Inhoudsopgave

1. INLEIDING EN SAMENVATTING

1.1. Inleiding

1.1.1. Doel van het POR

In het POR staan de volgende twee vragen centraal:

• 1. Welke effecten hebben beleidsvoornemens en -maatregelen van het Rijk op de verdeelsystematiek en op de financiële verhouding in brede zin?

• 2. Is het verdeelstelsel van het gemeentefonds nog in voldoende mate in overeenstemming met de ontwikkeling van de kostenstructuur van de gemeenten?

Het antwoord op vraag 1 wordt gepresenteerd in de onderhoudsagenda in hoofdstuk 2. Om vraag 2 te kunnen beantwoorden is een scan ontwikkeld, waarbij de algemene uitkering uit het gemeentefonds wordt geconfronteerd met de gegevens zoals die uit de gemeentelijke begrotingen naar voren komen. De bevindingen worden, deels in grafische vorm, gepresenteerd in hoofdstuk 3.

1.1.2. Korte toelichting op de werking van het verdeelstelsel

1.1.3. De scan

Bij het periodiek onderhoud van het verdeelstelsel van het gemeentefonds worden veranderingen in de gemeentelijke kostenstructuur stelselmatig gevolgd. Dat gebeurt door de scan, die wordt uitgevoerd op het niveau van clusters van uitgaven. Het doel van de scan is wijzigingen in de kostenstructuur te signaleren die consequenties kunnen hebben voor de verdeling. Eveneens worden de inkomsten van de gemeenten gevolgd. De scan is geen diepgravend instrument, maar een eerste diagnose.

De centrale vraag van de scan is of bij de verdeling van het gemeentefonds veronderstelde gemeentelijke inkomsten- en uitgavenpatronen aansluiten bij de werkelijke kosten van gemeenten. Dat wordt bepaald door de veronderstelde inkomsten en uitgaven af te zetten tegen de werkelijke inkomsten en uitgaven, zoals die zijn opgenomen in de gemeentelijke begrotingen.

Het is allereerst belangrijk om bij deze scan in acht te nemen dat het gemeentefonds voor gemeenten vrij besteedbaar is. Gemeenten zijn daarmee vrij om middelen vanuit het ene cluster te besteden aan een ander cluster. Dit hangt samen met de autonomie van gemeenten. De clusterindeling van het gemeentefonds is vooral een hulpmiddel bij het kunnen ontwerpen van het verdeelstelsel. Het tweede punt dat belangrijk is met betrekking tot de analyse van de scan is dat het verdeelmodel voor een deel geen rekening houdt met de eigen inkomsten die door gemeenten worden gerealiseerd. Een deel van deze inkomsten blijft in het verdeelmodel buiten beschouwing. Hierdoor hebben gemeenten meer te besteden aan de clusters dan waar in het verdeelmodel rekening mee wordt gehouden. Door deze twee punten ontstaan verschillen tussen de begrote uitgaven van gemeenten (ook onderling) en de ijkpunten uit het verdeelmodel.

1.1.4. Opbouw POR 2019

De verdere opbouw van het POR 2019 is als volgt: Hoofdstuk 2 behandelt de onderwerpen van de onderhoudsagenda. Hoofdstuk 3 bevat de resultaten van de scan.

1.2. Samenvatting ontwikkelingen met betrekking tot het verdeelstelsel

Om meerdere redenen dient dit jaar terughoudend te worden omgegaan met het verbinden van conclusies aan de POR-scan en/of lopen er reeds trajecten voor het aanpassen van de verdeling van het gemeentefonds.

Een tweede relevante ontwikkeling met betrekking tot het POR betreft de heroverweging van de financiële verhoudingen. Op 6 juli 2018 heeft de Tweede Kamer een brief ontvangen (TK 34 775-B, nr. 18) waarin is aangegeven vanuit welk perspectief het kabinet de financiële verhoudingen tussen Rijk en gemeenten kritisch tegen het licht wil houden. In 2018 vindt een aantal verdiepende onderzoeken plaats die als inbreng dienen voor een herijkingsonderzoek van de algemene uitkering van het gemeentefonds.

Een derde ontwikkeling betreft de wijziging van het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) en als gevolg daarvan de nieuwe clusterindeling van het gemeentefonds. Deze aanpassingen geven aanleiding om om terughoudend te zijn met het trekken van conclusies op basis van deze POR-scan. Het BBV is met ingang van 2017 gewijzigd. Als gevolg hiervan moeten gemeenten hun lasten en baten verantwoorden op 53 taakvelden in plaats van op de circa 100 functies die voorheen werden onderscheiden. Sommige Iv3-taakvelden hadden betrekking op meerdere bestaande clusters van het gemeentefonds. Om de verdeling te kunnen blijven monitoren en onderhouden is vorig jaar een nieuwe clusterindeling ingevoerd. De clusterindeling, naar gemeentelijke beleidsvelden, speelt in de analyses van het POR een sleutelrol. De invoering van de Iv3-taakvelden heeft dus ook gevolg voor de werkwijze van de POR-scan. De nieuwe clusterindeling omvat ten opzichte van de vorige indeling een beperkt aantal verschuivingen van taken. De belangrijkste wijziging betreft de indeling van de clusters in het sociaal domein. Deze beoogt nu aan te sluiten bij de domeinoverstijgende en integrale werkwijze van gemeenten. Tenslotte is de werkwijze van de overhead gewijzigd. Gemeenten moeten vanaf de begroting 2017 de overhead apart verantwoorden in plaats van deze zoveel mogelijk toe te rekenen aan de diverse producten.

1.3. De belangrijkste conclusies uit de scan

Tegen de achtergrond van het voorgaande geeft de uitkomst van deze scan geen aanleiding om – in aanvulling op de in paragraaf 2.2 genoemde onderzoeken – nadere analyse te verrichten naar de verdeling.

