1. INLEIDING EN SAMENVATTING

1.1. Inleiding

1.1.1. Doel van het POR

Het Periodiek Onderhoudsrapport (POR) is een jaarlijks rapport dat tot doel heeft inzicht te geven in de werking van het verdeelstelsel van het gemeentefonds in vergelijking met de ontwikkeling van de kostenstructuur bij de gemeenten. Ook geeft het POR inzicht in vraagstukken die spelen in de financiële verhouding in bredere zin.

De achtergrond van het POR ligt in de parlementaire behandeling van de Financiële verhoudingswet (Fvw) in 1996/1997. Toen werd geconstateerd dat het nodig is om het verdeelstelsel van het gemeentefonds voortdurend op zijn werking te bezien en indien nodig bij te stellen. Jaarlijks voeren de fondsbeheerders dit periodiek onderhoud uit en de uitkomsten daarvan worden opgenomen in het POR, dat aan de Tweede Kamer wordt aangeboden als bijlage bij de begroting van het gemeentefonds.

In het POR staan de volgende twee vragen centraal:

• 1. Welke effecten hebben beleidsvoornemens en -maatregelen van het Rijk op de verdeelsystematiek en op de financiële verhouding in brede zin?

• 2. Is het verdeelstelsel van het gemeentefonds nog in voldoende mate in overeenstemming met de ontwikkeling van de kostenstructuur van de gemeenten?

Het antwoord op vraag 1 wordt gepresenteerd in de onderhoudsagenda in hoofdstuk 2. Om vraag 2 te kunnen beantwoorden is een scan ontwikkeld, waarbij de algemene uitkering uit het gemeentefonds wordt geconfronteerd met de gegevens zoals die uit de gemeentelijke begrotingen naar voren komen. De bevindingen worden, deels in grafische vorm, gepresenteerd in hoofdstuk 3.

1.1.2. Korte toelichting op de werking van het verdeelstelsel

De belangrijkste uitgangspunten van het verdeelstelsel zijn globaliteit en kostenoriëntatie. Globaliteit omdat het gemeentefonds geen geoormerkte budgetten bevat, maar een algemene geldstroom vormt, waaraan geen bestedingsvoorwaarden zijn gesteld zoals dat bij specifieke uitkeringen wel het geval is. Kostenoriëntatie betekent dat deze globale verdeelsystematiek wél moet inspelen op verschillen in kostenstructuur tussen gemeenten. De verdeling moet zodanig zijn dat gemeenten over een gelijkwaardige voorzieningencapaciteit kunnen beschikken bij een gelijke belastingdruk. Of de voorzieningen in de gemeenten daadwerkelijk hetzelfde zijn is daarbij niet relevant: dat is een kwestie van gemeentelijk beleid. Waar het om gaat is dat gemeenten een gelijkwaardige uitgangspositie hebben en niet vanwege bepaalde structuurkenmerken een voor- of nadeel ondervinden. De belastingcapaciteit wordt ook bij die afweging betrokken.

De Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) heeft in haar rapport «Verdelen, vertrouwen en verantwoorden» gereflecteerd op het stelsel van financiële verhoudingen. Het rapport bevat een weergave van de recente ontwikkeling van de financiële verhoudingen, en een overzicht van de actuele discussie. De Raad constateert dat er geen aanleiding is voor een ingrijpende herinrichting van het stelsel van financiële verhoudingen. De fondsbeheerders delen de constatering van de Raad. De trend om steeds meer via de (vrij besteedbare) uitkering uit het gemeentefonds te laten lopen (en minder via specifieke uitkeringen) heeft daar aan bijgedragen.

Deze uitgangspunten zijn uitgewerkt in een stelsel van verdeelmaatstaven, die met hun relatieve gewichten zijn gegroepeerd in zogenaamde clusters die een globaal beleidsveld bestrijken. Deze clusters vormen het uitgangspunt van de mesoanalyse die wordt uitgevoerd in de scan in hoofdstuk 3. Daar wordt op clusterniveau een vergelijking gemaakt tussen de uitgaven volgens de gemeentelijke begrotingen en de uitgaven zoals die door het verdeelstelsel aan een bepaald cluster worden toebedeeld. Clusters zijn geijkt, waarbij bepaalde kostenfactoren wel, en bepaalde kostenfactoren niet worden gehonoreerd. De ijking bevat dus een expliciete normstelling.

1.1.3. Opbouw van het POR 2015

De verdere opbouw van het POR 2015 is als volgt: Hoofdstuk 2 behandelt de onderwerpen van de onderhoudsagenda. Hoofdstuk 3 bevat de resultaten van de scan. In 2015 vindt het groot onderhoud gemeentefonds plaats. In het volgende POR zal daarom de clusterindeling volgens het groot onderhoud worden gevolgd.

1.2. Samenvatting

1.2.1. De onderhoudsagenda

In het POR 2010 is geconcludeerd dat nader onderzoek noodzakelijk is naar vijf uitgavenclusters en de twee inkomstenclusters OEM en OZB. In april 2010 verscheen de Brede Heroverweging Openbaar Bestuur en in 2009 het advies van de Rfv over de specifieke positie van de G4. Het rapport en het advies gaven aanleiding om in de nadere POR-onderzoeken te kijken naar het verdeelstelsel en het volume van alle clusters. Dit heeft geleid tot het groot onderhoud van het gemeentefonds per 2015 (zie ook paragraaf 2.2.1). Door het groot onderhoud zijn de analyses in hoofdstuk 3 waarover in de scan wordt gerapporteerd evenals vorig jaar ook dit jaar beperkt. In het nader onderzoek zijn er per cluster immers al uitgebreidere analyses uitgevoerd.

1.2.2. De belangrijkste bevindingen uit de scan

De centrale vraag van de scan is of de bij de verdeling van het gemeentefonds veronderstelde gemeentelijke inkomsten- en uitgavenpatronen voldoende aansluiten bij de werkelijke. Dat wordt bepaald door «geijkte» inkomsten en uitgaven te confronteren met de werkelijke inkomsten en uitgaven, zoals die zijn verwerkt in de gemeentelijke begrotingen.

