraf) toetsen van regelgeving op zijn bedoelde en onbedoelde effecten. Verwacht mag worden dat dit uiteindelijk tevens zal bijdragen aan de kwaliteit van de nationale regelgeving.

Justitie besteedt uiteraard ook grote aandacht aan de gevolgen voor de Nederlandse rechtsorde van de internationale rechtspraak. Met name is het streven om zaken die bij een van de Europese Hoven aanhangig worden gemaakt (ook indien Nederland niet rechtstreeks partij is) goed te bezien op mogelijk verstrekkende gevolgen voor onze rechtsorde en om, indien die gevolgen ongewenst worden geacht, dat ook ter plaatse gemotiveerd tot uitdrukking te brengen. Daarnaast zet Nederland zich in om te bewerkstelligen dat ook bij de Europese hoven de doorlooptijden bekort worden. Het zou immers onwenselijk zijn als een versnelling in onze nationale rechtspraak zou stagneren door de lange duur van beroepsprocedures bij Europese instanties. Een situatie die met name door de communautarisering van het asielen vreemdelingenbeleid niet ondenkbaar is.

Europese rechtspraak en de Nederlandse rechtsorde

Uitspraken van het Europese Hof voor de rechten van de mens hebben in de afgelopen jaren geleid tot het oprekken van het begrip «family life». Op de overheid rust onder meer de positieve verplichting het ontstaan en voortbestaan van gezinsleven mogelijk te maken. Aanvankelijk gold die verplichting vooral ten aanzien van personen die in de traditionele zin een gezin vormden. In toenemende mate geldt deze verplichting ook tussen personen die een relatie onderhouden die vroeger niet als «gezin» werd aangemerkt zoals de relatie tussen de biologische vader en het kind dat geboren is terwijl de moeder nog met een ander getrouwd was. Voor deze situatie heeft de Nederlandse wetgever het mogelijk gemaakt dat een kind erkend wordt door een ander dan de echtgenoot van de moeder.

Oriëntatie op kwaliteit

Niet alleen met betrekking tot de toekomst en Europa, maar ook waar het gaat om het hier en nu heeft Justitie hoge ambities. In alle onderdelen van het Justitie-apparaat dient een hoge uitvoeringskwaliteit gerealiseerd te worden. Daarbij is een belangrijk gegeven dat Justitie niet alleen een groot aantal uiteenlopende taken heeft, maar dat dat ook taken zijn waarin Justitie de burger in vele gedaanten tegen komt. Op het moment dat Justitie vergunningen afgeeft of informatie verstrekt, is de burger vooral een klant die snel en efficiënt het gevraagde product wenst te ontvangen. Bij de toepassing van – in het bijzonder – het straf- en vreemdelingenrecht is betrokkene in de eerste plaats rechtssubject, overgeleverd aan de zorg van Justitie. Bij de beslechting van geschillen in het civiel- en bestuursrecht, bij de bejegening van slachtoffers en in een aantal andere gevallen waarin burgers Justitie aanspreken op haar professionele kwaliteiten, is de burger cliënt, die in het bijzonder geïnteresseerd is in maatwerk. Waar het gaat om de ordening van de samenleving, het trekken van grenzen via wet- en regelgeving is de burger burger in de volle zin van het woord, dat wil zeggen lid van de samenleving met het recht gehoord te worden en mee te beslissen. Bij elk van die rollen van de burger hoort een specifieke rol voor justitie: die van klantgericht bedrijf, die van integere uitoefenaar van de zwaardmacht (in het bijzonder in de uitvoeringsorganisaties), die van professionele organisatie en die van responsieve overheid. Van Justitie mag verwacht worden dat ze elk van deze rollen optimaal vervult, dat ze kwaliteit levert en dat ze dat ook zo efficiënt mogelijk doet. Elk van deze rollen vergt echter een andere oriëntatie op wat kwaliteit inhoudt en welke rol bedrijfsmatige principes kunnen spelen. Het ingezette kwaliteitstraject zal voor alle onderdelen helpen dit helder te krijgen. Maar zeker is nu al dat voor alle rollen ook en vooral geldt dat het succes van Justitie in belangrijke mate wordt bepaald door de samenwerking en inzet van haar medewerkers, die daarbij integer, betrokken en zorgvuldig dienen te zijn.

Kwaliteitszorg

In de voorgaande memorie van Toelichting is reeds aangegeven dat binnen Justitie een systeem van integrale kwaliteitszorg is ingezet. In dit kader vinden periodieke zelfevaluaties en audits plaats. Bovendien worden periodieke metingen onder personeel, klanten en strategische partners verricht teneinde hun ervaringen en meningen te peilen. Het model dat hierbij gebruikt wordt is dat van het Instituut Nederlandse Kwaliteit. Inmiddels wordt dit model ook ingezet bij de realisatie van onze visie. In de kern komt deze erop neer dat Justitie staat voor een rechtvaardige en veilige samenleving. Dat kan – en moet – Justitie niet alleen doen. Er zal worden samengewerkt met strategische partners in binnen- en buitenland. Het apparaat zal daadwerkelijk keten-georiënteerd gaan functioneren. De komende jaren zal veel energie worden besteed aan het bereiken van een dergelijke oriëntatie. Om de voortgang van een en ander te kunnen meten, worden momenteel indicatoren ontwikkeld die deze voortgang zichtbaar zullen maken.

Binnen de visie van Justitie neemt integriteit, zowel van het apparaat als de individuele medewerker een vooraanstaande plaats is. Bijgevolg heeft integriteit ook een belangrijke plaats gekregen in het systeem van integrale kwaliteitszorg. Op alle cruciale punten zal worden nagegaan of codering in de rede ligt. Voor medewerkers wordt inmiddels een gedragscode ontwikkeld.

Kwaliteit is niet slechts de dingen goed doen, het is ook de goede dingen doen. En dat betekent, telkens opnieuw, keuzen maken. Een rechtsorde die bijdraagt aan een goed functionerende marktorde kent – dat is in het voorgaande wel duidelijk geworden – vele aspecten. Op elk van die aspecten vraagt de samenleving – terecht – veel van Justitie. Justitie wil daaraan voldoen. Maar dat brengt wel het risico met zich, dat ze te veel op de schouders neemt, vooral waar de indruk zou bestaan dat anderen verantwoordelijkheden laten liggen. Een optimale taakuitoefening van Justitie is alleen mogelijk als ze zich op haar kern oriënteert: het realiseren van een adequate juridische infrastructuur. Dit vergt, naast grote inzet, ook zelfbeheersing.

Strategisch personeelsbeleid

Justitie heeft nu en in de toekomst hoogwaardig personeel nodig. Bij het werven van medewerkers is in de afgelopen jaren geconstateerd dat zich in enkele sectoren knelpunten voordoen. Zo kon in de vacatures als gevolg van de grote uitbreiding van het gevangeniswezen soms maar met moeite worden voorzien. Maar ook in andere segmenten van de arbeidsmarkt deden en doen zich knelpunten voor, terwijl ze voor de toekomst worden verwacht. Mede met het oog daarop neemt Justitie deel aan het project waarbij jonge academici als «rijkstrainee» worden geworven; daarnaast heeft Justitie een eigen traject van «visietrainees». Door in hun begeleiding extra te investeren, beoogt Justitie zich als aantrekkelijker partij op de arbeidsmarkt te positioneren.

Dit alles vergt veel van de medewerkers. Ze moeten zich telkens afvragen wat de achterliggende factoren zijn in de problematiek waarmee zij te maken krijgen, en wat de consequenties daarvan voor Justitie zijn. Ze moeten een hoge kwaliteit leveren in de uitvoering van hun werk. En het is belangrijk dat ze daarover open communiceren – in elk geval binnen, maar – met in achtneming van de grenzen van hun positie – ook buiten de organisatie. Een belangrijk deel van het werk – in het bijzonder wetgeving en beleidsontwikkeling – kan immers niet meer plaatsvinden vanuit een intern ontwikkelde visie, maar vindt zijn inhoud in het maatschappelijk debat. Politieke en professionele visie hebben onder die omstandigheden vooral betrekking op de wijze waarop de inhoud tot stand komt, zij het dat – als betoogd – zowel interne eisen van het recht als politieke keuzen op hoofdlijnen de kaders stellen.

Om dit alles te bevorderen, wordt gewerkt aan voortdurende ontwikkeling van de organisatie en de daarin werkzame personen, alsmede de inzet van geschikte sturingsinstrumenten. Door de inzet van informatie- en communicatietechnologie zal zowel een /meer efficiënte uitvoering van de bedrijfsprocessen als de sturing daarop gerealiseerd kunnen worden. De elektronische informatie-uitwisseling tussen de verschillende Justitiesectoren via het nieuwe JustitieNet zal naar verwachting een belangrijke bijdrage leveren aan de efficiency en de kwaliteit van de dienstverlening aan de burger in al zijn rollen. Naast voortgaande verbetering op het terrein van de uitvoering en het beheer – waar al veel gerealiseerd is – wordt veel energie gestoken in de versterking van de beleidscyclus en verbetering van de koppeling daarvan aan de beheercyclus. Trefwoorden daarbij zijn de reeds genoemde strategische beleidsagenda, het jaarlijkse trendrapport en het project «van beleidsbegroting naar beleidsverantwoording».

Oriëntatie op de samenleving

Onze rechtsorde vormt een belangrijk onderdeel van de voor maatschappelijke samenhang noodzakelijke infrastructuur. Zonder de ordening die het recht aanbrengt, zonder de bijdrage aan een veilige samenleving die rechtshandhaving en preventie bieden, zou het slecht leven zijn in ons land. Op het in stand houden en in overeenstemming met de eisen van de samenleving houden van die rechtsorde mag Justitie aangesproken worden.

Maar haar eigen verantwoordelijkheid voor de rechtsorde brengt met zich mee dat Justitie bereid is aan partners in de samenleving en aan degenen die een beroep op haar doen, eisen te stellen. Dat Justitie door wetten en rechtspleging een basis legt voor een goed functionerende markt en een vrije samenleving, betekent immers niet dat Justitie die twee belangrijke zaken ook zelf tot stand brengt. In tegendeel, voor de feitelijke gang van zaken is vooral van belang hoe anderen er gebruik van maken. Dat dient op een verantwoorde manier te gebeuren, zowel om het Justitie-apparaat niet te overbelasten als om maatschappelijke kosten te voorkomen. Maar ook waar Justitie direct (mede)verantwoordelijk is voor het tot stand brengen van maatschappelijke consequenties van het recht – in de strafrechtelijke handhaving, bijvoorbeeld – is Justitie meestal aangewezen op de medewerking van partners en op het nemen van de eigen verantwoordelijkheid door burgers en die partners. Een veilige maatschappij met een gering criminaliteitsniveau komt niet alleen tot stand doordat Justitie daders opspoort en bestraft, maar ook doordat mensen zich aan de wet houden en hun kinderen in die geest opvoeden. En daar moeten ze dan ook op aangesproken worden.

Aanspreken

Mensen – overigens in het overgrote deel van de gevallen mannen – die geweld plegen komen niet uit een of andere donkere hoek van de samenleving. De voetbalfan die zijn frustratie over een verloren of zijn vreugde over een gewonnen wedstrijd uit door vernielingen te plegen of een aanhanger van de tegenpartij een paar klappen te verkopen, kan onze collega zijn. Of buurman. Of zoon, echtgenoot, vader, broer. En ook die normale, nette, oppassende burgers die elke week, of eens per jaar, de behoefte hebben om eens stevig uit de band te springen, zijn zonen, vrienden, echtgenoten, vaders. Misschien moeten we hen – en onszelf – maar eens confronteren met de vraag of dat eigenlijk wel normaal is. Dat ze hun ontspanning (of spanning) zoeken in een avondje stappen «met de jongens». Dat ze zich daarbij zo vol gieten dat hun remmen wat losser gaan zitten, en vervolgens, bij de minste of geringste aanleiding, hun handen. Immers, als we geweld zo afwijzen, hoe kan het dan dat zovelen zich ongewild in een situatie begeven waarin ze niet alleen het risico lopen slachtoffer te worden, maar ook het risico hun hele verdere leven te moeten leven met de gedachte dat ze ongewild dader werden?

Elkaar aanspreken, een dialoog aangaan, betekent niet slechts spreken, maar vooral luisteren. Tot de maatschappelijke oriëntatie van Justitie behoort het actief signaleren van knelpunten in de samenleving. Justitie bevindt zich, omdat ze geconfronteerd wordt met conflicten in de samenleving die niet meer door betrokkenen zelf opgelost kunnen worden, in een uitstekende positie om onderliggende spanningen en ontwikkelingen te signaleren. Maar daar blijft het natuurlijk niet bij. In veel gevallen is het in eerste instantie de taak van Justitie om zelf te reageren. Dat gebeurt ook. In het voorgaande is geschetst wat daarbij ambities zijn. In de volgende hoofdstukken wordt concreet uiteengezet op welke wijze ze gerealiseerd zullen worden.

2. SECTORAAL BELEID EN WETGEVINGSPROGRAMMA

2.1 Rechtsordening door Justitie

2.1.1 Justitie en Europa (artikel 07.02, 10.02 en 10.03)

De samenwerking binnen de EU op het gebied van justitie en binnenlandse zaken komt aan de orde tijdens de speciale Europese Raad in Tampere (Finland) op 15 en 16 oktober 1999. Daar worden de lijnen voor de komende jaren uitgezet. De Nederlandse regering wil bij deze bijzondere Europese Raad in elk geval drie onderwerpen aan de orde stellen:

• asiel- en migratievraagstukken;

• bestrijding van internationale criminaliteit, en

• versterking van de Europese rechtsorde.

Met de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam (1 mei jl.) is het perspectief op de totstandkoming van een Europees asiel- en migratiebeleid aanzienlijk gewijzigd. De komende vijf jaar dient de EU op het gebied van asiel en migratie een reeks van maatregelen te nemen. Onder meer moeten de komende vijf jaar minimumnormen worden aangenomen voor de opvang van asielzoekers, voor de kwalificatie als vluchteling en voor het verlenen van tijdelijke bescherming aan ontheemden. De Nederlandse regering heeft voor ogen in Tampere onder meer nadere afspraken te maken over een pijleroverstijgende aanpak van het asiel- en migratievraagstuk en een aanzet te geven tot verdere toenadering tussen verschillende asielprocedures met als uiteindelijk doel één Europese asielprocedure. Voor de Nederlandse inzet wordt verder verwezen naar de brief van de staatsecretaris van Buitenlandse zaken dd. 28 juni 1999 (1998–1999, 21 501–20, nr. 94).

Bij de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit, met name op het gebied van mensenhandel en de illegale wapenhandel, zal volgens de regering het accent moeten liggen op de daadwerkelijke toepassing van bestaande rechtsinstrumenten en op verbetering van de huidige vormen van praktische samenwerking. De tenuitvoerlegging van het Actieplan ter bestrijding van georganiseerde criminaliteit, dat onder het Nederlandse voorzitterschap is aangenomen, moet worden voltooid en de basis moet worden gelegd voor een vervolg daarop. De regering richt zich bij de Europese aanpak van georganiseerde criminaliteit op drie aspecten: politiële samenwerking, justitiële samenwerking en criminaliteitspreventie.

Europol kan per 1 juli 1999 gebruik maken van zijn bevoegdheden, die de komende twee jaar nog moeten worden uitgebreid. Daarbij gelden voor de regering wel twee randvoorwaarden, te weten: activiteiten die Europol-functionarissen ter plekke verrichten, zijn altijd zuiver ondersteunend en niet executief van aard. Daarnaast worden dergelijke activiteiten verricht onder de verantwoordelijkheid van de locale justitiële autoriteiten.

De regering zal er bij de justitiële samenwerking voor pleiten dat juist die vormen van ernstige criminaliteit prioriteit krijgen die vanwege hun grensoverschrijdende karakter alleen met een Europese aanpak bestreden kunnen worden, zoals mensenhandel en illegale wapenhandel. Verder dient er betere afstemming en benutting van bestaande rechtshulpinstrumenten plaats te vinden met het oog op de coördinatie en concentratie van strafvervolging tussen de autoriteiten in de lidstaten in concrete strafzaken.

Bij de versterking van de Europese rechtsorde zijn twee aspecten voor Justitie in het bijzonder van belang: de bevestiging van de beginselen van de rechtsstaat en de harmonisatie van het burgerlijk (proces) recht. Voor de legitimiteit van het Europese handelen is het van groot belang dat de rechtsorde op sommige gebieden nog wordt versterkt. Er moet daarom een samenhangend beleid op het punt van de «Rule of Law» ofwel de rechtsstaat worden geformuleerd, mede met het oog op de positie van de kandidaat-lidstaten van de EU. Justitie werkt samen met Polen, Hongarije, Tsjechië en Slowakije op het gebied van de inrichting van de rechtsstaat aldaar en staat, binnen beschikbare mogelijkheden, open voor twinning in het kader van EU pre-accessiesteun Bij het nemen van maatregelen op het terrein van de samenwerking in civielrechtelijke samenwerking zal de burger volgens de regering het meest baat hebben bij verdere harmonisering en vereenvoudiging van het burgerlijk procesrecht, met name op terreinen als termijnen, kosten en voorlopige maatregelen.

2.1.2 Wetgevingskwaliteit

Zoals in het regeerakkoord aangegeven, verdient de wetgevingskwaliteit bijzondere aandacht. Dat vergt activiteiten op verschillende terreinen. Dit betreft in de eerste plaats de toetsing van regelgeving (wetten, algemene maatregelen van bestuur) in de ontwerpfase. Deze toets kan worden versterkt en in overleg met de betrokken departementen zal worden bezien welke onderwerpen bijzondere aandacht vragen. Daarnaast is ook het ontwikkelen en onderhouden van instrumenten voor het wetgevingskwaliteitsbeleid van belang. Op dat gebied wordt gewerkt aan de ontwikkeling van een computerprogramma ter ondersteuning van het werk van de wetgevingsjurist. Het programma, dat naar verwachting begin 2000 gereed zal zijn, helpt de wetgevingsjurist de Aanwijzingen voor de regelgeving in acht te nemen. Een bijzondere verantwoordelijkheid bestaat ook ten aanzien van de behandeling van rijksbrede vraagstukken van wetgeving. Op dat gebied liggen bijvoorbeeld de werkzaamheden van de Visitatiecommissie Wetgeving en de uitvoering van de nota Wetgeving voor de elektronische snelweg, die elders in dit hoofdstuk aan de orde komt. Tenslotte vormt wetgevingskwaliteit een wezenlijk element in het programma Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit (MDW). In dat kader worden bestaande complexen van regelgeving doorgelicht.

Evenals in de vorige kabinetsperiode voeren Justitie en Economische Zaken (EZ) het MDW-programma gezamenlijk uit. Uit de vorige MDW-tranche is thans een wetsvoorstel in voorbereiding tot wijziging van de Faillissementswet (zie privaatrecht). Het huidige kabinet heeft de volgende onderwerpen uitgekozen die vooral of mede liggen op het terrein van Justitie en tot nieuwe wetgeving kunnen leiden: kansspelen, harmonisatie in de wetgeving van het begrip ondernemer, de ketenaansprakelijkheid, verhandelbare rechten, onteigeningswet, openbare inrichtingen (zoals horeca-inrichtingen, speelhallen, casino's, pensions, bioscopen, musea, schouwburgen, theaters en sportaccommodaties) en harmonisatie planprocedures.

2.1.3 Staats- en bestuursrecht (artikel 07.01, 09.05 en 10.04)

Voortvloeiend uit het regeerakkoord zijn een aantal wetsvoorstellen en uitvoeringsbesluiten in voorbereiding ter zake van de modernisering van de rechterlijke organisatie. Deze bevinden zich nog in de concept-fase. Over deze voorstellen vindt intensief overleg plaats met de zittende magistratuur in het kader van het project Versterking Rechterlijke Organisatie.

Het wetsvoorstel Herziening Vreemdelingenwet zal in de tweede helft van 1999 ingediend worden bij de Tweede Kamer.

De Wet bescherming persoonsgegevens (1997–1998, 25 892, nr. 2) is gereed voor mondelinge behandeling door de Tweede Kamer.

Op het terrein van de politie is een nota naar aanleiding van het verslag inzake het wetsvoorstel overdracht beheer van het Korps Landelijke Politie Diensten (KLPD) naar het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (1998–1999, 26 461, nr. 2 en 5) onlangs uitgebracht Het wetsvoorstel betreffende de concentratie van beheersbevoegdheden op rijksniveau met betrekking tot de regionale politiekorpsen bij de minister van Binnenlandse zaken is inmiddels aanhangig bij de Tweede Kamer.

