In deze beleidsagenda wordt ingegaan op de belangrijkste nationale en internationale ontwikkelingen waarmee het Ministerie van Financiën te maken krijgt en de belangrijkste beleidsprioriteiten op de Financiënbegroting zelf. Een en ander is beleidsarm gelet op de demissionaire status van het Kabinet. De eerste drie onderwerpen gaan in op bredere ontwikkelingen van de overheidsfinanciën, de staatsschuld en de Rijksbegroting. De Nederlandse economie groeit sterk en de overheidsfinanciën zijn deze kabinetsperiode op orde gebracht. De crisis die bij aanvang van het kabinet Rutte-Asscher het begrotingsbeleid in z’n greep hield, ligt achter ons. Dat is goed te zien aan de stand van de overheidsfinanciën. In 2018 wordt weer een overheidsoverschot verwacht, welke hoger is dan in 2016 en 2017, en de staatschuld en rentelasten dalen verder. Ontwikkelingen in de Brexit-onderhandelingen en veranderingen in de Europese financiële markten brengen onzekerheden met zich mee die van invloed kunnen zijn op de overheidsfinanciën (zie onderwerpen 9 en 10).
De onderwerpen 4 tot en met 8 gaan in op ontwikkelingen en prioriteiten die betrekking hebben op de Financiënbegroting zelf. Een belangrijke opgave voor het ministerie vormen de veranderingen binnen de Belastingdienst. Dit zal de komende jaren aandacht en capaciteit van het ministerie blijven vragen. De begroting van Financiën is enigszins eenzijdig en wordt dominant beheerst door personele en materiële uitgaven van de Belastingdienst. Onder andere de herijking van de Investeringsagenda Belastingdienst, de informatievoorziening en de verbetering van de aansturing van de Belastingdienst vormen prioriteiten voor 2018. Prioritair wordt voor 2018 tenslotte ingezet op verdere vereenvoudiging van fiscale wetgeving en een evenwichtige verbetering van de koopkracht.
1. Houdbare overheidsfinanciën
«De overheidsfinanciën op orde brengen» was een van de pijlers van het beleid van het kabinet Rutte-Asscher. Alleen een financieel schokbestendige overheid kan immers de effecten van economisch zwaar weer dempen. Vanaf het begin heeft het kabinet daarom stappen gezet om de overheidsfinanciën weer op orde te brengen.
De overheidstekorten uit het recente verleden zijn vanaf 2016 omgeslagen in een overschot. Voor 2018 wordt het EMU-saldo geraamd op 0,8 procent van het bruto binnenlands product (bbp). Dat is een verbetering van 0,2 procentpunt ten opzichte van 2017. Met deze cijfers laat het kabinet de overheidsfinanciën gezonder achter dan het geval was bij zijn aantreden. De Miljoenennota voor 2013 ging nog uit van een begrotingstekort van 2,7 procent van het bbp. Bovendien zijn de overheidsfinanciën op lange termijn houdbaar geworden in deze kabinetsperiode. Komende generaties kunnen straks gebruik maken van dezelfde collectieve voorzieningen als de huidige generaties, zonder dat de belastingen hiervoor omhoog hoeven.
2. Staatsschuld en rentelasten: omvang, beheer en risico
Belangrijke elementen van houdbare overheidsfinanciën zijn de omvang van de staatsschuld en de hoogte van de rentelasten. In 2013, het eerste jaar van het kabinet Rutte II, bedroegen de rentelasten € 9,1 mld. bij een staatsschuld van € 368 mld. Eind 2016 was dit € 7,4 mld. bij een staatsschuld van € 363 mld. Naar verwachting zullen de rentelasten en staatsschuld verder dalen en in 2018 uitkomen op respectievelijk € 6,1 mld. en € 343 mld. De daling van de rentelasten is met name toe te schrijven aan de lage rentestanden van de afgelopen jaren. In de eerste helft van 2017 schommelde de 10-jaars staatsrente tussen de 0,3% en 0,8%. Bij de huidige lage rentestanden lijkt een rentestijging waarschijnlijker dan een rentedaling. Technisch gezien is er immers meer ruimte voor een stijging dan voor een verdere daling, maar ook gezien de financieel-economische ontwikkelingen lijkt een stijging meer voor de hand te liggen. Daarom worden de renteontwikkelingen nauwlettend gevolgd. Indien nodig kan het risicobeleid tussentijds aangepast worden.