De scan laat zien dat netto lasten van gemeenten in 2018 voor de meeste uitgavenclusters hoger zijn dan de middelen waar het verdeelmodel van het gemeentefonds mee rekent. De hogere netto lasten op deze uitgavenclusters worden gedekt met extra eigen middelen. Zowel bij de OZB als de Overige Eigen Middelen (OEM) is sprake van meer (feitelijke) inkomsten dan waarmee in het gemeentefonds rekening wordt gehouden. Beide inkomstenclusters worden meegenomen in het vervolgtraject van de heroverweging financiële verhoudingen (zie paragraaf 2.2.2).

Op het totaal van de vier clusters voor Maatschappelijke ondersteuning en Jeugd (clusters Samenkracht en Burgerparticipatie; Maatschappelijke ondersteuning, Volksgezondheid en Jeugd) geven gemeenten in 2018 juist minder uit dan waar in het verdeelmodel van het gemeentefonds rekening wordt gehouden (algemene uitkering en de integratie-uitkeringen). Wanneer ook het cluster Inkomen en Participatie erbij wordt genomen, blijkt dat sociaal domein breed gemeenten meer uitgeven dan waar het verdeelmodel van het gemeentefonds rekening mee houdt. Voor individuele gemeenten is overigens sprake van wisselende beelden: er zijn zowel gemeenten die tientallen euro’s per inwoner minder uitgeven dan hun ijkpuntscore, als gemeenten waar het netto lastenniveau tientallen euro’s per inwoner hoger ligt dan hun ijkpuntscore. Zoals vermeldt in paragraaf 1.2 en 2.2.1 is het Ministerie van BZK bezig met de voorbereidingen van de evaluatie van de verdeelmodellen van het sociaal domein.

Daarnaast zijn in deze scan enkele afwijkende patronen in de verdeling (tussen groepen gemeenten) gesignaleerd. Gemeenten met zeer slechte bodem geven (in vergelijking met de andere gemeenten) minder uit ten opzichte van het ijkpunt op Wegen en water en op Riolering. In de scan kwam ook naar voren dat grote (centrum)gemeenten over relatief veel extra OZB-inkomsten beschikken. Dit jaar is ook gekeken naar het onderwerp meerkernigheid. Gemeenten met zeer veel kernen geven relatief meer uit aan de clusters Inkomen en participatie en Cultuur en ontspanning. Daartegenover staat dat zij ook relatief meer ontvangen aan Onroerendezaakbelasting. Om te beoordelen of bovenstaande patronen aanleiding kunnen zijn voor onderhoud aan het verdeelstelsel, zullen de ontwikkelingen de komende jaren verder in het POR worden gevolgd. Daarnaast maken de bevindingen over meerkernigheid en centrumgemeenten onderdeel uit van het vervolgtraject van de heroverweging financiële verhoudingen (zie paragraaf 2.2.2). Dit geldt ook voor de Overige eigen middelen en de Onroerendezaakbelasting.

2. ONDERWERPEN UIT DE LOPENDE ONDERHOUDSAGENDA

2.1. Inleiding

Dit hoofdstuk bevat een rapportage over de ontwikkelingen op de verschillende onderwerpen die in het POR 2018 waren geagendeerd, evenals op nieuwe onderwerpen die van belang zijn voor de financiële verhouding. Bij elk onderwerp wordt aangegeven in welke fase van het onderhoud het zich bevindt: signalering, aanpassing of onderzoek:

• • signalering: het onderwerp wordt door de fondsbeheerders gevolgd met het oog op de vraag of nader onderzoek nodig is;

• • onderzoek: er vindt nader onderzoek naar dit onderwerp plaats;

• • aanpassing: aanpassingen in de financiële verhouding zijn aan de orde.

In paragraaf 2.2. wordt eerst ingegaan op de onderhoudsonderwerpen die voortkomen uit het verdeelstelsel zelf, vervolgens komen in paragraaf 2.3. – conform de eerste van de twee gestelde vragen in paragraaf 1.1.1. – de beleidsvoornemens van de departementen aan bod. In paragraaf 2.4. worden de onderwerpen behandeld die zijn afgerond en daarom worden afgevoerd van de onderhoudsagenda.

2.2. Onderwerpen uit het verdeelstelsel

2.2.1. Verdeling van het sociaal domein; Fase onderhoud: Onderzoek

Op 30 april 2018 heeft de Minister van BZK de eindrapportage van het kwalitatief onderzoek naar de verdeling van de middelen voor gemeenten in het sociaal domein aangeboden aan de Tweede Kamer (zie TK 34 477, nr. 35). Het onderzoek vloeit voort uit een toezegging van de toenmalige Minister van BZK aan de Tweede Kamer (Algemeen Overleg Sociaal domein 31 mei 2017).

In het kwalitatief onderzoek van onderzoeksbureau Andersson Elffers Felix (AEF) zijn de door gemeenten benoemde knelpunten geïnventariseerd en zijn ruim 50 knelpunten in relatie tot de verdeelmodellen opgenomen in het rapport. De onderzoekers hebben beoordeeld welke van deze knelpunten (mogelijk) relevant zijn voor de verdeling en nader onderzoek verdienen. De knelpunten zijn divers van aard, variërend van het niet adequaat meenemen in de verdeelmodellen van de ingezette transformatie tot financieel-technische punten over de verdeelmaatstaven. Ook de gevolgen van ontwikkelingen in wetgeving en jurisprudentie zijn aan bod gekomen. Concrete voorbeelden zijn: het bereik van nieuwe doelgroepen zoals minderheden met als gevolg hogere kosten, het effect van stedelijkheid op de kosten, de opeenstapeling van sociale problematiek en het relatief zware gewicht van medicijngebruik in de verdeling. Het kwalitatief onderzoek geeft geen pasklare antwoorden en moet beschouwd worden als een vooronderzoek. AEF constateert dat zowel het gemeentefonds als het sociaal domein nog in beweging zijn, maar dat dit geen reden is om de verdeling onveranderd te laten. Het onderzoeksbureau beveelt aan om te beginnen met een samenhangend verdeelonderzoek waarin alle maatstaven worden bezien. Parallel hieraan zou onderzoek gedaan kunnen worden naar enkele specifieke knelpunten om deze nader te onderbouwen. In de meicirculaire 2019 zouden de resultaten van beide onderzoeken in de verdeling voor 2020 en verder kunnen worden verwerkt, mits gebruik wordt gemaakt van de tot op heden gebruikelijke onderzoeksaanpak bij verdeelonderzoeken. AEF adviseert om over een aantal jaren, als de gemeentelijke praktijk is uitgekristalliseerd, een herijkingsonderzoek uit te voeren gericht op volledig nieuwe verdeelmodellen. Verder beveelt AEF aan om te investeren in de informatievoorziening over de verdeelmodellen, zodat de kennis hierover breder wordt verspreid. Het kwalitatief onderzoek is begeleid door een commissie bestaande uit vertegenwoordigers van de betrokken departementen (BZK, Financiën, VWS, SZW), VNG, Raad voor het Openbaar Bestuur, het Netwerk Directeuren Sociaal Domein en een aantal gemeenten.