Het geheel van de veertien uitgavenclusters overziend, wordt een aantal signalen voor scheefheid in verdeling waargenomen. Grotendeels komen die overeen met de signalen uit eerdere Periodieke Onderhoudsrapporten, hetgeen al aanleiding gaf voor het groot onderhoud per 2015. Wel zien we dat bij een aantal clusters de verschillen groter zijn geworden. Dat geldt bijvoorbeeld het cluster Maatschappelijke zorg. Gezien de herijking van dit cluster per 2015 in het groot onderhoud en de invloed van de drie decentralisaties (Wmo, jeugd en participatie) op dit cluster per 2015, is besloten om hier nu geen nader onderzoek naar te verrichten. Zie verder paragraaf 2.2.1. voor de stand van zaken van het groot onderhoud.

2. ONDERWERPEN UIT DE LOPENDE ONDERHOUDSAGENDA

2.1. Inleiding

Dit hoofdstuk bevat een rapportage over de ontwikkelingen op de verschillende onderwerpen die in het POR 2014 waren geagendeerd, alsmede op nieuwe onderwerpen die van belang zijn voor de financiële verhouding. Bij elk onderwerp wordt aangegeven in welke fase van het onderhoud het zich bevindt: signalering, aanpassing of onderzoek:

• • Signalering: het onderwerp wordt door de fondsbeheerders gevolgd met het oog op de vraag of nader onderzoek nodig is;

• • Onderzoek: er vindt nader onderzoek naar dit onderwerp plaats;

• • Aanpassing: aanpassingen in de financiële verhouding zijn aan de orde.

Indien relevant is aangegeven op welk uitgavencluster van het gemeentefonds het onderwerp betrekking heeft. Bij elk onderwerp is tevens aangegeven wanneer de Tweede Kamer naar verwachting opnieuw zal worden geïnformeerd.

In paragraaf 2.2. wordt eerst ingegaan op de onderhoudsonderwerpen die voortkomen uit het verdeelstelsel zelf, vervolgens komen in paragraaf 2.3. – conform de eerste van de twee gestelde vragen in paragraaf 1.1.1. – de beleidsvoornemens van de departementen aan bod. In paragraaf 2.4. worden de onderwerpen behandeld die zijn afgerond en daarom worden afgevoerd van de onderhoudsagenda.

2.2. Onderwerpen uit het verdeelstelsel

2.2.1. Groot onderhoud gemeentefonds

In het Periodieke Onderhoudsrapport (POR) van 2010 constateerden de fondsbeheerders BZK en Financiën dat de verdeling van middelen niet meer aansloot op de kosten van gemeenten. Deze scheefgroei gaf aanleiding tot vervolgonderzoek. In 2010 zijn de fondsbeheerders gestart met het nader onderzoeken van de bevindingen uit het POR 2010. Daarbij is ook gezocht naar een vernieuwing van de uitgangspunten voor de verdeling. Aanvankelijk was het de bedoeling niet alleen naar het gemeentefonds te kijken, maar naar gemeentefinanciën in den brede: er zou ook een oordeel gegeven worden over de doelmatigheid van de gemeentefinanciën – in het verlengde van het rapport Kalden. Dit bleek echter moeilijk vorm te geven in het onderzoek. In 2011, toen de eerste fase van het onderzoek was afgerond, zijn de ideeën voor een herijkt gemeentefonds inclusief doelmatigheidsgedachte voorgelegd aan de samenwerkingspartners ministeries, Raad voor financiële verhoudingen (Rfv) en de VNG. Deze ideeën vielen niet goed, in het bijzonder bij VNG en Rfv omdat zij oordeelden dat een doelmatigheidsoordeel van de fondsbeheerder op gespannen voet staat met de beleidsvrijheid van gemeenten. Daarnaast bleek dat het moment van de herijking ook niet optimaal was vanwege de inbedding van decentralisaties «begeleiding» en «werken naar vermogen». Mede op verzoek van de VNG is het project toen tijdelijk stilgezet.

Inmiddels hebben de fondsbeheerders in goed overleg met de VNG, betrokken ministeries en de Rfv besloten dat per 2015 groot onderhoud wordt uitgevoerd op het gemeentefonds. Het gaat daarbij om groot onderhoud van het gemeentefonds: de vastlegging van de huidige praktijk in de verdeling van het gemeentefonds. In de uitwerking van het groot onderhoud zijn niet alle clusters meegenomen. Het cluster Werk & inkomen en de clusteronderdelen VHROSV (onderdeel van het nieuwe cluster Infrastructuur & Gebiedsontwikkeling), Brandweer en rampen (onderdeel van Openbare orde & veiligheid) worden per 2016 aangepast. Van het subcluster Onderwijshuisvesting (onderdeel van Educatie) is het ijkpunt per 1 januari 2015 verlaagd. Dit subcluster wordt echter ook meegenomen in de 2^e fase van het onderzoek. Eventueel wordt dit subcluster naar aanleiding van de uitkomsten daarvan opnieuw per 2016 aangepast.

Het doel van het groot onderhoud is een toekomstbestendige basis voor het gemeentefonds. Dit betekent dat de gemeenten de uitkering krijgen die bij hun taken past volgens de systematiek van de Financiële verhoudingswet. Ook bestaat het groot onderhoud uit het doorvoeren van enkele technische aanpassingen. Het resultaat van het groot onderhoud leidt tot een andere verdeling tussen en binnen clusters en tot herverdeeleffecten tussen gemeenten. Het groot onderhoud heeft zich geconcentreerd op vier punten.

Ten eerste wordt de clusterindeling vereenvoudigd en globaler: de huidige vijftien uitgavenclusters worden teruggebracht naar negen. Hierdoor worden inhoudelijk samenhangende taken zoveel mogelijk in één cluster gebracht en wordt het aantal verdeelformules binnen het gemeentefonds kleiner.

Ten tweede wordt het vaste bedrag specifiek voor de G4 daar waar mogelijk teruggebracht. De Rfv concludeerde al in 2009 dat de argumentatie voor de vaste bedragen door de tijd is achterhaald omdat het takenpakket en de omstandigheden sindsdien zijn veranderd. De fondsbeheerders konden zich vinden in deze aanbevelingen. Op dit moment ontvangen de G4 een deel van de algemene uitkering uit het gemeentefonds in de vorm van vaste bedragen, bovenop het vaste bedrag dat elke gemeente ontvangt. Het is de bedoeling de vaste bedragen van de G4 per cluster onder maatstaven te brengen en mee te nemen in de systematiek die voor alle andere gemeenten geldt. Per 2015 start deze objectivering, die verder wordt gebracht in 2016. Het is nu nog niet mogelijk om de vaste bedragen volledig af te schaffen omdat voor een aantal onderdelen van het gemeentefonds het groot onderhoud per 2016 wordt uitgevoerd. Bovendien kunnen niet voor alle onderdelen passende maatstaven worden gevonden, zoals bij de cultuurconvenanten.

