Aangeboden 17 september 1996

Tekstgedeelte van de Miljoenennota 1997

De bedragen, die in de nota van de bijlagen zijn vermeld, zijn uitgedrukt in miljoenen gulden, tenzij anders is aangegeven.

Voorwoord

De werkgelegenheid vergroten, minder mensen afhankelijk laten zijn van een uitkering, de overheidsschuld beperken en het overheidstekort omlaag brengen, de economische dynamiek versterken, de lasten voor burgers en bedrijven verlichten. Dit zijn de doelstellingen die de regering zich heeft gesteld. Het is duidelijk dat er goede voortgang wordt geboekt met het bereiken van deze doelstellingen, dankzij de keuze voor behoedzame uitgangspunten en discipline.

De relatief gunstige ontwikkeling, ook ten opzichte van andere Europese landen, is niet uit de lucht komen vallen. Het is de vrucht van een langdurig – en in sommige opzichten pijnlijk – aanpassingsproces dat in gang moest worden gezet omdat Nederland op allerlei gebied in een achterstandssituatie was geraakt. Niet op ieder terrein is die achterstand al ingelopen en het aanpassingsproces is nog niet voltooid.

Tegelijkertijd dienen zich nieuwe uitdagingen aan. In de eerste plaats betekent de toenemende vergrijzing een stijging van de kosten voor de ouderdomspensioenen en de zorg. Daarnaast zullen versterking van de economische structuur, een betere bereikbaarheid, vitale grote steden, bescherming van milieu en natuurwaarden forse financiële inspanningen en moeilijke afwegingen noodzakelijk maken.

Een derde nieuwe uitdaging is de Economische en Monetaire Unie. Voordat de derde fase van de EMU van start gaat, zijn nadere Europese afspraken nodig over de begrotingsdiscipline van de deelnemende landen. Voor Nederland vergt dit een verdere verkleining van het begrotingstekort en daling van de overheidsschuld als aandeel van het Bruto Binnenlands Product. Omdat zo'n ontwikkeling ook een neerwaartse beweging in gang zet van het beslag aan rentelasten op de begroting, is deze derde uitdaging tevens een sleutel voor het succesvol aangaan van de andere uitdagingen.

Gerrit Zalm

Inhoudsopgave

1

Hoofdlijnen van het beleid

1.1 Inleiding

De Nederlandse economie ontwikkelt zich gunstig, ook in vergelijking met omringend Europa. Met 2½% ligt het verwachte groeicijfer van het BBP voor 1996 een procentpunt boven dat van de Europese Unie (EU). Voor 1997 wordt de groei voor Nederland geraamd op 2¾%, vergeleken met 2¼% voor de EU. Hetzelfde beeld levert de werkgelegenheid. Gezien de toename van het aantal banen met meer dan 100 000 in zowel 1996 als 1997 presteert Nederland ook hier in Europees perspectief heel goed. De huidige prognoses betekenen dat de voor de hele kabinetsperiode voorziene werkgelegenheidsgroei reeds in de periode tot en met 1997 wordt overtroffen. Zo kan het groeiend arbeidsaanbod worden opgevangen, en het aantal uitkeringen gaan dalen. Vorig jaar daalde voor het eerst het aantal uitkeringen aan mensen in de werkzame leeftijd. Die ontwikkeling heeft zich in dit jaar verder versterkt, zodat in 1996, en naar verwachting ook in 1997, het totale aantal uitkeringen daalt. Mensen gaan aan het werk of weer aan het werk; dit geeft de grootste en meest duurzame koopkrachtverbetering. De gunstige ontwikkeling op dit moment weerspiegelt – naast conjuncturele elementen – ongetwijfeld het feit dat Nederland nu al geruime tijd een structureel aanpassingsbeleid voert.

Dit beleid was onontkoombaar geworden door de sterk verslechterde positie waarin Nederland zich aan het begin van de jaren tachtig bevond, met een hoge werkloosheid, zeer slechte winstposities van bedrijven, een slechte internationale concurrentiepositie en een stagnerende groei. Een beleid van herbezinning op overheidsuitgaven bleek onvermijdelijk om ook op termijn bescherming te kunnen blijven bieden aan maatschappelijk zwakkeren, en om ervoor te zorgen dat de marktsector ook op termijn de last van de collectieve sector zou kunnen dragen. Op vele terreinen is dit proces moeizaam en soms zelfs pijnlijk gebleken, ook omdat offers moesten worden gebracht voordat de vruchten van het beleid zichtbaar waren.

