1. INLEIDING EN SAMENVATTING
De achtergrond van het Periodiek Onderhoudsrapport (POR) ligt in de parlementaire behandeling van de Financiële-verhoudingswet (Fvw) in 1996/1997. Toen werd geconstateerd dat het nodig is om het verdeelstelsel van het gemeentefonds voortdurend op zijn werking te bezien en indien nodig bij te stellen. Jaarlijks voeren de fondsbeheerders dit periodiek onderhoud uit en de uitkomsten daarvan worden opgenomen in het POR, dat aan de Tweede Kamer wordt aangeboden als technische bijlage bij de begroting van het gemeentefonds. In het POR worden de veronderstelde uitgaven en inkomsten in het verdeelstelsel afgezet tegen de begrote uitgaven en inkomsten volgens de gemeentelijke begrotingen met als doel te analyseren of de verdeling van de middelen van het gemeentefonds het actuele uitgavenpatroon van gemeenten volgt (de aansluiting).
Het verdeelmodel van het gemeentefonds heeft als doel om iedere gemeente een gelijkwaardige financiële uitgangspositie te geven, zodat gemeenten een gelijkwaardig voorzieningenniveau kunnen realiseren tegen gelijke belastingdruk.
Aan de uitgavenkant bij de verdeling van de middelen van het gemeentefonds wordt rekening gehouden met de kosten die gemeenten moeten maken, gegeven de objectieve kostenbepalende kenmerken van elke gemeente (kostenoriëntatie). Daarnaast wordt aan de inkomstenkant rekening gehouden met verschillen in de mogelijkheden die gemeenten hebben om een deel van hun uitgaven uit eigen middelen te bekostigen (inkomstenverevening).
Zo ontvangen gemeenten waar bijvoorbeeld relatief veel mensen in de bijstand zitten of relatief veel ouderen wonen, of gemeenten die relatief veel last hebben van verzakking van de infrastructuur door een slappere bodem (via de verschillende verdeelmaatstaven) hogere bijdragen uit het gemeentefonds.
Het POR richt zich uitsluitend op de mate van aansluiting tussen hetgeen het verdeelmodel verdeelt over de gemeenten en het daadwerkelijke uitgavenpatroon van gemeenten. In het POR wordt dus niet getoetst of het reeds aanwezig voorzieningenniveau binnen de gemeente voldoende is. Het POR doet ook geen uitspraken over een eventuele noodzaak om aanvullende investeringen te doen in bepaalde gemeenten om het gewenste voorzieningenniveau te bereiken.
Het POR is dit jaar gebaseerd op de cijfers van de jaarrekeningen 2023 en 2024 en de begroting van 2025. De POR van dit jaar geeft hetzelfde beeld als de POR van vorig jaar. Verder liggen, net als vorig jaar, de aansluitverschillen voor alle clusters tussen de -/+ vijf %-punt en zijn er geen clusters die op dit moment nadere analyse vragen.
2. ALGEMENE CONTEXT: OMVANG GEMEENTEFONDS
Dit voorjaar hebben het Rijk en medeoverheden intensieve gesprekken gevoerd om invulling te geven aan onze gezamenlijke verantwoordelijkheid. Jeugdzorg en de financiële situatie van gemeenten zijn daarbij nadrukkelijk onderwerp van gesprek geweest met gemeenten. Het kabinet zet in op goede en beheersbare jeugdzorg en een gezonde financiële positie voor gemeenten. Voor 2025 tot en met 2027 komt daarom in totaal circa 3 miljard euro cumulatief beschikbaar voor jeugdzorg en gemeenten, waarvan ook middelen voor de terugval in 2026 in het gemeentefonds. Verder worden de maatregelen uit de Hervormingsagenda Jeugd versterkt op inhoud en beheersbaarheid en vanaf 2028 worden aanvullende maatregelen uitgewerkt. Hierover worden met gemeenten afspraken gemaakt, waarbij ook wordt verwacht dat zij werken aan een adequate en doelmatige uitvoering van de Jeugdwet.