Het wetsvoorstel Gerechtsdeurwaarderswet is met het uitbrengen van de nota naar aanleiding van het verslag gereed voor mondelinge behandeling door de Tweede Kamer (1991–1992, 22 775, nr.2 en 1998–1999, 22 775, nr.15).

Inzake het wetsvoorstel wijziging Luchtvaartwet (1998–1999, 26 607, nrs. 1–3) (beveiligingsheffing) en wijziging Wet wapens en munitie (1998–1999, 26 586 nrs.1–3) (verhoging strafmaat illegaal wapenbezit) wordt de nota naar aanleiding van het verslag naar verwachting in oktober aangeboden aan de Tweede Kamer.

Als voortvloeisel van de evaluatie van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)(1998–1999, 26 523, nr. 2) is thans in procedure bij de Tweede Kamer het wetsvoorstel Evaluatie Awb/aanpassingen bestuursprocesrecht. De nota naar aanleiding van het verslag wordt in oktober aangeboden. Ingediend is een wetsvoorstel tot het ineenschuiven van de afdelingen 3.4 en 3.5 Awb. Andere voorstellen op het terrein van de Awb die nog in de conceptuele fase verkeren zijn: het wetsvoorstel vierde tranche Awb, waarvan het voorontwerp begin september 1999 is verschenen en dat inmiddels om commentaar aan betrokkenen is voorgelegd, alsmede het wetsvoorstel gelijkstelling elektronische besluitvorming aan schriftelijke besluitvorming. Het wetsvoorstel kosten voorprocedures is om advies aanhangig bij de Raad van State. Onlangs is het wetsvoorstel toetsing levensbeëindiging op verzoek en hulp bij zelfdoding bij de Tweede Kamer ingediend (1998–1999, 26 691). Mijn ambtgenote van Volksgezondheid Welzijn en Sport en ik zijn in afwachting van het verslag van de zijde van de Kamer.

Wat betreft de Wet justitiële documentatie (1995–1996, 24 797, nr. 2) is een omvangrijke nota van wijziging opgesteld die voor advies aan de Raad van State is voorgelegd. Ik verwacht deze nota en de nota naar aanleiding van het verslag dit kalenderjaar aan de Tweede Kamer te hebben gezonden. Op dit moment worden een aantal afgiftevarianten omtrent het gedrag uitgewerkt en uitgerekend. Op basis van deze gegevens kan een onderbouwde afgiftevariant worden gekozen.

2.1.4 Privaatrecht

Voortvloeiend uit het regeerakkoord is in juli 1999 een tweetal familierechtelijke wetsvoorstellen aan de Tweede Kamer aangeboden. Het betreft de openstelling van het huwelijk voor personen van hetzelfde geslacht (1998–1999, 26 672, nr. 1–2) en de invoering van de mogelijkheid van adoptie door personen van hetzelfde geslacht (1998–1999, 26 673, nrs.1–2). Enerzijds wordt hiermee gestalte gegeven aan het uitgangspunt van gelijke behandeling van homoseksuele paren ten opzichte van heteroseksuelen paren. Het voorstel omtrent de adoptie beoogt met name een verdergaande bescherming in juridisch opzicht van het kind dat in een duurzame relatie van twee vrouwen of twee mannen wordt verzorgd en opgevoed.

Op 1 juni 1999 werd voor het erfrecht een belangrijke mijlpaal bereikt: de Eerste Kamer aanvaardde toen het wetsvoorstel voor de invoering van het nieuwe Boek 4 ((1981–1982, 17 191, nr. 2, Stb. 300–1999). In voorbereiding is een wetsvoorstel waarin, naast de aan de Eerste Kamer toegezegde wijzigingen van Boek 4, ook een aantal wijzigingen van meer technische aard zal zijn opgenomen. Het nieuwe erfrecht zal in werking treden een jaar na plaatsing in het Staatsblad van deze wet.

Ter uitvoering van het regeerakkoord is in december 1998 een voorstel voor een Wet aanpassing arbeidsduur (Waa) (1998–1999, 26 358, nr. 2)bij de Tweede Kamer ingediend. De schriftelijke behandeling van het wetsvoorstel, waarvan de minister van Justitie tweede ondertekenaar is, is inmiddels afgerond. Het wetsvoorstel beoogt aan werknemers in de markten overheidssector een wettelijke aanspraak te bieden op aanpassing van de arbeidsduur. Het kan daarbij gaan om vermeerdering of vermindering van de arbeidsduur. De werkgever dient een verzoek om aanpassing van de arbeidsduur in te willigen tenzij dit op grond van zwaarwegende bedrijfs- en dienstbelangen niet van hem kan worden gevergd.

Het wetsvoorstel tot wijziging van titel 7.10 BW met betrekking tot vakantie- en ouderschapsverlof (1997–1998, 26 079, nr. 2) wacht op een verslag van de Eerste Kamer. Het wetsvoorstel strekt ertoe de wettelijke regeling inzake vakantie te flexibiliseren, voor wat betreft de bovenwettelijke vakantiedagen. Daarnaast voorziet het wetsvoorstel in een verruiming van de regeling van het ouderschapsverlof voor werknemers die door geboorte of adoptie (erkenning) de zorg voor meerdere kinderen tegelijk krijgen.

Omtrent het wetsvoorstel Koop onroerende zaken en aanneming van werk (1992–1993, 23 095, nr. 2) is in april 1999 een 34-tal schriftelijke vragen gesteld door de vaste commissie voor Justitie uit de Tweede Kamer. Deze vragen hebben aanleiding gegeven om bij organisaties van belanghebbenden te peilen hoe, vooral op het punt van de bescherming van de consument-koper van een woning, moet worden verder gegaan. Het wetsvoorstel, zoals dit bij de Tweede Kamer voorligt, bevat daartoe een postcontractuele bedenktijd van drie dagen. Er wordt naar gestreefd de vragen vervolgens nog dit kalenderjaar te beantwoorden.

Het wetsvoorstel tot modernisering van het burgerlijk procesrecht, waarbij een moderner, minder formeel en efficiënt ingericht procesrecht voor de eerste aanleg wordt beoogd, zal naar verwacht najaar 1999 bij de Tweede Kamer kunnen worden ingediend.

Er is voorts nog een groot aantal privaatrechtelijke wetsvoorstellen in voorbereiding. Zo zal binnenkort aan de Raad van State kunnen worden voorgelegd een uitgebreide nota van wijziging van het wetsvoorstel voor een nieuwe titel 7.17 inzake de verzekeringsovereenkomst (1985–1986, 19 529, nr. 4). Met name is hier van belang de nieuwe regeling van de verzwijging; het huidige alles of niets-karakter daarvan wordt vervangen door een afgewogen stelsel van mededelingsplichten en daarbij behorende sancties.

Een wetsvoorstel tot wijziging van de verjaringsregeling van aansprakelijkheid voor schade door gevaarlijke stoffen ligt voor advies bij de Raad van State en kan hopelijk spoedig worden ingediend.

Ook zal de behandeling door de Tweede Kamer van twee wetsvoorstellen op het terrein van het internationaal privaatrecht (wetsvoorstel conflictenrecht onrechtmatige daad en wetsvoorstel conflictenrecht afstamming) een aanvang kunnen nemen. Hetzelfde geldt voor het wetsvoorstel over de schenking (1981–1982, 17 213, nr. 2) waarover onlangs een nota van wijziging is ingediend.

Gestreefd wordt naar spoedige indiening van een wetsvoorstel tot wijziging van de Faillissementswet, in het bijzonder om te komen tot een efficiëntere inrichting van de surséanceregeling.

Vrijwel gereed voor indiening is het wetsvoorstel uitvoering EG-richtlijn verkoop op afstand.

2.1.5 Straf- en sanctierecht

StrafprocesrechtDe wetsvoorstellen, die voortvloeiden uit de parlementaire enquête opsporingsmethoden, over bijzondere opsporingsbevoegdheden, de herziening van het gerechtelijk vooronderzoek en de bijzondere politieregisters hebben het Staatsblad bereikt. Zij treden op 1 februari 2000 in werking. Een aantal hiermee verband houdende uitvoeringsbesluiten, alsmede ministeriële regelingen is in concept gereed gemaakt. Met deze regelgeving wordt voorzien in een nieuw normatief kader voor de opsporing.

Dezer dagen zal de nota naar aanleiding van het verslag over het wetsvoorstel toezeggingen aan getuigen in strafzaken (voorheen: deals met criminelen) bij uw Kamer worden ingediend. Hierbij zullen tevens enkele aspecten uit het rapport van de Tijdelijke Commissie Evaluatie Opsporingsmethoden aan de orde komen.

Op het terrein van de strafvordering is verder van belang het wetsvoorstel DNA (1998–1999, 26 671, nr. 2) in strafzaken. De mogelijkheid van uitbreiding van de toepassing van DNA-onderzoek zal bezien worden tegen de achtergrond van de financiële gevolgen en mogelijkheden. Daarnaast zullen de waarborgen ten aanzien van bewaring en vernietiging van de gegevens alleen maar belangrijker worden. De nota naar aanleiding van het verslag zal u dit najaar bereiken.

Dit najaar zal een wetsvoorstel tot wijziging van de rechterlijke bevelen inzake de openbare orde (artikelen 540 e.v. Sv) bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal worden ingediend. Het wetsvoorstel vormt het strafrechtelijke complement van de bestuurlijke ophouding. Naar ik hoop zal dit wetsvoorstel per 1 mei 2000 in werking kunnen treden. In dit verband is ook van belang het wetsvoorstel tot wijziging van artikel 141 Sr (openlijke geweldpleging 1998–1999, 26 519, nr. 2). Ik hoop dat ook van dit wetsvoorstel de parlementaire behandeling voor 1 mei 2000 afgerond kan zijn. Deze wetgeving zal bijdragen aan een doeltreffender overheidsoptreden bij voetbalrellen en andere grootschalige ordeverstoringen is daarom mede relevant voor de voorbereidingen voor het EK 2000.

Materieel strafrechtVan belang is het eerste deel van de herziening van de corruptiewetgeving (1998–1999, 26 468, nr. 2), die geschiedt in het kader van de implementatie van verdragen, waarover onlangs een verslag van de Tweede Kamer is ontvangen. Mijn streven is erop gericht deze wetgeving per 1 januari 2001 in werking te kunnen laten treden. Een tweede deel dat ook betrekking heeft op de implementatie van een aantal verdragen is inmiddels in voorbereiding genomen.

Over het wetsvoorstel inzake de taakstraffen (1997–1998, 26 114, nr. 2) is begin juni 1999 de nota naar aanleiding van het verslag bij de Tweede Kamer ingediend. Hiermee wordt de laatste hand gelegd aan de erkenning van de taakstraf als volledige sanctiemodaliteit. Het bevat voorts het zogenoemde officiersmodel voor taakstraffen, waarmee sneller een justitiële reactie op het plegen van een strafbaar feit kan worden gegeven. Deze regeling heeft werklastverlichtende gevolgen voor de zittende magistratuur.

Penitentiair recht en gezondheidsrechtOver de strafrechtelijke maatregel opvang drugsverslaafden is half juni 1999 een nader verslag ontvangen. Het antwoord is dit najaar te verwachten. Het voorstel voor een beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen ligt gereed voor mondelinge behandeling bij de Tweede Kamer (1997–1998, 26 016, nr. 2). Als resultaat van de evaluatie van Wet bijzondere opnemingen psychiatrische ziekenhuizen (BOPZ) is bij de Tweede Kamer een eerste wetsvoorstel tot wijziging ingediend. Een volgend wijzigingsvoorstel is in voorbereiding.

Internationaal strafrechtIn het kader van het Verdrag van Amsterdam is het streven naar intensivering van de internationale justitiële samenwerking bevestigd en nader uitgewerkt. Mede ter uitvoering van verschillende, reeds tot stand gekomen, verdragen is een wijziging van de Uitleveringswet en het Wetboek van Strafvordering – mede ter uitvoering van verschillende verdragen – voor advies aan de Raad van State aangeboden. Samen met het ministerie van Buitenlandse Zaken worden veelomvattende voorbereidingen getroffen in verband met de oprichting van het Internationale Strafhof.

2.1.6 Wetgeving elektronische snelweg

Het tempo van veranderingen op de elektronische snelweg ligt hoog. Daarom wordt de kabinetsnota «Wetgeving voor de elektronische snelweg» uit 1998 in 2000 geactualiseerd. De nadruk bij de invulling van het actieprogramma uit 1998 ligt nu op aanpassing van het Burgerlijk Wetboek en de Algemene wet bestuursrecht, alsmede de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel Computercriminaliteit II (1998–1999, 26 671, nrs.1 en 2).

Om te kunnen inspelen op de ontwikkelingen op het terrein van de informatiesamenleving zijn kennisontwikkeling en internationale kennisuitwisseling van groot belang. Het subsidieprogramma Informatietechnologie en recht (ITeR) vervult daarin op het terrein van het recht een wezenlijke rol. Voor de internationale aanpak is daarin een belangrijke plaats ingeruimd.Ter uitvoering van de motie Wagenaar c.s. (1997–1998, 25 880, nr. 4) zal in nauwe samenhang met ITeR worden gewerkt aan een virtueel internationaal juridisch kennisnetwerk. Voorstudies zijn nodig om te kunnen bezien hoe een dergelijk netwerk kan bijdragen aan kennisontwikkeling en -verspreiding.

2.2 Preventie en handhaving

2.2.1 Jeugd en preventie

Over het algemeen wordt onderkend dat een louter strafrechtelijke aanpak van probleemgedrag van jongeren tekort schiet. Toch is een strafrechtelijk sluitstuk onontbeerlijk voor het terugdringen van de problemen. Justitie streeft naar samenhangend beleid om de omvang en de ernst van jeugdcriminaliteit terug te dringen.

Jeugdcriminaliteit (artikel 08.01 en 08.02)De aanpak van jeugdcriminaliteit blijft een van de speerpunten van het criminaliteitsbeleid. Juist voor de categorie jeugd is een evenwichtige aanpak van preventie en repressie aangewezen. In de preventieve sfeer is aansluiting bij anderen, zoals instanties uit het onderwijs, de jeugdhulpverlening en de gemeente als regisseur van het lokale preventieve jeugdbeleid onontbeerlijk. Aan de repressieve kant dient snel en consequent maatwerk te worden geleverd. Extra inspanningen zijn te verwachten vanwege drie nieuwe zwaartepunten in de problematiek: verjonging, verharding en de blijvende oververtegenwoordiging van jongeren uit allochtone groeperingen. Het laatste zwaartepunt wordt in het kader van het justitiële Criem-beleid apart behandeld.

Hoewel een landelijk beeld momenteel niet beschikbaar is, lijkt er op sommige plaatsen sprake van een toename van het aantal kinderen onder de twaalf jaar dat met de politie in aanraking komt. In dit verband experimenteren de Halt-bureaus momenteel met de zogenoemde Stop-reactie. Deze reactie volgt op een licht delict. Het is een aanbod aan ouders, om hen te ondersteunen bij hun verantwoordelijkheid tot correctie van hun kinderen. Nu reeds blijkt een aantal ouders behoefte te hebben aan verdergaande ondersteuning. In het evaluatie-onderzoek naar «Stop», dat tot mei 2000 duurt, zal ook de aard en omvang van deze hulpvraag aan de orde komen.

In het algemeen is de rol van opvoeders en ouders van groot belang. In dit verband werd de wijkgerichte strategie Communities that Care, waarin die rol ook benadrukt wordt, naar Nederland gehaald. Daarnaast zijn in het kader van preventie initiatieven genomen om door gerichte samenwerking van instanties probleemgezinnen vroegtijdig te signaleren en op vrijwillige basis te begeleiden. Ook de preventiewerkers van de Raad voor de Kinderbescherming en die van de Vedivo zullen hierbij een nadrukkelijke rol kunnen spelen.

Het aantal door de politie gehoorde jongeren in verband met geweldsdelicten neemt, in verhouding tot het aantal jongeren dat zich schuldig maakt aan lichtere delicten, sterker toe. Volgens de Politiemonitor 1998 neemt ook het aantal slachtoffers en de onveiligheidsgevoelens onder jongeren meer toe dan onder de rest van de bevolking. Dit werpt ook een ander licht op het verontrustende verschijnsel van wapenbezit onder scholieren. Deze wapens worden wellicht vanuit een gevoel van onveiligheid gedragen. Deze heilloze spiraal van geweld en angst voor geweld moet stoppen. De projecten voor een veilige school kunnen daar een belangrijke rol bij spelen.

Het aantal taakstraffen voor minderjarigen is afgelopen jaren toegenomen. Voor 2000 wordt een voortzetting van die groei nagestreefd, want taakstraffen hebben in vergelijking met vrijheidsstraffen grote voordelen. Zij verminderen de druk op het aantal beschikbare plaatsen in de inrichtingen en bieden veel meer mogelijkheden tot resocialisatie van de minderjarigen.

Ook het aantal jeugdige cliënten van de jeugdreclassering is gestegen. De jeugdreclassering begeleidt een minderjarige vanaf de melding bij de Raad voor de Kinderbescherming tot aan het uitvoeren van de opgelegde sanctie, om het ontstaan van een criminele carrière te voorkomen of bij te sturen. Voor 2000 wordt een lichte verdere toeneming van het aantal cliënten verwacht.

Jongeren die voor een licht misdrijf in aanraking komen met de politie, kunnen een alternatief voor een strafrechtelijke vervolging aangeboden krijgen: de Halt-afdoening. De afgelopen jaren heeft een toenemend aantal jongeren van die mogelijkheid gebruik gemaakt.

Figuur 1: Ontwikkeling van het aantal Halt-afdoeningen, taakstraffen voor minderjarigen en jeugdreclasseringscliënten, 1991–2000

Bron: Halt Nederland, Raad voor de Kinderbescherming, ministerie van Justitie, 1999.

Criminaliteit in relatie tot integratie van etnische minderheden (CRIEM) (artikel 08.02)De problematiek onder jongeren uit etnische minderheidsgroepen, zoals beschreven in de CRIEM-nota (1998–1999, 25 726, nr. 1), is vanuit een justitieel perspectief niet verbeterd. Zie figuur 2 over de relatieve aandelen naar etniciteit. Justitie hecht aan een onverkorte doorzetting van het Criem-beleid. Via de in de nota geschetste lijnen zullen de Justitiediensten dit verder uitbouwen. Voor intensivering van CRIEM is uit het cluster «Jeugd en Geweld» van de Regeerakkoordgelden voor 2000 f 7,1 mln. gereserveerd. Justitie richt zich sterk op het, in de CRIEM-nota beleidsspoor 1 genoemd, creëren van een sluitende, gestructureerde aanpak van risico-jongeren uit minderheidsgroepen: de «individuele trajectbegeleiding» (itb). Daarbij wordt een jongere individueel en volgens een bepaald traject begeleid om te proberen een vooraf geformuleerd doel te bereiken dat betrekking heeft op school, werk, vrije tijd of, bij minderjarigen, het gezin.

Figuur 2: Aantal verdachten per 1000 jongeren naar geboorteland (HKS-bestand), 1996

Bron: Integrale Veiligheidsrapportage 1998.

Met intensieve begeleiding wordt geprobeerd de jongeren weer perspectief te bieden. Die begeleiding is in soort en intensiteit afhankelijk van het justitieel verleden. De etnische achtergrond kan aanleiding zijn voor de inzet van bepaalde deskundigen of allochtone medewerkers. Voor de zogenoemde «harde kern»-jongeren is de voorbereiding van de itb al vergevorderd in overleg met de Raad voor de Kinderbescherming, de Stichting Reclassering Nederland en de Stichting Vedivo. De begeleiding van de zogenaamde risicojongeren is een kwestie van vrijwilligheid. Lokale en regionale hulpverleningsinstanties, allochtonenorganisaties en de lokale overheid zullen in dit verband moeten samenwerken.

In het kader van het derde beleidsspoor van de CRIEM-nota, gericht op de voorschoolse jeugd, hebben VWS en Justitie het initiatief genomen om de wijkprogramma's Opvoedingsondersteuning en ontwikkeling/Communities that Care (O&O/CtC) te starten. CtC wil met een integrale aanpak op buurt/wijkniveau ouders en kinderen met veel opvoedingsrisico's en kans op maatschappelijke uitval via bestaande buurtvoorzieningen behoeden voor probleem- en crimineel gedrag. In de periode 1999 tot en met 2002 zal CtC op een viertal locaties worden uitgevoerd en geëvalueerd. O&O zal op drie locaties worden gestart. Voor de uitvoering van O&O/CtC is in het jaar 2000 f 1 mln. beschikbaar.

