Een structureel veranderde wereld
«It is always wise to look ahead, but difficult to look further than you can see.» Met deze woorden schetste Winston Churchill de uitdaging waar we elke dag voor staan: uit het nu die ontwikkelingen destilleren die cruciaal zijn voor de besluiten die we moeten nemen over onze toekomst. Bepaald geen eenvoudige opgave, toen niet en nu niet. Niettemin belette dit Churchill niet om scherp te zien hoe de ontwikkelingen in zijn tijd hun schaduwen vooruit wierpen. En het belette hem niet om in te zien dat structurele maatregelen noodzakelijk waren om kernwaarden van democratie en rechtsstaat te beschermen tegen nieuwe uitdagingen.
De wereld is structureel veranderd. Geleidelijke evolutie en radicale verandering ontmoeten elkaar en creëren een nieuwe realiteit die direct gevolgen heeft voor onze veiligheid, onze waarden, onze welvaart en onze manier van leven. Het Nederlandse internationale beleid dient op deze uitdagingen te reageren en te anticiperen op basis van geloof in de kracht van onze waarden, met vertrouwen in de weerbaarheid van de Nederlandse samenleving en met de overtuiging dat we beschikken over diverse middelen om deze uitdagingen internationaal aan te gaan.
Nieuwe machtsverhoudingen
Structurele verschillen, bijvoorbeeld in economische groei hebben in de afgelopen jaren geleid tot nieuwe machtsverhoudingen in de wereld. De onstuimige groei in opkomende economieën, met name in China, heeft geleid tot een brede stijging van welvaart en daling van armoede in de wereld. De nieuwe economische machten hebben in toenemende mate de behoefte om hun nieuwe status ook om te zetten in politieke en soms militaire macht. Zij claimen, soms assertief, hun rol binnen mondiale en regionale veiligheidsarrangementen, zonder daarbij direct bereid of in staat te zijn verantwoordelijkheid te nemen voor het garanderen van stabiliteit en veiligheid van anderen. De post-1945 wereldorde met haar instituties wordt niet meer per definitie geaccepteerd, zeker niet als binnen dit systeem geen echte herijking van relatief gewicht plaatsvindt. In de contouren van een nieuwe wereldorde neemt de westerse invloed in relatieve termen af. Ook voor Nederland geldt dat het zich moet heroriënteren op zijn positie binnen deze dynamiek. Dat is des te meer noodzakelijk omdat deze instituties cruciaal zijn voor het bewaken en verdedigen van universele waarden en als mondiaal platform voor het vinden van nieuwe oplossingen voor globale uitdagingen zoals klimaatverandering, ongelijkheid en bijvoorbeeld het scheppen van voorwaarden voor een vrij en open internet.
Structurele veiligheidsuitdagingen
Deze tectonische verschuivingen dragen bij aan wrijving op de breuklijnen van de wereld. Het meest evident en relevant voor Nederland zijn de oplaaiende conflicten in de ring rond Europa. Deze instabiliteit zal niet van vandaag op morgen verdwijnen. Tegenstellingen lijken zich eerder te verscherpen en vertonen kenmerken die we herkennen uit eerdere tijden. Patronen van conflict en samenwerking wisselen elkaar af, zijn onvoorspelbaarder geworden en ideologischer getint. «Narratives» spelen een belangrijke rol. Quick fixes bestaan niet voor de crises van nu: we moeten rekening houden met een langere periode van geopolitieke turbulentie en onzekerheid. En langere tijd, in internationaal verband, hard werken aan blijvende oplossingen voor de brandhaarden om ons heen.
Op de oostflank een assertief Rusland dat zich niet wenst neer te leggen bij nieuwe realiteiten op haar flanken en dat met de annexatie van de Krim de relatie met Europa fundamenteel heeft veranderd. De Russische opstelling sindsdien wijst erop dat er een nieuwe situatie is ontstaan die vraagt om een structureel antwoord. Trans-Atlantische en Europese solidariteit – van sancties tot «readiness action plan» – vormen de kern van een vastberaden opstelling gericht op het verdedigen van onze waarden. Tegelijkertijd blijft het cruciaal om diplomatieke kanalen open te houden.
Op de zuidflank trekken terroristische groeperingen nieuwe grenzen en heeft de ineenstorting van oude regimes gezorgd voor ongekende fragmentatie en chaos. De ideologische aantrekkingskracht en militaire successen van ISIS worden gevoed door lokale conflicten, waaronder de oorlogen in Syrië, Irak en Jemen. Het tegengaan van deze dynamiek vraagt om effectieve bestrijding van ISIS en het tegengaan van grootschalige schendingen van mensenrechten door die organisatie, maar ook om politieke en diplomatieke oplossingen voor conflicten in de regio.