Inmiddels komen de gunstige resultaten echter steeds beter voor het voetlicht, waarmee het gevoelen kan ontstaan dat het beleid geslaagd en dus voltooid is. Maar onder het huidige gunstige gesternte kan juist verdere voortgang worden geboekt met versterking van de economische structuur.

Een element van deze voortgang is een socialezekerheidsstelsel dat niet alleen een vangnetfunctie vervult, maar juist ook aanzetten geeft tot een vlotte terugkeer van degenen die buiten het arbeidsproces zijn geraakt. Daarnaast worden op een breed terrein in de economie elementen van marktwerking geïntroduceerd of verder versterkt. Deze marktwerking is er enerzijds op gericht onnodige beperkingen op de economische groeidynamiek tegen te gaan – op het publieke vlak via deregulering en op het private vlak via anti-kartelbeleid; anderzijds is zij erop gericht, doelen van algemeen belang met zo effectief mogelijke instrumenten na te streven. Ten slotte wordt de Nederlandse infrastructuur – zowel de capaciteit als de benutting – toegesneden op de eisen die economie en milieu stellen.

In deze strategie van structurele aanpassing kent het streven naar meer evenwichtige publieke financiën een centrale positie. Een gezond groeiende economie draagt bij aan dat evenwichtsherstel, terwijl andersom veel elementen van structuurversterking vragen om investeringsuitgaven en lastenreductie, en dus om budgettaire ruimte. Daaraan kan beheersing van de schuld- en rentelast een belangrijke bijdrage leveren. Ook de toenemende vergrijzing vraagt daarom.

1.2 Kwalificatie voor de Economische en Monetaire Unie

Tegen deze achtergrond kent de begroting voor 1997 een bijzondere Europese dimensie. De prestaties in 1997, ook die van Nederland, bepalen immers welke landen zullen deelnemen aan de derde fase van de Economische en Monetaire Unie. Deze gaat in 1999 van start. De EMU is een kernstuk van de Europese integratie in de komende jaren, en zal het functioneren van de éne interne markt, en daarmee werkgelegenheid en welvaart in de EU bevorderen.

Voor een gezonde EMU is een gezond financieel-economisch beleid van de deelnemende landen noodzakelijk. De EU-lidstaten leveren momenteel inspanningen om te voldoen aan de criteria hieromtrent uit het Verdrag van Maastricht. Deelname van Nederland aan de EMU ligt voor de hand, wanneer men de solide financieel-economische reputatie van ons land beschouwt. Nederland voert reeds geruime tijd een op wisselkoersstabiliteit gericht beleid en de stap naar de EMU is daarom logisch. In 1997 komt het EMU-tekort naar verwachting uit onder de plafondwaarde van 3% BBP en vertoont de EMU-schuld – die zich nog ruim boven de referentiewaarde van 60% BBP bevindt – een duidelijk neerwaartse trend. De voorliggende begroting heeft mede als doel om de jarenlange vanzelfsprekendheid waarmee Nederland altijd voldeed aan criteria op het terrein van rente, inflatie en wisselkoers, te verbreden tot een solide prestatie ten aanzien van tekort- en schuldontwikkeling. Dat is cruciaal voor internationaal vertrouwen en voor een structureel gezonde economie.

1.3 Het budgettaire en fiscale beleid

De in het Regeerakkoord afgesproken beheersing van de collectieve uitgaven vormt het fundament van het budgettaire beleid. Door de keuze voor een trendmatige systematiek, waarin een uitgavenkader centraal staat dat gebaseerd is op behoedzame macro-economische uitgangspunten, worden tussentijdse ombuigingsrondes zoveel mogelijk voorkomen. Ook dit jaar kon worden volstaan met één hoofdmoment van budgettaire afweging en besluitvorming over de uitgaven, waarbij ook herschikkingen van de uitgaven zijn gerealiseerd.

¹ Collectief gefinancierd deel van het BKZ (Budgettair Kader Zorg).

² Inclusief afrondingsverschillen.