Ten derde worden verschillende administratieve wijzigingen verwerkt, die onder andere worden veroorzaakt door veranderde registraties bij een aantal maatstaven. Een voorbeeld is de nieuwe Basisregistratie adressen en gebouwen (BAG). Het groot onderhoud biedt de mogelijkheid om de clusters integraal en systematisch aan dergelijke wijzigingen aan te passen.

Ten vierde is besloten over compensatie van kosten voor Almere, die zijn gerelateerd aan de groeiafspraken in 2010 die met deze gemeente zijn gemaakt in het kader van het programma Rijk- en regioprogramma Amsterdam Almere Markermeer (RRAAM). Deze afspraken zijn herbevestigd in het recent afgesloten RRAAM en uitvoeringsovereenkomst Almere 2.0. Omdat de uitzonderlijke groeikosten van Almere niet via de reguliere systematiek van het gemeentefonds kunnen worden bekostigd, wordt een decentralisatie-uitkering ingevoerd voor de groeiopgave van Almere vanaf 2015, ter grootte van € 7 miljoen per jaar en voor maximaal 22 jaar, onder voorbehoud van dit groot onderhoud per 2015. Deze uitkering wordt om de vijf jaar geëvalueerd.

In de uitwerking van het groot onderhoud is niet mogelijk gebleken om de gehele basis per 2015 mee te nemen; voor vier (sub)clusters zal het onderhoud per 2016 worden uitgevoerd. De clusters waarvoor de voorstellen voor groot onderhoud al zijn afgerond, worden in de algemene uitkering van 2015 verwerkt. De reden hiervoor is dat de periode tussen de gebruikte onderzoeksgegevens en het jaar van de aanpassing van de verdeling niet onnodig langer wordt en de actualisatie van deze gegevens zeer bewerkelijk is. Het onderhoud dat in 2016 wordt uitgevoed heeft geen invloed op individuele (sub)clusters die in 2015 al zijn aangepast. Mogelijk heeft het groot onderhoud 2016 tot gevolg dat het volume moet worden aangepast van alle clusters die in het groot onderhoud 2015 zaten. Dit zal naar rato van de omvang van de clusters gebeuren. Het bestaande cluster Maatschappelijke zorg wordt gesplitst in Maatschappelijke ondersteuning en Jeugd, beide gekoppeld aan de decentralisaties Wmo en Jeugd met ingang van 2015. Hier is dus alleen sprake van een herindeling.

Bij brief van 22 mei 2014 is de Tweede Kamer geïnformeerd over het groot onderhoud (Tweede Kamer, 2013–2014, 33 750 B, nr. 15).

2.2.2. Periodiek onderhoud gemeentefonds

Sinds de invoering van het periodiek onderhoud in 1997 is het groot onderhoud per 2015 de eerste integrale herziening. Dit soort grote aanpassingen in de verdeling van het gemeentefonds is onwenselijk voor gemeenten, omdat deze kunnen leiden tot grote herverdeeleffecten. Om taken goed uit te kunnen voeren is het belangrijk dat gemeenten beschikken over stabiele inkomsten waarop zij hun meerjarig beleid kunnen baseren. Toekomstbestendigheid betekent daarom tevens dat het gemeentefonds vanuit de basis sneller wordt aangepast aan de actuele situatie van gemeenten en daardoor beperktere herverdeeleffecten kent. Het onderhoudsstelsel wordt daarom vernieuwd. Naast de al gebruikelijke analyses van het onderhoudsstelsel (onderzoek naar afwijkingen) op het niveau van alle gemeenten samen, zullen meer analyses worden gemaakt op basis van groepen gemeenten met bepaalde kenmerken (mesoanalyses). Dit kan op basis van inwonertal maar ook op basis van andere kostenfactoren, zoals bijvoorbeeld de sociale structuur, die in het verdeelmodel zijn meegenomen. Relevante verschillen worden zo eerder ontdekt. Ook zal worden gekeken naar de verschillen tussen de gemeentebegrotingen en hun verantwoordingen en de relevantie daarvan voor de verdeling. Het is de bedoeling om gemeenten meer duidelijkheid en stabiliteit te bieden over de ontwikkelingen in het gemeentefonds; gedacht wordt aan onderhoud één maal in de vier jaar, aan te kondigen in de meicirculaire in het jaar voorafgaand aan de gemeenteraadsverkiezingen. Zoals aangegeven is dit jaar er nog voor gekozen vast te houden aan de bestaande opzet van het POR; het is de bedoeling om de plannen voor het periodieke onderhoud uit het groot onderhoud in het volgende POR te verwerken.

2.2.3. Krimpgemeenten

Met ingang van 2011 is een maatstaf in het gemeentefonds opgenomen voor gemeenten die te maken hebben met bevolkingsdaling. De maatstaf heeft een looptijd van 5 jaar. Gemeenten komen in aanmerking voor de tijdelijke krimpmaatstaf als ze aan de volgende twee voorwaarden voldoen. Ten eerste dient er sprake te zijn van een substantiële bevolkingsdaling: het inwoneraantal moet minimaal 1% lager liggen dan het inwonertal zeven jaar eerder (in 2011 werd vergeleken met het inwonertal 2004, in 2012 met het inwonertal 2005, etc.). Daarnaast moet de gemeente in de provincie Groningen, Zeeland of Limburg liggen, omdat hier de krimpregio’s liggen zoals benoemd in het Interbestuurlijk actieplan bevolkingsdaling «Krimpen met kwaliteit», 2009. Bij introductie van de tijdelijke maatstaf is gesteld dat er aan het eind van de looptijd een duidelijk beeld dient te zijn van de financiële gevolgen van bevolkingsdaling voor gemeenten. Daartoe is gemeenten die in aanmerking komen voor de krimpmaatstaf gevraagd om – op vrijwillige basis – een paragraaf demografische ontwikkeling in hun begroting en jaarrekening opnemen. In de tweede helft van 2014 vindt daarnaast een evaluatie van de maatstaf plaats. De informatie uit de paragrafen demografische ontwikkeling zal daarbij worden betrokken.