In het bestuurlijk overleg van 23 mei 2018 hebben Rijk en VNG gesproken over de noodzakelijke vervolgstappen en de gewenste aanpak daarbij. Besloten is om de evaluatie te vervolgen met een breed kwantitatief vervolgonderzoek gericht op een integrale nieuwe verdeling van de middelen in het gemeentefonds voor het sociaal domein per 2021. Vanwege de inhoudelijke samenhang tussen de diverse onderdelen betreft het vervolgonderzoek zowel de nieuwe als oude taken in het sociaal domein. De uitkomsten van het kwalitatief onderzoek vormen hiervoor het vertrekpunt. In het bestuurlijk overleg is tevens besloten om voorafgaand aan het kwantitatief vervolgonderzoek eerst een traject te doorlopen om te komen tot een passende en gedragen onderzoeksmethode. Bij verdeelonderzoeken wordt zoals gebruikelijk de zgn. uitgaven- en verschillenanalyse3 gehanteerd. Het is echter de vraag of deze methode voor het sociaal domein op dit moment het meest passend is, onder meer omdat de gemeentelijke praktijk nog niet is uitgekristalliseerd. Gemeenten bevinden zich in een fase van transformatie. Een gezamenlijk traject om de onderzoeksmethode te selecteren heeft als bijkomend voordeel dat alle betrokken partijen worden meegenomen in de afweging en keuze. De verwachting is dat dit traject in het najaar 2018 in een bestuurlijk overleg kan worden afgerond, waarna aansluitend – nog dit jaar – kan worden gestart met het kwantitatief vervolgonderzoek.

Rijk en VNG hebben er bij stil gestaan dat bovenstaande aanpak vergeleken met de aanbevelingen van AEF ertoe leidt dat de aanpassing van de verdeling in het sociaal domein een jaar later kan worden ingevoerd. Zij geven echter de voorkeur aan het bundelen van de drie afzonderlijke onderzoeken – zoals voorgesteld in het kwalitatief onderzoek – in één integraal herijkingsonderzoek. Deze aanpak is naar verwachting minder belastend voor gemeenten, sluit beter aan op de gemeentelijke praktijk waar steeds vaker sprake is van integraal beleid op het sociaal domein en biedt de ruimte om een zorgvuldige afweging te maken over de te hanteren onderzoeksmethode.

In het vervolgtraject van de evaluatie zal ook de toezegging aan de VNG worden meegenomen om specifiek voor het onderdeel jeugd onderzoek te doen naar de verschillen tussen de uitgaven van gemeenten, de bestemming daarvan en de verdeling.

2.2.2. Heroverweging Financiële verhoudingen; Fase onderhoud: Onderzoek

Op 6 juli 2018 heeft de Tweede Kamer een brief ontvangen (TK 34 775-B, nr. 18) waarin is aangegeven vanuit welk perspectief het kabinet de financiële verhoudingen tussen Rijk en gemeenten kritisch tegen het licht wil houden. In 2018 vindt een aantal verdiepende onderzoeken plaats die als inbreng dienen voor een herijkingsonderzoek van de algemene uitkering van het gemeentefonds. Allereerst wordt er meer inzicht verkregen in de mate van beleidsvrijheid van en maatschappelijk geaccepteerde verschillen tussen het aanbod van voorzieningen in de verschillende taakvelden van gemeenten (en provincies). Dit inzicht is nodig om vast te stellen in welke mate er rekening met kostenverschillen moet worden gehouden in de verdeling. Ten tweede worden er alternatieve manieren onderzocht om rekening te houden met eigen inkomsten van gemeenten. Hier is wellicht meer differentiatie mogelijk in plaats van de huidige uniforme benadering, omdat de omstandigheden waarin gemeenten opereren uiteenlopen. Tot slot wordt onderzocht of de wijze waarop de regionale functie van een aantal gemeenten (centrumfunctie) in de huidige verdeling wordt verwerkt nog wel aansluit bij de huidige praktijk. Een evaluatie van de huidige maatstaven4 gaf aan dat hier verbetering mogelijk is.

In het herijkingsonderzoek zal onder meer ingegaan worden op de vraag hoe verschillen in regionaal economische ontwikkeling het best kunnen worden gefaciliteerd en de positie die steden hebben in de verdeling van het gemeentefonds. Daarnaast is er vanuit de Tweede Kamer de vraag gekomen of er niet meer rekening gehouden kon worden met de hogere kosten van gemeenten met een groot aantal kernen binnen de gemeentegrenzen. Ook dit punt zal worden meegenomen in het herijkingsonderzoek.

Het traject met betrekking tot de kwantitatieve evaluatie van de verdeelmodellen sociaal domein zal parallel lopen aan de heroverweging Financiële verhoudingen. Beide trajecten hanteren dezelfde uitgangspunten. De beide processen leiden tot aanpassing van de verdeling van het gemeentefonds. Het is daarom van belang dat de integraliteit van de afwegingen wordt bewaakt. De beide processen worden zodanig georganiseerd dat er een consistente en integrale afweging plaatsvindt van de algemene uitkering als geheel. Zowel ambtelijk als bestuurlijk wordt periodiek de integrale stand van zaken voorgelegd aan betrokken partijen. Deze onderzoeken starten in 2018 en lopen door in 2019.