Voor het beheersen van het renterisico, het belangrijkste risico bij de financiering van de staatsschuld, wordt steeds voor een periode van vier jaar een risicokader vastgesteld. Het huidige kader geldt voor de periode 2016–2019 en is gericht op een verlenging van de gemiddelde looptijd van de schuldportefeuille inclusief derivaten van 5,5 naar 6,4 jaar (met een bandbreedte van 0,25 jaar hierboven of hieronder). Het verlengen van de looptijd is een middel om het renterisico voor de middellange termijn te verlagen. De rentes worden voor een langere periode vastgelegd waardoor het langer duurt voordat een rentestijging doorwerkt in de gehele schuldportefeuille. Het bijsturen van de gemiddelde looptijd vindt onder meer plaats door de keuze van de looptijd bij nieuwe schulduitgifte op de kapitaalmarkt en door het aanpassen van de derivatenportefeuille, o.a. door renteswaps voortijdig te beëindigen. Het renterisico voor de korte termijn wordt beperkt door een renterisicobedrag (RRB) van maximaal 18% van de staatsschuld te hanteren. Dit houdt in dat in de eerstvolgende 12 maanden voor maximaal 18% van de schuldportefeuille de rente opnieuw wordt vastgesteld.
In de meest recente ramingen voor de rentelasten wordt, op basis van CPB ramingen, rekening gehouden met een oplopende lange rente van 0,6% in 2017 naar 1,8% in 2022. Bij een renteschok van 1% over de hele periode ten opzichte van de huidige ramingen, stijgen de rentelasten in het eerste jaar met circa € 0,4 mld. Dit loopt vervolgens op tot € 1,8 mld. aan extra rentelasten in 2022.
3. Kwaliteit van de Rijksbegroting
Het Ministerie van Financiën spant zich permanent in om de kwaliteit van de Rijksbegroting te verbeteren. Het gaat daarbij zowel om de doelmatigheid en beheersing van overheidsuitgaven als om de transparantie van de begroting. Bij doelmatigheid en beheersing van investeringsbeslissingen en overheidsprojecten hoort de inzet van bedrijfseconomische instrumenten, waaronder businesscases en maatschappelijke kosten-batenanalyses (MKBA’s). Financiën wil het gebruik hiervan ook in 2018 rijksbreed bevorderen, onder meer via goede afspraken en via een kennisnetwerk waarin alle departementen meedoen.
Inzicht in de kwaliteit van de rijksuitgaven was in 2016 een belangrijk onderdeel van het advies van de Studiegroep Begrotingsruimte. Naar aanleiding van dit advies heeft het Ministerie van Financiën een aantal no-regret-maatregelen doorgevoerd die in 2018 verder worden ingevuld. Zo is er een maatwerkopleiding beleidsdoorlichtingen voor beleidsmedewerkers opgestart, waarvan in 2018 de eerste jaargang wordt afgerond. Verder bestaat vanaf 2017 de verplichting om in een beleidsdoorlichting een verbeterparagraaf op te nemen en sluiten directeuren van andere departementen aan bij beleidsdoorlichtingen. Ook is het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport begonnen met een pilot voor een meerjarige evaluatieplanning. Het volgende kabinet neemt een besluit over het advies van de Studiegroep Begrotingsruimte om een Operatie Inzicht In Kwaliteit te starten.