In aansluiting op het advies van de commissie Marokkaanse jeugd, welke commissie bestaat uit vertegenwoordigers uit de Marokkaanse gemeenschap, heeft Justitie in nauw overleg met de departementen van BZK, VWS, Onderwijs Cultuur en Wetenschappen, Sociale Zaken en Werkgelegenheid en Financiën een kabinetsstandpunt opgesteld dat in juli 1999 naar de Tweede Kamer is gezonden. De commissie onderschrijft de uitgangspunten van de CRIEM-nota. Ze constateert dat de opeenstapeling van problemen in de gezinssituatie, onderwijs en arbeidsmarkt leidt tot een marginaliseringproces en mogelijk tot criminaliteit. Ook werd vastgesteld dat de expertise van (justitiële) instellingen niet toereikend is om Marokkaanse jongeren effectief te helpen en dat het potentieel van Marokkaanse individuen en organisaties onvoldoende wordt benut.

Justitie hecht veel belang aan samenwerking met de Marokkaanse gemeenschap. In het najaar 1999 zal door Justitie en BZK, in overleg met de andere betrokken departementen en Marokkaanse organisaties, een eerste werkconferentie worden georganiseerd met als onderliggend thema «participatie van Marokkaanse burgers». Doel ervan is te komen tot concrete samenwerkingsrelaties tussen (lokale) overheden en veldorganisaties in samenspraak met de Marokkaanse gemeenschap. Daarnaast ondersteunt Justitie het netwerk Marokkanen voor Ontwikkeling en Verandering (MOVE), dat de relatie tussen politie, justitie en de Marokkaanse gemeenschap wil versterken.

Individuele trajectbegeleiding (artikel 08.02)Een deel van de jeugdige criminelen, de zogenoemde harde kern, pleegt veel en ernstige delicten en is verantwoordelijk voor een verhoudingsgewijs groot deel van de gepleegde criminaliteit.

Plannen om deze doelgroep aan te pakken door middel van de methodiek van individuele trajectbegeleiding (itb) zijn inmiddels in een vergevorderd stadium. Itb kenmerkt zich door een individuele, intensieve en ambulante begeleiding van de jongere. Bij deze begeleiding staan duidelijk geformuleerde doelen, afspraken, controle en perspectief op onder meer scholing of werk centraal. De itb voor de harde kern vindt plaats in een justitieel kader waarbij de begeleiding in plaats van een vrijheidsstraf door de rechter wordt opgelegd. Bijvoorbeeld in het kader van een bijzondere voorwaarde bij een voorwaardelijke jeugddetentie. Gedurende een periode variërend van 6 tot 12 maanden wordt getracht de jongere weer «op de rails» te zetten. Wanneer de jongere de afspraken niet nakomt of zich aan de begeleiding onttrekt dan heeft dit tot gevolg dat alsnog een vrijheidsbenemende sanctie wordt geëffectueerd.

Itb kan worden beschouwd als een methodiek met bepaalde kenmerken (intensief, praktisch, outreachend). Vanwege de individuele invulling die aan de begeleiding wordt gegeven, kan deze methode ook worden ingezet ten behoeve van andere doelgroepen. Zo is bijvoorbeeld in het kader van CRIEM een aanpak van licht criminele allochtone jongeren door middel van itb in voorbereiding. Omdat dit een minder zware doelgroep betreft dan de harde kern, zal de invulling van de itb worden aangepast en naar verwachting minder lang en minder sanctionerend van aard zijn.

Grote stedenbeleid (artikel 08.02 en 08.05)Eind 1999 zal het Rijk met alle 25 grote steden (G25) stadsconvenanten afsluiten. De 25 convenanten worden afgesloten op basis van stedelijke visies en daarop gebaseerde (meerjarige) stedelijke ontwikkelingsprogramma's. Deze ontwikkelingsprogramma's bevatten meetbare doelstellingen en prestaties en gaan in op de inhoudelijke ontwikkeling, de te bereiken resultaten en de benodigde geldmiddelen.

Deze programma's zijn te herleiden naar een drietal «pijlers» binnen het grote stedenbeleid, namelijk de pijler «economie & werkgelegenheid», de pijler «fysieke infrastructuur» en de pijler «sociale infrastructuur». Bij de pijler «fysieke infrastructuur» heeft Justitie een belang bij het bevorderen van maatregelen ter verbetering van de verkeers- en sociale veiligheid. De belangrijkste pijler voor Justitie is echter de «sociale infrastructuur».

Op basis van toetsing van de bovengenoemde ontwikkelingsprogramma's vindt uiteindelijk de toedeling van rijksbudgetten richting de steden plaats.

Voor wat betreft Justitie in relatie tot het grote stedenbeleid kan worden opgemerkt, dat geen budgetten rechtstreeks richting de steden beschikbaar worden gesteld. Justitie stelt namelijk middelen beschikbaar aan de justitie-onderdelen binnen een stad. Zo worden binnen de pijler «sociale infrastructuur» middelen beschikbaar gesteld voor «individuele traject begeleiding» (ook in een strafrechtelijk kader), «wijkgerichte programma's preventieve opvoedingsondersteuning» en «Community that care» (samen met VWS), de projecten «strafrechtelijke opvang verslaafden (SOV)» en een verdere uitbouw van het project «Justitie in de buurt (Jib)» met drie tot vier Jib's per jaar tot een 15 in 2002. Vervolgens kunnen vanaf 2002 nog eens 8 extra Jib's met de vrijvallende middelen uit de besparing uitvoeringskosten inning omroepbijdragen worden gefinancierd. Justitie streeft ernaar om op lokaal en regionaal (arrondissement)niveau werkafspraken te maken tussen de steden en de justitiële diensten. De hoofdofficier van Justitie gaat daarin een coördinerende en sturende rol vervullen.

2.2.2 Bestuurlijke handhaving

Handhaven op niveauOp vrijwel alle beleidsterreinen van de overheid werken verschillende handhavers van Rijk en gedecentraliseerde overheid samen om bij te dragen aan een adequaat niveau van regelnaleving. Justitie start op decentraal niveau stimuleringstrajecten met het doel «best practices» te ontwikkelen en uit te dragen. Hiermee wordt gestreefd naar verdere professionalisering en verbetering van de samenwerking tussen de betrokken handhavers. De «best practices» zijn bedoeld als leidraad en inspiratiebron voor handhavers op het beleidsterrein van het betreffende stimuleringstraject. Daarnaast beoogt Justitie ook in meer algemene zin impulsen te geven aan de doeltreffendheid, doelmatigheid en kwaliteit van de rechtshandhaving voor de ordeningswetgeving. Een eerste project rond de handhaving van de leerplicht is inmiddels in Breda van start gegaan. Op verschillende andere terreinen zullen dergelijke stimuleringstrajecten van start gaan, zoals rond de afschaffing van het bordeelverbod, de uitvoering bestuursovereenkomsten handhaving milieuwetgeving en veiligheid in en rond het openbaar vervoer. Deze trajecten zijn een vervolg op het kabinetsstandpunt «Handhaven op niveau», dat naar verwachting kort na het verschijnen van deze begroting aan de Tweede Kamer zal worden aangeboden.

Voor zover nodig zal het kabinetsstandpunt «Handhaven op niveau» ook de beleidsvisie zoals neergelegd in het kabinetsstandpunt «Handhaving door bestuurlijke boeten» van 1 juli 1994 (1993–1994, 23 400, nr. 48) actualiseren. Daarbij gaat het er vooral om een algemene oriëntatie voor het gebruik van de verschillende sanctieinstrumenten te presenteren als houvast voor beslissingen over het sanctieinstrumentarium op specifieke beleidsterreinen.

2.2.3 Strafrechtelijke handhaving

Het Openbaar Ministerie (artikel 09.05)De beleidsprioriteiten van het Openbaar Ministerie (OM) voor 2000 vloeien voort uit het meerjarig plan van het OM «Perspectief op 2002», waarbij een drietal uitgangspunten centraal staan. Het eerste punt richt zich op het realiseren van een evenwichtige rechtshandhaving. Dat betekent voorrang bij de aanpak van ernstige normschendingen, en concentratie op – de dreiging van – stelselmatige overtredingen en op situaties waarin het strafrecht effectief is omdat ook anderen hun verantwoordelijkheid nemen. Ten tweede wordt de aandacht gelegd bij een afgewogen zaaksaanpak, extra inspanningen in zeer gevoelige/kwetsbare zaken, streven om zaken waar mogelijk snel af te doen en bevorderen dat mogelijkheden worden benut om in het voortraject bevredigende oplossingen te vinden. Als laatste wordt het belang onderkend van het verzorgen van een organisatie die zowel tegemoet komt aan de tot gebiedsgericht werken als aan de noodzaak om specialistische deskundigheid te bundelen. Een organisatie waarin de logistieke planning ook met de ketenpartners goed is gerealiseerd, en van waar uit burgers correct bejegend worden. Voorts is een nadrukkelijke koppeling gelegd met de landelijke thema's die de komende jaren de aandacht vergen van de politie, zoals beschreven in het «Beleidsplan Nederlandse Politie». Vanuit genoemde uitgangspunten zijn de beleidsprioriteiten voor het jaar 2000 voortgekomen. Deze prioriteiten zijn enerzijds een voortzetting van de in 1999 geformuleerde prioriteiten en anderzijds een nadere invulling van het in eerdere jaren ingezette beleid van het OM.

Tijdens de behandeling van het Wetsvoorstel reorganisatie openbaar ministerie en instelling landelijk parket in de Tweede Kamer op 25 maart 1998 is toegezegd dat jaarlijks in de begroting zou worden vermeld of in een concreet geval gedurende het afgelopen jaar door de minister een bijzondere aanwijzing ex. Art. 127/128 is gegeven. De Wet reorganisatie OM is op 1 juni 1999 van kracht geworden. Er zijn tot op heden door mij geen bijzondere aanwijzingen gegeven. Volledigheidshalve merk ik op dat sinds de installatie van het huidige kabinet ook geen bevelen ex. Art 5 RO (oud) zijn gegeven die betrekking hadden op concrete zaken.

Georganiseerde criminaliteit (artikel 10.02)De bestrijding van de georganiseerde criminaliteit blijft aandacht op zowel internationaal als nationaal niveau behouden. Het vereist creatieve en ingrijpende opsporingsmethoden die niettemin duidelijk genormeerd zijn.

Op internationaal niveau wordt, onder meer, binnen het kader van de Raad van Europa en de Europese Unie gesproken over de bestrijding van georganiseerde criminaliteit. Binnen de Multi Disciplinaire Werkgroep van de Europese Unie wordt aandacht besteed aan de tenuitvoerlegging van het Actieplan ter bestrijding van de georganiseerde criminaliteit, zoals aangenomen onder het Nederlandse voorzitterschap – en het vervolg daarop. Het voornoemde Actieplan bevat 15 politieke richtsnoeren en 30 specifieke aanbevelingen De werkgroep Politiële Samenwerking – binnen de Europese Unie – richt zich meer op het verbeteren van de praktische samenwerking zoals, de legale interceptie van telecommunicatie, de aanpak van voetbalvandalisme, het gebruik van DNA-technieken en de problematiek rond vermiste personen en niet-geïdentificeerde lijken.

Daarnaast is nationale aandacht van belang omdat de schaal waarop georganiseerde criminaliteit zich afspeelt een louter lokale of regionale aanpak overstijgt.

Het WODC-rapport «Georganiseerde criminaliteit in Nederland» zal op basis van adviezen van politie en OM leiden tot aanpassing van de prioriteitenstelling. Het streven is om naast de «traditionele» georganiseerde misdaad, veelal drugshandel, oog te krijgen op andere vormen, zoals de mensensmokkel en -handel, de zware milieucriminaliteit en de georganiseerde grootschalige fraude.

Twee actuele ontwikkelingen zijn op dit terrein in 2000 van speciaal belang. In de eerste plaats de verschijning van het rapport van de Tijdelijke commissie evaluatie opsporingsmethoden. Deze commissie komt tot de conclusie dat sinds het uitkomen van het enquêterapport in 1996 veel werk is verzet om de organisatie van de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit te herordenen. De door de enquêtecommissie geconstateerde crisis is voorbij, het gezag is hersteld. De regering beschouwt het rapport allerminst als een aanmoediging om een pas op de plaats te maken. Daarvoor bevat het rapport ook te veel waardevolle aanbevelingen om tot (verdere) verbeteringen te komen. Op 22, 23 en 24 juni 1999 is het rapport van de commissie voorwerp geweest van een debat tussen commissie en Tweede Kamer. Op 29 juni debatteerde de Kamer met mij over Hoofdstuk 5 van het rapport, dat handelt over Bijzondere bevindingen van de commissie. Onlangs heb ik de Tweede Kamer bij brief laten weten op welke wijze het nadere onderzoek naar de bijzondere bevindingen zal worden ingericht. Voorts heb ik inmiddels samen met mijn ambtgenoot van BZK de Tweede Kamer de kabinetsreactie op de overige hoofdstukken van het rapport aangeboden. In deze reactie wordt, op basis van het rapport, gesteld dat op onderdelen nadere regelgeving geboden is. De regering zal daarbij uit blijven gaan van het formeel wettelijk kader dat met de aanvaarding van de Wet bijzondere opsporingsbevoegdheden tot stand is gekomen. Gekozen wordt dan ook voor verfijning van het formeel wettelijk kader door middel van OM-regelingen. Uiteraard zal na de inwerkingtreding van de wet op 1 februari 2000 verdere verfijning plaatsvinden door middel van jurisprudentie. Ten aanzien van de organisatie van de opsporing wordt geschetst dat, binnen de uitgangspunten van ons gedeconcentreerde politiebestel, gewerkt zal worden aan een verdere stroomlijning van de opsporing op bovenregionaal en nationaal niveau. Aangegeven is dat dit in de eerste plaats vraagt om een strakkere regeling van de informatiehuishouding bij de politie en een duidelijker inbedding in het politiebestel van bovenregionaal en nationaal werkende eenheden. Ten aanzien van het gezag over de opsporing, die door het OM wordt uitgeoefend, stelt het kabinet vast dat de commissie belangrijke verbeteringen heeft aangetroffen ten opzichte van de periode waarop het onderzoek van de parlementaire enquêtecommissie betrekking had. De betrokkenheid van het OM bij de opsporing is sterk verbeterd. Dat geeft, in combinatie met de afronding van de reorganisatie van het OM, de gelegenheid om het accent het komende jaar te gaan leggen op een grotere uniformering in de gezagsuitoefening, een verdere invulling van de prioritering van onderzoeken en een verdere invulling van de sturende en toetsende rol van het College van procureurs-generaal (PG's).

De tweede actuele ontwikkeling is de inwerkingtreding van de Wetsvoorstellen Bijzondere opsporingsbevoegdheden, Herziening gerechtelijk vooronderzoek en Politieregisters op 1 februari 2000. Deze inwerkingtreding markeert het einde aan de crisis in de normering die door de enquêtecommissie werd geconstateerd. Om deze belofte daadwerkelijk in te lossen, wordt de opsporings- en rechtspraktijk goed op de inwerkingtreding voorbereid. Hiertoe is op 22 oktober 1998 een implementatietraject gestart, dat zich toespitst op opleiding en voorlichting (van politiemensen, leden van het openbaar ministerie en rechters), op het ontwerpen van uitvoeringsregelingen en op aanpassingen van de bedrijfsorganisatie. In december 1998 is in de overlegvergadering van de minister van Justitie en het College van PG's besloten dat daarnaast een handleiding zal worden opgesteld voor de toepassing van de bijzondere opsporingsbevoegdheden. De eerste aanzet hiertoe, de notitie «de Wet bijzondere opsporingsbevoegdheden in de praktijk» is op 15 april 1999 in de Overlegvergadering met het College van PG's geaccordeerd. Op basis daarvan wordt nu gewerkt aan de volgende thema's: werkwijze CID en tactische recherche, gevolgen van de wijziging voor het vastleggen en bewaken van de gegevens in de registers, verfijning van het begrippenkader en een andere uitwerking van het verbod op doorlaten, administratieve organisatie en afscherming op basis van art. 187d Sv. Uit deze opsomming blijkt dat een belangrijk deel van de aanbevelingen van de Tijdelijke Commissie Evaluatie Opsporingsmethoden in dit traject worden meegenomen. Alle genoemde activiteiten zullen voor 1 februari 2000 hun beslag hebben gekregen.

Financieel economische criminaliteit (artikel 01.01 en 09.05)Financieel economische criminaliteit wijkt af van de meer traditionele vormen van criminaliteit. Fraude en witwassen leveren voor daders snel winst op zonder dat direct sprake is van een aantoonbare slachtoffer. De omvang van het financieel gewin en de ontwrichtende werking die deze vormen van criminaliteit (kunnen) hebben op de pijlers van de verzorgingsstaat (verdelingen van lasten en publieke middelen) en het financiële bestel (vertrouwen in het maatschappelijk/economisch verkeer), vereisen een verhoogde aandacht van Justitie.

De strafrechtelijke handhaving van het recht in het financieel-economisch verkeer behoort tot de kerntaken van Justitie. De aanpak van financieel economische criminaliteit vergt een kwalitatief hoogstaand opsporings- en vervolgingsapparaat, maar dat niet alleen. Voortzetting van de goede samenwerking op dit terrein met het ministerie van Financiën is van belang. Ook dient nauw te worden samengewerkt met de bijzondere opsporingsdiensten en met de betrokken private partners (o.a. financiële instellingen) die op dit terrein een taak en verantwoordelijkheid hebben om financieel economische criminaliteit doeltreffend en doelmatig te bestrijden.

Naar aanleiding van het eindrapport van de Stuurgroep Financieel Rechercheren zijn in 1998 en 1999 vier regio- en arrondissementsoverschrijdende samenwerkingsverbanden tussen politie en openbaar ministerie tot stand gebracht om fraude te bestrijden. Daarnaast wordt nog dit jaar een begin gemaakt met het opzetten van vergelijkbare samenwerkingsverbanden in Rotterdam en Den Haag. In het jaar 2000 volgt Amsterdam.

Een belangrijk instrument bij de aanpak van de financieel-economische criminaliteit zijn de meldingen ongebruikelijke transacties. Voor 2000 worden 32000 meldingen van de financiële instellingen verwacht. Naar verwachting zullen 4 500 zaken (productie doormeldingen) met een doormelddatum in 2000 aan de politie kenbaar worden gemaakt. Verwacht wordt dat 3 200 zaken met een transactiedatum in 2000 worden doorgemeld.

Figuur 3: Meldpunt ongebruikelijke transacties

Bron: MOT.

Ook op het terrein van de wetgeving staan de ontwikkelingen voor de bestrijding van financieel economische criminaliteit niet stil. Bij de Eerste Kamer is thans aanhangig het wetsvoorstel «concentratie strafbaarstelling frauduleuze gedragingen» (1994–1995, 239 993, nr. 178). Mede onder invloed van internationale regelgeving is voorts een wetsvoorstel inzake aparte strafbaarstelling van het witwassen voorbereid. Dit is begin 1999 aan een aantal instanties voor advies rondgezonden. Na verwerking van de commentaren hoopt de regering in het najaar van 1999 een wetsvoorstel aan de ministerraad aan te bieden.

Op 10 april 1999 is het wetsvoorstel tot goedkeuring van enkele verdragen inzake de bestrijding van fraude en corruptie (1998–1999, 26 468, nrs. 1–3) alsmede het wetsvoorstel herziening corruptiewetgeving (1998–1999, 26 469, nrs. 1–3) bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal ingediend. Tezamen met de betrokken partners wordt gewerkt aan de realisatie van een adequate aanpak van nationale en internationale corruptiebestrijding.

Met betrekking tot de invoering van de Euro is door de bewindslieden van Justitie en van Financiën bij de Tweede Kamer een wetsontwerp ingediend ter bescherming van de Euro (1998–1999, 26 492) zolang de Euro nog geen wettig betaalmiddel is. Tevens wordt bescherming geboden aan de gulden (in verband met het inwisselen daarvan) zodra de gulden geen wettig betaalmiddel meer is. Ook zal in EU-verband gewerkt worden aan een instrument voor een betere bescherming van de Euro op EU-niveau. Een ander onderwerp dat momenteel in EU-kader wordt besproken is «fraude met niet-contante betaalmiddelen». Nationaal wordt in het kader van de wet Computercriminaliteit ten aanzien van een aantal van deze betaalmiddelen een wijziging van artikel 232 van het wetboek van Strafrecht voorgesteld.