2.2.4. Positie G4 in het verdeelstelsel

De G4 hebben een specifieke positie in de verdeelsystematiek van het gemeentefonds, voornamelijk tot uitdrukking komend in een eigen vast bedrag voor deze gemeenten. De specifieke positie van de G4 is meegenomen bij het groot onderhoud. Zie hiervoor paragraaf 2.2.1.

2.3. Beleidsvoornemens departementen

2.3.1. Decentralisaties sociaal domein

Met ingang van 2015 worden gemeenten op grond van de Wmo 2015, de Jeugdwet en de Participatiewet integraal verantwoordelijk voor het sociaal domein. De decentralisaties gaan in 2015 gepaard met een toevoeging van middelen aan het gemeentefonds. De uitkering bestaat uit de middelen die per 2015 voor de Wmo 2015 (het nieuwe deel) en voor jeugd naar gemeenten gaan en uit het participatiebudget zoals dat per 2015 voor de Participatiewet beschikbaar komt. De middelen worden voor drie jaar verstrekt via één integratie-uitkering en blijven apart zichtbaar op de gemeentefondsbegroting. Na drie jaar gaan de middelen over naar de algemene uitkering van het gemeentefonds, tenzij dit om verdeelsysteemtechnische redenen niet mogelijk is.

Het gemeentelijk aandeel voor de Wmo 2015 en jeugd in 2015 is op basis van de historische situatie bepaald. Per 2016 wordt voor beide een objectief verdeelmodel ingevoerd. Voor participatie wordt vanaf het begin van de integratie-uitkering begonnen met een objectief verdeelmodel.

2.3.2. Overheveling buitenonderhoud onderwijshuisvesting

Bij Wet van 7 mei 2014 (Stb 175) tot wijziging van de Wet op het primair onderwijs, de Wet op de expertisecentra en de Wet primair onderwijs BES vindt de overheveling van taak en budget voor aanpassingen in onderwijshuisvesting van gemeente naar school plaats. De taken en het budget voor het buitenonderhoud en aanpassingen van schoolgebouwen in het primair en speciaal onderwijs worden van gemeenten naar schoolbesturen overgeheveld per 1 januari 2015. Door deze wetswijziging wordt per 2015 het gemeentefonds met € 158,8 miljoen verlaagd.

2.4. Afgeronde onderwerpen

Het onderwerp «Vergunningverlening, toezicht en handhaving» wordt als onderwerp afgevoerd van de onderhoudsagenda. In 2009 sloten IPO, VNG en Rijk een overeenkomst waarbij afspraken werden gemaakt over het oplossen van een aantal structurele problemen bij de uitvoering van het omgevingsrecht. Onder meer werd overeengekomen dat de bevoegdheid voor (Wet algemene bepalingen omgevingsrecht) vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) bij provinciale inrichtingen wordt gedecentraliseerd naar de gemeenten, met uitzondering van die bedrijven vallend onder de werking van het Besluit risico’s en zware ongevallen (BRZO) of de Europese richtlijn Integrated Pollution Prevention and Control (IPPC). De overdracht van taken en bijbehorende middelen, via een overheveling van het provinciefonds naar het gemeentefonds, is per 1 januari 2014 gerealiseerd. De verdeling van de middelen over de gemeenten vindt in 2014 plaats via een integratie-uitkering. In het kader van het groot onderhoud gemeentefonds zijn de mogelijkheden verkend om deze integratie-uitkering onder te brengen in de algemene uitkering. Die verkenning heeft niet geleid tot de gewenste uitkomst, zodat de bedragen vanaf 2015 worden verdeeld via een decentralisatie-uitkering. De fondsbeheerders blijven de komende jaren bezien op welke manier de overgang naar de algemene uitkering kan worden bewerkstelligd.

Het Regeerakkoord bevat enkele ombuigingen op het gemeentefonds die in 2015 beginnen. Het betreft de ombuigingen in verband met gemeentelijke apparaatskosten, het BTW-compensatiefonds en raadsleden. Daarnaast vindt in 2015 een overheveling plaats met betrekking tot onderwijshuisvesting van gemeenten naar onderwijsinstellingen. Een belangrijke vraag bij de besluitvorming over de verdeling van de ombuigingen en de overheveling was steeds die naar de specifieke of de generieke invulling. Nadat dit eerder al voor de gemeentelijke apparaatskosten en de raadsleden is gebeurd heeft nu ook definitieve besluitvorming plaatsgevonden voor het BTW-compensatiefonds en de onderwijshuisvesting. De uitkomst is via de meicirculaire gemeentefonds aan de gemeenten bekend gemaakt.

3. SCAN

3.1. Inleiding

Uitgangspunt bij het verdeelstelsel van het gemeentefonds is dat alle gemeenten een gelijk voorzieningenniveau voor hun burgers kunnen realiseren. Daarom wordt binnen het verdeelstelsel zowel rekening gehouden met kostenverschillen door sociale en fysieke structuur en centrumfunctie, als met ongelijke mogelijkheden eigen inkomsten te genereren. Dat laatste gebeurt door verevening van een deel van de capaciteit van de OZB, de voornaamste lokale belasting.

Bij het periodiek onderhoud van het verdeelstelsel van het gemeentefonds worden veranderingen in de gemeentelijke kostenstructuur stelselmatig gevolgd. Dat gebeurt door de scan op het niveau van clusters van uitgaven. Het doel van de scan is wijzigingen in de kostenstructuur te signaleren die consequenties kunnen hebben voor de verdeling. Eveneens worden de inkomsten van de gemeenten gevolgd.

In 2015 vindt het groot onderhoud gemeentefonds plaats. In het volgende POR zal daarom de clusterindeling volgens het groot onderhoud worden gevolgd.

Dit hoofdstuk is als volgt opgebouwd: paragraaf 3.2. geeft een korte beschrijving van de methodiek van de scan. Dan volgt in paragraaf 3.3. een schets van het verloop van de inkomsten van alle gemeenten tezamen, die dient als achtergrond voor de eigenlijke scan. In paragraaf 3.4. tenslotte worden de resultaten van de scan beschreven. Het geeft inzicht in de ontwikkeling van de uitgaven en inkomsten in 2011–2013 en de verdeling ervan over groepen gemeenten.