De uitgaven op de Rijksbegroting in enge zin blijven zowel in 1996 als in 1997 ruimschoots beneden de geldende uitgavenkaders, terwijl voor 1998 vooralsnog een lichte overschrijding wordt voorzien. Omvangrijk zijn ook de voorziene onderschrijdingen in de sociale zekerheid in zowel 1996 als 1997, een ontwikkeling die zich in 1998 zal voortzetten. In de zorgsector wordt het uitgavenkader overschreden. De overschrijding wordt in 1997 hoofdzakelijk en in 1998 volledig veroorzaakt door mutaties in de nominale sfeer die zijn opgetreden in de eindfase van de begrotingsvoorbereiding. Een ordelijk begrotingsproces brengt met zich mee dat zulke, uit gewijzigde macrogegevens voortvloeiende, bijstellingen – mits beperkt van omvang – niet meer tot heropening van de besluitvorming leiden. Tijdens de begrotingsvoorbereiding 1998 worden, in het licht van de dan beschikbare inzichten in de macro-economische ontwikkelingen, de overschrijdingen voor 1997 en 1998 opnieuw beoordeeld.

Dankzij de strakke uitgavenbeheersing en een extra pakket ombuigingsmaatregelen is de regering er niet alleen in geslaagd om de problematiek op te lossen die ten tijde van de vorige Miljoenennota al bestond, maar ook om binnen de uitgavenkaders ruimte te vinden voor een aantal prioriteiten op het terrein van de criminaliteitsbestrijding, het onderwijs, de armoedebestrijding, het drugsbeleid en de glastuinbouw. Deze intensiveringen komen boven op de bestaande intensiveringen uit de clusters van het Regeerakkoord. De onderschrijding van het uitgavenkader op de Rijksbegroting in enge zin en meevallende ontwikkelingen op de Rijksbegroting in ruimere zin maakten het mede mogelijk om een belastingverlaging in te passen binnen de randvoorwaarden van de tekort- en schuldreductie. Daarmee wordt de stijging van de sociale premies gecompenseerd, die – ondanks de gunstige volumeontwikkeling – nodig is om de tekortschietende vermogens van de sociale fondsen aan te vullen.

Per saldo kunnen aldus de microlasten in 1997 (beperkt) worden verlaagd (-1 miljard). Achter dit saldo gaat een samenstel van maatregelen schuil gericht op verbetering in de samenstelling van de collectieve lasten.

In de context van economie en milieu worden beleidsmaatregelen genomen om de prijs van autogebruik dichter te doen aansluiten bij de maatschappelijke kosten. Deze maatregelen zijn gericht op gedragsbeïnvloeding ter vermindering van vervuiling en congestie, niet op het genereren van opbrengsten voor de overheid. De opbrengsten worden dan ook volledig teruggesluisd (verlaging van de motorrijtuigenbelasting). De verhoging van de tabaksaccijnzen is gericht op gedragsbeïnvloeding in het kader van de volksgezondheid; de opbrengsten van deze verhoging worden aangewend ter dekking van andere lastenverlichtende maatregelen.

Ter versterking van de economische structuur wordt in het komende jaar de fiscale faciliteit voor de bevordering van speur- en ontwikkelingswerk verruimd; daarnaast wordt per 1 januari 1997 een aftrek voor energiebesparende investeringen ingevoerd. Teneinde de arbeidskosten in het onderste segment van de arbeidsmarkt te verlagen, wordt de afdrachtkorting uit hoofde van de Vermindering Lage Lonen verruimd.

Een verlaging van het huurwaardeforfait wordt gerealiseerd in samenhang met de wet Waardering Onroerende Zaken en de afschaffing van het systeem van waardeklassen. Ook vindt een verhoging plaats van de belastingvrije sommen in de vermogensbelasting, in samenhang met een herziening van het aanmerkelijk-belangregime, waarmee onder meer verscheidene fiscale constructies onmogelijk worden gemaakt.

Het beleidsrelevante financieringstekort – dit is het tekort van het Rijk geschoond voor incidentele factoren – komt in 1996 en 1997 uit op 2,8% BBP en blijft daarmee in beide jaren beneden het afgesproken plafond.

Het EMU-tekort komt in 1996 naar verwachting uit op 2,6% BBP en in 1997 op 2,2% BBP. Daarmee ligt het EMU-tekort in het jaar dat de basis vormt voor deelname aan de Economische en Monetaire Unie, ruimschoots onder het convergentiecriterium van 3% BBP.

Bij de beoordeling van de ontwikkeling van de overheidsschuldquote van jaar op jaar is het zinvol de invloed te onderscheiden van enerzijds het EMU-tekort – gegeven de nominale ontwikkeling van het BBP – en anderzijds financiële transacties die de bruto schuld beïnvloeden (tabel 1.3.2). In 1996 is de invloed van beide op de schulddaling van 1% BBP ongeveer gelijk verdeeld; in 1997 is de daling van de schuldquote met 2½% voor circa 1½% BBP te danken aan tekortreductie gegeven de nominale groei.