In vervolg op de WODC-evaluatie van de ontnemingswetgeving, zullen in de uitvoering en de wetgeving initiatieven worden ontplooid (zie brieven aan TK van 29 oktober 1998 (1998–1999, 26 268, nr. 1) en 26 maart 1999 (1998–1999, 26 268, nr. 2)).

Kinderpornografie en zedenzorgMet de opkomst van videocamera's is de productie en verspreiding van kinderpornografie de laatste decennia toegenomen. In 1996 is een wetswijziging in werking getreden. De maximumstraf op het verspreiden, openlijk tentoonstellen, vervoeren en het in voorraad hebben van kinderpornografie is toen verhoogd naar een gevangenisstraf van 4 jaar (was 3 maanden). Wordt van dit misdrijf een beroep of gewoonte gemaakt, dan is de maximumstraf 6 jaar.

Het verspreiden van kinderpornografie via Internet is een relatief nieuw probleem. Aan het juridisch kader voor toezicht, opsporing en handhaving op dit terrein wordt gewerkt. Het door de Internet service providers ingestelde Meldpunt Kinderporno speelt een belangrijke rol bij het signaleren van kinderporno op Internet.

Het in 1999 ingediende wetsvoorstel Computercriminaliteit II bevat een reeks aanpassingen van de Wetboeken van Strafrecht en van Strafvordering aan nieuwe ontwikkelingen in de informatietechnologie. Onderdeel van het wetsvoorstel is een nadere regeling van de strafrechtelijke aansprakelijkheid van tussenpersonen zoals Internet Service Providers. In 2000 moet een landelijke voorziening de regionale politiekorpsen en de arrondissementsparketten ondersteunen in de aanpak van kinderpornografie. Dit jaar is al begonnen met een project bij het regionale politiekorps Utrecht. De departementen van Justitie en BZK hebben hiervoor eenmalig een miljoen gulden beschikbaar gesteld. De activiteiten bestaan uit het verder ontwikkelen van een gemeenschappelijke databank, het realiseren van een netwerk van aanspreekpunten, het verrichten van operationele onderzoeken en het voortzetten en intensiveren van pro-actieve internetsurveillance en digitaal rechercheren. Deze initiatieven maken onderdeel uit van een kabinetsnota, van juli 1999, die alle lopende en voorgenomen activiteiten ter bestrijding van seksueel misbruik van kinderen beschrijft.

In mei 1999 zijn de aanpak van de verbeteringen van de zedenzorg bij de politie en het OM in gang gezet. Dit is gebeurd naar aanleiding van een rapportage van de Inspectie voor de politie met daarin een twaalftal aanbevelingen van zowel inhoudelijke als organisatorische aard. Met mijn ambtsgenoot van BZK heb ik een stuurgroep gevormd om deze aanbevelingen te implementeren. Inmiddels ligt er een plan van aanpak met daarin vijf deelprojecten. Het plan van aanpak is afgelopen zomer naar de Tweede Kamer gestuurd.

Vermiste personenDe registratie en opsporing van vermiste personen is verbeterd. Inmiddels zijn in 24 van de 26 korpsen regionale coördinatoren voor vermiste personen aangesteld, waarvan een landelijk coördinator bij de CRI. Daarnaast wordt gewerkt met een standaardprocedure om bij eerste aangifte te kunnen vaststellen of het hier mogelijk gaat om een serieuze vermissing. Onderzocht wordt of het haalbaar is een DNA-databank voor vermiste personen op te zetten.

Verkeershandhaving (artikel 08.04, 09.05 en 10.04)Ter uitvoering van het kabinetsstandpunt IBO-Verkeershandhaving van december 1997 (1997–1998, 25 846, nrs. 1–3) is een forse intensivering van de verkeershandhaving gestart in de vorm van regioplannen. De regioplannen vormen een verdere ontwikkeling van de succesvolle gebiedsprojecten, die zich richten op handhaving van de maximumsnelheid. In de vijf regio's waar gebiedsprojecten draaien is een afname van het aantal dodelijke verkeersslachtoffers met 10% geconstateerd, terwijl het aantal snelheidsovertredingen vaak met meer dan 10% is teruggelopen. In de regioplannen wordt op een integrale wijze aan de verkeershandhaving gewerkt op basis van ongevalanalyses, waarbij nauwgezet de resultaten van de inspanningen worden gevolg. De plannen richten zich niet alleen op snelheid, maar ook op de overige speerpunten van het verkeersveiligheidsbeleid (rijden onder invloed, rood licht, en verplichting tot dragen van bromfietshelm en gordel). Per saldo is voor een periode van vier jaar een extra investering in de verkeershandhaving beschikbaar van jaarlijks ca. f 75 mln. Uitgaande van de positieve effecten van de huidige regioplannen is besloten deze aanpak te intensiveren. Inmiddels zijn 8 regioplannen gestart c.q. in voorbereiding.

Het in het kabinetsstandpunt IBO-V aangekondigde onderzoek naar de kansen en risico's van (varianten van) verkeershandhaving door het bestuur zal volgens de huidige planning eind 1999 gereed zijn. Verwacht wordt dat in het eerste trimester 2000 het kabinetsstandpunt in reactie op het onderzoeksrapport naar de Tweede Kamer zal worden verzonden.

Terugdringen illegaal wapenbezitHet toenemend bezit en gebruik van wapens draagt bij aan het ontstaan en de cumulatie van geweld. In het Beleidsplan Nederlandse Politie 1999 – 2002 heeft het Kabinet een aantal maatregelen aangekondigd die het wapenbezit moeten voorkomen en ontmoedigen. Verboden wapens moeten in beslag genomen worden en de straffen op illegaal (vuur)wapenbezit moeten omhoog. Het Kabinet zal voorstellen doen om de politie meer mogelijkheden te bieden ter bestrijding van het (verkrijgen van) wapenbezit.

Een landelijke aanpak in de bestrijding van de im- en export van vuurwapens is wenselijk. De aandacht concentreert zich hierbij met name op de Oost-Europese landen. De informatie-uitwisseling tussen de korpsen en met de Divisie Centrale Recherche Informatie dient verbeterd en verder gestandaardiseerd te worden. Ook zal de politie scherper moeten toezien op de legale wapenhandel. Voorkomen moet worden dat via de legale handel wapens weglekken in het criminele circuit.

EK2000De eerste weken van juni 2000 staan in het teken van de Europese kampioenschappen (EK) voetbal. Baanbrekend is dat dit toernooi door Nederland én België gezamenlijk wordt georganiseerd. Om de EK feestelijk te kunnen laten verlopen is veiligheid een essentiële voorwaarde. Voor Justitie betekent dit onder meer dat vermoedelijke relschoppers uit andere landen zoveel mogelijk zullen worden geweerd, vooral door internationale gegevensuitwisseling en door tickets op naam te verkopen. Ook wordt gewerkt aan het maken van internationale afspraken op het terrein van de stadionverboden. Als vermoedelijke vandalen toch richting België of Nederland reizen zal getracht worden hen aan de grens te onderscheppen en terug te sturen. Dat geldt evenzeer bezoekers, bij wie van strafbare gedragingen sprake is.

Het OM heeft een op de EK2000 toegesneden plan van aanpak ontwikkeld waarin «naast preventieve maatregelen- ook de noodzakelijke repressieve maatregelen worden vormgegeven. Zo investeert het OM onder meer in snelrecht.

Aftappen (artikel 09.03)Sinds 15 december 1998 zijn de aanbieders van openbare telecommunicatiediensten en -netwerken verplicht om de diensten en netwerken die zij exploiteren aftapbaar te maken. De lagere regelgeving onder de Telecommunicatiewet zal naar verwachting in 2000 worden afgerond. Het Centraal Informatiepunt Onderzoek Telecommunicatie (CIOT) wordt in het eerste kwartaal van 2000 operationeel. Ook Internet Service Providers (ISP's) zullen na 15 augustus 2000 moeten voldoen aan alle aftapbepalingen van de Telecommunicatiewet. Dit vergt ook aanpassingen in de tapkamers van de politie. Justitie richt een bureau op ter ondersteuning van de interdepartementale samenwerking op het terrein van het intercepteren van telecommunicatie.

Forensisch onderzoek (artikel 10.01)Het Gerechtelijk Laboratorium en het Laboratorium voor Gerechtelijke Pathologie zijn in 1999 gefuseerd onder de naam Nederlands Forensisch Instituut (NFI). Het werkterrein van het NFI is verdeeld over drie vakdirecties: Medisch Biologisch Onderzoek, Chemisch Onderzoek en Fysisch- en Elektronisch onderzoek.

De betekenis van DNA-onderzoek als opsporingsinstrument neemt toe door technologische ontwikkelingen op dat terrein, het wetsvoorstel tot verruimde toepassing van DNA-onderzoek en recente jurisprudentie van de Hoge Raad.

Onderstaande grafiek geeft een overzicht van het aantal gerealiseerde laboratoriumonderzoeken en secties in 1998 en het vermoedelijk aantal onderzoeken en secties in 1999 en 2000. De lichte daling van het aantal laboratoriumonderzoeken is een gevolg van het sinds 1996 meer prioriteit geven aan de meer complexe zaken. Dit vraagt gemiddeld meer onderzoekscapaciteit per zaak, waardoor bij gelijk blijvende capaciteit het totaal aantal onderzochte zaken daalt. Het aantal secties is de afgelopen jaren een redelijke constante.

Figuur 4: Aantal laboratoriumonderzoeken

Bron: Gerechtelijke Laboratorium.

Figuur 5: Aantal secties

Bron: Laboratorium voor Gerechtelijke Pathologie.

Internationale rechtshulpCriminaliteitsbestrijding is inmiddels een internationale aangelegenheid geworden. Het vrije personen- en goederenverkeer in de EU maakt een intensievere aanpak van grensoverschrijdende criminaliteit noodzakelijk. De rechtshulpverzoeken aan en van Nederland nemen toe en worden bovendien ingewikkelder.

De basis voor de internationaal strafrechtelijke samenwerking zijn de verdragen van de Raad van Europa, Europese Unie en de Verenigde Naties. Hoewel deze verdragen al ruime mogelijkheden geven tot strafrechtelijke samenwerking maken onder meer technologische ontwikkelingen aanpassingen noodzakelijk.

Internationale criminaliteit kan alleen worden aangepakt als de verdragen ook in de praktijk werken. Om deze uitvoering te toetsen worden binnen de EU de lidstaten door middel van een zogenaamde «peer evaluation» geëvalueerd op onder meer de praktische uitvoering en toepassing op nationaal niveau van de internationale verbintenissen inzake de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit. De aanbevelingen aan de JBZ-Raad die uit deze evaluaties zullen voortvloeien dienen de verbetering van de praktijk van de internationale samenwerking en meer in het bijzonder van de verlening van rechtshulp in strafzaken.

Een andere weg waarlangs naar verbetering van de samenwerking gestreefd wordt is de bundeling van krachten in het Europees Justitieel Netwerk. Dat netwerk bestaat uit de centrale autoriteiten van de lidstaten die verantwoordelijk zijn voor de internationale juridische samenwerking in de praktijk.

In 2000 zal de landelijke implementatie worden afgerond van een geautomatiseerd systeem, het zogenaamde LURIS, waarin alle bij rechtshulp betrokken instanties (parketten, politie, ministerie) de inkomende rechtshulpverzoeken gaan registreren. Dit systeem kan eraan bijdragen dat Nederland zijn internationale verplichtingen op het gebied van de uitvoering van de rechtshulp gestand kan doen.

Beheersovergang Korps Landelijke Politiediensten (artikel 10.04)In het kader van de voorgenomen beheersovergang van het KLPD naar BZK is bij de Tweede Kamer eind 1998 een daartoe noodzakelijk voorstel tot wijziging van de Politiewet (1998–1998, 26 461, nr. 2) ingediend. Daarbij werd toen nog een materiële overgang van het KLPD per 1-1-1999 beoogd, gevolgd door een formele overgang bij het van kracht worden van de wetswijziging. In reactie op één en ander heeft de Tweede Kamer in 1998 de motie Halsema aangenomen, waarin het kabinet werd uitgenodigd aan de feitelijke uitoefening van de beheersverantwoordelijkheid van de minister van Justitie niets te veranderen zolang wetswijziging niet heeft plaatsgevonden.. De motie is door het kabinet overgenomen en de ministers van Justitie en BZK hebben de TK laten weten nu te streven naar een overgang van het KLPD per 1-1-2000. Alle lopende voorbereidingen zijn daarop inmiddels gericht.

Centraal beheer politie – wijzigingen van de Politiewet 1993In het Regeerakkoord is afgesproken dat een grootscheepse herziening van de Politiewet 1993 in de komende periode achterwege blijft. Wel wordt op een aantal terreinen de wet aangepast om aan het licht getreden gebreken te herstellen en duidelijkheid te scheppen over verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Zo komt de verantwoordelijkheid voor het centrale beheer van de politie in handen te liggen van één minister, te weten de minister van BZK. Verzekerd dient te worden dat de minister van Justitie diens verantwoordelijkheid voor de nationale en de internationale strafrechtshandhaving optimaal kan blijven uitoefenen. De Politiewet 1993 zal daartoe waarborgen moeten bevatten.

De uitwerking van de afspraken uit het regeerakkoord vinden plaats langs drie tranches.

De eerste tranche betreft de overgang van het beheer van het KLPD van de minister van Justitie naar de minister van BZK. Dit wetsvoorstel is bij koninklijke boodschap van 27 maart 1999 ingediend bij uw Kamer en de schriftelijke behandeling van het wetsvoorstel is in volle gang (1998–99, 26 461, nr. 2).

De tweede tranche betreft de concentratie van beheersbevoegdheden ten aanzien van de politie op rijksniveau bij de minister van BZK. Het wetsvoorstel tot wijziging van de Politiewet 1993 in verband met de concentratie van beheersbevoegdheden op rijksniveau met betrekking tot de regionale politiekorpsen bij de Minister van BZK zal binnenkort bij uw Kamer worden ingediend.

De derde tranche betreft de wijzigingen in de verhoudingen binnen de politieregio's, waarbij de verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de korpsbeheerder, de hoofdofficier van justitie, de beheersdriehoek en het regionale college in ogenschouw worden genomen. Deze wijzigingen zijn nog niet neergelegd in een wetsvoorstel, maar zijn op hoofdlijnen beschreven in een notitie Regionaal politiebestel. Bij brief van 1 juli 1999 bent u over de hoofdlijnen van het regionale politiebestel geïnformeerd.

Ik streef naar een voorspoedige behandeling van de wetsvoorstellen en de hoofdlijnennotitie «Bestel in Balans» (TK 1998–1999, 26 661) door de Tweede Kamer, zodat in deze kabinetsperiode de politie volgens de afspraken uit het regeerakkoord kan worden beheerd en aangestuurd.

Politieonderwijs (artikel 10.02)Het politieonderwijs verandert. In 2000 worden met het project «Toekomstig onderwijs voor de Politie (TOP) belangrijke stappen gezet naar een nieuw politie-onderwijsmodel dat vanaf 2002 in werking treedt. Dit model wordt gekarakteriseerd door actuele, op de huidige beroepspraktijk toegesneden beroepsprofielen en eindtermen, door een inzichtelijk kwalificatiestelsel dat in- en uitstroom naar andere types van onderwijs mogelijk maakt, door een grotere betrokkenheid van de beroepsgroep bij de inhoud van het onderwijs, door onafhankelijke examinering en door een meer adequaat financieringsstelsel.

Enkele specifieke opleidingstrajecten die voor Justitie van groot belang zijn worden in 2000 afgerond. Dit betreft onder meer de opleidingen voor de kernteams en divisies zware criminaliteit, de implementatie voor het wetsvoorstel-BOB en het wetsvoorstel-GVO, voor financieel rechercheren en voor jeugd en zeden.

Project Bijzondere OpsporingsdienstenHet regeerakkoord stelt dat ten aanzien van de Bijzondere Opsporingsdiensten moet worden gekomen tot versterking van de samenhang in de rechtshandhaving, versterking van de democratische controle, integratie van onderdelen in de politie-organisatie op landelijk niveau. Waarbij bovendien fusiemogelijkheden van bijzondere opsporingsdiensten moeten worden bezien. Momenteel werkt Justitie samen met de zeven betrokken departementen en politie en openbaar ministerie aan de voorbereiding van een Kabinetsstandpunt, dat naar verwachting eind 1999 aan de Tweede Kamer wordt aangeboden.

2.3 Rechtspleging

2.3.1 Modernisering organisatie rechtsprekende macht (artikel 09.05)

Met de Contourennota (kamerstukken II 1998/99, 26 352, nr. 2) is de start gemaakt van een ingrijpende moderniseringsoperatie van de rechtsprekende macht. Het oogmerk hiervan is rechtspraak op maat te bieden, doorlooptijden te versnellen, de toegankelijkheid van de rechterlijke organisatie te vergroten door de inzet van moderne communicatiemiddelen, de oriëntatie op de omgeving te vergroten, kortom, de kwaliteit van de dienstverlening te verhogen. Een belangrijk deel van de activiteiten neemt de rechterlijke organisatie zelf ter hand via het Programma Versterking Rechterlijke Organisatie (PVRO). Het departement werkt aan wetgeving betreffende de reorganisatie en een groot aantal ondersteunde projecten. Over de voortgang van dit grote project wordt de Tweede Kamer minstens twee keer per jaar geïnformeerd. De eerste voortgangsrapportage verschijnt in november 1999.

Tijdens de reorganisatie gaat het reguliere werk gewoon door en moeten lopende activiteiten tot een goed einde worden gebracht. Het betreft met name activiteiten op het gebied van de afstemming in de strafrechtsketen, de werving, selectie en opleiding van rechters, de derde fase van de herziening van de rechterlijke organisatie, de bestuurlijke onderbrenging van de Tariefcommissie bij het gerechtshof in Amsterdam, de overheveling van Mulderzaken naar de bestuurssectoren van de rechtbanken, de beheersmatige overheveling van de tuchtcolleges op grond van de Wet BIG en de opheffing van het College van Beroep Studiefinanciering.

2.3.2 Raad voor de rechtspraak en de beheersorganisatie van de rechterlijke colleges (artikel 09.05)

In de aanloop naar de voorbereidingen voor de instelling van de Raad voor de rechtspraak verscheen een aantal belangrijke rapporten. De werkgroep Van den Haak kwam in april 1999 met een deskundigenoordeel. Aan het eind van het afgelopen parlementaire jaar is aan de Tweede Kamer een internationaal rechtsvergelijkend onderzoek gezonden over de positie van een Raad voor de rechtspraak. Daarnaast is een ambtelijke rapportage over de vormgeving en de prestatiegerichte bekostiging van rechterlijke organisaties deze zomer aan de Tweede Kamer aangeboden. Over de inrichting van het gemeenschappelijke beheer van rechtspraak en OM zal dit najaar na consultatie van de rechterlijke organisatie een afzonderlijk rapport verschijnen. Over de inrichting van het gemeenschappelijk beheer wordt zo mogelijk eind 1999 een beleidsnota aan de Tweede Kamer toegezonden. Daarin wordt ook aandacht besteed aan de relatie tussen de Raad voor de rechtspraak en landelijke diensten voor het gemeenschappelijk beheer en andere voorzieningen als de SSR, de Rechter Ambtenaar In Opleiding (RAIO)-selectiecommissie en de Commissie Aantrekken Leden Rechterlijke Macht. Ook geeft de nota aan hoe de Registratiekamer en de Commissie Gelijke Behandeling aan zullen sluiten bij de beheersstructuur van de rechterlijke organisatie.

2.3.3 Strafrechtketen (artikel 09.05)

Ook het komend jaar besteedt Justitie aandacht aan het adequaat functioneren van de strafrechtketen. Een belangrijk element daarin is de afstemming van het aantal strafzaken dat het OM ter zitting brengt en de capaciteit van de rechtsprekende macht voor de berechting van deze zaken. Uitgangspunt is dat moet worden voorkomen dat zaken zo lang blijven liggen dat de redelijke termijn in de afdoening daarvan wordt overschreden. Door het afsluiten van convenanten tussen het OM en de gerechten wordt zichtbaar welke zaken het komende jaar kunnen worden afgedaan.

Mede met het oog op capaciteitstekorten in de strafrechtspraak heb ik juni van dit jaar een beleidsbrief naar de Tweede Kamer gezonden met daarin opgenomen een pakket aan maatregelen om op korte termijn aankomende rechters actiever te werven, sneller te selecteren en ruimere opleidingsmogelijkheden te bieden.