Hiernaast werken Rijk en de VNG door aan nieuwe financiële arrangementen voor Jeugdzorg en de Wet maatschappelijke ondersteuning die (beter) aansluiten bij de (financieel) bestuurlijke verhoudingen en meer duidelijkheid en voorspelbaarheid voor beide partijen bieden. In afwachting van deze uitwerking is voor Wmo bij Voorjaarsnota 2024 een reeks van jaarlijks € 75 mln. oplopend naar € 300 mln. in 2029 gereserveerd voor aanvullende indexatie voor demografie/vergrijzing. Het kabinet voegt hier voor 2030 een extra tranche van € 75 mln. aan toe. Voor 2030 is daarmee nu € 375 mln. gereserveerd, structureel.
In het POR wordt geen uitspraak gedaan over de toereikendheid van de omvang van het gemeentefonds en wordt niet getoetst of ambitie, taken, middelen en uitvoeringskracht met elkaar in evenwicht zijn.
3. DE AANSLUITING VAN DE VERDELING VAN DE MIDDELEN IN HET GEMEENTEFONDS BIJ HET UITGAVENPATROON VAN GEMEENTEN
De achtergrond van het Periodiek Onderhoudsrapport (POR) ligt in de parlementaire behandeling van de Financiële-verhoudingswet (Fvw) in 1996/1997. Toen werd geconstateerd dat het nodig is om het verdeelstelsel van het gemeentefonds voortdurend op zijn werking te bezien en indien nodig bij te stellen. Jaarlijks voeren de fondsbeheerders dit periodiek onderhoud uit en de uitkomsten daarvan worden opgenomen in het POR, dat aan de Tweede Kamer wordt aangeboden als technische bijlage bij de begroting van het gemeentefonds. In het POR worden de veronderstelde uitgaven en inkomsten in het verdeelstelsel afgezet tegen de begrote uitgaven en inkomsten volgens de gemeentelijke begrotingen met als doel te analyseren of de verdeling van de middelen van het gemeentefonds het actuele uitgavenpatroon van gemeenten volgt (de aansluiting).
Uitgangspunten van het verdeelstelsel zijn globaliteit en kostenoriëntatie. Globaliteit omdat het gemeentefonds geen geoormerkte budgetten bevat, maar een algemene geldstroom vormt, waaraan geen bestedingsvoorwaarden zijn gesteld. Kostenoriëntatie, in de zin dat in de ontwikkeling van het verdeelmodel aansluiting is gezocht bij de uitgavenpatronen van gemeenten. Het doel van het verdeelmodel is om iedere gemeente een gelijkwaardige financiële uitgangspositie te geven, zodat gemeenten een gelijkwaardig voorzieningenniveau kunnen realiseren tegen gelijke belastingdruk. Bij de verdeling van de middelen van het gemeentefonds wordt dus rekening gehouden met de kosten die gemeenten moeten maken, gegeven de objectieve kostenbepalende kenmerken van elke gemeente.
Het POR heeft als doel te analyseren of de verdeling van de middelen van het gemeentefonds het actuele uitgavenpatroon van gemeenten volgt (de aansluiting). De clusters fungeren in deze analyse als hulpmiddel. Voor de volledigheid: deze analyse doet niets af aan de bestedingsvrijheid van gemeente ten aanzien van de middelen uit het gemeentefonds.
Het POR is dit jaar gebaseerd op de cijfers van de jaarrekeningen 2023 en 2024 en de begroting van 2025. De POR van dit jaar geeft hetzelfde beeld als de POR van vorig jaar. Verder liggen, net als vorig jaar, de aansluitverschillen voor alle clusters tussen de -/+ vijf %-punt en zijn er geen clusters zijn die op dit moment nadere analyse vragen.
Data
Voor de gehanteerde bedragen per eenheid per maatstaf voor 2023 is uitgegaan van de bedragen per eenheid voor 2023 zoals gepubliceerd in de decembercirculaire 2023. Voor de volumina per maatstaf voor 2023 is als peildatum de volumina per maatstaf op februari 2024 genomen.
Voor de gehanteerde bedragen per eenheid per maatstaf voor 2024 is uitgegaan van de bedragen per eenheid voor 2024 zoals gepubliceerd in de decembercirculaire 2024. Voor de volumina per maatstaf voor 2024 is als peildatum de volumina per maatstaf op februari 2025 genomen.
Voor de gehanteerde bedragen per eenheid per maatstaf voor 2025 is uitgegaan van de bedragen per eenheid voor 2025 zoals gepubliceerd in de meicirculaire 2024. Voor de volumina per maatstaf voor 2025 is als peildatum de volumina per maatstaf op juli 2024 genomen.
