Het Ministerie van IenW is verantwoordelijk voor de ontwikkeling en instandhouding van het hoofdwegennet, hoofdvaarwegennet, hoofdspoorweginfrastructuur en het hoofdwatersysteem. De netwerken beschermen ons tegen het water, dragen bij aan de economische ontwikkeling van ons land en zorgen ervoor dat mensen elkaar kunnen ontmoeten, goederen en diensten kunnen worden vervoerd en dat Nederland in verbinding staat met de rest van de wereld. In deze bijlage wordt voor zowel Rijkswaterstaat als ProRail ingegaan op de werkwijze voor instandhouding en welke prestatieafspraken en beschikbare middelen tot en met 2039 hieraan gekoppeld zijn.

Instandhouding van de netwerken

Een goede instandhouding van de netwerken is een randvoorwaarde voor de veiligheid, bereikbaarheid en leefbaarheid van Nederland. Om dit zo te houden, borgen het kerndepartement en de uitvoeringsorganisaties Rijkswaterstaat (RWS) en ProRail systematisch de instandhouding van de netwerken over de gehele levenscyclus. De netwerken worden, naast het intensieve gebruik, gekenmerkt door inpassing in een sterk verstedelijkte delta. Daardoor omvatten de netwerken voorzieningen als beweegbare bruggen, tunnels, op- en afritten, geluidschermen, sluizen en stormvloedkeringen. Deze elementen zorgen voor netwerken met een hoog serviceniveau, maar ook voor een grote instandhoudingsopgave. Figuren 7 en 8 illustreren de omvang van netwerken.

Figuur 7 Netwerken Rijkswaterstaat

Figuur 8 Netwerk ProRail

Scope van instandhouding

Netwerken Rijkswaterstaat

Prestaties en basiskwaliteitsniveau

Bij de instandhouding van de RWS-netwerken staan de prestaties die deze netwerken moeten leveren en de doelmatigheid van instandhoudingswerkzaamheden centraal. Het zijn de prestaties – de beschikbaarheid, betrouwbaarheid, duurzaamheid en veiligheid van de infrastructuur – die de gebruikers direct ervaren. Over de te leveren prestaties en de bijhorende budgetten maakt het kerndepartement van IenW afspraken met RWS. Deze afspraken vormen de basis van de instandhoudingswerkzaamheden die door RWS jaarlijks wordt uitgevoerd.

De prestaties van de infrastructuur worden gemeten en uitgedrukt in indicatoren. Over de indicatoren met bijbehorende (streef)waarden worden prestatieafspraken gemaakt met RWS en hiervoor worden budgetten beschikbaar gesteld.

Met ingang van 2024 werkt RWS met een meerjarige instandhoudingsopdracht met een basiskwaliteitsniveau (BKN) als uitgangspunt. In het BKN is voor de netwerken van RWS uitgewerkt waar een weg, vaarweg, of waterwerk in de basis aan moet voldoen om de gebruikers en belanghebbenden goed te kunnen blijven bedienen. Een robuust mobiliteitssysteem met basale voorzieningen passend bij de functie van de verschillende netwerken. Zo bieden we in het hele land een toekomstvast fundament dat zekerheid geeft aan gebruikers en marktpartijen die betrokken zijn bij instandhouding en aanleg. De betrouwbaarheid uit zich door te groeien naar een beter voorspelbare situatie m.b.t. storingen en een vermindering van het aantal ongeplande storingen. De maakbaarheid van de opgaven - samen met de ontwikkelsnelheid van nieuwe technologieën - bepaalt de snelheid waarmee het BKN kan worden bereikt. Het BKN kent daarmee een ingroeitraject.