Het Ministerie van Financiën verbetert in 2018 de transparantie van de begroting door op een moderne, interactieve en toegankelijke wijze begrotings- en verantwoordingsinformatie te ontsluiten. De site www.rijksfinancien.nl biedt op een aantrekkelijke manier financiële (open) data uit begrotingen en jaarverslagen aan. Stapsgewijs voegt het ministerie meer informatie toe, zoals beleidsdoorlichtingen. De officiële stukken worden gepubliceerd op www.rijksbegroting.nl. De informatievoorziening in de financiële functie wordt continu versneld en verbeterd door slimme toepassing van IT, uniformering, standaardisering en door meer datagericht te werken. In 2018 krijgt het blockchainexperiment uit 2017 een vervolg, om daarmee de mogelijkheden van deze kansrijke technologie verder te verkennen.
4. Herijking Investeringsagenda Belastingdienst (artikel 1 Belastingen)
In 2017 wordt de Investeringsagenda van de Belastingdienst herijkt. Doel van de herijking is dat de Belastingdienst in de periode tot 2024 de noodzakelijke vernieuwing kan realiseren in realistische, concrete stappen. De herijking geeft aan dat de besparingsopgave overeind blijft, maar dat keuzes moeten worden gemaakt ten aanzien van ICT-investeringen. Keuzes hierover zijn aan een volgend kabinet. In de begroting van 2018 wordt alvast een bedrag van € 75 mln. op de Aanvullende Post gereserveerd, vooral ter borging van de continuïteit gedurende de looptijd van de Investeringsagenda, voor zover en waar dat nodig zou blijken.
5. Informatievoorziening (artikel 1 Belastingen)
Informatievoorziening (IV) maakt een wezenlijk onderdeel uit van de Investeringsagenda. Op de onderstaande gebieden doen zich in 2018 belangrijke ontwikkelingen voor.
Modernisering IV
Het meerjarige programma Regie Modernisering IV-landschap is gestart om de huidige ICT-systemen om te vormen tot een robuust en wendbaar systeemlandschap dat lange tijd meegaat. Er zijn twee parallelle veranderlijnen in het ICT-landschap, die in samenhang worden aangestuurd. De eerste vloeit voort uit de Investeringsagenda en betreft vereenvoudiging en vernieuwing van de processen. De tweede veranderlijn betreft het al lopende programma Rationalisatie, waarin verouderde systemen en infrastructuur worden opgeruimd.
Introductie wendbaarheid
Om flexibeler en sneller te kunnen inspelen op veranderingen vanuit de politiek, het bedrijfsleven en de technologie moet het ICT-landschap wendbaarder worden. Daarom begint de Belastingdienst in 2018 met een flexibele werkwijze die bijdraagt aan versnelling van het proces van geautomatiseerde ondersteuning en meer voorspelbaarheid. Hiermee koerst de Belastingdienst af op een ketenbrede samenwerking en een service- en klantgeoriënteerd ICT-landschap.
Rijksbrede ontwikkelingen
Op rijksniveau sluit de Belastingdienst aan bij de i-Agenda Rijk en de studiegroep Informatie & Samenleving, om zo rijksbrede doelstellingen te bereiken omtrent digitale service aan burgers en bedrijven. Er zijn meerdere actuele thema’s, onder andere over interactie met burgers en bedrijven (overheidsbrede voorzieningen zoals MijnOverheid.nl), de beweging naar een gedeelde datapositie met burgers en bedrijven en aansluiting bij rijksbrede standaarden voor informatiebeveiliging. In 2018 zal de Belastingdienst verder bijdragen aan de Generieke Digitale Infrastructuur (GDI) van de overheid.
Overheidsdatacenter
Het Centrum voor Infrastructuur en Exploitatie ontwikkelt zich van een specifiek datacenter voor de Belastingdienst naar een overheidsbreed inzetbaar datacenter. In 2017 is de strategische verkenning hiervoor begonnen. Er worden mogelijke scenario’s onderzocht en de plannen krijgen in 2018 verder vorm. Daarbij moet worden bepaald welke impact in de meest brede zin deze scenario’s hebben op de Belastingdienst en de rijksoverheid.