2.3.4 Overheveling Mulderzaken (artikel 09.05)

In de Contourennota is bevestigd dat de zogenoemde Mulderzaken per 1 januari 2002 worden overgeheveld van de kantongerechten naar de sectoren bestuursrecht van de rechtbanken. Achtergrond van deze overheveling is het bestuursrechtelijke karakter van deze zaken. Thans worden voorbereidingen getroffen voor de start van dit project.

2.3.5 College van beroep studiefinanciering en Tariefcommissie (artikel 09.05)

Het College van beroep studiefinanciering blijft niet zelfstandig voortbestaan. De studiefinancieringszaken in eerste aanleg worden bij de rechtbanken ondergebracht. De streefdatum hiervoor is 1 januari 2001. Beroep wordt dan mogelijk bij alle negentien rechtbanken. In verband met de noodzakelijk geachte expertisevorming worden de personele middelen aan vijf rechtbanken (één per ressort) toegewezen. Vanuit de aangewezen rechtbanken (Alkmaar, Assen, Dordrecht, Roermond en Zutphen) zullen de overige rechtbanken in het ressort worden bezocht voor het houden van zittingen. Verder wordt de mogelijkheid van hoger beroep ingevoerd. Daartoe wordt de Centrale Raad van Beroep aangewezen. De Tariefcommissie zal bestuurlijk worden ondergebracht bij het gerechtshof in Amsterdam. Dit project is deze zomer gestart.

2.3.6 Afschaffen verplicht procuraat

Eind 1998 is het project Organisatorische Gevolgen Afschaffen Procuraat (OGAP) van start gegaan. In dit project worden achtereenvolgens de verschillende activiteiten van de procureur onderscheiden, kwantitatieve gegevens verzameld, inzicht verkregen in de meerwaarde van hun activiteiten en tenslotte alternatieve mogelijkheden van inrichting voor administratieve afwikkeling bij het civiel proces zonder verplicht procuraat geschetst. Inmiddels zijn de eerste twee fasen van het project afgerond. Naar verwachting zal eind 1999 definitieve besluitvorming plaatsvinden waarna kan worden aangevangen met de implementatie van het project.

2.3.7 Gefinancierde rechtsbijstand (artikel 09.07)

Het stelsel van gefinancierde rechtsbijstand is er om ook degenen met een smalle beurs toegang tot het recht te bieden. Uit de evaluatie van de Wet op de rechtsbijstand, welke in december 1998 aan de Tweede Kamer is gezonden, blijkt dat de toegankelijkheid van het stelsel van gefinancierde rechtsbijstand over het algemeen toereikend is. Desondanks dient zich geregeld de vraag of dat ook in de toekomst zo zal blijven. Uit de voorlopige resultaten van het onderzoek naar het aanbod van gefinancierde rechtsbijstand, dat in de loop van 1999 wordt afgerond, blijkt dat enerzijds de aanwas van nieuwe advocaten voor het stelsel onvoldoende is, terwijl anderzijds de advocaten die al langer aan het stelsel deelnemen in toenemende mate het stelsel de rug toe willen keren. In verhouding tot betalende zaken blijken zaken voor minvermogende rechtzoekenden steeds minder aantrekkelijk voor advocaten. Hierdoor neemt het risico toe dat rechtzoekenden niet altijd een advocaat zullen kunnen vinden. Om dit tegen te gaan moet concurrentiepositie van toegevoegde zaken verder worden verbeterd, onder andere door de bureaucratische last te verminderen. Voorts is een betere financiële regeling voor startende advocaten gewenst en moet het imago van de gefinancierde praktijk worden verbeterd. Per 1 januari 2000 zal het vergoedingenniveau in de sociale advocatuur worden verhoogd. Inclusief de indexering van 1 juli 1999 impliceert dit een verhoging naar f 154,- per uur.

Figuur 6: aantal afgegeven toevoegingen inzake rechtsbijstand

Bron: DRJB.

Met betrekking tot het beroep op gefinancierde rechtsbijstand zijn figuur 6 de ontwikkelingen van het aantal afgegeven toevoegingen onderscheiden naar de, qua omvang, belangrijkste rechtsterreinen weergegeven. In civiel- en bestuursrechtelijke zaken was tot en met 1998 sprake van een lichte daling in het aantal toevoegingen. Deze daling is vooral toe te schrijven aan de gunstige economische ontwikkelingen. Voor 1999 wordt rekening gehouden met een stijging van het beroep op de voorziening in verband met de (aangekondigde) maatregelen ter versterking en verruiming van de voorziening. Naast deze groei is sprake van toename van toevoegingen op het terrein reguliere vreemdelingenzaken (niet asiel: verblijf en gezinshereniging). De toevoegingen op het terrein van asiel worden met name beïnvloed door het aantal ingediende asielverzoeken. Gelet op de plaats van de rechtsbijstand in de asielketen, namelijk na behandeling in eerste fase door de IND, werkt een toename van de instroom van asielzoekers (zoals in 1998 het geval was) eerst na enige tijd door. De toename bij ambtshalve toevoegingen wordt veroorzaakt door de effecten van intensiveringen in de strafrechtketen.

De langdurige discussie over de vraag of het stichtingen rechtsbijstand kan worden toegestaan naast hun publieke functie ook betalende zaken te laten behandelen, werd in 1998 afgerond met het verzoek aan de raden voor rechtbijstand zorg te dragen voor de afbouw van de betalende praktijk. De betrokken raden voor rechtsbijstand hebben de stichtingen rechtsbijstand aangekondigd dat per 1 januari 2000 de betalende praktijk moet zijn ontvlochten uit de stichtingen. Wordt daaraan niet voldaan, dan zal dit gevolgen kunnen hebben voor de financiering van de stichtingen in 2000.

2.3.8 No cure no pay (artikel 09.07)

Vanwege de schadelijke neveneffecten is het niet wenselijk dat excessieve beloningsvormen voor het door de advocaat te behalen resultaat in ons land ingang vinden. Het verlenen van rechtsbijstand moet niet afhangen van het feit of een zaak al dan niet kansloos is. Als dat wel het geval is dreigt immers al snel gunstige risicoselectie: slechts cliënten met een zo voordelig mogelijke zaak worden in behandeling genomen. Dit zou ertoe kunnen leiden dat voor grensgevallen geen advocaat meer te vinden is en hen de toegang tot de rechter in feite wordt ontzegd.

2.3.9 Juridische vrije beroepen (artikel 09.07)

Met de inwerkingtreding van de nieuwe Wet op het notarisambt per 1 oktober 1999 wordt een belangrijke stap gezet in de richting van een versterking van de marktwerking binnen deze beroepsgroep. De mogelijkheden tot toetreding van nieuwe notarissen worden daarmee verbeterd en over een periode van 3 jaar zullen de tarieven steeds vrijer worden. Verwacht wordt dat de dynamiek binnen het notariaat zal toenemen doordat men meer dan voorheen zal inspelen op de behoeften van de consument.

Ook van een nieuwe wet met betrekking tot de gerechtsdeurwaarders moet een verbetering van de marktwerking uitgaan, waardoor de kwaliteit van de dienstverlening verbetert. Door het in 1999 gewijzigde standplaatsenbeleid wordt reeds bewerkstelligd dat toetreding van nieuwe gerechtsdeurwaarders gemakkelijker wordt.

Ten aanzien van de advocatuur moet de lopende evaluatie van de Verordening op de advocaat in dienstbetrekking uitwijzen of de toetredingsmogelijkheid van niet zelfstandig gevestigde advocaten inderdaad is gecreëerd zoals beoogd.

2.4 Sanctiebeleid

2.4.1 Heroriëntatie sanctiestelsel (artikel 08.05)

In de begroting voor 1999 werd al aangekondigd dat het wenselijk is het gehele sanctiestelsel nader te bezien op onderlinge samenhang en consistentie, en op de mogelijkheden om nieuwe sanctiemodaliteiten, zoals elektronisch toezicht en penitentiaire programma's, in grotere mate in te zetten, binnen een solide en duidelijk wettelijk kader. Dat wordt nu gedaan. Aan de hand van strafrechtstheoretische noties worden zogeheten ontwerpcriteria voor het sanctiestelsel geformuleerd. De bestaande sanctie- en executiemodaliteiten worden aan die criteria getoetst. Tevens worden omgevingsfactoren en de beschikbare middelen hiermee in samenhang gebracht. Op basis van deze analyse zullen voorstellen ter verbetering worden geformuleerd.

Onder meer wordt ingegaan op de voorwaardelijke veroordelingen, de wettelijke fundering van elektronisch toezicht en de gevolgen van de recente wetgeving op het sanctieterrein, zoals de Penitentiaire beginselenwet en het wetsvoorstel Taakstraffen. Gestreefd wordt om de Kamer nog in 1999 de beleidsnotitie aan te kunnen bieden.

Voor wat betreft de nieuwe prognoses van de intra- en extramurale capaciteitsbehoefte bij het gevangeniswezen, de jeugdinrichtingen en de tbs-sector verwijs ik naar de brief van 27 mei jl. aan de Tweede Kamer (1998–1999, 26 200, nr. 49).

Het aantal heenzendingen wegens plaatsgebrek is de afgelopen jaren sterk gedaald. Het streven is dat lage niveau te handhaven.

Figuur 7: Totaal aantal heenzendingen meerderjarige verdachten, 1990–1998

Bron: DJI.

2.4.2 De tbs-maatregel (artikel 08.05)

In het verlengde van het rapport «Overstromen in-, door-, en uitstroom bij TBS» van het interdepartementaal beleidsonderzoek TBS (IBO-TBS) zullen doeltreffendheid en doelmatigheid van de maatregel worden verbeterd. De doeltreffendheid van TBS behandelingen gaat omhoog door behandelwijzen beter wetenschappelijk te funderen. Daarvoor wordt een expertisecentrum opgericht. De doelmatigheid van TBS maatregelen wordt verbeterd door een nieuwe financieringsvorm, een andere wijze van selectie en plaatsing van ter beschikking gestelden en het leggen van verantwoordelijkheid bij de tbs-klinieken zodra TBS van kracht wordt.

Het omvangrijke pakket aan maatregelen van het IBO-TBS zal verder worden uitgewerkt en geïmplementeerd, waar nodig door middel van wetswijziging. In de komende justitiebegrotingen wordt verslag gedaan van de voortgang.

2.4.3 Gratie

In de praktijk blijkt op een andere wijze van de Gratiewet gebruik te worden gemaakt dan door de wetgever werd beoogd. Een aanwijzing hiervoor vormt het toenemende aantal gratieverzoeken. Dit heeft zijn weerslag op doorlooptijden, wachttijden, informatiestromen, coördinatie, en kwaliteit van de gevalsbehandeling.

In 1999 is een project gestart dat in nauwe samenwerking met de ketenpartners (Kabinet der Koningin, Openbaar Ministerie, Zittende Magistratuur, Politie, Centraal Justitieel Incasso Bureau) de knelpunten in kaart brengt en waaruit voorstellen zullen komen voor herinrichting van de keten. De definitieve keuzes daaromtrent zullen naar verwachting in het eerste kwartaal 2000 worden gemaakt. In 2000 zal vervolgens een landelijk implementatietraject worden gestart. Medio 2001 zal het project afgerond zijn. In de tussentijd worden maatregelen uitgevoerd waarmee evidente onvolkomenheden worden aangepakt.

Figuur 8: Beslissingen naar aanleiding van gratieverzoeken

Bron: Bestuurszaken.

2.4.4 Nieuwe sanctievormen (artikel 08.02 en 08.05)

De gefaseerde invoering van elektronisch toezicht (ET) zal in 2000 voortgaan, de verwachting is dan in het hele land ET beschikbaar te hebben. In 1999 is het zogenaamde penitentiaire programma geïntroduceerd. In 2000 is begroot dat het aantal penitentiaire programma's 250 detentiejaren zal vervangen, afhankelijk van de te vervangen straffen zullen dit circa 800 penitentiaire programma's zijn. Beide sanctiemodaliteiten vergen inspanningen van gevangeniswezen en reclassering. Het wetsvoorstel taakstraffen zal mogelijk in 2000 worden ingevoerd. In ieder geval zullen voorbereidingen worden getroffen om de voorstellen uit de wet na aanname zo snel mogelijk te implementeren. In het bijzonder zijn dat de invoering van het officiersmodel «taakstraffen» en de invoering van de leerstraf voor volwassenen. De reclassering zorgt ervoor voldoende capaciteit beschikbaar te hebben om het aantal taakstraffen snel uit te kunnen voeren.

2.5 Asiel- en vreemdelingenbeleid

Het aantal ingediende asielverzoeken is de afgelopen jaren gestegen. Om hieraan het hoofd te bieden zijn bij Regeerakkoord een groot aantal maatregelen gepresenteerd.

Figuur 9: Aantal ingediende asielverzoeken

Bron: IND.

Het doel van voornoemde maatregelen is het asiel- en migratievraagstuk beter beheersbaar te maken. Belangrijk onderdeel vormt de nota Terugkeerbeleid, een nieuw opvangmodel voor asielzoekers en een nieuwe Vreemdelingenwet. De inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam zal merkbaar zijn bij de internationale aanpak van het asielvraagstuk.

2.5.1 De nieuwe Vreemdelingenwet (artikel 07.01, 07.02, 09.05 en 09.07)

Er ligt een wetsvoorstel tot wijziging van de Vreemdelingenwet dat, mede gezien de ingrijpende organisatorische consequenties voor de organisaties in de vreemdelingenketen, in een apart project is voorbereid met uitgebreide consultaties van de betrokken instanties. Verder wordt in samenwerking van de meest betrokken departementen een invoeringswet voorbereid die de aanspraken van toegelaten vreemdelingen op voorzieningen regelt. Het wetsvoorstel nieuwe Vreemdelingenwet levert een bijdrage aan de oplossing van de knelpunten in de asielprocedure door wettelijke waarborgen voor de kwaliteit van de beslissing, het voorkomen van procedures en het bevorderen van vertrek van degenen die niet in Nederland mogen blijven. De belangrijkste veranderingen zijn de beperking van het aantal asielstatussen, het vervallen van de bezwaarfase in de asielprocedure, de verbetering van de kwaliteit van de beslissing op de asielaanvraag en de introductie van hoger beroep in vreemdelingenzaken. De regering streeft naar inwerkingtreding van de wet begin 2001.

2.5.2 Mensensmokkel (artikel 07.01)

Het komende jaar wordt de samenwerking tussen verschillende departementen om mensensmokkel tegen te gaan voortgezet en geïntensiveerd. In 1998 werden de opsporings- en vervolgingsinspanningen bekrachtigd met de oprichting van de «taskforce mensensmokkel». In 1999 is de organisatie achter de bestrijding van de mensensmokkel voltooid, het komende jaar moeten de eerste resultaten zichtbaar worden.

2.5.3 Sturing in de keten

Als gevolg van de hoge instroom van asielzoekers, die zich sinds de zomer van 1997 heeft voorgedaan, is een groot aantal beleidsmatige en beheersmatige maatregelen getroffen. Het tegelijkertijd doorvoeren van beleidsintensiveringen en het uitbreiden van de uitvoerende organisaties in capacitaire zin, vereist een hoge mate van regie tussen de verschillende direct bij de asielketen betrokken departementen en organisaties (Justitie, Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Buitenlandse Zaken, het Centraal Orgaan opvang asielzoekers, de Immigratie en Naturalisatiedienst, de Vreemdelingendiensten, de Koninklijke Marechaussee, de Stichtingen rechtsbijstand asiel, de Vreemdelingenkamer en de tolken en vertalers).

Sturing in de asielketen is belangrijk omdat maatregelen van de ene organisatie gevolgen kunnen hebben voor het functioneren van de andere organisaties, zowel in negatieve als in positieve zin. Bovendien toonde de hoge instroom in de afgelopen jaren dat de diverse ketenpartners op verschillende momenten de gevolgen daarvan ervaren.

In de eerste helft van 1999 is onderzocht hoe de sturing en afstemming verbeterd kan worden. De aanbevelingen uit dat onderzoek richten zich op meer resultaatgerichte afspraken op strategisch niveau en controle op de naleving daarvan. In de toekomst wordt de organisatie en de kwaliteit van de informatievoorziening binnen de asielketen verbeterd. Hiertoe wordt een aantal acties voor de korte-, de middellange- en de lange termijn ondernomen. Het einddoel op lange termijn is het opzetten van een structureel informatiesysteem ten behoeve van de ketensturing. Voor de korte- en middellange termijn ligt de nadruk op verbetering van de afstemming en het vergroten van de vergelijkbaarheid en standaardisatie van de gegevens.

Nadat, in overeenstemming met andere betrokken departementen, een plan van aanpak is opgesteld, wordt vanaf de tweede helft van 1999 een aanvang gemaakt met het invoeren van de aanbevelingen.

2.5.4 Terugkeerbeleid (artikel 07.01)

Op 25 juni 1999 is een notitie inzake het terugkeerbeleid aan de Tweede Kamer gezonden. Het centrale uitgangspunt is en blijft dat een beslissing tot het niet toelaten betekent dat degene ten aanzien van wie een dergelijke beslissing is genomen Nederland weer dient te verlaten. De primaire verantwoordelijkheid voor de terugkeer ligt dan bij de betreffende vreemdeling. Zelfstandige terugkeer is daarbij de meest wenselijke optie; de gedwongen terugkeer blijft daarvan het noodzakelijke complement.

Het onderwerp terugkeer komt in elke fase van de toelatingsprocedure nadrukkelijk aan de orde.

Na een onherroepelijke afwijzing van het toelatingsverzoek wordt de vreemdeling – conform het regeerakkoord – een periode van vier weken gegund om de zelfstandige terugkeer daadwerkelijk te realiseren.

In beginsel kan de vreemdeling vanaf het begin verblijven in hetzelfde asielzoekerscentrum. Voor clusters van opvangcentra komen er units voor de begeleiding van de vreemdeling bij het realiseren van zijn zelfstandige terugkeer. Verder zal de Internationale Organisatie voor Migratie (IOM) door Justitie in staat worden gesteld haar activiteiten, onder andere op het terrein van doormigratie – op regionaal niveau te verrichten.

Als na vier weken de vreemdeling niet vertrokken is, zullen alle voorzieningen worden beëindigd. Dat geldt niet voor de vreemdelingen die buiten hun schuld niet kunnen vertrekken. Ter voorkoming van illegaal verblijf in Nederland wordt op het gebied van de vreemdelingenbewaring en de ongewenstverklaring in de Terugkeernotitie een aantal beleidsintensiveringen voorgesteld.

Er komt een Project terugkeer en – op regionaal niveau integrale terugkeerteams om een adequate uitvoering van het beleid te verzekeren.

Het nieuwe terugkeerbeleid is van kracht vanaf het moment, naar verwachting per 1 januari 2000, waarop het herziene stappenplan opvangvoorzieningen is gepubliceerd.

2.5.5 Uitbreiding IND en vreemdelingenkamers (artikel 07.01 en 09.05)

De afgelopen jaren, vooral in 1998, is het aantal asielzoekers in Nederland enorm toegenomen en dat heeft grote organisatorische gevolgen voor de IND gehad. Het programma Groei IND anticipeert op een structurele toename van de asielaanvragen en beoogt de organisatie hiervoor gereed te maken. Randvoorwaarde bij de uitvoering daarvan is dat de huidige organisatie zo min mogelijk wordt belast en verstoord. Hoofddoelstellingen zijn het realiseren van extra verwerkingscapaciteit en tegelijkertijd het borgen van een kwalitatief goed werkende organisatie.

Om de programmadoelen te realiseren worden in 2000 de volgende projecten uitgevoerd:

• Vestiging van een nieuw aanmeldcentrum (AC) in Regio Noord Oost;

• Uitbreiding van de verwerkingscapaciteit van Regio Midden;

• Vestiging van een nieuw Kennis en Leer Centrum (KLC);

• Verbetering van het «voorraadbeheer» op landelijk en regionaal niveau;Daarnaast zal de IND zich in het komende jaar moeten voorbereiden op de inwerkingtreding van de nieuwe Vreemdelingenwet.

Naar verwachting zal deze wet grote gevolgen hebben voor de werkprocessen van de IND en zullen er maatregelen moeten komen om de overgangsproblematiek te beperken.

In 1999 zijn maatregelen voor kwaliteitsverbetering in gang gezet, waaronder een klachtenprocedure die voldoet aan de eisen van de Algemene Wet Bestuursrecht.

Ook worden maatregelen genomen om rechters adequaat toe te rusten voor de behandeling van de toegenomen aantallen beroepszaken op grond van de Vreemdelingenwet. Vreemdelingrechtspraak zal in de toekomst op meer locaties plaatsvinden dan de huidige vijf over het land verspreide vreemdelingkamers.