1.4 Versterking van de ruimtelijk-economische structuur

Een adequate en op de toekomst toegesneden infrastructuur is van groot belang. De besluiten van de regering om te starten met de aanleg van de Betuweroute en de Hogesnelheidslijn moeten in dit kader worden bezien.

Gedurende de eerste helft van dit jaar heeft de regering een diepgaande analyse laten verrichten naar de eisen die in de loop van de eerste helft van de volgende eeuw aan de ruimtelijke inrichting zullen worden gesteld, wil Nederland zijn economische potentieel kunnen blijven benutten. Aangezien Nederland in 2015 zal worden bevolkt door 18 miljoen mensen, die allen behoefte hebben aan ruimte om te wonen, werken en recreëren, zullen de toekomstige ontwikkelingen een zwaar beslag leggen op de beschikbare ruimte en het milieu. De uitkomsten van de diverse studies zullen een belangrijke rol gaan spelen, wanneer tijdens de volgende kabinetsformatie een langetermijnstrategie moet worden ontwikkeld. Daarnaast worden reeds in de begrotingen van 1997 en 1998 bedragen vrijgemaakt voor specifiek beleid. Reeds in 1997 zullen maatregelen worden getroffen waarmee gecombineerd gebruik van transportmiddelen, alsmede veilig en file-arm wegenonderhoud worden gestimuleerd. Instrumenten worden ingezet ter betere benutting van bestaande infrastructuur, teneinde de files in de Randstad te beperken.

In de bredere context van een «bereikbaarheidsscenario» besteedt de regering momenteel aandacht aan de doorstroming van Nederlands belangrijkste verkeersaders en aan het bereikbaar blijven van de grote steden. Daarbij speelt de automobiliteit een belangrijke rol. Omdat de problemen die voortvloeien uit de toenemende automobiliteit een duidelijke belemmering van het economische groeipotentieel vormen, zal het regeringsbeleid op de korte termijn niet alleen gericht zijn op het wegwerken van knelpunten in de capaciteit, maar ook op een betere benutting van de capaciteit en een beperking van de groei van het autogebruik.

Voor een deel zal dit parallel lopen met het milieubeleid, met name waar dit laatste zich richt op terugdringing van CO₂- en NO_x-emissie. Indirecte belastingen kunnen een effectief onderdeel vormen van beleid gericht op terugdringing van automobiliteit. Door de variabele kosten van mobiliteit te verhogen via de accijns op brandstof en tegelijkertijd via de motorrijtuigenbelasting de vaste lasten te verlagen, kan de groei van het autogebruik worden afgeremd. Op langere termijn zal ook het «rekeningrijden» een belangrijke bijdrage leveren aan het terugdringen van de fileproblematiek en er tevens toe leiden dat de prijs van autogebruik dichter aansluit bij de maatschappelijke kosten.

1.5 Het functioneren van markten in de Nederlandse economie

Naast een moderne en toekomstgerichte ruimtelijk-economische structuur bepaalt ook het functioneren van markten het economische aanpassings- en groeivermogen. De overheid heeft hier een belangrijke rol, door vrijmaking van markten waar mogelijk en door ordening en toezicht waar nodig. Dit beleid heeft doorgaans minder directe repercussies voor de overheidsfinanciën, maar is evenzeer relevant voor groei, werkgelegenheid en – indirect – budgettair evenwichtsherstel.

De arbeidsmarkt

In voorgaande jaren was het arbeidsmarktbeleid met name gericht op een gematigde ontwikkeling van de arbeidskosten, met een accent op het lagere loonsegment van de arbeidsmarkt. Ook dit jaar wordt daaraan een bijdrage geleverd. Een gematigde arbeidskostenontwikkeling alleen is echter niet genoeg. De regering tracht de werking van de arbeidsmarkt te verbeteren. Dit past in een streven naar evenwichtige en flexibele arbeidsverhoudingen. Deze visie – zoals verwoord in de nota Flexibiliteit en Zekerheid – wordt breed gedeeld en vormt de kern van een economisch doelmatig en sociaal verantwoord arbeidsbestel.