7 x 24 uur beschikbaar
De Belastingdienst maakt het voor klanten mogelijk om zeven dagen per week, 24 uur per dag digitaal zaken te doen met de Belastingdienst. Een stabiele, betrouwbare en veilige dienstverlening is hierbij van cruciaal belang. De technologische ontwikkelingen volgen elkaar op in een hoog tempo en de maatschappij stelt steeds hogere eisen aan de Belastingdienst qua dienstverlening en beveiliging van gegevens. Om de continuïteit op de middellange termijn veilig te kunnen stellen, is het noodzakelijk het ICT-landschap grondig te moderniseren. Daarnaast wordt continu gewerkt aan verbetering van samenwerking in de keten, de monitoring en procesvoering. Daarnaast heeft de bescherming tegen cybercriminaliteit elke dag weer hoge prioriteit.
6. Verbetering aansturing van de Belastingdienst (artikel 1 Belastingen)
Begin 2017 heeft de Commissie onderzoek Belastingdienst (hierna: de Commissie) een rapport6 uitgebracht met dertien aanbevelingen. Deze waren bedoeld om de interne sturing en beheersing binnen de Belastingdienst en het toezicht van het departement op de Belastingdienst te verbeteren. Aanleiding voor dit rapport was de vertrekregeling voor medewerkers van de Belastingdienst eind 2015. De gang van zaken rond de vertrekregeling en het onderzoek van de Commissie heeft duidelijk gemaakt dat de checks and balances binnen de Belastingdienst en tussen het kerndepartement en de Belastingdienst versterkt moeten worden, evenals de beschikbaarheid van juiste managementinformatie binnen de Belastingdienst voor adequate sturing. Het kabinet heeft de aanbevelingen integraal overgenomen. In januari 2017 is een project-plaatsvervangend SG aangesteld die het doorvoeren van de aanbevelingen coördineert. In 2017 zijn belangrijke keuzes gemaakt voor de vormgeving van de vernieuwde aansturing van het departement en de Belastingdienst. Verder worden de benodigde structuurwijzigingen binnen het departement doorgevoerd. In 2018 zal de verdere praktische invulling en implementatie van de structuuraanpassingen plaatsvinden. Daarnaast blijft in 2018 aandacht voor de gewenste cultuurverandering. Waar zowel de structuur als de cultuur van Financiën gericht waren op daadkracht, moet er ook ruimte en aandacht komen voor samenwerking en verbinding. De versterkte checks and balances binnen de Belastingdienst en tussen de Belastingdienst en het departement moeten ervoor zorgen dat de kwaliteit van de besluitvorming van het departement wordt versterkt.
7. Handhaving Belastingdienst (artikel 1 Belastingen)
De Staatssecretaris van Financiën zal de Tweede Kamer jaarlijks een brief sturen over zijn afwegingen over de inzet van mensen en middelen voor toezicht en handhaving bij de Belastingdienst. Daardoor krijgt de Kamer beter inzicht in de keuzes rondom de kerntaken van de Belastingdienst. Op deze wijze wordt opvolging gegeven aan de aanbevelingen uit diverse onderzoeken, waaronder het rapport van de Algemene Rekenkamer over het Handhavingsbeleid (2016). In het najaar van 2017 wordt voor de eerste keer de brief aan de Tweede Kamer gepresenteerd. Rekening houdend met de reactie van de Kamer hierop, gaat in 2018 bij de Halfjaarsrapportage die in het najaar wordt verzonden opnieuw een dergelijke brief over het dan volgende jaar naar de Kamer.
8. Fiscale voornemens (artikel 1 Belastingen)
Het Kabinet zal in het pakket Belastingplan 2018 voortgaan op de doelstellingen die ten aanzien van de fiscaliteit aan het begin van de kabinetsperiode zijn opgesteld: inzetten op een evenwichtige verbetering van de koopkracht, het vereenvoudigen van de fiscale wetgeving en het treffen van maatregelen die misbruik van belastingwetgeving tegengaan. De fiscale beleidsagenda voor 2018 zal grotendeels gebaseerd worden op het nieuw te sluiten regeerakkoord. Het regeerakkoord zal daarbij mogelijk tot aanvullende wet- en regelgeving leiden.