Voor de netwerken in beheer van RWS moeten de afspraken over het basiskwaliteitsniveau (BKN) worden vertaald naar nieuwe indicatoren en streefwaarden. Voor het vegetatiebeheer in de uiterwaarden wordt in 2026 de prestatieafspraak ‘voldoen aan de vegetatielegger uiterwaardengebied’ toegevoegd2. De overige prestatieafspraken worden nog verder in lijn gebracht met het BKN. Tot die tijd zijn de huidige prestatieafspraken uit tabel 50 van toepassing. Toelichting op de indicatoren en de gerealiseerde prestaties zijn te vinden in de Instandhoudingsbijlage bij het Jaarverslag.

Werkwijze instandhouding

Exploitatie en onderhoud

Rijkswaterstaat benadert de exploitatie- en onderhoudsopgaven door rekening te houden met de volledige levenscyclus van de infrastructuur. Als eenmaal wordt besloten tot de ontwikkeling van infrastructuur, is op basis van ervaring al bekend wat voor instandhoudingswerkzaamheden aan de diverse objecten gemiddeld per jaar nodig zijn. Dit is vastgelegd in de instandhoudingsregimes. De instandhoudingsregimes, die de jaarlijkse onderhoudsbehoefte per object vastleggen, vormen de basis voor de programmering van de werkzaamheden.

Middels een jaarlijkse programmeringscyclus werkt RWS de instandhoudingsopgave uit in een programmering en planning van de werkzaamheden voor de komende jaren. Dit betreft een voortrollende programmering. Elk jaar wordt de programmering geactualiseerd en een jaar verder uitgewerkt op basis van de meest actuele inzichten en ontwikkelingen in de instandhoudingsopgave. Zo kan het voorkomen dat een bepaald schadebeeld of een ongeplande gebeurtenis vraagt om tussentijds ingrijpen (bijvoorbeeld de overstromingen in Limburg in 2021 of de versterkingsmaatregelen aan het vaste deel van de Haringvlietbrug in 2023). Tussentijdse maatregelen die niet in de totale programmering kunnen worden ingepast, krijgen dan prioriteit boven reeds geprogrammeerde maatregelen. Het onderhoud dat als gevolg daarvan wordt uitgesteld, dient vervolgens opnieuw een plek te krijgen in de instandhoudingsprogrammering.

Afstemming van de programmering met de medeoverheden en ProRail om hinder te beperken en meekoppelkansen te identificeren, is een integraal onderdeel van de programmeringscyclus. Door toepassing van Life Cycle Costing (LCC) streeft Rijkswaterstaat naar de laagst mogelijke kosten over de gehele levenscyclus van de infrastructuur, met zo min mogelijk verstoringen en hinder voor de gebruikers.

Tot slot is het zo dat de keuzes die worden gemaakt tijdens de ontwikkeling van nieuw areaal het meest bepalend zijn voor de benodigde budgetten en capaciteit op de lange termijn — zowel voor de aanlegkosten als voor de structurele instandhoudingskosten in de daaropvolgende decennia.

Vernieuwing

De objecten en onderdelen zoals sluizen, bruggen en tunnels, hebben een beperkte levensduur en dienen aan het eind hiervan te worden vernieuwd. Door grootschalige aanleg, met name vanaf de jaren 50 van de vorige eeuw, en het intensievere gebruik is er sprake van een flinke vernieuwingsopgave.