Kapitaalmarkten

Het functioneren van kapitaalmarkten wordt langs twee wegen verbeterd. De regering heeft een wetsvoorstel ontworpen inzake beschermingsconstructies tegen onvriendelijke overnames. Het voorstel is gericht op versterking van de positie van de aandeelhouder, vergroting van de marktwerking op de overnamemarkt en verbetering van het Nederlandse vestigingsklimaat. Daarnaast wordt een wijziging voorgesteld van de Wet Toezicht Effectenverkeer 1995, om deze wet effectiever te kunnen gebruiken ter bestrijding van voorwetenschap bij handel in effecten. Het beleid zal aanzienlijk worden aangescherpt, omdat elk handelen met voorwetenschap strafbaar wordt, ongeacht of er voordeel mee kan worden behaald. Ook wordt de uitvoeringscapaciteit vergroot (bij de Stichting Toezicht Effectenverkeer en de Economische Controledienst).

Productmarkten

De druk van het concurrentieproces was op Nederlandse productmarkten in het verleden niet altijd voldoende. Onder invloed van veranderingen in regelgeving is inmiddels echter ook hier een proces in gang gezet ter bevordering van concurrentie. Het bestaande mededingingsbeleid is aangescherpt en een nieuwe mededingingswet – naar Europees voorbeeld – is ingediend. Fusies zullen voortaan op hun mededingingsaspecten worden getoetst. Ook wordt het handhavingsinstrumentarium verbeterd. Een nieuwe Nederlandse Kartel Autoriteit zal als toezichthouder gaan fungeren.

Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit

De door dit kabinet gestarte operatie Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit (MDW) beoogt te komen tot een beknopter en toegankelijker formulering van regels, minder gedetailleerde voorschriften en waar mogelijk meer verantwoordelijkheid voor ondernemers, organisaties en consumenten. In de eerste tranche van de MDW-operatie is onder meer aandacht besteed aan de winkelsluitingswet, het milieuvergunningenbesluit en het taxi-vervoer. In de tweede tranche kwamen zaken als de levensmiddelenwetgeving, de assurantiebemiddeling en de beroepspensioenfondsen aan de orde. De uitwerking en de implementatie van de diverse voorstellen zijn thans in volle gang. In de derde tranche van de MDW-operatie zullen onder meer de prijsvorming in de gezondheidszorg en de regelgeving rond de accountancy nader worden beschouwd.

Telecommunicatie

Ook in de telecommunicatie worden belangrijke elementen van marktwerking geïntroduceerd. Zowel bij de vaste als bij de mobiele telefonie wordt een groter aantal concurrenten toegelaten tot de markt. Verder wordt de toewijzing van frequenties meer marktconform. In de eerste helft van 1997 zullen diverse pakketten radiofrequenties worden geveild, gevolgd door diverse zogeheten «DCS1800-frequenties» (ten behoeve van mobiele telefonie). De veiling van frequenties is een novum voor Nederland.

Elementen van marktwerking binnen de uitvoering sociale zekerheid

Het teruggelopen beroep op de sociale zekerheid hangt deels samen met de verscherpte toetredingsvereisten voor de desbetreffende regelingen en met de herkeuringen ter reïntegratie van diegenen die nog – gedeeltelijk – konden deelnemen aan het arbeidsproces. Daarnaast is de financiële verantwoordelijkheid voor de inkomensvervangende regelingen, met name de Ziektewet, gelegd bij de betrokken partijen, teneinde de prikkels voor een efficiënte inzet van middelen te laten toenemen. Deze ontwikkelingen zullen in 1998 worden versterkt door ruimte te maken voor premiedifferentiatie en marktwerking bij arbeidsongeschiktheidsverzekeringen.

1.6 Slot

Lange tijd is de ontwikkeling van de Nederlandse economie een punt van zorg geweest. Dat trad helder naar voren uit de ontwikkeling van twee belangrijke kengetallen, namelijk het grote aantal uitkeringen voor inactieven ten opzichte van het aantal actieven en de hoge overheidsschuld. Na vele jaren treedt in beide indicatoren thans een keer ten goede op. Na een lang en vaak pijnlijk proces van aanpassing is nu belangrijke vooruitgang geboekt. Een winstpunt is ook de inmiddels duidelijk hogere arbeidsparticipatie, deels samenhangend met de mate waarin verkleining van de wig is gerealiseerd. Nu eenmaal een gunstige trend is bewerkstelligd, gaat het er om deze lijn vast te houden en niet de discipline te verliezen wanneer het beter gaat.