3.2. Over de scan als instrument

3.2.1. Doel en de aard van de scan

Het doel van de scan is het signaleren van wijzigingen in de gemeentelijke kostenstructuur die consequenties kunnen hebben voor de verdeling van de middelen uit het gemeentefonds. Het verdeelstelsel van het gemeentefonds beoogt de beschikbare middelen te verdelen met een globale aansluiting op de gemeentelijke kostenstructuren, rekening houdend met het vermogen eigen middelen te vergaren.

De scan is een eenvoudig instrument; dit correspondeert met de eerste fase van het periodiek onderhoud: de signalering. Op basis van de scan wordt bestuurlijk besloten of een waargenomen verandering in de kostenstructuur aanleiding geeft tot nader onderzoek, de tweede fase van het periodiek onderhoud. De resultaten van dit onderzoek kunnen aanleiding vormen om tot de derde onderhoudsfase te besluiten; de fase van aanpassing.

3.2.2. Inhoud en reikwijdte van de scan

Veronderstelde uitgaven en inkomsten in het verdeelstelsel (ijkpunten)

De algemene uitkering uit het gemeentefonds wordt verdeeld met een groot aantal maatstaven, zoals inwonertal, oppervlakte en bebouwingsdichtheid. Al deze maatstaven zijn gegroepeerd tot uitgavenclusters en inkomstenclusters. Een uitgavencluster is een samenhangend geheel van beleidsterreinen. Voor elk van de uitgavenclusters is een zogeheten ijkpunt opgesteld, die het veronderstelde kostenniveau van een gemeente in een cluster weergeeft. Het ijkpunt van een cluster wordt berekend via de formule: de bedragen per eenheid van de betrokken maatstaven maal de eenheden van de betrokken maatstaven plus een eventueel vast bedrag en de aan het cluster toegerekende decentralisatie- en integratie-uitkeringen.

Voor het inkomstencluster Onroerende zaakbelasting is eveneens een ijkpunt opgesteld. Voor het inkomstencluster Overige eigen middelen is dat niet gedaan. Van deze gemeentelijke middelen wordt eenvoudigweg aangenomen dat ze 5% bedragen van de som van de ijkpunten van de uitgavenclusters.

De omvang van de algemene uitkering van een gemeente wordt bepaald door het totaal van alle uitgavenclusters bij elkaar, minus het totaal van de inkomstenclusters.

We benadrukken dat gemeenten – binnen het raamwerk van hun wettelijke taken – vrij zijn in de besteding van de algemene uitkering. Een gemeente die volgens het ijkpunt een X bedrag ontvangt voor uitgavencluster A, is dus niet verplicht dat bedrag daadwerkelijk aan A te besteden.

Uitgaven en inkomsten volgens de gemeentelijke begrotingen

Wat de gemeenten daadwerkelijk uitgeven op de uitgavenclusters en ontvangen uit de inkomstenclusters wordt afgeleid uit de gemeentelijke begrotingen 12. Strikt genomen komt de realiteit beter tot uiting in de gemeenterekening, maar gebruik van de rekening heeft als nadeel dat de actualiteitswaarde vermindert. Voor deze scan (POR 2015) baseren we ons op de begrotingen 2014. De cijfers uit de gemeentelijke begrotingen worden daarbij op een aantal manieren bewerkt. Ten eerste wordt het cluster Algemene ondersteuning verdeeld over de overige uitgavenclusters op basis van hun omvang. Ten tweede wordt de berekende omvang van de uitgavenclusters gecorrigeerd voor het verschil tussen de door de gemeente begrote uitkering uit het gemeentefonds en de uitkering uit het gemeentefonds volgens de circulaire van het gemeentefonds. Ten derde worden die gemeenten niet meegenomen in de analyse waarvan de afwijking van de uitkering uit het gemeentefonds volgens de gemeentefondscirculaires enerzijds en de uitkering uit het gemeentefonds volgens de begroting (functie 921) anderzijds in tenminste één van de laatste 3 jaren niet binnen de marge van maximaal 5% is.

Vergelijking van ijkpunten en begrote uitgaven en inkomsten

Deze vergelijking is het hart van de scan. Als de scan grote verschillen laat zien tussen de ijkpunten en de begrote omvang van clusters bij alle, of bij groepen van gemeenten, dan kan deze «scheefheid» reden zijn verder te kijken. Zoals hierboven is betoogd, hoeft een verschil als zodanig geen probleem te zijn. Als gevolg van de gemeentelijke beleidsvrijheid kan een gemeente meer of minder besteden dan de ijkpunten aangeven. Met het oog op de globaliteit van het stelsel wordt ook de mate van afwijking betrokken in de afweging of een aanpassing van het stelsel nodig is.

In de scan van het POR zijn er twee standaardmanieren om verschillen tussen veronderstelde en begrote uitgaven en inkomsten op het spoor te komen. Ten eerste een toets op het verschil tussen ijkpunt en begrote omvang voor alle gemeenten die onderwerp van de scan zijn. Ten tweede een toets op het verschil tussen ijkpunt en begrote omvang voor twee groepen van gemeenten, bijvoorbeeld kleine versus grote. Als deze toetsen zicht geven op verschillen die a) relatief groot zijn, b) bestendig zijn en c) vermoedelijk samenhangen met structurele, voor gemeenten weinig beïnvloedbare kenmerken of met wettelijke voorschriften, dan wijden we er een nadere beschouwing aan in het kader van deze scan (Soms is dat op zijn beurt aanleiding voor nader onderzoek buiten het kader van het POR). Naast deze standaardaanpak, kan ook de actualiteit reden zijn een onderwerp te behandelen.

Reikwijdte van de scan

Potentieel worden er 403 gemeenten in de scan betrokken, waarvan er om datatechnische redenen 35 buiten de onderzoekgroep vallen. Ten eerste worden de vijf Waddengemeenten en de vier grote steden buiten beschouwing gelaten. Door hun positie in het verdeelstelsel is het niet wenselijk hen in de analyse te betrekken. Ten tweede zijn vanwege de kwaliteit van het basismateriaal 26 gemeenten buiten beschouwing gelaten 13. De scan zoals gepresenteerd in paragraaf 3.4. gaat dus over 368 gemeenten; de spreiding van de 26 «uitvallers» is zodanig dat de 368 representatief voor het geheel zijn.