2.2.3. Beschermd wonen; Fase onderhoud: Onderzoek

In het bestuurlijk overleg VWS, BZK en VNG van juni 2016 is besloten, een financiële werkgroep in te stellen om te komen tot een objectieve verdeling over alle gemeenten van de middelen voor beschermd wonen (onderdeel van het cluster Maatschappelijke ondersteuning). Op dit moment is nog sprake van een verdeling op historische basis over 43 centrumgemeenten. De werkgroep borduurt voort op het rapport van de commissie Dannenberg met als visie dat de doelgroep zoveel mogelijk in «gewone» woningen en wijken – in hun eigen sociale omgeving – begeleid en ondersteund moeten worden, gericht op herstel en zelfredzaamheid. In de werkgroep participeren het Ministerie van BZK, het Ministerie van VWS, de VNG, de Raad voor het openbaar bestuur en een aantal centrum- en regiogemeenten.

In het bestuurlijk overleg Beschermd wonen van 24 mei 2018 is opnieuw gesproken over het moment van invoering van een objectief verdeelmodel beschermd wonen/maatschappelijke opvang/Wmo 2015 begeleiding. Aanleiding is het traject om te komen tot een gewijzigde verdeling van de middelen voor het sociaal domein in het gemeentefonds per 2021 (zie paragraaf 2.2.1). Vanwege de inhoudelijke samenhang tussen de diverse onderdelen in het sociaal domein hebben Rijk en VNG afgesproken dat de verdeling van het budget voor beschermd wonen in beginsel meeloopt met het onderzoek naar de verdeling van het sociaal domein. Tenzij nadere inzichten de implementatie in de weg staan, zal per 2021 een integrale nieuwe verdeling van de middelen in het gemeentefonds voor het sociaal domein worden ingevoerd. Het onderwerp zal op regelmatige basis terugkomen in de bestuurlijke overleggen tussen Rijk en VNG.

2.3. Beleidsvoornemens departementen

2.3.1. De BUIG

Het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) is primair verantwoordelijk voor de verdeling van de bijstandsgelden (ook wel bekend als de «BUIG-gelden»). Het budget wordt via een specifieke uitkering verdeeld richting de gemeenten en valt daardoor buiten het gemeentefonds en dus de scope van het POR. Het is de praktijk dat gemeenten eventuele tekorten zelf financieren vanuit de algemene middelen. Hierdoor hebben tekorten en/of overschotten op de BUIG invloed op de resultaten van het POR.

Na het onderzoek in opdracht van SZW naar het verdeelmodel voor 2018 is door experts geconcludeerd dat de volumecomponent van het model is uitontwikkeld. Voor 2019 is nog wel onderzoek gedaan naar objectieve factoren die verschillen in de prijscomponent verklaren. Dit heeft geleid tot een verdeelmodel dat beter rekening houdt met de uitkeringshoogte en zo leidt tot een rechtvaardiger verdeling. De VNG en de ROB hebben positief geadviseerd over het resulterende verdeelmodel voor 2019. De uitgebreidere modellering van de prijscomponent van het model doet geen afbreuk aan de financiële prikkelwerking van het verdeelmodel, omdat het enkel verdeelt op basis van niet-beïnvloedbare, objectieve indicatoren.

Het Ministerie van SZW en VNG hebben gezamenlijk de ROB gevraagd advies uit te brengen over enkele onderdelen met betrekking tot de totstandkoming van het macrobudget voor de bijstand.5 Dit advies staat los van de ontwikkelingen op het gebied van het verdeelmodel. Het advies is onderwerp van gesprek tussen SZW en VNG.

2.4. Afgeronde onderwerpen

In het vergaderjaar 2017–2018 zijn geen onderhoudsonderwerpen afgerond.

3. SCAN

3.1. Inleiding

Uitgangspunt bij het verdeelstelsel van het gemeentefonds is dat alle gemeenten een gelijk voorzieningenniveau voor hun burgers kunnen realiseren. Daarom wordt binnen het verdeelstelsel zowel rekening gehouden met kostenverschillen door sociale en fysieke structuur en centrumfunctie, als met ongelijke mogelijkheden eigen inkomsten te genereren. Dat laatste gebeurt door verevening van een deel van de capaciteit van de OZB, de voornaamste lokale belasting. Daarnaast wordt in het verdeelstelsel rekening gehouden met de mogelijkheid van gemeenten overige eigen middelen (OEM) te genereren. Echter in het verdeelmodel wordt geen rekening gehouden met de daadwerkelijke eigen inkomsten van gemeenten. Deze kunnen bijvoorbeeld hoger zijn doordat gemeenten een hoger OZB-tarief hanteren dan waarmee in het gemeentefonds rekening wordt gehouden.

Dit hoofdstuk is als volgt opgebouwd: paragraaf 3.2 geeft een korte beschrijving van de methodiek van de scan. Dan volgt in paragraaf 3.3 het eerste deel van de scan waarin wordt nagegaan hoe in 2015–2018 de totale uitgaven en inkomsten per cluster zich verhouden tot de totaalbedragen van de clusters in het verdeelmodel. In paragraaf 3.4 worden de resultaten van de scan beschreven voor groepen gemeenten. Hierdoor wordt inzichtelijk gemaakt hoe de totalen per cluster uit paragraaf 3.3 zijn verdeeld over specifieke groepen gemeenten. Dergelijke beelden kunnen aanleiding vormen voor nader onderzoek. Tenslotte wordt in paragraaf 3.5 verslag gedaan van een aanvullende analyse op het onderwerp meerkernigheid.

3.2. Over de scan als instrument

3.2.1. Doel van de scan

3.2.2. Inhoud en reikwijdte van de scan

Veronderstelde uitgaven en inkomsten in het verdeelstelsel (ijkpunten)

Uitgaven en inkomsten volgens de gemeentelijke begrotingen en rekeningen

Vergelijking van ijkpunten en begrote uitgaven en inkomsten

Als de vergelijking van ijkpunten en begroting grote verschillen laat zien, op het totaal van het cluster of bij groepen van gemeenten, kan dit reden zijn verder te kijken in een nader onderzoek naar de verdeling. Een verschil als zodanig hoeft geen probleem te zijn. Gemeenten zijn immers vrij om meer of minder te besteden dan de ijkpunten aangeven. Met het oog op de globaliteit van het stelsel wordt ook de mate van afwijking betrokken in de afweging of een aanpassing van het stelsel nodig is.