2

Financieel-economisch beleid

2.1 Conjunctureel beeld

De economische groei zal in 1996 voor Nederland naar verwachting circa 2½% bedragen. De huidige conjuncturele cyclus vertoont daarmee een min of meer vergelijkbaar patroon met voorgaande cycli. De export startte de motor voor het economisch herstel in het begin van 1994, waarna in 1995 de investeringen fors aantrokken. Dit jaar zal naar verwachting de consumptie aantrekken, zodat evenals vorig jaar de consumptiegroei gelijk zal zijn aan de economische groei. Voor komend jaar wordt een lichte versnelling van de groei verwacht tot 2¾%.

De economische groei in Nederland is vanaf 1993 overwegend gunstiger dan in onze buurlanden en dan het gemiddelde van de gehele Europese Unie. Op Europees niveau vormde een terughoudend vertrouwen van producenten en consumenten een belemmerende factor in het economisch herstel. De valutaire onrust in het voorjaar van 1995, de weer oplopende lange rente, die geen kortstondige hobbel bleek te zijn, en de sterk gestegen lonen in Duitsland waren daarin belangrijke elementen.Grafiek 2.1.1 Volume BBP;1990 = 100

Bron: CPB.

Een flink herstel van de West-Europese conjunctuur lijkt mogelijk op grond van de convergentie in de Europese Unie naar lage niveaus van zowel inflatie als rentes, een stabiele Europese valutamarkt en gunstige winstposities over het algemeen in het Europese bedrijfsleven. Voor de Europese Unie wordt een groei in 1996 geraamd van 1½%, die naar verwachting in 1997 zal kunnen aantrekken naar 2¼%.

Voor het voortgaand herstel in Europa zijn ook de omstandigheden buiten Europa, vooral in Amerika, Japan en Zuidoost-Azië relatief goed. De Amerikaanse en de Japanse economie ontwikkelen zich in 1996 gunstig. Na een lichte groeivertraging eind 1995, groeit de Amerikaanse economie in 1996 naar verwachting met 2¼%. De Japanse economie komt uit een diep dal, maar thans nemen de tekenen van herstel toe en lijkt de economie zich te bevinden op een groeitempo van 2½ à 3%.

2.2 Europese integratie

In verschillende opzichten staat de begroting voor 1997 in het teken van de Europese integratie. Op een samenstel van terreinen komt de integratie ten goede aan groei, werkgelegenheid en het concurrentievermogen van Europa. De interne markt is afgerond, hoewel enkele lidstaten nog onvoldoende presteren met de implementatie op nationaal niveau. Er is steeds vrijer verkeer van goederen, diensten, kapitaal en personen. Na toetreding van Oostenrijk, Finland en Zweden bestaat de Unie thans uit 15 lidstaten. De voorbereidingen voor de invoering van de derde fase van de Economische en Monetaire Unie in 1999 zijn in volle gang. Eén Europese munt en de oprichting van de Europese Centrale Bank zullen een belangrijke bijdrage kunnen leveren aan verdere marktintegratie en aan een stabiel monetair en financieel-economisch kader.

Wisselkoersfluctuaties tussen valuta's van de deelnemende landen behoren dan tot het verleden. De ontwikkelingen in het voorjaar van 1995 hebben eens te meer aangetoond hoe verstorend wisselkoersbewegingen kunnen uitwerken op economieën met een grote onderlinge verwevenheid.

EMU: Toetsjaar 1997

Als de derde fase van de Economische en Monetaire Unie op 1 januari 1999 van start gaat, zullen de nationale valuta's van de deelnemende landen nog slechts verschijningsvormen zijn van de gemeenschappelijke munt, de euro. De dan inmiddels opgerichte Europese Centrale Bank zal het gemeenschappelijke monetaire beleid bepalen, uit te voeren door het Europese Stelsel van Centrale Banken. Wisselkoersen van deelnemende landen zijn gefixeerd en de nationale valuta hebben een administratief karakter, zoals thans in Nederland stuivers, dubbeltjes, kwartjes en rijksdaalders een vaste verhouding hebben tot de gulden. Uiterlijk op 1 januari 2002 volgt de introductie van euromunten en -bankbiljetten.