2.5.6 Opvang (artikel 07.02)

In 1999 is gestart met de voorbereiding van de overgang naar een nieuw opvangmodel voor asielzoekers. Over het nieuwe opvangmodel zal nog nader overleg plaatsvinden met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en het Interprovinciaal Overleg waarna besluitvorming in het kabinet aan de orde is. Het model zal in de loop van 2000 geleidelijk worden ingevoerd. In dat model worden naast (grootschalige) centra ook woningen gebruikt voor de opvang. Op deze manier zullen schommelingen in aantallen asielzoekers beter op te vangen zijn en kunnen de totale kosten van de opvang met 5% worden teruggebracht. Met deze maatregel wordt de helft van de versoberingstaakstelling die aan de opvang is opgelegd, ingevuld. Over de invulling van de andere helft van de taakstelling wordt op dit moment met het COA overlegd.

Daarnaast wordt het aantal centra uitgebreid. Het streven is er op gericht om ook buffercapaciteit te verwerven. In de begroting zijn middelen gereserveerd voor de instandhouding van 10 000 bufferplaatsen. Of dit aantal al in het komend jaar haalbaar is, hangt af van de feitelijke ontwikkeling van de capaciteitsbehoefte.

Figuur 10: Bezetting en capaciteit in de opvang voor asielzoekers

Bron: COA.

In de jaren na 2001 zal de capaciteitsbehoefte geleidelijk afnemen door het wegwerken van de achterstanden bij de asielaanvragen en door de intensivering van het verwijderingbeleid.

2.6 Jeugdzorg

2.6.1 Regie in de Jeugdzorg (artikel 08.01 en 08.02)

Het programma Regie in de jeugdzorg is een gezamenlijke verantwoordelijkheid van het ministerie van VWS en het ministerie van Justitie. In het regeerakkoord is afgesproken dat de resultaten van dit programma worden verankerd in een nieuwe Wet op de jeugdzorg. Daarbij geldt als uitgangspunt afstemming van het aanbod op de vraag en één toegang tot de jeugdzorg per regio. Een integrale aanpak van problemen biedt op lokaal en regionaal niveau veel voordelen. De jeugdzorg werkt daar samen met lokale voorzieningen waaronder het onderwijs, politie, justitie en de Raad voor de Kinderbescherming. Voor verdere invoering van de regie in de jeugdzorg komt er een Landelijk Programma-management Jeugdzorg. In het najaar van 1999 brengt de commissie Günther (Adviescommissie Wet op de jeugdzorg) haar advies uit over de reikwijdte van wet, de financieringssystematiek en de verantwoordelijkheidsverdeling. Eerder is het eindadvies Toegang tot de jeugdzorg (onder voorzitterschap van de heer Lankhorst) aan de Tweede Kamer aangeboden. Eind 1999 zullen de diverse adviezen uitmonden in een opzet voor de Wet op de jeugdzorg. Hierbij zal tevens aandacht worden besteed aan de positionering van de jeugdbescherming binnen de jeugdzorg.

Voor de implementatie van de structuur van de bureaus jeugdzorg, de implementatie van de Advies- en meldpunten kindermishandeling, de vernieuwing van het zorgaanbod en de vermindering van de wachtlijsten zijn intensiveringsmiddelen beschikbaar. In 1999 zijn voor het eerst meerjaren-resultaatsafspraken gemaakt tussen het Interprovinciaal Overleg, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en de ondernemingsorganisaties. In het najaar van 1999 worden resultaatsafspraken gemaakt voor de jaren 2000 tot en met 2002. De intensiveringsmiddelen worden per jaar beschikbaar gesteld op basis van implementatieplannen per individuele provincie en grootstedelijke regio.

2.6.2 Positionering van de jeugdbescherming (artikel 08.01 en 08.02)

Het belang van de rol van de overheid bij het voorkomen en verhelpen van ernstige problematiek bij kinderen is in de laatste jaren toegenomen. De positioneringvan de jeugdbescherming, de Raad voor de Kinderbescherming, de instellingen voor voogdij en gezinsvoogdij en de justitiële jeugdinrichtingen, binnen het geheel van de jeugdzorg is daarbij aan de orde.

De jeugdbescherming maakt onderdeel uit van zowel de strafrechtelijke als de civiele jeugdketen. Met name ten aanzien van de strafrechtelijke functie van jeugdbescherming is een nadere positiebepaling gewenst. De Raad voor de Kinderbescherming onderzoekt, onder meer in samenspraak met de ketenpartners, de justitiële rol binnen de jeugdzorg. Daarenboven wordt vanuit de doelstellingen van de Raad een meer pro-actieve opstelling verder ontwikkeld. De jeugdbescherming dient een grotere rol te spelen in het voorkomen van justitiële maatregelen, van welke aard dan ook. Ook de voogdij en gezinsvoogdij-instellingen bezinnen zich op hun positionering binnen de jeugdzorg. Juist binnen een steeds betere organisatie van de jeugdzorg is een geprofileerde functie van de bescherming van de belangen van kinderen noodzakelijk. Een duidelijke rechtsgrond voor de interventie vanuit de Raad voor de Kinderbescherming is immers onontbeerlijk daar waar dwangmatig optreden van de overheid is aangewezen.

2.6.3 Raad voor de Kinderbescherming (artikel 08.01)

In het kader van het regeerakkoord zijn extra middelen ter beschikking gesteld voor het terugdringen van de doorlooptijden en wachtstapels in civiele zaken, de opvang van de verhoogde werklast als gevolg van de allochtonenproblematiek, voor forensische diagnostiek (onder meer ontwikkeling screeningsinstrument) en rapportage alsmede de opvang van de groei van het aantal strafzaken. Als gevolg hiervan is de capaciteit voor zowel de civiele taken als de straftaken (inclusief taakstraffen) in belangrijke mate opgehoogd.

Figuur 11: Aantal zaken van de Raad voor de Kinderbescherming naar type zaak, 1991–2000

Bron: Raad voor de Kinderbescherming (1999).

De toekenning van de zogenaamde Kalsbeekgelden heeft de raad een impuls gegeven voor de ontwikkeling van de preventie-taak van de raad.

Veel minderjarige Antilliaanse jongeren komen om verschillende redenen naar Nederland. Gebleken is dat in Nederland soms geen enkele begeleiding geregeld is en dat een deel van de jongeren dreigt te marginaliseren. Om beter en sneller in het gezag te kunnen voorzien is tussen de Nederlandse Antillen en Nederland een protocol afgesloten om de voogdij voor deze minderjarigen te regelen. Dit protocol is vanaf 1 augustus 1999 van kracht. De regeling geldt voor jongeren tot 18 jaar die alleen en onbegeleid de Antillen verlaten zonder dat sprake is van gezinshereniging. De regeling komt er op neer dat alvorens de minderjarige van de Nederlandse Antillen vertrekt een verklaring van geen bezwaar wordt afgegeven door de Voogdijraad. De uitoefening van de regeling is in Nederland in handen van de Raad voor de Kinderbescherming.

2.6.4 Instellingen voor voogdij en gezinsvoogdij (artikel 08.02)

Er zijn voorbereidingen in gang gezet om de op 1 november 1995 ingevoerde wetswijziging Onder Toezicht Stelling (OTS) te evalueren. Hoofdvraag is of de huidige uitvoeringspraktijk van de OTS-maatregel voldoet aan de bedoelingen van de wetgever. Conform de toezegging aan de Kamer zullen de resultaten van de evaluatie eind 2000 beschikbaar komen. De Inspectie Jeugdhulpverlening en Jeugdbescherming heeft in het kader van thematisch toezicht een eerste fase van een onderzoek afgerond naar het primaire proces van de instellingen voor voogdij en gezinsvoogdij. De hieruit voortvloeiende aanbevelingen van de Inspectie worden betrokken bij de in gang gezette veranderingsprocessen. Eind 1999 start de Inspectie met het tweede deel van dit onderzoek, namelijk de uitvoering van de uithuisplaatsing in het kader van een OTS-maatregel.

Figuur 12: Aantal ondertoezichtgestelde minderjarigen, 1991–2000

Bron: Pupillenregistratie, ministerie van Justitie/DPJS, 1999.

Sinds het begin van de jaren negentig doet zich een trendmatige toename voor van het aantal ondertoezichtgestelde minderjarigen. De voor de uitvoering van de OTS-maatregel extra toegekende middelen zijn ingezet voor de opvang van deze groei.

In het kader van de jeugdreclassering hebben de gezinsvoogdij-instellingen tot taak toezicht op en begeleiding bij de uitvoering van jeugdreclassering te bieden.

Door de jeugdreclasseringsafdelingen van een aantal (gezins)voogdij-instellingen zijn – op uitnodiging van Justitie en met extra subsidie – zogenaamde «harde kernprojecten» opgezet. De preventieve aspecten van de jeugdreclassering in de sfeer van doelgroepenbeleid en het toegeleiden van jongeren naar de juiste hulp in een vroeg stadium, zullen de komende jaren verder ontwikkeld worden.

2.6.5 Alleenstaande Minderjarige Asielzoekers (AMA's) (artikel 08.02)

Minderjarigen die zonder begeleidende ouder of voogd naar Nederland komen en asiel aanvragen komen in principe onder voogdij van de Stichting de Opbouw. De Opbouw is één van de vijf landelijk werkende instellingen voor voogdij en gezinsvoogdij. De Opbouw heeft twee kerntaken:

– uitvoering van de voogdij over de AMA's;

– zorg voor de opvang (in vervolg op de zogenoemde eerste opvang die plaatsvindt onder verantwoordelijkheid van het COA).

Het huidig Beleidskader Toelating Voogdij en opvang AMA's dateert uit 1995. De Inspectie Jeugdhulpverlening en Jeugdbescherming voert momenteel onderzoek uit naar de voogdij over alleenstaande minderjarige asielzoekers en het beleid inzake de opvang. De resultaten zullen een rol spelen bij de herijking van het Beleidskader Toelating Voogdij en Opvang AMA's. Naar verwachting is de herijking eind dit jaar gereed.

Het aantal AMA's dat de afgelopen jaren onder voogdij is geplaatst en de raming voor 2000 is aangegeven in de onderstaande figuur.

Figuur 13: Aantal alleenstaande minderjarige asielzoekers onder voogdij versus overige minderjarigen onder voogdij, 1991–2000

Bron: Pupillenregistratie, ministerie van Justitie/DPJS, 1999.

3. SAMENVATTING BEGROTINGSCIJFERS EN FINANCIEEL BEHEER

3.1 Samenvatting begrotingscijfers

De afgelopen jaren is veel vooruitgang geboekt in het streven naar een solide Justitiebegroting, waarbinnen de kabinetsafspraken doelmatig en effectief uitvoerbaar zijn. Naast het minimaliseren van de ramingsrisico's in de begroting is belangrijk dat de begroting uiteindelijk zoveel mogelijk op kostprijzen en prestaties wordt gebaseerd, waardoor sturen op prestaties (beter) mogelijk wordt. Meetbaarheid en resultaatgerichtheid staan daarbij voorop.

In onderstaande tabel zijn de belangrijkste budgettaire mutaties op hoofdlijnen gerangschikt. Het betreft hier de mutaties vanaf de begroting 1999. In hoofdstuk 2 is bij de betreffende onderdelen hier inhoudelijk op ingegaan. Hieronder volgt een korte budgettaire toelichting. Voor de verdere financiële detailuitwerking wordt verwezen naar de artikelsgewijze toelichting.

EuroVoor de implementatie van de Euro zal in totaal f 58,1 mln. verdeeld over de jaren 1999 t/m 2002 aan de begroting van Justitie worden toegevoegd (1). De kosten die boven de toevoeging uitgaan worden binnen de Justitie-begroting opgevangen.

Boeten en transactiesDoor uitbreiding van het aantal regioplannen met 8 vanaf 2000 zal een krachtige intensivering van de verkeershandhaving plaatsvinden. Naast extra ontvangsten (8) van structureel f 120 mln. zijn hier ook extra uitgaven (2) van f 72 mln. in 2000 en structureel f 52 mln. vanaf 2003 aan verbonden. Het totaal aantal regioplannen komt hiermee op 16. Zoals voorgenomen in de begroting 1999 zijn de eerste 8 plannen vanaf 1 juli 1999 van start gegaan c.q. in voorbereiding. Voorts zullen tariefaanpassing in 2001, 2002 en 2004 plaatsvinden (12). Tenslotte is de raming met structureel f 20 mln. bijgesteld als gevolg van de hogere opbrengsten (15) in de eerste helft van 1999.

Sociale advocatuurBij diverse gelegenheden is in de Eerste en Tweede Kamer aandacht gevraagd voor verhoging van de normvergoeding voor advocaten in het kader van de rechtsbijstand. Bij Kaderbrief is besloten de uurvergoeding te verhogen van f 125,– naar f 131,– per uur. Op 30 juni 1999 is de motie Kalsbeek-Jasperse c.s. ingediend en kamerbreed aangenomen. De motie spreekt zich uit voor een verdere verhoging naar f 150,– per uur. Ter uitvoering van deze motie is een extra budget gemoeid oplopend tot f 62 mln. structureel (3). De dekking hiervoor is gevonden door een capaciteitsbijstelling van het gevangeniswezen (9), een verhoging van de opbrengstenraming voor boeten en transacties (zie eerder), indexering van de eigen bijdragen in rechtsbijstand en besparingen als gevolg van het structureel lagere niveau van civiel- en bestuursrechtelijke toevoegingen (14). Inclusief de reeds voorgenomen indexering van 1 juli 1999 zal de uurvergoeding per 1 januari 2000 dan f 154,– bedragen.

Korps Landelijke PolitiedienstenDe vorming van het agentschap KLPD met ingang van 1998 heeft onder meer geleid tot een nadere analyse van de relatie tussen de taken en de duurzaam beschikbare middelen. Dit heeft geleid tot het inzicht dat o.a. voor de uitvoering van een goed investeringsplan de middelen op de begroting niet toereikend zijn. Teneinde de financiële problematiek van het KLPD substantieel te reduceren, wordt f 20 mln. in 2000 en f 30 mln. structureel aan het uitgavenkader toegevoegd (4). Daarnaast zullen de kosten voor de inkoopfunctie integraal worden doorbelast aan de regiokorpsen. Tenslotte zal f 10 mln. worden gerealiseerd door uit te voeren efficiencymaatregelen.

Jeugd en geweld (bestrijding jeugdcriminaliteit en voortijdig schoolverlaten en JIB)In het Regeerakkoord is afgesproken dat besparingen in de uitvoeringskosten voor de inning van de omroepbijdragen beschikbaar zullen komen voor de Jeugdzorg. Voor preventie en repressie jeugdcriminaliteit en het verbeteren van de samenhang tussen lokaal preventief en curatief jeugdbeleid wordt vanaf 2000 structureel f 15 mln. extra gereserveerd (5). Daarnaast zullen vanaf 2000 8 extra vestigingen van Justitie in de Buurt worden gerealiseerd bovenop de reeds geplande 15 vestigingen. Hiervoor is vanaf 2000 structureel f 5 mln. extra uitgetrokken (6). Dit budget is aanvullend op het budget dat bij regeerakkoord voor dit doel beschikbaar is gesteld.

Tabel III.1a Samenvatting van de budgettaire mutaties tussen begroting 1999 en begroting 2000 (een «–» teken betekent een uitgavenverlaging of inkomstenverhoging) (bedragen x f 1 mln)

*reeds opgenomen in eerste suppletore begroting 19991–18) in de tekst staan nummers bij de onderwerpen. Deze corresponderen met de tabel.

AsielDe asielraming voor 1999 en latere jaren is bijgesteld. Aanpassingen hebben plaatsgevonden voor zowel de instroom als de uitstroom van asielzoekers. In de nieuwe raming ligt de effectuering van een aantal beleidsmaatregelen besloten, zoals de intensivering van het terugkeerbeleid, het niet meer opvangen van uitgeprocedeerde asielzoekers, de versnelde uitplaatsing van statushouders, goedkopere opvangmodaliteiten en een door te voeren ombuiging van 5% op de opvangkosten. Deze zullen vanaf 2003 structureel f 1 388 mln. moeten opleveren (7). Voor de raming van de kosten van de behandelorganisaties (de IND, vreemdelingenkamers, de SRN en tolkencentra) wordt uitgegaan van een structurele behandelcapaciteit gerelateerd aan de instroom van 60 000 asielzoekers per jaar, onafhankelijk van de werkelijke instroom. Voor de opvang (het COA) wordt uitgegaan van de geschatte aantallen in- en uitstroom van asielzoekers. De hieruit resulterende ophoging van de raming bedraagt structureel f 2 636 mln. vanaf 2003 (10). In totaal resulteert het volgende beeld aan instroom en uitstroomcijfers met budgettaire consequenties in relatie tot de stand van de begroting 1999:

De verwachte hogere instroom van asielzoekers heeft ook gevolgen voor het bedrag dat wordt doorbelast aan de minister van Buitenlandse Zaken (HGIS). (11)

SanctiecapaciteitDe invulling van de extra middelen voor sanctiecapaciteit uit het Regeerakkoord (f 170 mln. structureel vanaf 2002) wordt onder meer gebaseerd op de uitkomsten van het onderzoek naar de prognoses. In het licht van de wat lagere bezettingsgraad van het gevangeniswezen in 1998 en de eerste helft van 1999 is een deel van de intensiveringmiddelen (oplopend tot f 20 mln. structureel) ingezet als bijdrage in de oplossing van de problematiek van de sociale advocatuur (9). Voor wat betreft de invulling van de ombuiging van het gevangeniswezen is de Tweede Kamer (TK 1998–1999, 26 200 VI, nr. 49) geïnformeerd over de voorgenomen invulling van de taakstelling van f 115 mln. Nog voor de begrotingsbehandeling zullen de resultaten van de uitvoeringstoets aan uw Kamer worden gepresenteerd.

Indexering griffierechtenIn 2003 zullen de griffierechten worden geïndexeerd (13).

Rentecompensatie ev/vvBij de agentschappen wordt het eigen vermogen voor f 454,1 mln. afgeroomd en omgezet in vreemd vermogen (16). Hiertoe is een leenfaciliteit gecreëerd waarover rente moet worden betaald. De agentschappen krijgen een rentecompensatie voor de leningen over de huidige bezittingen (17).

3.2 Het financiële beheer

3.2.1 Ontwikkeling begroting

Een kernthema in 2000 vormt het herontwerp van de begroting en de verantwoording. Met de presentatie van de regeringsnota «Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording» is een nieuwe stijl van begroten en verantwoorden beschreven, waarin meer samenhang tussen beleid, prestaties en daarmee samenhangende middelen centraal staat. Dit zal moeten leiden tot een verbetering van de informatiewaarde en de toegankelijkheid van de begrotings- en verantwoordingsstukken.

Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording

In het kader van het project «Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording» zullen de instrumentele inspanningen worden vertaald naar een begroting en verantwoording nieuwe stijl, die naar beleidsthema's is geordend, prestatiegericht is geformuleerd, waarbij samenhang met de middelen is gelegd en waarvan de leesbaarheid en toegankelijkheid is vergroot. Gedurende enige jaren zal gestaag moeten worden gewerkt om dit resultaat te bereiken.

3.2.2 Besturingsconcept

De Tweede Kamer heeft de uitdrukkelijke wens geuit om de begroting toegankelijker en inzichtelijker te maken. In dit kader past het al enige tijd geleden bij Justitie in gang gezette traject van verdere versterking en professionalisering van resultaatgerichte sturing. Kwaliteitsverbetering volgens het zogenoemde INK-model en een daarop afgestemde planningen controlcyclus zijn daarbij de basisinstrumenten.

Voor wat betreft verdere instrumentering hiertoe zal het gebruik van kostprijzen verder worden vormgegeven en zal een eerste stap worden gezet in het ontwikkelen van geprogrammeerde audits. Daarbij is elementair dat het besef wordt vergroot dat niet de kosten maar de prestaties centraal staan. Ook is de verdere uitbouw van de planning- en controlcyclus en integratie met de begrotingscyclus aan de orde. Onderdeel hiervan is het gebruik van doeltreffendheidskengetallen.

Justitie kenmerkt zich door een in omvang en verscheidenheid groot aantal uitvoerende diensten. Dit stelt de nodige eisen aan de wijze van sturing. In het kader van het project «Government Governance» wordt voor de zelfstandige bestuursorganen (zbo's) en de gesubsidieerde organisaties onderzocht hoe deze in het concept van resultaatgerichte sturing worden ingepast. Daarbij wordt in het bijzonder aandacht besteed aan de ministeriële verantwoordelijkheid. Binnen de rechterlijke organisatie zullen de resultaten van het interdepartementale beleidsonderzoek voor de bedrijfsvoering bij de Zittende magistratuur (IBO Rechtspraak) invulling moeten geven aan de gewenste sturingsrelaties.