In de scan van het POR zijn er twee manieren om verschillen tussen veronderstelde en begrote uitgaven en inkomsten op het spoor te komen:

• • een toets op het verschil tussen ijkpunt en begrote omvang voor alle gemeenten die onderwerp van de scan zijn. Dit is het onderwerp van paragraaf 3.3;

• • een toets op het verschil tussen ijkpunt en begrote omvang voor groepen van gemeenten, bijvoorbeeld kleine versus grote. Dit is het onderwerp van paragraaf 3.4.

Deze toetsen moeten zicht geven in verschillen die:

• • relatief groot zijn;

• • bestendig zijn;

• • vermoedelijk samenhangen met structurele, voor gemeenten weinig beïnvloedbare kenmerken of met wettelijke voorschriften.

Als gesignaleerde verschillen uit deze toets naar voren komen en voldoen aan genoemde criteria, dan wordt er in het kader van deze scan nader op ingezoomd. Naast deze aanpak kan ook de actualiteit aanleiding zijn een onderwerp te behandelen.

Reikwijdte van de scan

Potentieel worden alle gemeenten in de scan betrokken. Om (data)technische redenen wordt een aantal gemeenten buiten beschouwing gelaten (zie paragraaf 3.2.3). De vijf Waddengemeenten, Lelystad, Vlissingen en de vier grote steden worden eveneens buiten beschouwing gelaten. Door hun specifieke kenmerken is hun positie in het verdeelstelsel zo bijzonder dat het niet zinvol is hen in de analyse te betrekken. De scan in de paragrafen 3.3 en 3.4 is daarmee gebaseerd op 347 van de 380 gemeenten die er in 2018 zijn.

3.2.3 Verbeteringen signaalfunctie POR

Benadering toedeling taakgerelateerde overhead

In de gemeentelijke praktijk rekenden tot en met 2016 de meeste gemeenten de overhead voor een belangrijk deel toe aan de inhoudelijke taakgebieden.8 In het gemeentefonds wordt deze praktijk tot op heden gevolgd, doordat de meeste uitgavenijkpunten een component «taakgerelateerde overhead» bevatten die kan worden toegerekend aan het betreffende taakgebied. De betekenis van deze component loopt uiteen, o.a. afhankelijk van de mate waarin gemeentelijke apparaatslasten relevant zijn. Het overige, niet toegerekende deel van de overhead9 wordt verzameld onder het subcluster Algemene ondersteuning.10

Op dit moment wordt er dus nog geen afzonderlijk cluster voor de overheadtaken geïntroduceerd in het gemeentefonds. De introductie van een nieuw cluster op basis van de Iv3-gegevens van twee begrotingsjaren geeft waarschijnlijk een onvoldoende stabiel beeld. Bovendien heeft er geen verdeelonderzoek naar dit cluster plaatsgevonden en kan er op dit moment alleen een «werkformule» worden geconstrueerd. Aanvullend onderzoek is nodig of een apart (sub)cluster en ijkpunt voor de overhead wenselijk is. Dit is echter pas opportuun wanneer een aantal maal de Iv3-gegevens over de overhead door gemeenten zijn aangeleverd.

Aanvullende bewerking Iv3-gegevens ten behoeve van betrouwbare signaalfunctie

3.3. Scan van inkomsten en uitgaven voor totaal van 347 gemeenten

Macrobeelden 2018 per cluster

Inleiding

De uitkomsten van de analyses worden alleen in relatieve zin gepresenteerd (euro’s per inwoner). Uitkomsten in miljoenen euro’s hebben minder betekenis aangezien niet alle gemeenten deel uitmaken van de analyses.

In de onderstaande figuur worden de uitkomsten van de ijkpunten en de netto lasten per cluster in 2018 gepresenteerd in euro’s per inwoner, gebaseerd op 347 gemeenten.

Figuur 1 Uitkomst ijkpunten en netto lasten per cluster in 2018 in euro’s per inwoner

Toelichting

In het gemeentefonds wordt rekening gehouden met overige eigen middelen (OEM) van gemeenten via een inhoudingsformule per uitgavencluster.15 Door deze uitkomsten te vergelijken met de feitelijk beschikbare OEM van gemeenten, wordt inzichtelijk gemaakt in welke mate gemeenten extra middelen ter beschikking hebben om hun uitgaven te dekken.

Ontwikkelingen aansluitverschillen t.o.v. voorgaande jaren

Figuur 2 Meerjarig beeld aansluitverschillen (ijkpunten minus netto lasten) per cluster in euro’s per inwoner

Toelichting achtergronden per cluster

Inkomen en participatie

Op dit cluster is er sprake van een netto lastenniveau dat duidelijk boven het ijkpunt ligt. En het verschil vertoont een opwaartse trend.

Bij de meeste gemeenten hangt dit samen met relatief hoge netto lasten voor minimabeleid. Bij dit beleidsterrein is sprake van een hoge mate van beleidsvrijheid van gemeenten om dit beleid te voeren. Bovendien zetten gemeenten extra in op schuldhulpverlening om hoge kosten op andere beleidsvelden zoals maastschappelijke ondersteuning en jeugd te voorkomen. Dit omdat schuldenproblematiek een belangrijke oorzaak is van problemen in gezinnen, en daarmee van jeugdhulp, Wmo, maar ook participatie. Daarmee is schuldhulpverlening in potentie een belangrijk preventief middel voor gemeenten. In het geplande herijkingsonderzoek van het sociaal domein zal het sociaal domein in zijn geheel worden onderzocht, dit mede vanwege de communicerende vaten tussen de beleidsvelden.