Op de bedragen uit het gemeentefonds is de volgende bewerking uitgevoerd:
– In het onderzoek dat ten grondslag ligt aan de herijking van het gemeentefonds is het subcluster Algemene ondersteuning (AO) voor het grootste deel verklaard met de objectieve maatstaven inwoners en woonruimten. Een deel van het subcluster is verklaard door het uitgavenniveau van gemeenten: hoe meer uitgaven de gemeente heeft, hoe meer middelen ze aanwendt voor algemene ondersteuning. Om een zuivere confrontatie mogelijk te maken tussen de omvang van de clusters in het verdeelmodel en de uitgaven van gemeenten is het cluster algemene ondersteuning opgehoogd en is de omvang van de overige clusters naar rato verlaagd. In deze POR is daartoe dezelfde methodiek gehanteerd als in het herijkingsonderzoek gemeentefonds.
De uitgaven (netto lasten) van gemeenten zijn inzichtelijk gemaakt met de jaarrekeningcijfers boekjaar 2023 en 2024 en de begrotingscijfers boekjaar 2025 uit het informatiesysteem Iv3. Om de vergelijking zo zuiver mogelijk te kunnen doen, is een aantal modificaties op de Iv3-data uitgevoerd:
– Om de clusters uit het gemeentefonds vergelijkbaar te maken met de Iv3-data dient rekening gehouden te worden met het feit dat in de Iv3-data de taakgerelateerde overhead onder taakveld 0.4 Overhead wordt geboekt, terwijl in het verdeelmodel van het gemeentefonds de taakgerelateerde overhead aan de inhoudelijke clusters wordt toegerekend. In het herijkingsonderzoek gemeentefonds is onderzocht dat het taakveld 0.4 Overhead voor 25% uit taakgerelateerde overhead bestaat. Dat onderzoek is gebaseerd op de jaarrekening van boekjaar 2017. Omdat het aandeel salarissen (zowel personeel in dienst als inhuur) binnen het taakveld 0.4 Overhead voor de jaren na 2017, inclusief de drie hier onderzochte jaren, een constante reeks vertoont is er in deze POR geen reden om af te wijken van de 25% zoals gehanteerd bij het herijkingsonderzoek. In deze POR is daarom bij iedere gemeente 25% taakgerelateerde overhead uitgenomen uit taakveld 0.4. De uitgenomen overhead is herverdeeld over de inhoudelijke taakvelden naar rato van de salarislasten per inhoudelijk taakveld in het betreffende jaar. Deze POR volgt hiermee de methodiek zoals die tijdens de herijking van het gemeentefonds is gehanteerd.
– De bedragen die gemeenten hebben ontvangen uit de decentralisatie- en integratie-uitkeringen zijn binnen het desbetreffende Iv3-cluster in mindering gebracht op de netto lasten. Zo wordt een zuivere vergelijking van de algemene uitkering binnen het gemeentefonds mogelijk gemaakt.
– Gemeenten met opmerkelijke afwijkingen in de Iv3-data, zoals bijvoorbeeld het niet opgeven van uitgaven op de voor het cluster Jeugd relevante taakvelden, zijn uitgesloten van de vergelijking. Daarnaast zijn Vlissingen en Lelystad (Artikel-12 gemeente) niet meegenomen evenals gemeenten die geen Iv3-data hebben aangeleverd. In totaal zijn daarmee 12 gemeenten uitgesloten van de vergelijking in 2023, 16 in 2024 en 6 in 2025. De uitgesloten gemeenten verschillen over de jaren.
Methodiek
Uitgangspunten van het verdeelstelsel zijn globaliteit en kostenoriëntatie. Globaliteit omdat het gemeentefonds geen geoormerkte budgetten bevat, maar een algemene geldstroom vormt, waaraan geen bestedingsvoorwaarden zijn gesteld. Kostenoriëntatie, in de zin dat in de ontwikkeling van het verdeelmodel aansluiting is gezocht bij de uitgavenpatronen van gemeenten. Het doel van het verdeelmodel is om iedere gemeente een gelijkwaardige financiële uitgangspositie te geven, zodat gemeenten een gelijkwaardig voorzieningenniveau kunnen realiseren tegen gelijke belastingdruk. Bij de verdeling van de middelen van het gemeentefonds wordt dus rekening gehouden met de kosten die gemeenten moeten maken, gegeven de objectieve kostenbepalende kenmerken van elke gemeente.