3.3. Ontwikkeling van de gemeentelijke inkomsten en uitgaven in alle gemeenten

Als achtergrond van de scan in paragraaf 3.4. schetsen we hier het verloop van uitgaven en inkomsten in 2013 en 2014 voor alle Nederlandse gemeenten gezamenlijk, inclusief de vier grote steden en de vijf Waddengemeenten.

3.3.1. Het niveau van de begrote gemeentelijke inkomsten

Figuur 3.1. geeft een overzicht van de ontwikkeling van het totaal aan gemeentelijke inkomsten volgens de begrotingen in 2013 en 2014 14. De figuur onderscheidt zeven inkomstenbronnen:

• 1. Gemeentefonds.

• 2. Specifieke uitkeringen.

• 3. OZB.

• 4. Retributies en overige belastingen.

• 5. Bouwgrondexploitatie.

• 6. Onttrekkingen aan reserves.

• 7. Overige middelen

Figuur 3.1. Ontwikkeling van begrote gemeentelijke inkomsten 2013–2014 (miljarden euro’s, alle gemeenten)

We gaan nu op deze zes onderdelen nader in.

1. Gemeentefonds (inclusief decentralisatie- en integratie-uitkeringen)

Deze is gestegen van € 17,94 miljard in 2013 naar € 18,72 miljard in 2014. Dit komt met name door het begrote accres.

2. Specifieke uitkeringen

Alhoewel het aantal specifieke uitkeringen is gedaald is het begrote bedrag gestegen. Van € 9,07 miljard in 2013 naar € 9,86 miljard in 2014. De voornaamste reden daarvan is dat het Ministerie van SZW in economisch moeilijkere tijden hogere bedragen verstrekt aan sociale voorzieningen van ongeveer € 0,8 miljard.

3. De Onroerende zaakbelasting (OZB).

De OZB stijgt van € 3,6 miljard in 2013 naar € 3,71 miljard in 2014, een toename van 3,1%.

4. Retributies en overige belastingen

De retributies en overige belastingen blijven nagenoeg gelijk. € 5,14 miljard in 2013 en € 5,15 miljard in 2014. Binnen het totaal stegen voornamelijk de rioolrechten,de parkeerbelasting, de toeristenbelasting en de precariobelasting. Daar staat een afname tegenover van de reinigingsheffingen, de bouwvergunningen.

5. Bouwgrondexploitaties

Bij de bouwgrondexploitaies zien we een sterke daling van de inkomsten. In 2013 werd er nog € 5,06 miljard aan inkomsten begroot. In 2014 is dat nog € 4,54 miljard. Deze daling is al een aantal jaren te zien.

6. Onttrekkingen aan reserves

Voor 2014 begroten de gemeenten een onttrekking aan de reserves (algemene reserve en bestemmingsreserves) van € 3,45 miljard. In 2013 was dit nog € 3,91 miljard. Wel zien we hier een groot verschil tussen rekeningen en begrotingen. Zo werd in 2012 op basis van de rekeningen € 9,07 miljard aan de reserves onttrokken.

7. Overige middelen

De CBS-begrotingsstatistiek maakt het niet mogelijk om de specifieke uitkeringen afzonderlijk of als categorie te bepalen, daarom wordt voor de specifieke uitkeringen het OSU als bron gebruikt. Daarnaast is afgesproken om voor de OZB de Coelo Atlas Lokale Lasten te gebruiken als bron. Bovendien wordt voor de uitkering uit het gemeentefonds de Ontwerpbegroting van het gemeentefonds als bron gebruikt. Om toch op het door de gemeenten totaal begrote bedrag (zoals blijkt uit de CBS-begrotingssystematiek) uit te komen, is de categorie «Overige middelen» voor een deel een restpost. Daarnaast zitten in deze categorie onder andere de eventuele inkomsten uit openbaar vervoer, zeehavens, luchtvaart, industrie, nutsbedrijven, geldleningen en uitzettingen. In 2014 is deze categorie € 6,1 miljard groot. In 2013 was dit nog € 7,42 miljard.

3.3.2. De begrote gemeentelijke netto-uitgaven (alle gemeenten)

In het verdeelstelsel staan niet de bruto-uitgaven, maar de netto-uitgaven centraal. Dit is het saldo van de lasten en de specifieke baten. Het saldo van de diverse uitgavenclusters wordt afgebeeld in figuur 3.2. De gemiddelde groei tussen 2013 en 2014 is 1,7%. De netto-uitgaven van de clusters Bevolkingszaken (14,9%), Werk en Inkomen (7,1%) en VHROSV (6,7%) liggen met hun groei duidelijk boven dat gemiddelde. De clusters Wegen en water (– 1,5%) en Maatschappelijke zorg (– 0,2%) liggen er duidelijk onder.

Figuur 3.2. Netto uitgaven per cluster voor de jaren 2013 en 2014 (miljarden euro’s, alle gemeenten)

3.4 Scan van inkomsten en uitgaven bij 368 gemeenten

3.4.1. Inleiding

Deze paragraaf bevat de eigenlijke scan. Hier worden de ijkpunten uit het gemeentefonds vergeleken met de begrote ontwikkeling van uitgaven en inkomsten, zoals af te leiden uit de CBS-begrotingsstatistiek. Het onderzoek is gebaseerd op de begrotingsjaren vanaf 2011, maar concentreert zich op de jaren 2013 en 2014, en de veranderingen daartussen.

De opbouw van paragraaf 3.4. is als volgt. In paragraaf 3.4.2. vergelijken we de veronderstelde inkomsten met de begrote inkomsten, namelijk de netto-inkomsten uit de Onroerende zaakbelasting (OZB), de Overige eigen middelen (OEM) en de riool- en reinigingsrechten. Dan volgen in paragraaf 3.4.3. de verschillen tussen de veronderstelde en de begrote uitgaven.

3.4.2. De scan van veronderstelde versus begrote inkomstenstructuur

In figuur 3.3. is voor de jaren 2011–2014 van de belangrijkste eigen inkomsten (riool- en reinigingsrechten, OZB en het saldo van de Overige eigen middelen) het verschil weergegeven tussen het begrote niveau en de ijkpunten van het gemeentefonds.