Bij het subcluster Overig inkomen en participatie is sprake van een sterk wisselend beeld bij individuele gemeenten. Dit subcluster heeft voornamelijk betrekking op de uitvoeringslasten betreffende inkomen en participatie en eventuele tekorten en overschotten op bijstandsuitkeringen. Gemeenten ontvangen voor hun bijstandsuitkeringen een specifieke uitkering (BUIG) van het Ministerie van SZW, maar eventuele tekorten of overschotten komen ten laste c.q. gunste van de algemene middelen. Omdat de BUIG geen onderdeel is van het gemeentefonds, valt deze specifieke uitkering van het Ministerie van SZW buiten de scope van het POR.16

Maatschappelijke ondersteuning en Jeugd

Voor een meerjarig beeld van de netto lasten voor het sociaal domein is alleen een analyse mogelijk op het totaal van de vier clusters voor voor Maatschappelijke ondersteuning en Jeugd. De reden hiervoor is dat in 2015 en 2016 gewerkt werd met een andere clusterindeling voor het sociaal domein dan vanaf 2017 (vanaf dat jaar zijn de nieuwe clusters afgestemd op de nieuwe Iv3-voorschriften die met ingang van 2017 zijn ingevoerd).

Educatie

Het aansluitverschil tussen de netto lasten en de ijkpunten op dit cluster is heel beperkt. De zichtbare trend heeft zich verder doorgezet, waardoor in 2018 de netto lasten iets lager zijn dan het ijkpunt.

Bij het subcluster onderwijshuisvesting hebben de netto lasten vooral betrekking op kapitaallasten en is er gemiddeld sprake van iets lagere netto lasten ten opzichte van het ijkpunt. De dalende netto lasten zijn mogelijk (gedeeltelijk) het resultaat van de lage rente op de kapitaal- en geldmarkt. Daarnaast heeft het subclusters onderwijshuisvesting een projectmatig karakter waardoor de hoogte van de uitgaven jaarlijks kunnen flucteren. Bij het subcluster overige educatie is er sprake van iets hogere netto lasten ten opzichte van het ijkpunt.

Cultuur en ontspanning

Infrastructuur en gebiedsontwikkeling

Op dit cluster zijn de netto lasten in 2018 gelijk aan het totaal van de ijkpunten. Tussen individuele gemeenten is sprake van substantiële verschillen, die samenhangen met het projectmatige karakter van de taken op dit cluster (ontwikkeltaken, investeringen) en incidentele factoren in dat verband (mutaties reserves). Ook is er een relatie met overige eigen middelen van gemeenten (grondexploitaties).

Om te kunnen beoordelen of er sprake is van een systematisch patroon in aansluitverschillen voor bepaalde typen gemeenten, zijn de gemeenten gegroepeerd naar structuurkenmerken die relevant zijn voor dit cluster (voornamelijk fysieke kenmerken zoals bebouwingsdichtheid, meerkernigheid, bodemgesteldheid). Daarbij is voor de meeste structuurgroepen geen systematisch patroon te zien in de aansluitverschillen wat zou kunnen duiden op een «scheve verdeling».

Bij het subcluster VHROSV is bij alle gemeenten sprake van een netto lastenniveau dat in 2018 duidelijk boven de ijkpuntscore ligt. Dit verschil is het grootst bij kleine gemeenten (minder dan 20.000 inwoner). In dit verband wordt opgemerkt dat deze verschillen eerder zijn opgemerkt tijdens het groot onderhoud van het gemeentefonds. Vanwege resterende onzekerheden is er voor gekozen de scheefheid op dit subcluster gedeeltelijk te corrigeren en is de nieuwe verdeelformule voor 66% per 2017 ingevoerd.

Concluderend voor het gehele cluster Infrastructuur en gebiedsontwikkeling kan worden gesteld dat bij enkele groepen gemeenten op subclusters sprake is van afwijkende aansluitverschillen tussen de netto lasten in 2018 en de ijkpunten. Gezien het dynamische karakter van de uitgaven op dit cluster, hoeft dit niet meteen te duiden op scheefheden in de verdeling. Wel zullen deze (sub)clusters de komende jaren goed worden gevolgd in het POR.

Riolering en reiniging

Openbare orde en veiligheid

Bestuur en algemene ondersteuning

Op dit cluster is sprake van een netto lastenniveau dat boven het ijkpunt ligt. Dit geldt voor diverse groepen gemeenten.

De hogere netto lasten hebben vooral betrekking op het subcluster Bestuursorganen. Dit hangt samen met «boekingsproblemen»: gemeenten verantwoorden op de betreffende taakvelden vaak lasten die niet bij dit cluster thuishoren (ambtelijke ondersteuning, samenwerkingsverbanden).

Overige eigen middelen (OEM)

Onroerendezaakbelasting (OZB)

3.4. Uitkomsten scan voor groepen gemeenten

In paragraaf 3.3 stond de vraag centraal of er per cluster verschillen zijn tussen de totaalbedragen volgens de begroting en volgens het verdeelmodel; zulke verschillen kunnen duiden op een onevenwichtigheid in het verdeelmodel. In deze paragraaf richten we ons op verschillen tussen groepen gemeenten binnen de clusters. Ook als het veronderstelde en feitelijke totaal van het cluster min of meer gelijk zijn, kunnen er binnen het cluster verschillen tussen gemeentetypen zijn die op een «scheve» verdeling wijzen. Daarbij is het van belang ook naar de eigen middelen te kijken. In paragraaf 3.3 zagen we al dat de netto uitgaven gemiddeld wat hoger zijn dan de ijkpunten omdat gemeenten meer OZB innen dan het gemeentefonds veronderstelt. Om die reden brengen we die OZB ook voor subgroepen in beeld. Dat doen we ook voor de Overige eigen middelen (OEM).

In deze paragraaf wordt eerst een overzicht gegeven van de aansluitverschillen per cluster bij een indeling van gemeenten naar inwoneromvang. Daarna wordt ingegaan op enkele specifieke clusters waarbij sprake is van afwijkende patronen wanneer gemeenten worden ingedeeld naar andere – voor dat cluster relevante – structuurkenmerken.

3.4.1. Aansluitverschillen per cluster voor gemeenten ingedeeld naar inwoneromvang

Figuur 3 Aansluitverschillen (ijkpunten minus netto lasten) per cluster in 2018 voor inwonergrootteklassen in euro’s per inwoner

De bovenstaande figuur geeft een overzicht van de aansluitverschillen tussen de ijkpuntscore en de netto lasten in 2018 voor gemeenten gegroepeerd naar omvang.