3.2.3 Verzelfstandiging dienstonderdelen

In 2000 zal na onderzoek besloten worden of de Raad voor de Kinderbescherming, de Directie Bestuurszaken en het Nederlands Forensisch Instituut in oprichting verzelfstandigd kunnen worden. Indien verzelfstandiging gewenst is, wordt per dienstonderdeel nagegaan welke vorm het meest geëigend is, onder welke voorwaarden verzelfstandiging plaats kan vinden en welk implementatietraject gevolgd moet worden. Daarbij wordt bijzondere aandacht geschonken aan de eventuele invoering van het baten lasten stelsel.

3.2.4 Evaluatie agentschapsconstructie Centraal Justitieel Incasso Bureau (CJIB)

In 1996 is het CJIB intern verzelfstandigd tot een agentschap. Drie jaar na de instelling is nagegaan in hoeverre is voldaan aan de verwachtingen die tot de vorming van de agentschapsconstructie hebben geleid. De rapportage van het onderzoek zal parallel aan de begroting aan de Tweede Kamer worden toegezonden. De conclusies laten zich als volgt samenvatten. Het CJIB voldoet aan de voorwaarden voor oprichting die destijds door het Ministerie van Financiën zijn geformuleerd. Het beginsel van sturen op afstand, scheiding van beleidsvorming en beleidsuitvoering worden voldoende consequent toegepast.

Uit de evaluatiegegevens volgt een aantal aandachtspunten. In het eindrapport worden op grond van de aandachtspunten aanbevelingen gedaan. Inmiddels is een begin gemaakt met de uitvoering van deze aanbevelingen.

3.2.5 Modernisering van de rechterlijke organisatie

In het Regeerakkoord is structureel f 130 mln. vanaf 2002 gereserveerd voor de modernisering van de rechterlijke organisatie. De voornemens uit het rapport «Rechtspraak bij de Tijd» (TK 1997–1998, 25 600 VI, nr. 45) zijn nader uitgewerkt in de Contourennota. In 2000 zal als uitvloeisel daarvan inhoud worden gegeven aan het Project Versterking Rechterlijke Organisatie (PVRO), een samenhangend pakket van wetsvoorstellen en flankerend beleid van de kant van het kerndepartement. Te starten in oktober 1999 en vervolgens ieder half jaar zal de Tweede Kamer over de voortgang worden geïnformeerd in het kader van de regeling Grote Projecten. Tevens wordt uitvoering gegeven aan het rapport van de IBO Rechtspraak.

3.2.6 Administratieve organisatie en accountantscontrole

Alle noodzakelijke beheersinstrumenten zijn geïmplementeerd en de rol van de departementale accountantsdienst in de reguliere planning- en controlcyclus is versterkt. Op een drietal punten behoeft de administratieve organisatie bijzondere aandacht:

• Naleving van de regels ten aanzien van de Europese aanbesteding;

• Het verplichtingenbeheer bij het kerndepartement;

• Stichting Reclassering Nederland.

Ook de veranderingen in de rechterlijke organisatie zullen extra inspanning vergen op het vlak van de beheersing van de administratieve organisatie.

Op grond van analyses zal een begin worden gemaakt met een auditprogramma op dit terrein.

3.2.7 Financiële informatiesystemen

In het begrotingsjaar 2000 gaat de aandacht uit naar de verdere voorbereiding van de invoering van de euro en de uitwerking van het rapport «Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording.

3.2.8 Het geïntegreerde subsidiebeleid

De derde tranche van de Algemene wet bestuursrecht (AwB) en de Wet Justitiesubsidies (WJS) zijn per 1 januari 1998 in werking getreden. De huidige Algemene subsidievoorschriften Justitie (AJS) is inmiddels ingetrokken door publicatie in de Staatscourant van voornoemde AwB en WJS. Thans wordt bezien of het noodzakelijk is een herziene ASJ op te stellen.

In bijlage 6 is nadere informatie verwerkt over de door Justitie verstrekte subsidies.

3.2.9 De invoering van de Euro

De voorbereidingen op de invoering van de euro bij Justitie hebben, in lijn met de interdepartementale afspraken, in 2000 vooral het karakter van aanpassing van administraties en automatiseringssystemen. Het is de bedoeling medio 2000 de wetgevingsvoorstellen in te dienen bij de Staten-Generaal, waarin de nieuwe bedragen in wetten en regelingen worden vastgelegd.

C. TOELICHTING PER BEGROTINGSARTIKEL

Algemeen

1. De uitgaven en ontvangsten naar sector en soort

Begrote uitgaven naar sector Begrote uitgaven naar soort

Begrote ontvangsten naar sector Begrote ontvangsten naar soort

2. Verticale en horizontale toelichting

*Bij MR-besluit van 8-5-1998 sinds 15-6-1998 gesplitst in het DG Wetgeving, Rechtspleging en Rechtsbijstand en het DG Rechtshandhaving.

Toelichting

In onderstaande toelichting worden verschillen van minder dan 25 mln. niet toegelicht.

Hoofdbeleidsterrein Algemeen

De voornaamste oorzaken van de daling van het budget in 2002 ten opzichte van 2001 zijn de daling in de budgetten voor de invoering van de Euro (van f 17,7 mln. in 2001 naar f 2,6 mln. in 2002) en omdat in 2001 eenmalig een bedrag is gereserveerd voor de inrichting van de nieuwbouw van het Nederlands Forensisch Instituut (f 16 mln.).

Hoofdbeleidsterrein Internationale Aangelegenheden en Vreemdelingenzaken

Hoewel de instroom van asielzoekers volgens de raming al vanaf 2000 daalt, lopen de uitgavenbudgetten nog tot en met 2000 op. Dit hangt samen met het feit dat de bezetting van de centrale opvang naar verwachting nog tot en met 2000 zal stijgen. Eerst in de jaren daarna wordt een daling van de bezetting in de opvang verwacht.

De stijging in de ontvangstenraming voor 2000 ten opzichte van 1999 wordt veroorzaakt doordat de bijdrage aan de kosten van asielzoekers uit het ODA-budget (Official Development Assistance) stijgt in 2000 ten opzichte van 1999 met 120 miljoen.

Hoofdbeleidsterrein Preventie, Jeugd en Sancties

De oploop in de uitgavenbudgetten in 2000 en 2001 is voornamelijk het gevolg van de oploop van de gelden die beschikbaar zijn gesteld voor de veiligheidsparagraaf (sanctiecapaciteit en Jeugd en Geweld). In 2000 zijn deze budgetten ca f 70 mln hoger dan in 1999. In 2002 stijgen de budgetten verder met f 65 mln. De overige fluctuaties in de uitgaven worden met name verklaard door de overige capaciteitsuitbreidingen bij de justitiële inrichtingen en de ombuigingen op het gevangeniswezen waartoe in het regeerakkoord is besloten (f 25 mln. in 1999 oplopend tot 115 mln. in 2002).

Hoofdbeleidsterrein Wetgeving, Rechtspleging en Rechtspraak

De stijging in de uitgavenbudgetten voor 2000 ten opzichte van 1999 met ca f 110 mln. worden voornamelijk verklaard door de uitvoeringskosten van de 8 extra regioplannen voor het verkeerstoezicht die in 2000 starten (circa f 70 mln.), de verhoging van de vergoedingen voor de sociale advocatuur (f 30 mln.), de oploop in de gelden die beschikbaar zijn gesteld voor de veiligheidsparagraaf (Leemhuis, circa f 30 mln.) en de daling in de beschikbare budgetten voor de versterking van de Rechterlijke organisatie (f 23 mln.).

De stijgingen in 2001 en 2002 worden voornamelijk veroorzaakt door de oploop in de gelden die beschikbaar zijn gesteld voor de veiligheidsparagraaf (Leemhuis, 2001: + f 65 mln., 2002 : + f 40 mln.)

De verhoging op de middelen vanaf 2000 doet zich voor op boeten en transacties en hangt samen met de intensivering van het verkeerstoezicht (8 extra regioplannen), tariefsverhoging en een ramingsbijstelling.

Hoofdbeleidsterrein Rechtshandhaving

De stijging van de uitgaven vanaf 2000 wordt voornamelijk verklaard door de gelden die zijn toegevoegd voor de oplossing van de (investerings)problematiek van het KLPD.

3. Wijziging begrotingsindeling

In de begroting '98 is de reorganisatie van het ministerie aanleiding geweest tot een herindeling van de begroting. Daarbij zijn de volgende beleidsterreinen opgenomen:

07 Internationale Aangelegenheden en Vreemdelingenzaken (DG-IAV)

08 Preventie, Jeugd en Sancties (DG-PJS)

09 Wetgeving, Rechtshandhaving en Rechtspleging (DG-WRR).

Inmiddels is aan deze drie beleidsterreinen een vierde toegevoegd: het DG Rechtshandhaving. Deze is ontstaan uit het DG-WRR. De reden hiervan is in een afzonderlijke brief aan de TK meegedeeld (TK 26 200 VI, nr. 62).

Het nieuwe beleidsterrein wordt als beleidsterrein 10 opgenomen in de begroting. Hieronder vallen 5 uitgaven-artikelen en 2 ontvangsten-artikelen, die voorheen in hoofdzaak deel uitmaakten van het DG-WRR. Daarnaast zijn ook de artikelen 01.05 Geheime uitgaven en 01.02 Geheime ontvangsten toegevoegd aan het nieuwe beleidsterrein. Tegelijkertijd is het beleidsterrein 09 DG-WRR opgenomen onder de nieuwe naam DG Wetgeving, Rechtspleging en Rechtsbijstand.

De wijzigingen van de begrotingsindeling zijn hieronder in een tabel weergegeven. De mutaties sinds de Voorjaarsnota '99 worden – inclusief toelichting – aangegeven bij de oude artikelen. Bij de nieuwe artikelen worden behalve de stand Miljoenennota '00 (meerjarig) ook de specificatie naar artikelonderdelen en de kengetallen gepresenteerd. Ten behoeve van een goede vergelijking worden deze laatste cijfers ook gepresenteerd voor het afgelopen jaar '98 en het lopende jaar '99.

Ter verduidelijking is in onderstaande tabel de oude en de nieuwe situatie weergegeven.

4. Grote Steden Beleid (GSB)

Voor wat betreft Justitie in relatie tot het grote stedenbeleid kan worden opgemerkt, dat geen budgetten rechtstreeks richting de steden beschikbaar worden gesteld. Justitie stelt namelijk middelen beschikbaar aan de «eigen justitie-onderdelen» binnen een stad. In het onderstaande overzicht wordt een overzicht gegeven van de bijbehorende budgetten. Deze worden ook vermeld in het extracomptabel overzicht GSB dat BZK maakt.

*loon- en prijspeil 1999

WETSARTIKEL 1 (UITGAVEN/VERPLICHTINGEN)

01 ALGEMEEN

Onder het hoofdbeleidsterrein Algemeen zijn naast de apparaatskosten voor personeel en materieel begrotingsartikelen opgenomen die niet specifiek tot een van de overige hoofdbeleidsterreinen behoren. Naast uitgaven voor personeel en materieel en de technische artikelen voor prijsbijstelling, loonbijstelling en onvoorzien, worden uitgaven geraamd voor de bijdragen aan (inter)nationale organisaties en voor overige bijdragen en uitgaven.

01.01 Personeel en materieel ministerie

De grondslag van het artikel en het te voeren beleid

Op dit artikel worden de personele en materiële uitgaven geraamd van de politieke leiding en de ambtenaren werkzaam bij het kerndepartement. In de raming zijn onder andere begrepen de uitgaven voor actief en niet-actief personeel, alsmede de uitgaven voor automatisering, huisvesting en de personeelsgebonden materiële uitgaven. Daarnaast worden onder dit artikel de programma-uitgaven van het kerndepartement verantwoord.

Verplichtingen en uitgaven

*Bedragen tussen haken betreffen verpichtingen indien niet gelijk aan uitgaven.

Toelichting

Loonbijstelling 1999

Deze post betreft de toedeling vanuit het centrale artikel 01.07 Loonbijstelling van de algemene salarismaatregelen 1999.

Prijsbijstelling 1999

Deze post betreft de toedeling vanuit het centrale artikel 01.08 Prijsbijstelling van de algemene prijsmaatregelen voor 1999.

Toedeling doorgeschoven afw-premie 1998

Het betreft de toedeling van de naar 1999 doorgeschoven compensatie voor stijging van de AFW-premie in 1998.

Formatieuitbreiding DISAD

Ten behoeve van de financiering van formatieuitbreiding van de Directie Internationale Strafrechtelijke Aangelegenheden en Drugsbeleid wordt vanuit artikel 01.03 Bijdragen en contributies f 850 000 overgeheveld.

Verdeling huisvestingsgelden

Bij de Miljoenennota 1999 zijn in het kader van de Stelselwijziging Rijkshuisvesting huisvestingsbudgetten aan de justitiebegroting toegevoegd. Deze worden vanuit het centrale artikel 01.09 Diversen verdeeld.

DVB programmabudget voor subsidieverstrekking

Vanuit dit artikel wordt f 350 000 ten behoeve van het verstrekken van subsidies door de directie Vreemdelingenbeleid overgeheveld naar het 01.03 Bijdragen en contributies.

Correctie op de overheveling van formatie

Het betreft een correctie op de overheveling van een formatieplaats naar artikel 07.01 Bijdrage Immigratie- en Naturalisatiedienst die bij de 1^e suppletore wet 1999 heeft plaatsgevonden.

Aanpassing Berber systeem CRS

De Facilitaire dienst Rechterlijke Organisatie (FDRO) past het Berber-systeem van de Centrale Raad voor de Strafrechttoepassing (CRS) aan. Ten behoeve hiervan wordtf 300 000 overgeheveld naar artikel 09.05 Dienst Rechtspleging/Openbaar Ministerie/Rijksrecherche.

Overheveling van budget van College van Toezicht op de Kansspelen

De uitgaven voor het College van Toezicht op de kansspelen worden apart zichtbaar gemaakt in de begroting. In het kader van de ontvlechting wordt f 1 mln. overgemaakt naar artikel 08.07 College van Toezicht op de Kansspelen.

Overheveling BCNP

Het bureau communicatie Nederlandse Politie is ondergebracht bij het bureau Secretaris-generaal. Nadat eerder het personeelsbudget is overgeheveld, vindt thans de overheveling van de materiele component plaats uit artikel 09.03 Personeel en materieel overige diensten.

Kwaliteitszorg Tolkencentra

Vanuit artikel 07.02 Opvang asielzoekers wordt geld overgeheveld naar het bestuursdepartement in verband met investeringen in de kwaliteit van tolken en vertalers waarvan Justitie gebruik maakt.

Justitiebrede problematiek

De kosten voor intranet, visie-trainees en huisvesting zijn justitiebreed omgeslagen.

Bijdrage in de oplossing van de justitiebrede problematiek

De bijdrage van het bestuursdepartement in de oplossing van de justitiebrede problematiek. De oplossing wordt gevonden door bezuiniging op de materiële uitgaven.

Uitbreiding van formatie bij DVB

Ten behoeve van een structurele uitbreiding van de formatie van de Directie Vreemdelingenbeleid (DVB), die noodzakelijk is door de groei van het beleidsterrein in de afgelopen jaren, wordt f 1,2 mln. overgeheveld van artikel 07.01 Bijdrage Immigratie- en Naturalisatiedienst.

Pré-accessie Oost Europa

Het ministerie van Buitenlandse Zaken maakt haar bijdrage over ten behoeve van kennisuitwisseling en kennismaking (pré-accessie) van West Europa met Oost-Europa.

De onderverdeling naar artikel onderdelen

*Bedragen tussen haken betreffen verplichtingen indien niet gelijk aan uitgaven

Kengetallen

Gegevens Bestuurszaken

Melding Ongebruikelijke Transacties

De gerapporteerde aantallen zijn geselecteerd op transactiedatum (ontvangen meldingen, doormeldingen aan politie) en doormelddatum (productie doormeldingen) naar de stand van 2 juli 1999.

De aantallen geselecteerd op transactiedatum geven inzicht in het aantal transacties per jaar waarvan door de financiële instellingen is vastgesteld dat deze ongebruikelijk waren en waarvan door het Meldpunt is vastgesteld dat deze verdacht waren. Deze aantallen zijn continu aan verandering onderhevig. Financiële instellingen kunnen op elk moment transacties melden waarvan de transactiedatum in een vorig jaar ligt. Bij sommige transacties kan namelijk pas na verloop van tijd worden vastgesteld of zij een patroon vormen waardoor zij als ongebruikelijk moeten worden beschouwd. In dergelijke gevallen kan het Meldpunt ook pas achteraf vaststellen of het deze transacties als verdacht kan doormelden.

Figuur 14: Meldpunt ongebruikelijke transacties

Bron: MOTOp het moment van meting zijn in totaal 95 978 transacties, met een transactiedatum in de periode van 1994 tot en met 1998, gemeld waarvan 20% (19 214 transacties) is doorgemeld. Naar verwachting zullen de aantallen doormeldingen (geselecteerd op transactiedatum) in 1999 en 2000 nog licht stijgen. De ervaring leert dat het aantal doormeldingen direct na afloop van een jaar ongeveer 13% bedraagt. Dit percentage stijgt vervolgens jaarlijks met circa 5 procentpunten. Zo is het doormeldpercentage van transacties met een transactiedatum in 1997 sinds de meting van februari 1998 met 6 procentpunten gestegen van 13% naar 19%. Het doormeldpercentage stabiliseert na een aantal jaren rond de 25%.

De aantallen geselecteerd op doormelddatum geven inzicht in het aantal transacties per jaar, dat door het Meldpunt wordt doorgemeld aan de politie. De productie van het Meldpunt hangt nauw samen met de beschikbare capaciteit.

In de periode van 1994 tot en met 1998 heeft het Meldpunt 16 541 transacties, met een doormelddatum gelegen in diezelfde periode, doorgemeld aan de politie. Dit aantal is lager dan het aantal doormeldingen geselecteerd op transactiedatum. Immers, het Meldpunt meldt in 1999 nog steeds transacties met een transactiedatum gelegen in een vorig jaar door aan de politie.

Gratie

De gratieprocedure staat ketenbreed onder druk. Zowel op het niveau van de wetgeving, het beleid als de bedrijfsvoering worden knelpunten gesignaleerd. In de praktijk blijkt op een ander wijze van de Gratiewet gebruik te worden gemaakt dan door de wetgever werd beoogd. Een aanwijzing hiervoor vormt het toenemende aantal gratieverzoeken. De bedrijfsvoering in de gratieketen is hier niet op berekend. Dit heeft zijn weerslag op doorlooptijden, wachttijden, informatiestromen, coördinatie en kwaliteit van de gevalsbehandeling. Daarbij komt de complexiteit van de regelgeving. Reden om hier aandacht voor te vragen.

In 1999 is een project van start gegaan dat in nauwe samenwerking met de ketenpartners (Kabinet der Koningin, Openbaar Ministerie, Zittende Magistratuur, Politie, Centraal Justitieel Incasso Bureau) overzicht en inzicht in de aard en omvang van de knelpunten in de gratieketen moet geven, om vervolgens voorstellen voor herinrichting van de keten te doen.

Momenteel vindt er een eerst oriëntatie plaats op voorstellen voor redesign om de verschillende knelpunten aan te pakken. De ontwikkeling van verschillende scenario's zal naar verwachting eind 1999 afgerond worden. De definitieve keuzes zullen naar verwachting in het eerste kwartaal van 2000 worden gemaakt. Medio 2001 zal het project afgerond zijn.

In 1998 is het aantal ingekomen gratieverzoeken gestegen met 20%. De prognose van het aantal binnengekomen gratieverzoeken voor 1999 is daarom omhoog bijgesteld tot 6000 verzoeken. Bij ongewijzigd beleid neemt de werkvoorraad dan toe. In mei 1999 zijn daarom maatregelen genomen om dit aan te pakken.