Zowel op de oost- als de zuidflank tarten nieuwe vormen van oorlogsvoering bestaande ordening en antwoorden op agressie. Hybride dreigingen, terroristische groeperingen, het gebruik van proxies door staten en cyberdreigingen zetten onze veiligheid onder druk, vormen een bedreiging voor mensenrechten en internationaal recht en vragen daarom om een principiële, maar tegelijk ook flexibele inzet van onze diplomatie, ons mensenrechtenbeleid en de inzet van ons buitenlandinstrumentarium.
Interne veiligheid = externe veiligheid
Allereerst is daar de instabiliteit in de ring rond Europa die meer is dan onveiligheid achter onze horizon: de effecten dringen zich direct en indirect op in onze eigen maatschappij. Conflicten brengen vluchtelingenstromen met zich mee die in eerste instantie ontwrichtend zijn voor de regio zelf, maar ook hun uitstraling hebben naar de Europese Unie. Terrorisme nestelt zich als onderling wantrouwen in onze eigen samenlevingen en corrodeert sociale cohesie. Het internet wordt in het kader van terrorisme ook misbruikt voor misleiding, radicalisering, recrutering en fondsenwerving.
Dit alles raakt direct en indirect aan de veiligheid en welvaart in Nederland en Europa. Maar er staat meer op het spel. Onze vrijheden en onze waarden van democratie, mensenrechten en pluralisme staan toenemend onder druk. Nederland kan deze nieuwe uitdagingen niet alleen het hoofd bieden. Samenwerking met onze bondgenoten, binnen en buiten Europa, is essentieel. Realisme en idealisme zijn in de Nederlandse buitenlandse politiek aan elkaar verbonden. Natuurlijk is bescheidenheid geboden over de impact die we als relatief klein land kunnen hebben. Van onze machtspositie moeten we het niet hebben. Toch kunnen we wel degelijk onze invloed aktief uitoefenen, mits we prioriteiten stellen.
Rol van Nederland
Een structureel veranderende wereld vraagt om keuzes en innovatief gebruik van de bestaande middelen. Daarbij zal Nederland alle zeilen bij moeten zetten om invloed uit te oefenen op de ontwikkelingen om ons heen en Nederlandse belangen veilig te stellen. Buitenlands beleid is cruciaal en daarbij hoort een actieve diplomatie, een assertief veiligheids- en 3D-beleid en een krachtige economische en ontwikkelingspolitiek.
Als het water ons naar de lippen stijgt, kunnen we niet enkel volstaan met het ophogen van onze dijken – nationale maatregelen noodzakelijk voor verdediging van grondgebied en rechtstaat – maar moeten we actief proberen om ook de stijging van het waterpeil elders in de wereld tegen te gaan. Daarom zet de Nederlandse diplomatie zich in om duiding te geven aan internationale ontwikkelingen, om positie te bepalen en om te komen tot een veiliger, rechtvaardiger en toekomstbestendiger wereld.
Vanuit die gedachte zet onze diplomatie in op versterking en vergroting van onze invloed binnen instituties die de hoeksteen vormen van onze economie en veiligheid, waaronder de VN, de EU, de NAVO en de OVSE. Daarbij is duidelijk dat al deze instituties zelf aan verandering onderhevig zijn. Het kan dus geen «business-as-usual» zijn. De Nederlandse inzet op een sterke internationale rechtsorde blijft belangrijk in het verlengde van onze positie als relatief klein, open en daarmee kwetsbaar land. Multilaterale samenwerking en versterking van de internationale rechtsorde zijn in deze onrustige tijden belangrijker dan ooit tevoren. Nederland is als handelsnatie nadrukkelijk gebaat bij goede internationale afspraken, bij vrije handelsroutes en een stabiel en duurzaam wereldhandelssysteem. Daarbij zet Nederland actief in op economische dienstverlening aan Nederlandse bedrijven in het buitenland, om de Nederlandse wereldwijde economische belangen te waarborgen en te versterken. Economische dienstverlening blijft een van de speerpunten van de Nederlandse diplomatie.
Mede om deze reden is het Koninkrijk der Nederlanden kandidaat voor een zetel in de VN Veiligheidsraad (VNVR) voor de periode 2017–2018. De VNVR is het belangrijkste orgaan voor de handhaving van vrede en veiligheid in de wereld. De kandidatuur is zeker nog geen gelopen race. In Italië en Zweden heeft Nederland twee sterke concurrenten. Nederland voert een actieve campagne gericht op partnerschap in vrede, rechtvaardigheid en ontwikkeling. In juni 2016 zullen de lidstaten van de VN uit deze drie kandidaten twee tijdelijke leden van de VN-Veiligheidsraad kiezen.