Te zien is dat wanneer gemeenten worden ingedeeld naar inwoneromvang, bij met name op het totaal van Maatschappelijke ondersteuning en Jeugd18 sprake is van afwijkende aansluitverschillen voor de grote gemeenten ten opzichte van de andere drie categorieën. Bij de grote gemeenten zijn de netto lasten hoger dan het ijkpunt. Bij de andere categorieën gemeenten liggen de netto lasten lager dan het ijkpunt. Opgemerkt wordt dat binnen de gemeentegroepen sprake is van substantiële verschillen tussen individuele gemeenten. Hierdoor moeten de uitkomsten met voorzichtigheid worden geïnterpreteerd. Paragraaf 3.4.2. zal verder ingaan op de aansluitingsverschillen in het sociaal domein voor groepen gemeenten.

In figuur 3 valt tevens op dat bij het cluster Cultuur en ontspanning sprake is van een netto lastenniveau dat gemiddeld duidelijk boven het ijkpunt ligt en dat dit aansluitverschil toeneemt bij de grotere gemeenten (vanaf 50.000 inwoners). Dit hangt vooral samen met de subclusters Kunst en ontspanning en Groen, waarbij de grote (centrum)gemeenten vooral hogere netto lasten op Kunst en ontspanning laten zien en kleinere gemeenten juist hogere netto lasten op Groen.

Bij het cluster Inkomen en participatie liggen de uitgaven bij alle groepen gemeenten boven het ijkpunt.

De uitgaven voor Bestuur en algemene ondersteuning liggen juist bij de kleine gemeenten naar verhouding hoger dan de bij de andere categorieën gemeenten het geval is.

Tot slot wordt opgemerkt dat de relatief hoge netto lastenniveaus voor de grootste gemeenten (met name op de clusters Maatschappelijke ondersteuning en Cultuur en ontspanning) zijn weerslag vinden in de extra inkomsten uit de OZB, die voor dit type gemeenten eveneens duidelijk hoger zijn dan voor de andere gemeenten (zie verder paragraaf 3.4.3.).

3.4.2. Sociaal domein

Uit de figuren van paragraaf 3.3 en 3.4.1 kwam naar voren dat op het totaal van de vier clusters voor Maatschappelijke ondersteuning en Jeugd (MO & J)19 de verschillende categorieën gemeenten, met uitzondering van de grote gemeenten, in 2018 minder uitgeven dan waar bij met de verdeling van het gemeentefonds rekening mee wordt gehouden (via de ijkpunten en de integratie-uitkeringen). Daarbij is voor individuele gemeenten wel sprake van wisselende beelden.

Afwijkende aansluitverschillen voor groepen gemeenten

Figuur 4 Aansluitverschillen (ijkpunten minus netto lasten) MO & J voor gemeenten gegroepeerd naar centrumfunctie in euro’s per inwoner

Figuur 5 Aansluitverschillen (ijkpunten minus netto lasten) MO & J voor gemeenten gegroepeerd naar medicijngebruik in euro’s per inwoner

Het vorig jaar geconstateerde feit dat in gemeenten met relatief veel FKG23-medicijngebruik de ijkpuntscore verder boven hun netto lastenniveau ligt dan bij andere gemeenten, is nu minder prominent. Het verschil tussen gemeenten met weinig FKG-medicijngebruik en die met zeer veel FKG-medicijngebruik is vrijwel verdwenen.

3.4.3. Eigen Middelen (OEM en OZB)

Afwijkende aansluitverschillen voor groepen gemeenten

Zowel bij de OEM als de OZB is er voor alle groepen gemeenten gemiddeld sprake van substantiële «extra» inkomsten: de feitelijke inkomsten liggen substantieel boven het niveau waarmee in het gemeentefonds rekening wordt gehouden. Daarbij is wel sprake van grote verschillen tussen individuele gemeenten.

Figuur 6 Uitkomst ijkpunten en inhouding OEM en OZB in 2018 in euro’s per inwoner

Achter de bovenstaande patronen per inwonergroottegroep gaan sterk uiteenlopende beelden voor individuele gemeenten schuil.

Relatie extra inkomsten met uitgavenpatronen

De extra eigen inkomsten van gemeenten komen ook tot uiting in extra uitgaven op bepaalde clusters. Voor de groep gemeenten met minder dan 20.000 inwoners met extra OEM is te zien dat deze als groep vooral meer uitgeven op de (sub)clusters Inkomen en participatie en Groen. Voor de gemeenten met relatief veel extra OZB-inkomsten is een relatie te zien met extra uitgaven op diverse uitgavenclusters. In de onderstaande figuur is een overzicht opgenomen van de extra inkomsten uit OZB voor gemeenten gegroepeerd naar inwonergroottegroepen. Daarnaast zijn de aansluitverschillen (ijkpunten minus netto lasten) voor enkele uitgavenclusters opgenomen.

Figuur 7 Aansluitverschillen (ijkpunten minus netto lasten) OZB en diverse uitgavenclusters in 2018 voor inwonergroottegroepen in euro’s per inwoner

In de bovenstaande figuur is te zien dat met name de grootste gemeenten over relatief veel extra OZB-inkomsten beschikken. Deze gemeenten geven relatief veel uit op de clusters Cultuur en ontspanning en (in mindere mate) Educatie. Een vergelijkbaar beeld is te zien op de vier clusters voor Maatschappelijke ondersteuning en Jeugd: daar geven de grootste gemeenten iets meer uit dan zij via het gemeentefonds ontvangen, terwijl de andere gemeenten minder uitgeven.

Vergelijkbare patronen zijn ook te zien wanneer gemeenten worden ingedeeld naar de waarde van hun onroerende zaken.24 Blijkbaar compenseren deze gemeenten de lage OZB-waarde meer dan volledig met relatief hoge OZB-tarieven.