Om de veiligheid en de beschikbaarheid van de netwerken in stand te houden, wordt voor alle netwerken en onderdelen daarvan de opgave in kaart gebracht. Allereerst wordt op basis van het ontwerp ingeschat wanneer vernieuwing aan de orde zal zijn. Daarnaast worden de objecten onderworpen aan inspecties en berekeningen. Dit leidt tot het inzicht in, en een prognose van, een termijn van vijf tot vijftien jaar waarin vernieuwing nodig is. Zo worden, steeds vooruitkijkend, objecten en onderdelen geïdentificeerd waarvoor een planfase wordt gestart. In de planfase wordt de uiteindelijke opgave vastgesteld en daarna volgt een definitief besluit over de aanpak van het betreffende object. Het vernieuwingsprogramma (voorheen: Vervanging en Renovatie) kent een technische aanleiding, namelijk het einde van de technische levensduur van onderdelen en objecten in het hoofdwegennet, hoofdvaarwegennet en het hoofdwatersysteem. Vanuit dit perspectief hoeven geen aanvullende wensen of functionaliteiten te worden toegevoegd. Een-op-een vernieuwing is het uitgangspunt. Omdat het echter om relatief grote ingrepen in het netwerk gaat, wordt waar nodig en mogelijk ook gekeken naar verstandige aanvullende investeringen in het kader van beleidsdoelstellingen zoals bereikbaarheid, duurzaamheid en klimaatadaptatie. Het primaire doel blijft het borgen van de beschikbaarheid en veiligheid van de Rijksnetwerken. Door het vernieuwen van objecten en onderdelen worden de beschikbaarheid en veiligheid van de netwerken op lange termijn geborgd.

Vergroten productievermogen

Meerjarenafspraak instandhouding

Met de Kamerbrief van 17 juni 2024 is de Kamer geïnformeerd over de aanpak van IenW om het productievermogen op instandhouding te vergroten3. Zo is onder meer de sturing verder geoptimaliseerd. In de nieuwe aansturing is er sprake van een meerjarige opdracht tot en met 2030 voor alle instandhoudingswerkzaamheden van RWS. Een meerjarige opdracht in combinatie met verdere optimalisatie van de agentschapssturing, maakt het mogelijk om efficiëntievoordelen te realiseren. RWS is hierdoor beter in staat om kosten efficiënt over de gehele levenscyclus (LCC) voordelen te behalen, slim werk-met-werk te maken en effectievere contractvormen in de markt te zetten. Hierin moeten ook de effecten van reeds ingezette verbetermaatregelen zichtbaar worden.

Meerjarenplan Instandhouding Rijkswaterstaat-Netwerken 2025-2030

Het meerjarenplan instandhouding4 geeft inzicht in de maatschappelijke impact van achterstanden op instandhouding. Ook zet meerjarenplan uiteen hoe Rijkswaterstaat de productie op instandhouding verhoogt naar ruim 3 miljard euro per jaar in de periode tot en met 2030, in lijn met de groeiende budgetten. Daarbij roept het plan op tot een productieverhoging in de gehele keten. In de kern komt de aanpak neer op een omslag van projectmatig naar programmatisch werken. De aanpak houdt daarbij rekening met de hoeveelheid beschikbare arbeidskrachten en de capaciteit in de markt. Dit sluit aan op de  adviezen uit het rapport Instandhouding voorop! van de Adviesgroep ontwikkeling en instandhouding van infrastructuur in beheer bij IenW. Het werk wordt integraal geprogrammeerd, er wordt langjarig en efficiënt samengewerkt met de markt, er gaat meer capaciteit naar het primaire productieproces en er wordt geïnvesteerd in vakmanschap en innovatie. De schaal- en efficiëntievoordelen die door deze aanpak ontstaan, maken het mogelijk om meer werk te verzetten.

Ontwikkelplan Assetmanagement

In 2020 is de instandhoudingsbehoefte gevalideerd5. Dat heeft ertoe geleid dat naast financiële maatregelen, er ook maatregelen genomen worden om het assetmanagement voor het hoofdwegennet, het hoofdvaarwegennet en het hoofdwatersysteem te verbeteren. Daartoe is het Ontwikkelplan Assetmanagement IenW opgesteld. De Tweede Kamer is in december 2020 hierover geïnformeerd6.

Het assetmanagement wordt zodanig ingericht dat RWS op ieder moment in samenhang inzicht kan bieden in de staat en het presteren van de netwerken, de risico’s en kosten en op een veilige, betrouwbare en voorspelbare wijze diensten aan de maatschappij kan blijven verlenen.