Zowel binnen de overheid als in het bedrijfsleven zijn de voorbereidingen voor de overgang naar de euro inmiddels in volle gang. Om een brede uitwisseling van relevante informatie te bevorderen heeft de overheid het Nationaal Forum voor de introductie van de euro in het leven geroepen. Daarin communiceren vertegenwoordigers van werkgevers en werknemers, consumenten, financiële en andere sectoren, met de overheid en de centrale bank over invoeringsaspecten die voor allen van belang zijn. Het Forum buigt zich onder meer over juridische aspecten – zoals de geldigheid van contracten in guldens of ecu's – en over het overgangstraject in het betalingsverkeer, waarbij helder moet worden op welk moment diensten en producten in euro's beschikbaar komen. Voor een groot deel van de samenleving, het midden- en kleinbedrijf, particulieren en de overheid zelve, speelt de euro pas een belangrijke rol per 1 januari 2002. Een deel van het bedrijfsleven – met name het internationaal georiënteerde bedrijfsleven – zal eerder met de euro te maken krijgen. In het Nationaal Forum zal worden besproken op welke wijze de conversie van euro's naar guldens en vice versa in de bancaire sector plaats vindt. Voor de consument zal de introductie van de chartale euro, van munten en bankbiljetten, het belangrijkste moment van verandering zijn. Een soepele introductie van de euro zal bijdragen aan een snelle acceptatie. De voorlichting die hiermee is gemoeid wordt voorbereid in nauwe samenwerking met de leden van het Nationaal Forum.

Voor toetreding tot de EMU dient aan de convergentiecriteria te zijn voldaan, zoals opgenomen in het Verdrag van Maastricht. Deze criteria hebben betrekking op inflatie, rente, wisselkoersen, overheidstekort en -schuld. Begin 1998 wordt besloten welke landen per 1 januari 1999 zullen deelnemen op basis van de op dat moment beschikbare, voorlopige realisatiecijfers over 1997. Kwalificatie voor toetreding tot de Monetaire Unie plaatst het budgettaire beleid voor 1997 – en daarmee deze Miljoenennota – dus in het bijzonder in het licht van de Europese integratie.

De convergentie in de Europese Unie op het terrein van de inflatie en de rente heeft geleidelijk steeds meer gestalte gekregen. Bij convergentie naar voldoen aan de criteria op het terrein van het tekort en van schuld is de voortgang minder groot.

Grafiek 2.2.1 Convergentie in de EU

Bron: European Economy nr. 60, European Commission Spring Forecasts.

Nederland voldoet op het gebied van inflatie, rente en wisselkoers al vele jaren aan de convergentie-eisen. Als vrucht van het streven naar het herstel van de overheidsfinanciën zal in 1997 ook aan het tekort-criterium worden voldaan (EMU-tekort 2,2% BBP). De schuldquote ligt op een niveau van 76,2 % BBP in 1997 nog ruim boven de relevante waarde van 60% van het BBP, maar heeft dankzij de tekortreductie een duidelijk dalende trend ingezet. Daarnaast wordt een eenmalige extra niveauverlaging gerealiseerd door, in zichzelf te verantwoorden, financiële transacties.

In de derde fase van de EMU zal de Europese Centrale Bank (ECB) zich bij het monetaire beleid waarschijnlijk in belangrijke mate richten op sturing van de korte rente via de liquiditeit op de geldmarkt. Sterk wisselende saldi van de verschillende overheden bij centrale banken kunnen tot ongewenste schommelingen van de geldmarktruimte leiden. Om te voorkomen dat de Nederlandse overheid met de fluctuaties in het schatkistsaldo het monetair beleid van de ECB verstoort, worden in de aanloop naar de derde fase afspraken gemaakt over een vooraf vastgesteld, beperkt saldo bij de Nederlandsche Bank. Daartoe zal in 1997 het saldo reeds worden afgebouwd.

Staat het jaar 1997 in het bijzonder in het EMU-perspectief van tekort- en schuldbeheersing, ook voor de jaren daarna stelt de EMU randvoorwaarden aan de stabiliteit van het financieel-economisch beleid. Momenteel wordt er door de lidstaten gesproken over de periode ná de start van de derde fase.