Figuur 8 Aansluitverschillen (ijkpunten minus netto lasten) OZB en uitgavencluster Cultuur en ontspanning in 2018 voor gemeenten gegroepeerd naar OZB-waarde in euro’s per inwoner

Scheve verdeling inkomsten: mogelijke aanpassing afhankelijk van bestedingsdoel

Om te kunnen beoordelen of de afwijkende patronen bij de OZB en OEM-inkomsten aanleiding kunnen zijn voor onderhoud aan het verdeelstelsel, zullen beide inkomstenclusters worden meegenomen in het vervolgtraject van de heroverweging van de financiële verhoudingen (zie paragraaf 2.2.2).

3.4.4. Gemeenten gegoepeerd naar bodemgesteldheid

Afwijkende aansluitverschillen voor groepen gemeenten

Wanneer gemeenten worden gegroepeerd naar bodemgesteldheid is te zien bij gemeenten met een zeer slechte bodemgesteldheid25 dat er sprake is van een afwijkend beeld bij het subcluster Wegen en Water en het subcluster Riolering.

Figuur 9 Aansluitverschillen (ijkpunten minus netto lasten) subclusters Wegen en water en Riolering in 2018 voor groepen gemeenten ingedeeld naar bodemgesteldheid in euro’s per inwoner

In de bovenstaande figuur wordt een overzicht gegeven van de aansluitverschillen tussen de ijkpunten en de netto lasten 2018 voor de subclusters Riolering en Wegen en water voor gemeenten gegroepeerd naar bodemgesteldheid. Te zien is dat gemeenten met een zeer slechte bodemgesteldheid in 2018 zowel op het subcluster Wegen en water als het subcluster Riolering duidelijk minder uitgeven dan hun ijkpuntscore in het gemeentefonds, in tegenstelling tot de overige gemeenten (met een goed tot matig slechte bodemgesteldheid).

Ondanks dat deze bevinding ook in het POR 2017 werd geconstateerd, lijkt er nog geen aanleiding te zijn om scheefheden in de verdeling te veronderstellen. Allereerst gaat het bij deze bevinging om een beperkt aantal gemeenten. Daarnaast kennen de netto lasten op deze twee taakgebieden een sterke dynamiek. Wel zullen de ontwikkelingen van deze groep gemeenten ook volgend jaar worden gevolgd in het POR.

3.5. Aanvullende analyses

3.5.1. Meerkernigheid

In april 2018 is het rapport «Robuust kernenbeleid, het cement bij grote herindelingen, verdient een financiële impuls» verschenen. Naar aanleiding daarvan zijn Kamervragen gesteld door het lid Van der Molen. In de beantwoording heeft de Minister van BZK aangegeven in het POR 2019 aandacht te zullen besteden aan gemeenten met zeer veel kernen. Daarnaast heeft de Minister van BZK in haar Kamerbrief van 6 juli 2018 (TK 34 775-B, nr. 18) aangegeven dat meerkernigheid onderdeel zal uitmaken van het herijkingsonderzoek van het traject heroverweging financiële verhoudingen.

In figuur 10 is voor vijf groepen gemeenten (van zeer weinig kernen tot zeer veel kernen) opgenomen wat de aansluitverschillen zijn tussen het ijkpunt in het gemeentefonds en de netto lasten in de begroting van de gemeenten.

Figuur 10 Aansluitverschillen (ijkpunten minus netto lasten) per cluster in 2018 voor aantal kernen in euro’s per inwoner

Op basis van figuur 10 lijkt de ontwikkeling te zijn dat hoe groter het aantal kernen, hoe geringer het aansluitverschil is. Er zijn drie clusters die een afwijkend beeld laten zien.

Bij het cluster Inkomen en participatie is bovenstaande ontwikkeling ook zichtbaar. Opvallend is dat de categorie met zeer veel kernen eruit springt. Daar is het aansluitverschil iets groter in vergelijking met de andere groepen en vooral in vergelijking met de groep veel kernen. Gemiddeld geven gemeenten met zeer veel kernen 49 euro per inwoner meer uit dan het ijkpunt.

Eenzelfde beeld is te zien bij het cluster Cultuur en ontspanning. Met dien verstande dat het aansluitverschil daar flink groter is bij gemeenten met zeer veel kernen, dan bij de andere groepen gemeenten. Dit komt tot uiting in het subcluster groen. Een mogelijke verklaring hiervoor is dat gemeenten met zeer veel kernen relatief veel groenvoorzieningen hebben die zij moeten onderhouden.

De gemeenten met zeer veel kernen springen er ook uit bij het cluster Onroerendezaakbelasting. Dat houdt mogelijk verband met de relatief hoge lasten voor Inkomen en participatie en voor Cultuur en ontspanning. Datzelfde geldt, in mindere mate, voor de gemeenten met weinig en zeer weinig kernen.

Opvallend is dat de groep met veel kernen bij de clusters Cultuur en ontspanning, Inkomen en participatie en Onroerendezaakbelasting bovengenoemde ontwikkelingen niet of niet sterk laat zien. Een mogelijke verklaring hiervoor is dat de maatstaf kernen in het gemeentefonds beter geijkt is op de kosten van gemeenten met veel kernen dan voor gemeenten met zeer veel kernen. Of deze verklaring daadwerkelijk opgaat kan in dit POR nog niet geconcludeerd worden, hiervoor is verder onderzoek nodig. Om die reden zal deze analyse ook volgend jaar in het POR worden uitgevoerd. Ook zal dit onderwerp worden meegenomen in de heroverweging financiële verhoudingen.

In het rapport «Robuust kernenbeleid» wordt beargumenteerd dat gemeenten met (zeer) veel kernen vooral behoefte hebben aan extra compensatie voor de bestuurskosten voor de beleidsinzet van het kernenbeleid. Op basis van het POR kan niet de conclusie getrokken worden dat meerkernigheid leidt tot extra kosten voor bestuur en algemene ondersteuning. Vanwege de boekingsvraagstukken die bij dit cluster spelen is nader onderzoek nodig om hier gedetailleerde uitspraken over te kunnen doen. Op basis van de resultaten van deze scan blijven we de kosten van meerkernigheid voorlopig volgen in het POR.

Bijlage 1: IV3-taakvelden en clusters