Het aantal verzoeken waarop gunstig wordt beslist neemt toe. Hieraan liggen in ieder geval de volgende twee oorzaken ten grondslag. In de eerste plaats bestaat de werkvoorraad vrijwel volledig uit zaken waarop waarschijnlijk gunstig beslist zal worden. Bij de behandeling van de binnenkomende rechterlijke adviezen wordt voorrang verleend aan adviezen die strekken tot afwijzing. Aangezien op dit moment op de achterstand wordt ingelopen stijgt ook het aantal gunstige beslissingen. In de tweede plaats is het aantal bij verstek veroordeelden dat de opgelegde gevangenisstraf via voorwaardelijke gratie wenst om te zetten in een taakstraf toegenomen. In veel gevallen wordt op dergelijke verzoeken inderdaad positief beslist.

Particuliere beveiligingsorganisaties

Het aantal vergunningaanvragen en -verleningen geeft in 1999 een stijgende lijn te zien als gevolg van de invoering van een vergunningplicht voor horecaportiers. De adviestermijnen lopen sinds april 1999 terug nu de korpschef rechtstreeks adviseert over de vergunningverlening. Indien daar aanleiding toe bestaat zal het advies door tussenkomst van het openbaar ministerie worden gegeven.

Figuur 15: aantal verleende/verlengde en ingetrokken vergunningen en geconstateerde onregelmatigheden bij particuliere beveiligingsoperaties

Bron: Bestuurszaken

Wet Wapens en Munitie en Jachtwet

Het aantal beroepszaken dat wordt afgehandeld kent een stijgende lijn. De instroom van nieuwe zaken lijkt zich te consolideren. De instroom is sterk afhankelijk van de aandacht die in de politieregio's wordt gegeven aan controle op naleving van de Wet Wapens en Munitie en de Jachtwet. Over het algemeen kan geconstateerd worden dat de beslissingen van de korpschefs meestal stand houden.

Figuur 16: aantal afgewikkelde beroepsprocedures Wet Wapens en Munitie en Jachtwet

Bron: Bestuurszaken

01.03 Bijdragen en subsidies

De grondslag van het artikel en het te voeren beleid

Op dit artikel worden de uitgaven geraamd voor bijdragen en contributies aan zowel nationale als internationale instellingen. Een relatief groot deel hiervan (circa 95%) is structureel van aard en betreft onder meer de bijdrage aan de vereniging Bureau voor Muziek-Auteursrecht (BUMA) en de Stichting Reprorecht.

Verplichtingen en uitgaven

*Bedragen tussen haken betreffen verpichtingen indien niet gelijk aan uitgaven.

Toelichting

Prijsbijstelling 1999 1^e tranche

Deze post betreft de toedeling vanuit het centrale artikel 01.08 Prijsbijstelling van de algemene prijsmaatregelen voor 1999.

DVB programmabudget voor subsidieverstrekking

Uit het artikel 01.01 Personeel en materieel ministerie, wordt f 350 000 ten behoeve van het programmabudget van de directie Vreemdelingenbeleid overgeheveld.

Formatieuitbreiding DISAD

Ten behoeve van de financiering van formatieuitbreiding van de Directie Internationale Strafrechtelijke Aangelegenheden en Drugsbeleid wordt vanuit artikel 01.03 Bijdragen en contributies f 850 000 overgeheveld.

Bijdrage in de oplossing van de problematiek

Het betreft hier de bijdrage in de justitiebrede problematiek.

Bijdrage SENA

Met ingang van 1 januari 2000 is door middel van een Justitiebrede omslag structureel een bedrag van f 150 000, vrijgemaakt voor de wettelijk verplichte bijdrage aan de Stichting ter Exploitatie van de Naburige Rechten (SENA).

De onderverdeling naar artikelonderdelen

*bedragen tussen haken betreffen verplichtingen indien niet gelijk aan de uitgaven

Toelichting

Uit de bijdragen internationaal werd het Schengensecretariaat betaald. Het secretariaat wordt thans gefinancierd door de Europese Unie.

Specificatie

01.04 Post-actieven

De grondslag van het artikel en het te voeren beleid

Op dit artikel worden de uitgaven in het kader van de wachtgelduitkeringen en de uitkeringen als gevolg van functioneel leeftijdsontslag geraamd van de post-actieven van de voormalige Rijkspolitie. In het onderdeel wachtgelden zijn ook de uitgaven op grond van de uitkeringsregeling '66, de WWV-vervangende uitkeringen en de uitgaven in het kader van de 57+ regeling (pre-vut) begrepen.

Verplichtingen en uitgaven

Toelichting

Toedeling loonbijstelling

Deze post betreft de toedeling vanuit het centrale artikel 01.07 Loonbijstelling van de algemene salarismaatregelen 1999.

Bijdrage in de oplossing van de problematiek

Het betreft hier de bijdrage in de oplossing van de justitiebrede problematiek.

De onderverdeling naar artikelonderdelen

Toelichting

Aangezien deze post het voormalige personeel van de opgeheven Rijkspolitie betreft, stromen geen nieuwe post-actieven in. Er stromen wel post-actieven uit die een nieuwe baan vinden of de pensioengerechtigde leeftijd bereiken. Het benodigde budget daalt derhalve in de komende jaren.

Ramingskengetallen

01.05 Geheime uitgaven

De grondslag van het artikel en het te voeren beleid

Dit artikel vindt zijn grondslag in artikel 5, lid 6 van de Comptabiliteitswet, waar de mogelijkheid is geopend een artikel voor geheime uitgaven op te nemen.

Verplichtingen en uitgaven

Toelichting

Bijdrage in de oplossing van justitiebrede problematiek

Het betreft hier de bijdrage in de justitiebrede problematiek

Vorming nieuw artikel 10.05

Artikel 01.05 Geheime uitgaven wordt met ingang van 2000 ondergebracht bij het nieuwe Directoraat-Generaal Rechtshandhaving.

01.06 Onvoorzien

De grondslag van het artikel en het te voeren beleid

Dit artikel vindt zijn grondslag in artikel 5, lid 6 van de Comptabiliteitswet, waar de mogelijkheid is geopend een artikel voor onvoorziene uitgaven op te nemen.

Verplichtingen en uitgaven

Economische en functionele codering

01.07 Loonbijstelling

De grondslag van het artikel en het te voeren beleid

Onder dit artikel wordt de loonbijstelling verwerkt in het kader van de algemene salarismaatregelen, de incidentele loonbijstelling en de overige specifieke loonbijstellingen.

Verplichtingen en uitgaven

Toelichting

Toedeling loonbijstelling

Van de toedeling van de loonbijstellingsbedragen 1999 over de artikelen kan het volgende overzicht worden gegeven.

Financiering looneffecten CAO Rijk 1999/2000

Van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties wordt een bedrag van f 4,4 mln. overgeboekt dat is vrijgevallen door een meevaller in de ziektekostenvoorziening Rijkspersoneel (ZVR). Dit bedrag wordt ingezet voor de financiering van de CAO-Rijk 1999–2000.

Economische en functionele codering

01.08 Prijsbijstelling

De grondslag van het artikel en het te voeren beleid

Op dit artikel is het bedrag opgenomen dat beschikbaar is voor de verdeling over de diverse prijsgevoelige posten van de totale justitiebegroting.

Verplichtingen en uitgaven

Toelichting

Toedeling 1^e tranche prijsbijstelling 1999

Deze post betreft de toedeling van de eerste tranche van de prijsbijstelling 1999. Het gaat om het deel van de prijsbijstelling dat bij 1^e suppletore begroting is toegevoegd aan dit artikel (25 %).

Compensatie CIOT en WODC

De exploitatie van het op te richten Centraal Informatiepunt Onderzoek en Telecommunicatie (CIOT) zal door Justitie worden gefinancierd. Hiertoe worden gelden overgeheveld naar artikel 09.03 Personeel en materieel overige diensten. Tevens wordt structureel f 0,5 mln. overgeheveld naar het Wetenschappelijk Onderzoeks- en Documentatiecentrum om de middelen in overeenstemming te brengen met de taken.

2^e prijsbijstelling tranche 1999

De tweede prijsbijstellingstranche wordt toegevoegd aan de justitiebegroting.

Economische en functionele codering

01.09 Diversen

De grondslag van het artikel en het te voeren beleid

Onder dit artikel worden de uitgaven geraamd die betrekking hebben op schadeloosstellingen aan derden. Daarnaast worden onder dit artikel ook de bedragen opgenomen welke in afwachting van de integrale verdeling over de verschillende begrotingsartikelen voorlopig aan dit artikel zijn toegevoegd.

Verplichtingen en uitgaven

*Bedragen tussen haken betreffen verpichtingen indien niet gelijk aan uitgaven.

Toelichting

Bijdrage in de oplossing van de problematiek

De bijdrage in de oplossing van de justitiebrede problematiek wordt gevonden in de post overig.

Toedeling loonbijstelling

Deze post betreft de toedeling vanuit het centrale artikel 01.07 Loonbijstelling van de algemene salarismaatregelen 1999.

Prijsbijstelling 1999 1^e tranche

Deze post betreft de toedeling vanuit het centrale artikel 01.08 Prijsbijstelling van de algemene prijsmaatregelen voor 1999.

2^e compensatie KLM facturen

Vanuit het artikel 09.06 Gerechtskosten, wordt f 2 mln. overgeheveld voor de centrale betaling van buitenlandse dienstreizen.

Toedeling doorgeschoven afw-premie 1998

Het betreft de toedeling vanuit dit artikel van de naar 1999 doorgeschoven compensatie voor stijging van de AFW-premie in 1998.

Verdeling huisvestingsgelden

De huisvestingsbudgetten in het kader van de Stelselwijziging Rijkshuisvesting zijn bij Miljoenennota 1999 aan de justitiebegroting toegevoegd. Op dit bedrag zijn nadien nog enkele correcties doorgevoerd op basis van de bestaande voorraad en het onderhanden werk. Vanuit dit artikel worden deze budgetten thans verdeeld over de sectoren.

Verdeling asielmiddelen

De asielgelden die bij Voorjaarsnota 1999 aan de justitiebegroting zijn toegevoegd worden verdeeld over de sectoren.

Verkeerstoezicht gebiedsprojecten

Deze gelden stonden centraal gereserveerd voor de intensivering van het verkeerstoezicht en zijn toegedeeld aan artikel 09.05 Dienst Rechtspleging/Openbaar Ministerie/Rijksrechterche.

Aanvulling op huisvestingsgelden

Deze mutatie betreft een correctie op de bestaande voorraad en het onderhande werk ten opzichte van de eerdere toedeling van huisvestingsgelden als gevolg van de stelselwijziging Rijkshuisvesting.

Bijdrage aan de adviescommissie duaal ontslagstelsel

De bijdrage van Justitie aan de adviescommissie duaal ontslagstelsel is overgeboekt naar het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.

Euro-gelden

De kosten die verbonden zijn aan de invoering van de euro zijn aan de begroting van justitie toegevoegd.

Economische en functionele codering

*Bedragen tussen haken betreffen verplichtingen indien niet gelijk aan uitgaven.

**Deze uitgaven worden vanaf 1999 geraamd op artikel 01.01.

***Deze uitgaven worden vanaf 1999 geraamd onder artikel 01.03.

Kengetallen

* Door een timelag tussen toekenning en daadwerkelijke uitbetaling tellen de posten materiële- en immateriële schade niet op tot de door Justitiegeregistreerde post totaal uitgekeerd (zie vorige tabel)

01.11 Internationale samenwerking

De grondslag van het artikel en het te voeren beleid

Op dit artikel worden de uitgaven geraamd die vallen onder de «Homogene Groep Internationale Samenwerking» (HGIS).

Verplichtingen en uitgaven

*Bedragen tussen haken betreffen verpichtingen indien niet gelijk aan uitgaven.

Toelichting

Eindejaarsmarge HGIS

Het budget wordt verhoogd met de eindejaarsmarge 1998 voor de Homogene Groep Internationale Samenwerking.

De onderverdeling naar artikelonderdelen

*Bedragen tussen haken betreffen verplichtingen indien niet gelijk aan uitgaven

01.13 Wetenschappelijk Onderzoek en Documentatiecentrum

De grondslag van het artikel en het te voeren beleid

Onder dit artikel zijn de personele en materiële uitgaven geraamd van het Wetenschappelijk Onderzoeks- en Documentatiecentrum (WODC), alsmede de uitgaven voor externe wetenschappelijke onderzoeken.

Verplichtingen en uitgaven

*Bedragen tussen haken betreffen verpichtingen indien niet gelijk aan uitgaven.

Toelichting

Toedeling loonbijstellingDeze post betreft de toedeling vanuit het centrale artikel 01.07 Loonbijstelling van de algemene salarismaatregelen 1999.

Toedeling prijsbijstelling 1999 1^e trancheDeze mutatie betreft de toedeling van de bij voorjaarsnota toegekende prijsbijstelling.

Toedeling doorgeschoven afw-premie 1998Het betreft de toedeling van de naar 1999 doorgeschoven compensatie voor stijging van de AFW-premie in 1998.

Bijdrage in de oplossing van de justitiebrede problematiekHet betreft de bijdrage in de oplossing van de justitiebrede problematiek.

Toevoeging middelenVoor de uitvoering van het huidige takenpakket van het WODC is een extra budget toegevoegd van f 0.5 mln. Dit budget wordt overgeheveld vanuit artikel 01.08 Prijsbijstelling.

De onderverdeling naar artikelonderdelen

*Bedragen tussen haken betreffen verplichtingen indien niet gelijk aan uitgaven

Kengetallen

01.14 Adviescolleges

De grondslag van het artikel en het te voeren beleidDe grondslag van dit nieuwe artikel is artikel 6a van de Comptabiliteitswet, op grond waarvan de uitgaven verbonden aan de taakvervulling door een adviescollege op een afzonderlijk begrotingsartikel zichtbaar moeten worden gemaakt. Bij het Ministerie van Justitie vallen het adviescollege vennootschapsrecht en het adviescollege burgerlijk procesrecht binnen de in artikel 6a vastgestelde definitie.

De uitgaven voor deze colleges bestaan uit vacatiegelden, reisen verblijfkosten en zaalhuur.

Verplichtingen en uitgaven

Toedeling loonbijstellingDeze post betreft de toedeling vanuit het centrale artikel 01.07 Loonbijstelling van de algemene salarismaatregelen 1999.

De economische en functionele codering

07 INTERNATIONALE AANGELEGENHEDEN EN VREEMDELINGENZAKEN

Binnen de organisatie van het Ministerie van Justitie is het agentschap Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) belast met de behandeling van verzoeken om toelating en verblijf op grond van de Vreemdelingenwet en tevens met de behandeling van verzoeken om naturalisatie op grond van de Rijkswet op het Nederlanderschap.

Tevens is het Ministerie van Justitie sinds het Koninklijk Besluit van 5-9-'94 (voorheen het Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur) belast met de behartiging van de aangelegenheden op het terrein van de opvang van asielzoekers.

07.01 Bijdrage Immigratie- en Naturalisatiedienst

De grondslag van het artikel en het te voeren beleid

Onder dit artikel worden de bijdragen aan het agentschap Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) geraamd.

Verplichtingen en uitgaven

Toelichting

Loonbijstelling 1999

Deze post betreft de toedeling vanuit het centrale artikel 01.07 Loonbijstelling van de algemene salarismaatregelen 1999.

Prijsbijstelling 19 991^e tranche

Deze post betreft de toedeling vanuit het centrale artikel 01.08 Prijsbijstelling van 1^e tranche van de algemene prijsmaatregelen voor 1999.

Verdeling huisvesting

Bij de Miljoenennota 1999 zijn in het kader van de Stelselwijziging Rijkshuisvesting huisvestingsbudgetten aan de justitiebegroting toegevoegd. Deze worden vanuit artikel 01.09 Diversen verdeeld.

Correctie op de overheveling van formatie

Het betreft een correctie op de overheveling van formatie naar artikel 01.01 Personeel en materieel ministerie die bij de 1^e suppletore wet 1999 heeft plaatsgevonden.

Structurele uitbreiding van formatie bij DVB

Ten behoeve van een structurele uitbreiding van de formatie van de Directie Vreemdelingenbeleid (DVB) wordt 1,2 mln. overgeheveld naar artikel 01.01 Personeel en materieel ministerie.

Bijdrage in de oplossing van de justitiebrede problematiek

Het betreft de bijdrage van de Immigratie- en Naturalisatiedienst in de oplossing van de justitiebrede problematiek.

Rentecompensatie conversie Eigen Vermogen/Vreemd Vermogen

Besloten is om de materiële vaste activa van de agentschappen in de toekomst met vreemd vermogen te financieren. Dit deel van het eigen vermogen wordt vervangen door een lening bij het Ministerie van Financiën. Aangezien de agentschappen hiervoor rente betalen, wordt hiervoor compensatie geboden.

Verdeling van de asielmiddelen

De behandelcapaciteit van de IND wordt aangepast aan een instroom van 60 000 asielzoekers. Derhalve wordt voor 1999 f 176 mln. aan de begroting toegevoegd en voor 2000 en de jaren daarna f 163 mln.

Economische en functionele codering

07.02 Opvang asielzoekers

De grondslag van het artikel en het te voeren beleid

De Minister van Justitie is belast met de behartiging van de aangelegenheden op het terrein van de opvang van asielzoekers. Het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA) is op basis van de Wet Centraal Orgaan opvang asielzoekers (Stb. '94, 422) belast met de materiële en immateriële opvang van asielzoekers.

Centrale opvang asielzoekers

De op dit onderdeel geraamde uitgaven zijn bestemd voor de bekostiging van de materiële en immateriële centrale opvang van asielzoekers, alsmede voor het subsidiëren van organisaties die zorgdragen voor, dan wel ondersteuning geven aan de opvang van asielzoekers.

De Wet Centraal Orgaan opvang asielzoekers en de Wet Justitie-subsidies (Stb. '96, 334) dienen als basis voor de uitgaven. De wijze van bekostiging is geregeld in het Subsidiebesluit Centraal Orgaan opvang asielzoekers, het Faciliteitenbesluit opvangcentra (Stb. '94, 636), de Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen (Stcrt. '94, 140) en de Wet Justitie-subsidies.

Tijdelijke noodvoorziening Vreemdelingen

Op dit onderdeel worden de uitgaven geraamd voor de opvang tijdens de wachtperiode van vreemdelingen die niet direct de AC-procedure kunnen doorlopen.

Decentrale opvang asielzoekers

De op dit onderdeel geraamde uitgaven zijn bestemd voor de uitgaven voor de decentrale opvang van asielzoekers. De wijze van bekostiging is geregeld bij de Regeling Opvang Asielzoekers (ROA).

De verplichtingen en uitgaven

*Bedragen tussen haken betreffen verpichtingen indien niet gelijk aan uitgaven.

Toelichting

Loonbijstelling 1999

Deze post betreft de toedeling vanuit het centrale artikel 01.07 Loonbijstelling van de algemene salarismaatregelen 1999.

Prijsbijstelling 1999 1^e tranche

Deze post betreft de toedeling vanuit het centrale artikel 01.08 van de algemene prijsmaatregelen voor 1999.

Kwaliteitsverbetering tolkencentra

Ter ondersteuning van investeringen in de integriteit en kwaliteit van tolken en vertalers wordt geld overgeheveld naar de artikelen 01.01 Personeel en materieel ministerie en 08.06 Bestuurszaken (tolkencentra).

De aanbevelingen uit het rapport «Met recht tolken en vertalen», dat in 1998 aan de TK is aangeboden, worden uitgevoerd.

Deze zijn er op gericht de kwaliteit van de tolken en vertalers waarvan Justitie gebruik maakt te verbeteren, evenals de planning en coördinatie van de tolk- en vertaaldiensten.

Er wordt gewerkt aan de ontwikkeling van de opleiding en certificering van tolken en vertalers, en aan de ontwikkeling van een planningssysteem. De kosten daarvan worden door de afnemers gedragen, waaronder het COA. De bijdrage van het COA is geboekt naar 01.01, naar het budget van de directie die verantwoordelijk is voor het project (Directie Bestuurszaken).

In hetzelfde traject zijn de tarieven voor de tolkencentra vanaf 1999 met 8% verhoogd onder de voorwaarde dat de tolkencentra meewerken aan de kwaliteitsverbetering. De tariefsverhoging voor het «asieldeel» van de tolkencentra wordt gefinancierd door de afnemer, namelijk het COA. Dat is de budgetoverheveling naar 08.06, Tolkencentra.

Bijdrage aan de oplossing van Justitiebrede problematiek

Dit is de bijdrage aan de oplossing van de justitiebrede problematiek. De invulling is gevonden door besparingen op uitgaven voor materieel.

Verdeling asielmiddelen

In verband met de geraamde instroom- en uitstroomcijfers van asielzoekers worden budgetten voor de opvang van asielzoekers aan de justitiebegroting toegevoegd.

De onderverdeling naar artikel onderdelen