Met het Ontwikkelplan Assetmanagement professionaliseert IenW op alle stappen zijn assetmanagement om de netwerken in lijn te brengen en te houden met het kwaliteitsniveau zoals afgesproken met de Kamer voor een veilig, leefbaar en bereikbaar Nederland. De ambitie is dat RWS in lijn met de internationale standaard, de ISO-55000 norm, gaat werken. In lijn betekent op niveau van certificeerbaarheid. Dat is geen 10, maar goed genoeg en klaar voor continue verbetering.

In 2024 heeft Rijkswaterstaat externen ingeschakeld om de voortgang richting ISO-certificering te beoordelen, met als uitgangspunt dat het in staat is om een achtjarige onderhoudsprognose op te stellen langs een gestructureerd, beschreven en beheerd proces. De beoordeling heeft aangetoond dat in 2024 nagenoeg alle geplande activiteiten zijn uitgevoerd, maar dat naast de al ingezette verbeteracties aanvullende maatregelen nodig zijn om aan de ISO-certificering te voldoen. Gesprekken met andere organisaties die een vergelijkbaar traject hebben doorlopen, hebben waardevolle inzichten opgeleverd over wat er nodig is om de verbeteringen duurzaam te implementeren en in samenhang te laten werken. De planning richting ISO-certificeerbaarheid wordt daarom momenteel herijkt en zal eind 2025, samen met de Staat van de Infra rapportage, aan de Tweede Kamer worden gepresenteerd7.

Budgettair beeld netwerken RWS

In de periode tot en met 2039 zijn de volgende budgetten op de fondsen beschikbaar voor instandhouding van de RWS-netwerken. In de tabellen 51 en 52 zijn de budgetten (exclusief inzet deel balanspost Saldo op Ontvangen Bijdragen exploitatie en onderhoud en ontvangsten) op de fondsen weergegeven. Tabel 53 geeft de gereserveerde budgetten voor instandhouding weer.

Het instandhoudingsbudget (exclusief reserveringen) van ongeveer € 2,8 miljard in 2025 groeit naar gemiddeld ongeveer € 3,1 miljard per jaar. De budgetten voor exploitatie en onderhoud bedragen gemiddeld ongeveer € 2,2 miljard per jaar. De toename in instandhoudingsbudgetten richt zich met name op vernieuwing, waarbij we toegroeien naar gemiddeld ongeveer € 0,9 miljard per jaar. In dit kader geven we in 2026 onder andere uitvoering aan de vernieuwingsprojecten Papendrechtsebrug, het Krammersluizencomplex en Tilburg 3.

Bij de Voorjaarsbesluitvorming 2025 is besloten om het budgettair niveau van 2032 structureel door te trekken, zodat RWS de ruimte en continuïteit krijgt om de instandhoudingsopgave langjarig samen met de markt en regionale overheden te organiseren. Zo kan RWS werk slimmer en efficiënter vormgeven waarmee de productie kan worden verhoogd. Een voorbeeld hiervan is een portfolio-aanpak waarbij RWS langjarige raamovereenkomsten met de markt aangaat. Met deze aanpak probeert RWS gehoor te geven aan de aanbevelingen uit het rapport «Instandhouding voorop!», dat in juni 2024 aan de Kamer is aangeboden8.

Daarnaast verhogen we vanaf 2039 de budgetten voor Vernieuwing met € 200 miljoen zodat we meer vernieuwingsprojecten kunnen uitvoeren. De vernieuwingsopgave is namelijk groter dan oorspronkelijk gebudgetteerd. Niet alleen nadert veel infrastructuur het einde van de technische levensduur, ook de acute problematiek met de tand-nokconstructies van bruggen en viaducten, evenals waterstofverbrossing, vergroot de vernieuwingsbehoefte. Een verdere productievergroting blijft dus noodzakelijk om de vernieuwingsopgave de komende jaren beheersbaar te houden. Daarom blijft de focus liggen op het vergroten van de maakbaarheid en productie, zodat het beschikbare budget optimaal kan worden ingezet ten behoeve van de instandhoudingsopgave.