Voor het Belastingplanpakket 2018 heeft het Kabinet, gezien de demissionaire status, gekozen voor een beleidsarm Belastingplanpakket. Daar waar maatregelen getroffen dienen te worden, zijn deze in lijn met de fiscale doelstellingen van het Kabinet vormgegeven. Conform de doelstelling van het Kabinet om de belastingwetgeving begrijpelijker en beter uitvoerbaar te maken worden in het pakket Belastingplan 2018 verschillende maatregelen voorgesteld die zullen leiden tot een vereenvoudiging voor de uitvoeringspraktijk. Onder meer het wetsvoorstel Wijziging van de Wet op de omzetbelasting 1968 (afschaffing van de landbouwregeling) voorziet in een vereenvoudiging van het belastingstelsel, aangezien dit wetsvoorstel tot doel heeft om de landbouwregeling in de btw met ingang van 1 januari 2018 af te schaffen.
Een ander hoofdpunt van het fiscale beleid is het treffen van maatregelen die misbruik van belastingwetgeving tegengaan. In lijn met deze doelstelling stelt het Kabinet in het wetsvoorstel Overige Fiscale Maatregelen 2018 onder meer voor om de inkeerregeling af te schaffen en de meldingsplicht bij bodemrecht uit te breiden. Ook blijft het tegengaan van belastingontwijking een belangrijk thema voor het Kabinet. In dit kader gaat Nederland in 2018 door met het bestrijden van belastingontwijking door bij de heronderhandeling van belastingverdragen met 23 ontwikkelingslanden in te zetten op de implementatie van anti-misbruikbepalingen.
9. Een open, diverse en innovatieve financiële sector (artikel 2 Financiële markten)
De afgelopen jaren zijn zowel nationaal als Europees concrete stappen gezet voor een meer robuuste financiële sector. Zo hebben Europese banken de afgelopen jaren vanwege regelgeving, maar ook omdat de markt dit eist, meer kapitaal aangetrokken. Dit heeft de weerbaarheid van het gehele financiële systeem vergroot, maar er zijn nog verdere stappen nodig. De komende jaren gaat de aandacht dan ook uit naar maatregelen om risico’s in de bankensector verder te verminderen.
Onder het Nederlands voorzitterschap, afgelopen jaar, is een routekaart overeengekomen voor het vervolmaken van de bankenunie. Op basis daarvan heeft de Europese Commissie eind 2016 nog enkele voorstellen gedaan voor het reduceren van risico’s in de bankensector. Over deze voorstellen, die o.a. zien op de hoogte van buffers en de hefboomratio, wordt op dit moment in de Raad onderhandeld. Parallel hieraan is in de routekaart ook afgesproken dat onderhandelingen over een Europees depositoverzekeringsstelsel op politiek niveau van start zullen gaan zodra er voldoende vooruitgang is geboekt met het verder verminderen van risico’s in de Europese bankensector. Ook is afgesproken dat uiterlijk aan het eind van 2024 een gemeenschappelijk achtervang voor het Europese resolutiefonds operationeel zal zijn.
Verder wordt gewerkt aan een meer open, diverse en innovatieve – en daarmee concurrerende – Nederlandse financiële sector die marktpartijen uitdaagt prijzen te verlagen en tegelijkertijd meer keuze biedt aan consumenten en bedrijven. Nieuwe wetgeving op het gebied van betalingsverkeer zal innovatieve betaaldiensten mogelijk maken. Daarnaast kan de concurrentie op het gebied van betaalrekeningen worden bevorderd door de introductie van nummerportabiliteit op Europees niveau. De mogelijkheden hiertoe zullen opnieuw worden onderzocht in het kader van de evaluatie van de richtlijn betaalrekeningen in 2019.