Figuur 3.3. Verschil tussen de begrote en veronderstelde netto inkomsten bij de clusters Riool, Reiniging, OZB en OEM (exclusief de mutatie reserves), 2011 t/m 2014 (euro’s per inwoner; 368 gemeenten)

Voor de clusters Riolering en Reiniging tezamen geldt dat hun saldo van baten en lasten in 2011 t/m 2014 lager is begroot dan in de ijkpunten van het gemeentefonds wordt verondersteld. De begrote kostendekkendheid is dus lager dan de veronderstelde. Wel zien we dat het verschil minder wordt.

Terwijl de heffingen voor riool- en reiniging wat lager zijn dan in het verdeelstelsel wordt verondersteld, liggen de OZB-tarieven al langere tijd boven het rekentarief van het gemeentefonds 15. Ook in 2014 is de stijging van de begrote tarieven fors hoger dan de stijging van het rekentarief, we zien dat het verschil bovendien iets toeneemt.

Ook bij het saldo van de Overige eigen middelen (OEM) is er een groot verschil. In het gemeentefonds gaan we ervan uit dat de OEM circa 5% van de (netto)uitgaven bedragen. Feitelijk is hun gemiddelde niveau hoger. Tussen 2013 en 2014 is het verschil wel behoorlijk gedaald. Het verschil tussen veronderstelde en begrote OEM is in 2014 met 29% afgenomen ten opzichte van 2013. Dat is met name het resultaat van lagere inkomsten uit de grondexploitatie.

Bij elkaar genomen genereren de clusters Riolering, Reiniging, OZB en OEM in 2014 € 78 per inwoner meer gemeentelijke inkomsten dan in het verdeelstelsel van het gemeentefonds wordt verondersteld (zie de meest rechtse staven in figuur 3.3). Dat komt vooral doordat OZB en OEM boven het veronderstelde niveau liggen.

In figuur 3.4. zien we voor het jaar 2014 een verdeling van de clusters Riolering, Reiniging, OZB en OEM over vijf groottegroepen. Uit het POR 2014 bleek dat naarmate gemeenten groter zijn de kostendekkendheid van de riool- en reinigingsrechten afnam. Dat effect zien we nu echter alleen nog en in minder sterke mate bij de reinigingsrechten. We zien dus dat de grote(re) gemeenten meer en meer overgaan op kostendekkende tarieven. Wel blijft het beeld gehandhaafd dat gemeenten meer OZB-opbrengst per inwoner hebben als ze groter zijn. Bij de OEM neemt het verschil tussen begrote en veronderstelde omvang af naarmate een gemeente groter wordt. Zoals al vaker opgemerkt, kan het verschil van gemeente tot gemeente desalniettemin zeer uiteenlopen.

Figuur 3.4. Verschil tussen de begrote en veronderstelde netto inkomsten bij de clusters Riool, Reiniging, OZB en OEM (exclusief de mutatie reserves) in 2014 naar groottegroepen (euro’s per inwoner; 368 gemeenten)

Ook in het POR 2015 hebben we besloten om in de analyse de in het gemeentefonds veronderstelde OEM (5%) te verhogen tot de aangetroffen OEM (5,9%). Voor een beschrijving van deze verhoging zie het POR 2010. Overigens wordt wel geconstateerd dat de aangetroffen OEM sterk daalt de afgelopen jaren. Zo was deze in 2013 nog 6,8%.

3.4.3. IJkpunten versus begrote uitgaven

Verschillen tussen veronderstelde en begrote uitgavenpatronen komen in theorie in twee vormen voor; in de praktijk zien we ze vaak in combinatie. De eerste vorm is dat voor alle gemeenten bij elkaar de omvang van de begrote uitgaven afwijkt van de veronderstelde uitgaven. De tweede uitingsvorm is dat de begrote verdeling van uitgaven over groepen van gemeenten verschilt van de veronderstelde verdeling, zelfs als de totalen voor alle gemeenten aan elkaar gelijk zijn. Beide vormen worden in beeld gebracht in figuur 3.5. respectievelijk in figuur 3.6. Het cluster Algemene ondersteuning is niet afzonderlijk zichtbaar gemaakt. Dit cluster is evenredig verdeeld over de andere clusters.

Zoals we bij de bespreking van de inkomsten al zagen, hebben de gemeenten meer eigen middelen dan in het gemeentefonds wordt verondersteld. Dat extra geld besteden ze aan uiteenlopende beleidsterreinen, zodat daar de uitgaven hoger zijn dan in het fonds wordt verondersteld. Dat is ook te zien in figuur 3.5. Bij de meeste clusters is het uitgavenijkpunt minus de begrote uitgaven negatief, dat wil zeggen dat de begrote uitgaven hoger zijn dan de geijkte uitgaven. Zoals gezegd is de OEM-formule aangepast, waardoor het aanzicht van de figuren 3.5. en 3.6. is veranderd. De «negatieve staafjes» – die een uiting zijn van extra uitgaven bovenop diverse ijkpunten – vloeien nu niet meer voort uit de hoge OEM. Ze zijn nu uitsluitend het gevolg van hetzij extra OZB, hetzij lagere uitgaven op andere clusters (dus clusters met een «positief staafje»).

De diverse clusters worden nu besproken aan de hand van de figuren 3.5. en 3.6. Figuur 3.5. laat zien hoe de veronderstelde en de begrote omvang zich verhoudt voor alle onderzochte 368 gemeenten tezamen in de jaren 2012–2014. Figuur 3.6. toont het verschil tussen begrote en gelijkte uitgaven voor 116 kleine en 64 grote gemeenten in het lopende jaar 2014.

Figuur 3.5. IJkpunten minus begrote uitgaven per cluster in 2012 t/m 2014 (euro per inwoner, 368 gemeenten)

Figuur 3.6. IJkpunten minus begrote uitgaven 2014, per cluster in kleine en grote gemeenten (euro per inwoner, 116 resp. 64 gemeenten)

Werk en inkomen

Bij het cluster Werk en inkomen zien we evenals in de voorgaande jaren een groot verschil tussen ijkpunt en begrote uitgaven in 2014. In 2014 blijft het verschil constant. Het verschil is aanwezig bij zowel de grote als de kleine gemeenten. Wel is het verschil bij de grote gemeenten groter.