Tot slot is er bij de Voorjaarsbesluitvorming 2025 structureel budget vrijgemaakt voor de inzet van extra weginspecteurs (38 fte). De weginspecteur treft veiligheidsmaatregelen bij incidenten en coördineert een veilige en vlotte afhandeling ervan. Het toenemend aantal incidenten heeft als effect dat het langer duurt voordat de weginspecteur ter plaatse is of, bij drukte, niet meer ter plaatse kan komen. Hierdoor neemt het risico op aanrijdingen toe, net als de filedruk. Door inzet van extra weginspecteurs kan dit risico worden beheerst.

Netwerk ProRail

Prestaties en basiskwaliteitsniveau

BKN Spoor

Net als de RWS-netwerken wordt er voor het ProRail netwerk gewerkt met een stabiele langjarige programmering waarin een basiskwaliteitsniveau (BKN) is geborgd. In 2023 en 2024 heeft het ministerie samen met ProRail gewerkt aan een nieuw BKN voor de hoofdspoorweginfrastructuur (hswi). In het voorjaar van 2024 is de Kamer geïnformeerd over de denkrichtingen voor het BKN spoor9. In juni 2024 is het BKN Spoor inhoudelijk vastgeklikt10. Hierbij resteerde nog een dekkingsopgave die bij de ontwerpbegroting 2025 is ingevuld en waarmee het BKN Spoor definitief is vastgesteld. De Kamer is hierover separaat met een brief geïnformeerd11. Met het BKN Spoor is een stabiel, langjarig en robuust onderhoudsniveau geborgd. Vanaf 2026 worden de instandhoudingsactiviteiten conform het in 2024 vastgestelde BKN uitgevoerd.

Het is van belang te beseffen dat veiligheid de belangrijkste randvoorwaarde is voor spoorvervoer. Het is daarom van belang dat de geldende eisen en protocollen worden nageleefd en onveilige situaties direct worden hersteld. Indien geconstateerd wordt dat de veiligheid voor de gebruikers, eigen medewerkers en opdrachtnemers in het geding is, dan worden er direct maatregelen genomen om het gebruik van de infrastructuur weer binnen de geldende kaders plaats te laten vinden. Voorbeelden van dergelijke maatregelen zijn (tijdelijke) snelheidsverlagingen ter plaatse, (tijdelijke) gebruiksbeperkingen of fysieke infrastructuurondersteunende maatregelen. Om de systematische werkwijze op een hoger niveau te brengen worden externe toetsingen ingezet. Deze leveren waardevolle inzichten op voor zowel de interne processen als het in beeld hebben van de opgave buiten.

Prestaties

De prestaties van de infrastructuur worden gemeten en uitgedrukt in indicatoren. Over de indicatoren met bijbehorende (streef)waarden worden prestatieafspraken gemaakt tussen IenW en ProRail, en hiervoor worden budgetten beschikbaar gesteld.

Deze prestatieafspraken zijn opgenomen in de beheerconcessie12 en de (twee)jaarlijkse beheerplannen. In tabel 54 staat een overzicht van de prestatieafspraken opgenomen. Toelichting op de indicatoren en de gerealiseerde prestaties zijn te vinden in de Instandhoudingsbijlage bij het Jaarverslag.

Budgettair beeld netwerk ProRail

Met het BKN Spoor zijn de budgetbehoefte en de beschikbare middelen langjarig tot en met 2037 met elkaar in evenwicht gebracht. Inmiddels is de dekking beleidsneutraal verlengd tot en met 2039. Sinds de vaststelling van het BKN hebben zich enkele exogene ontwikkelingen voorgedaan in wet- en regelgeving en zijn bepaalde risico's gematerialiseerd waar eerder geen rekening mee kon worden gehouden. Bij de voorjaarsbesluitvorming 2025 heeft dit geleid tot besluitvorming over aanvullende budgettaire kaders. Dit is toegelicht in de 1e suppletoire begroting 2025 van het Mobiliteitsfonds13.