Daarnaast wil Nederland investeren in nieuwe coalities en verbanden, zowel met staten als met private partijen en civil society, om bij de oplossing van mondiale problemen een sterke Nederlandse inbreng te realiseren. In klimaat- en energiediplomatie, maar ook internet governance zet Nederland in op het betrekken van staten, private partijen en het maatschappelijk middenveld. Nederland heeft de ambitie om in de frontlinie mee te doen, met innovatieve ideeën, maar ook door de bereidheid te tonen om onze diplomatieke en militaire capaciteiten in te zetten, wanneer dat nodig is voor de verdediging van de internationale rechtsorde.
We hebben de instrumenten van buitenlands beleid hervormd en aangescherpt zodat ze passen bij de diplomatie van vandaag. Ten eerste een moderne diplomatieke dienst, die wereldwijd inzetbaar is voor het signaleren van veranderingen en die flexibel kan inspelen op nieuwe kansen. Ten tweede een krijgsmacht die zijn grote waarde bewijst bij het verdedigen van onze nationale veiligheid en bij crisisbeheersingsoperaties in den vreemde waaronder bij vredesoperaties zoals die in Mali. Ten derde een diplomatieke dienst die met actieve economische dienstverlening de economische belangen van Nederland en Nederlandse bedrijven behartigt en waarborgt. En natuurlijk met een gemoderniseerd beleid voor ontwikkelingssamenwerking dat essentieel is voor de aanpak van grondoorzaken van conflicten en het komen tot duurzame oplossingen. Met een geïntegreerde inzet van dit instrumentarium, inclusief de inlichtingendiensten, kan Nederland een verschil maken, vooral als we samen optrekken met onze partners binnen en buiten Europa. Zoals de motie Van der Staaij aantoont, is aandacht voor de kwaliteit en inzetbaarheid van deze capaciteiten cruciaal.
Voor de versterkte inzet op veiligheid en stabiliteit, met name in de ring rond Europa, contraterrorisme, mensenrechten en cyber worden binnen de begroting middelen vrijgemaakt. Concreet gaat het daarbij om EUR 6 miljoen extra budget voor het Stabiliteitsfonds van waaruit programma’s zullen worden gefinancierd op het gebied van conflictpreventie, early warning, geïntegreerd beleid op het gebied van vrede en veiligheid en voor initiatieven op het gebied van internationaal recht en cyber. In het licht van de toegenomen instabiliteit wordt het Veiligheidsfonds in 2016 verhoogd met EUR 1 miljoen ten behoeve van onvoorziene uitgaven op veiligheidsgebied. Daarnaast heeft de regering extra financiële middelen beschikbaar gesteld voor de bestrijding van terrorisme, met name het tegengaan van Foreign Terrorist Fighters en het bevorderen van het tegengeluid en van deradicaliseringsprogramma’s in het buitenland, alsmede het bijdragen aan internationale terrorismebestrijdingsfora. Voorts wordt het Mensenrechtenfonds verhoogd met EUR 1,5 miljoen. Op het terrein van cyber worden tenslotte financiële middelen ter beschikking gesteld voor het secretariaat van het Global Forum on Cyber Expertise (GFCE) dat in Den Haag wordt gevestigd.
In het kader van de motie Van der Staaij is afgesproken dat als onderdeel van het meerjarig perspectief ook zal worden gekeken naar de diplomatieke en OS-instrumenten die in het kader van de geïntegreerde benadering nodig zijn om te komen tot duurzame oplossingen.
Hieronder wordt nader ingegaan op de accenten in het begrotingsjaar 2016. De begrotingen van Buitenlandse Zaken en Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking dienen in nauwe samenhang te worden bezien. Daarnaast komt de inzet op het Nederlands buitenlandbeleid tot uitdrukking in de Homogene Groep Internationale Samenwerking, die de rijksbrede onderlinge samenhang illustreert en de samenwerking en afstemming tussen de betrokken ministeries bevordert.
Allereerst wordt ingegaan op het Voorzitterschap van de Raad van de Europese Unie aangezien dit een belangrijk speerpunt is gedurende de eerste helft van 2016. Vervolgens wordt ingegaan op de drie prioritaire thema’s van de begroting van Buitenlandse Zaken 2016 en hun beleidsimplicaties te weten: Veiligheid (human security), Rechtvaardigheid en Toekomstbestendigheid.