Maatschappelijke zorg

Dit cluster is het grootste van de binnen het gemeentefonds te onderscheiden beleidsterreinen. Dat was al zo voor 2007; door de toevoeging in 2007 van de gelden voor de huishoudelijke hulp en enkele andere voorzieningen is dat sindsdien nog meer het geval. Gezamenlijk geven de 368 gemeenten ook dit jaar minder uit dan het ijkpunt. In het bijzonder geven grotere gemeenten minder uit dan het ijkpunt. Gezien de bezuinigingen op grond van het Regeerakkoord op dit cluster per 2015 en de invloed van de drie decentralisaties (Wmo, jeugd en participatie) op dit cluster per 2015, is besloten om hier nu geen nader onderzoek naar te verrichten.

Educatie

Gemeenten geven ook dit jaar minder uit dan het ijkpunt (€ 16 per inwoner). Het verschil tussen ijkpunt en de begrote uitgaven neemt na de daling in 2013 in 2014 weer iets toe. Met name de grote gemeenten geven minder uit dan het ijkpunt.

Kunst en ontspanning en Oudheid

Figuur 3.5. laat zien dat bij het cluster Kunst en ontspanning in 2014 het verschil tussen het ijkpunt en de begrote uitgaven ongeveer gelijk is gebleven. Uit figuur 3.6. blijkt dat die extra uitgaven vooral door grote gemeenten worden gedaan. Bij het cluster Oudheid is het verschil tussen begrote uitgaven en het ijkpunt in 2014 eveneens bijna even groot als in 2012 en 2013.

Groen

Volgens figuur 3.5. is in 2014 het verschil tussen begrote uitgaven en ijkpunt wat groter dan in 2013. Uit figuur 3.6. blijkt dat de verdeling scheef is. Het verschil tussen begrote uitgaven en ijkpunt is bij kleine gemeenten – € 19 per inwoner en bij grote gemeenten – € 6 per inwoner.

Volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en stedelijke vernieuwing (VHROSV)

Ook voor dit cluster is het verschil tussen begrote uitgaven en ijkpunt in 2014 verder gestegen naar – € 12 per inwoner. Wat de verdeling over de groottegroepen betreft, blijkt uit figuur 3.6. dat deze ongelijk is. Kleine gemeenten geven beduidend meer uit per inwoner dan de grote gemeenten.

Riolering en Reiniging

In paragraaf 3.4.2. gingen we al in op de tarieven voor de riolering en de reiniging.

Wegen en water

Bij het cluster Wegen en water wordt het verschil tussen de veronderstelde en begrote uitgaven in 2014 kleiner. Het verschil met het ijkpunt wordt met name veroorzaakt door de grote gemeenten, zoals figuur 3.6. laat zien. Gemeenten met meer dan 50.000 inwoners geven € 23 per inwoner meer uit dan het ijkpunt verondersteld. Dit wordt in het cluster wel gecompenseerd door de uitgaven van kleine gemeenten. Zij geven € 24 per inwoner minder uit dan het veronderstelde ijkpunt.

Openbare orde en veiligheid

Uit figuur 3.5. blijkt dat het verschil tussen veronderstelde uitgaven volgens het ijkpunt en de begrote uitgaven in 2014 wat groter is dan in 2013. Het verschil tussen ijkpunt en begrote uitgaven is bij kleine gemeenten iets groter dan bij grote gemeenten.

Fysiek milieu

Bij dit cluster geven gemeenten ook in 2014 minder uit dan het ijkpunt veronderstelt, alhoewel dit verschil wel meer wordt. Dit geldt voor beide grootteklassen, alhoewel het verschil voor de kleine gemeenten groter is.

Bevolkingszaken

Figuur 3.5. laat een stijging zien in het verschil tussen ijkpunt en begrote uitgaven. Evenals vorig jaar is het verschil bij de kleine gemeenten groter dan bij de grote gemeenten.

Bestuursorganen

Het verschil tussen begrote uitgaven en het ijkpunt is in 2014 gelijk aan 2013. Bij kleine gemeenten is dit verschil groter dan bij grotere gemeenten.

Samenvattend

Het geheel van de veertien uitgavenclusters overziend, wordt een aantal signalen voor scheefheid in verdeling waargenomen. Grotendeels komen die overeen met de signalen uit eerdere Periodieke Onderhoudsrapporten, hetgeen aanleiding gaf voor het groot onderhoud per 2015. Wel zien we dat bij een aantal clusters de verschillen groter zijn geworden. Dat geldt bijvoorbeeld het cluster Maatschappelijke zorg. Gezien het groot onderhoud van dit cluster per 2015 in het groot onderhoud en de invloed van de drie decentralisaties (Wmo, jeugd en participatie) op dit cluster per 2015, is besloten om hier nu geen nader onderzoek naar te verrichten.

BIJLAGE 1 BIJ HOOFDSTUK 3 POR: SAMENSTELLING CLUSTERS T/M 2014

BIJLAGE 2: BELEIDSMUTATIES

BIJLAGE 3: MOTIES EN TOEZEGGINGEN IN HET VERGADERJAAR 2013–2014

BIJLAGE 4: OVERZICHT RECHTSPERSONEN MET EEN WETTELIJKE TAAK EN ZELFSTANDIGE BESTUURSORGANEN (VALLEND ONDER ANDERE MINISTERIES)

Toelichting:

• 1. Als ZBO’s en RWT’s uit de begroting van het gemeentefonds (hoofdstuk B) een bijdrage ontvangen, is in de tabel aangegeven ten laste van welk beleidsartikel de bijdrage aan het ZBO of de RWT komt. Alleen de bijdrage in het begrotingsjaar is genoemd, mogelijke bijdragen in latere jaren worden niet vermeld.

• 2. Als de organisatie een RWT of ZBO is, wordt dat met een kruisje in kolom 2 en 3 aangegeven. De functie van de organisatie is kort omschreven, voor meer informatie is een verwijzing met een link naar de website van de organisatie opgenomen in de laatste kolom van de tabel. Verder is in de tabel aangegeven onder verantwoordelijkheid van welk ministerie de ZBO/RWT valt die een bijdrage ontvangt uit het gemeentefonds.

BIJLAGE 5: LIJST MET AFKORTINGEN

BIJLAGE 6: LIJST MET BELANGRIJKE TERMEN EN HUN BETEKENIS