Overig

DBFM

Een deel van de instandhouding van de netwerken gebeurt via DBFM-contracten (Design-Build-Finance-Maintain). Bij DBFM is de opdrachtnemer niet alleen verantwoordelijk voor het ontwerp en de bouw van het project, maar ook voor de financiering en het totale onderhoud. Het is dus een geïntegreerde contractvorm. Bij traditionele contracten koopt het Rijk een product in: bijvoorbeeld een rijksweg met 2x2 rijstroken. Bij een DBFM-contract neemt het Rijk echter een dienst af: een beschikbare rijksweg, sluis, dijk of spoorweg.

Het benodigde budget komt uit drie bronnen: (i) het ontwikkelingsbudget, (ii) het beschikbare exploitatie en onderhoudsbudget van reeds aanwezige infrastructuur en (iii) het budget voor areaalgroei voor dat deel van de infrastructuur dat nieuw wordt aangelegd. Ten behoeve van de aanbesteding van een DBFM-contract wordt een referentieraming opgesteld voor de te verwachten ontwikkel-, exploitatie- en onderhoudskosten bij traditionele uitvoering. Deze referentieraming wordt gebruikt om de plafondprijs (het acceptabele maximum) voor de bieding te bepalen. Deze ramingen worden op dezelfde wijze uitgevoerd als de ramingen die voor LCC worden uitgevoerd. De aanbesteding verloopt in een aantal stappen. Na de laatste stap vindt ook de budgettaire verwerking in de begroting plaats. De beschikbare middelen vanuit ontwikkeling en exploitatie en onderhoud (incl. areaalgroei) worden overgeboekt naar het GIV/PPS-artikel. De middelen worden met eenzelfde «netto contante waarde» omgezet in een langjarige reeks ter betaling van de beschikbaarheidsvergoedingen. Dit is de zogenaamde financiële inpassing of DBFM-conversie. Er wordt hiermee geen budget toegevoegd aan het project, de kasreeks wordt alleen aangepast aan de contractvorm. De prestatie-eisen en uitrustingsniveaus van de infrastructuur binnen het DBFM-contract zijn dezelfde als die aan RWS worden gesteld. Op het moment van aanbesteden wordt bij de M (maintain) van DBFM, een serviceniveau uitgevraagd dat past bij het onderhoudsregime wat op dat moment van toepassing was. Dat niveau geldt voor de looptijd van het contract en is daarmee niet budgettair flexibel.

Bij DBFM geldt dat voor een periode van 20–25 jaar het consortium verantwoordelijk is voor het onderhoud van infrastructuur. Na afloop van het DBFM-contract valt dit deel van het areaal weer binnen het reguliere exploitatie en onderhoud van RWS. De mutaties tussen het exploitatie-, onderhoud- en vernieuwingsartikel (voor wegen artikelonderdeel 12.02, vaarwegen artikelonderdeel 15.02, voor het hoofdwatersysteem artikel 3.02) en het DBFM-artikel (voor wegen artikelonderdeel 12.04, vaarwegen artikelonderdeel 15.04, voor het hoofdwatersysteem artikel 4.02) zijn zichtbaar in de begroting en worden toegelicht. Na afloop van een DBFM-contract wordt het exploitatie- en onderhoudsdeel weer aan de reguliere exploitatie- en onderhouds-budgetten van RWS toegevoegd. In onderstaand overzicht is aangegeven voor welke projecten DBFM-contracten zijn afgesloten. Voor de financiering van deze projecten is het genoemde exploitatie- en onderhoudsbudget (per jaar) ingezet. Dit komt na afloop van het DBFM-contract weer beschikbaar tegen het dan geldende prijspeil.

In tabel 56 is een overzicht van de DBFM projecten weergegeven.