Het POR heeft als doel te analyseren of de verdeling van de middelen van het gemeentefonds het actuele uitgavenpatroon van gemeenten volgt (de aansluiting). Hiertoe wordt in deze analyse steeds naar de relatieve aansluitverschillen gekeken op clusterniveau. De clusters fungeren in deze analyse als hulpmiddel. Voor de volledigheid: deze analyse doet niets af aan de bestedingsvrijheid van gemeente ten aanzien van de middelen uit het gemeentefonds. Voor de analyse zijn zowel de bijdrage uit het gemeentefonds als de netto lasten per uitgavencluster gedefinieerd als het relatieve aandeel dat zij hebben binnen het totaal van de uitgavenclusters.
Voor de analyse is gekeken naar de inkomsten uit het verdeelmodel en de netto lasten per uitgavencluster gedefinieerd als het relatieve aandeel dat zij hebben binnen het totaal van de uitgavenclusters. De 6,0% die bijvoorbeeld in figuur 4 wordt genoemd als inkomsten uit het verdeelmodel voor het cluster Onderwijs wil zeggen dat alle gemeenten samen gemiddeld 6,0% van de inkomsten uit het verdeelmodel ontvangen op basis van het cluster Onderwijs. Volgens dezelfde werkwijze hebben de gemeenten in 2023 volgens hun jaarrekening gemiddeld 4,9% uitgegeven aan het uitgavencluster Onderwijs.
Het aansluitverschil per cluster wordt gedefinieerd als het verschil tussen de inkomsten uit het verdeelmodel en de netto lasten per uitgavencluster (uitgedrukt in het relatieve aandeel van de totale uitgavenclusters). In het hierboven beschreven voorbeeld resulteert dat in een aansluitverschil van 1,1%-punt voor het cluster Onderwijs. Een positief aansluitverschil duidt erop dat het cluster in het verdeelmodel van het gemeentefonds een groter relatief aandeel heeft t.o.v. het relatieve aandeel in de netto lasten en vice versa.
Uitkomsten
De analyse toont aan dat de aansluitverschillen per cluster, net als vorig jaar, allemaal onder de -/+ vijf %-punt zitten. Verder is te zien dat het beeld over de jaren heen redelijk stabiel is. Er zijn dan ook geen clusters die op dit moment nadere analyse vragen.
Figuur 4 Jaarrekening 2023
Figuur 5 Jaarrekening 2024
Figuur 6 Begroting 2025
4. DE ONDERZOEKSAGENDA
De verdeling van de middelen uit het gemeentefonds dient rekening te houden met de objectieve kenmerken van gemeenten. Om te bekijken of dat goed gebeurt, wordt in het POR geanalyseerd of de uitkomsten van het verdeelmodel van het gemeentefonds aansluiten bij het actuele uitgavenpatroon van gemeenten.
Bij de invoering van het nieuwe verdeelmodel deelden de ROB en VNG in hun adviezen12 , de visie dat het nieuwe model een verbetering is ten opzichte van het oude model, maar benadrukten dat verder onderzoek nodig is. De ROB heeft daartoe een onderzoeksagenda voorgesteld, die door de fondsbeheerders is onderschreven. Het model is geen eindstation en zal continu onderhoud vragen.
De fondsbeheerders hebben de Kamer op 7 februari jl. (Kamerstukken II 2024/25, 36600 B, nr. 24) geïnformeerd over de inmiddels afgeronde onderzoeken met betrekking tot het verdeelmodel en hoe het vervolgtraject verder vorm te geven. Bij de verdere analyses zal aandacht zijn voor, zonder uitputtend te zijn, specifieke groepen van gemeenten zoals grote en kleine gemeenten (G4, 100.000 plus, kleine gemeenten), mate van stedelijkheid/bebouwingsdichtheid, groei- en krimpgemeenten, instellingsgemeenten, toeristengemeenten, universiteitssteden en industriesteden, structuurkenmerken (gemeenten met veel jongeren of ouderen, gemeenten met veel lage of hoge inkomens, gemeenten met veel laag of hoog opgeleiden en gemeenten met veel of weinig werkenden. De Kamer zal in de eerste helft 2026 nader worden geïnformeerd.