Samen met De Nederlandsche Bank (DNB) en de Autoriteit Financiële Markten (AFM) wordt in 2018 verder gewerkt aan initiatieven om het bankenlandschap te verbreden. FinTech-bedrijven – een verzamelbegrip voor vernieuwende en vaak jonge ondernemingen – moeten gemakkelijker toegang krijgen tot de Nederlandse financiële sector. Het gaat daarbij vooral om het proces rondom vergunningen en mogelijke differentiatie in het type vergunningen, in combinatie met meer proportionaliteit van de vergunningeisen.
In Europees verband wordt gewerkt aan een kapitaalmarktunie, gericht op integratie van de markt en daarmee uitbreiding van de financieringsmogelijkheden voor bedrijven via non-bancaire financieringskanalen. De Europese Commissie heeft hiertoe op 30 september 2015 het actieplan kapitaalmarktunie gepresenteerd en op 8 juni 2017 een midtermreview van het actieplan uitgebracht. De uitwerking van de verschillende acties verloopt tot nu toe voorspoedig, waarbij van belang is om te realiseren dat naast de uitgevoerde acties met name marktpartijen nodig zijn om de kapitaalmarktunie tot een succes te maken.
De Europese Commissie heeft negen nieuwe prioritaire acties voorgesteld. Het gaat hierbij om voorstellen voor een prudentieel regime voor beleggingsondernemingen, voor beleggingsinstellingen en voor de Europese toezichthoudende autoriteiten. Ook is er een voorstel om een raamwerk voor vergunningen en paspoorten voor FinTech-bedrijven te ontwikkelen. Daarnaast worden voorstellen over zogenoemde non-performing loans aangekondigd. Het Ministerie van Financiën zal de voorstellen kritisch wegen.
De regelgeving om witwassen en terrorismefinanciering tegen te gaan, wordt verder aangescherpt. In 2018 zal dit in Nederland zijn beslag krijgen, onder meer met een nieuwe Wet toezicht trustkantoren, een openbaar register met informatie over uiteindelijk belanghebbenden (Ultimate Beneficial Owners, UBO’s) van rechtspersonen en ondernemingen, en opheffing van de anonimiteit van aandelen aan toonder. Het Financieel Expertise Centrum komt met een multidisciplinair project tegen terrorismefinanciering, dat onder meer financiële netwerken en geldstromen in kaart brengt.
Ook is er komend jaar aandacht voor de stevigheid en de integriteit van de financiële markten op de BES-eilanden. Onderdeel daarvan is de invoering van een plaatselijk depositogarantiestelsel.
10. Brexit (meerdere artikelen)
Het Verenigd Koninkrijk (VK) heeft op 29 maart 2017 artikel 50 van het Verdrag over de werking van de Europese Unie (VWEU) genotificeerd, waarna het onderhandelingstraject over de uittreding tussen het VK en de overige lidstaten van de Europese Unie (EU) is begonnen. Het uittredingsproces duurt in principe twee jaar, waarin de partijen streven naar een uittredingsakkoord. Daarnaast onderhandelen de EU en het VK mogelijk ook over een nieuw (vrijhandels)akkoord en de overgangsperiode.
De Minister van Financiën is beleidsverantwoordelijk voor regelgeving rondom de financiële markten, (afdrachten aan) de EU-begroting, belastingen en de Douane. Daarom volgt het ministerie nauwgezet de ontwikkelingen die de Nederlandse economie en met name de financiële sector kunnen raken. Vervolgens worden beleidsopties in beeld gebracht, om negatieve effecten te verkleinen. Daarnaast worden de gevolgen voor de EU-afdrachten geïnventariseerd en posities ingenomen om de negatieve gevolgen te voorkomen of te beperken. Hoewel het belastingterrein een nationale competentie is, wordt ook hier in internationaal verband samengewerkt en kan een Brexit gevolgen hebben. De Douane zal zich voorbereiden op een situatie waarin goederen van het VK, als derde land, anders moeten worden behandeld dan nu.
Verder is het waarschijnlijk dat de toegenomen handelsbarrières (in welke vorm dan ook) na een Brexit en de bijkomende onzekerheid rondom het uittredingsproces economische gevolgen zullen hebben voor Nederland en via de reële economie indirect ook voor de Rijksbegroting.