Zo worden onder de titel «stabiliteitspact» voorstellen besproken gericht op versterking van de budgettaire discipline na ingang van de derde fase. Beoogd wordt om voortbouwend op het verdrag van Maastricht zeker te stellen, dat ook binnen de derde fase de tekorten een veilige marge aanhouden beneden de plafondwaarde van 3% BBP, tot uitdrukking komend in een evenwichtige begrotingspositie onder normale omstandigheden. Op de Europese Top van Florence hebben de regeringsleiders bekrachtigd dat de begrotingspositie dicht bij evenwicht dient uit te komen, waarbij de invulling van dit begrip per land kan verschillen, tegen de achtergrond van de conjuncturele gevoeligheid van de begroting. Dit is relevant voor alle lidstaten, temeer voor landen met een schuldquote boven 60% BBP. Het Verdrag van Maastricht voorziet voorts in een procedure die kan uitmonden in financiële sancties indien een lidstaat onvoldoende budgettaire discipline in acht neemt. Bij de beoordeling of sprake is van een buitensporig tekort zal de plafondwaarde van 3% streng in acht worden genomen, waarbij overigens conform het verdrag ook de omvang van de investeringsuitgaven en alle andere relevante factoren in aanmerking worden genomen. De huidige besprekingen zijn gericht op een verdere uitwerking van deze «buitensporige-tekortenprocedure», zodanig dat een zeker automatisme wordt gecreëerd bij het doorlopen van de verschillende stappen in de procedure. Naar verwachting zal eind dit jaar wezenlijke voortgang zijn geboekt. Tijdens het Nederlandse voorzitterschap in de eerste helft van 1997 zal deze uitwerking ter hand worden genomen.

Daarnaast vinden er beraadslagingen plaats over de vormgeving van een wisselkoersarrangement tussen het euro-gebied en de landen die (nog) niet zijn toegetreden tot de Monetaire Unie. Een wisselkoersarrangement in de derde fase wordt door een grote meerderheid van de EU-lidstaten als wenselijk beschouwd. Het kan bijdragen aan het voorkómen van excessieve wisselkoersfluctuaties tussen het deelnemende blok en niet-deelnemende landen, en zodoende het functioneren van de interne markt bevorderen. Tevens verschaft een wisselkoersarrangement een goed kader voor het op monetaire convergentie gerichte beleid van lidstaten die nog niet deelnemen, zodat uitzicht bestaat op een spoedige toetreding.

Ten slotte wordt gewerkt aan een juridische verordening, die onder meer de continuïteit van bestaande contracten in nationale valuta's zal waarborgen. Tijdige zekerheid hieromtrent is wenselijk, om eventuele onduidelijkheid bij publiek en financiële markten te voorkomen.

2.3 Economische trends

De gunstige recente ontwikkeling van de Nederlandse economie vindt plaats tegen de achtergrond van een periode van inhalen. Startend vanuit een grote achterstandsituatie, ook in internationaal perspectief, is door middel van een volgehouden beleid gericht op het weer gezond maken van economie en overheidsfinanciën een situatie bereikt waarin Nederland de vergelijking met andere Europese landen kan aangaan.

Komend van ver is de ontwikkeling van een aantal belangrijke sociaaleconomische variabelen bemoedigend. Maar het bereikte absolute niveau is nog niet in alle gevallen voldoende. Op het terrein van de overheidsfinanciën zijn de komende jaren verdere beleidsinspanningen nodig, niet alleen ten aanzien van rentelasten, tekort en schuld, maar ook met betrekking tot de omvang en de samenstelling van uitgaven en inkomsten. Ook de vormgeving van de sociale zekerheid en het functioneren van de arbeidsmarkt, de goederen- en dienstenmarkten en de kapitaalmarkten zullen erop gericht moeten zijn om goede groeiprestaties te behalen, zodat maximale ruimte wordt gevonden om aan het grote aantal maatschappelijke behoeften te voldoen.

De sterk verslechterde positie waarin Nederland in het begin van de jaren tachtig terecht was gekomen, uitte zich in een hoge werkloosheid, zowel in werkloosheidsregelingen als meer verborgen in de arbeidsongeschiktheidsregelingen en vervroegde uittredingsregelingen. De financiering van de uitkeringen eiste een groot deel op van het nationaal inkomen. De winstposities daalden tot een dieptepunt, de concurrentiepositie op de internationale markten verslechterde sterk en de groei stagneerde.

Eind 1982 was een keerpunt in het sociaal-economisch beleid in Nederland. Gedwongen door de desastreuze stijging van de werkloosheid kwamen sociale partners tot afspraken in de sfeer van werkgelegenheid en over een gematigde arbeidskostenontwikkeling. Sindsdien is de reële arbeidskostengroei beheerst geweest, zeker in internationaal perspectief. Een relevante factor daarbij was ook beheersing van belastingen en premies. Grafiek 2.3.1 geeft aan, dat in 11 van de afgelopen 15 jaar sprake is geweest van een bijdrage tot een verlaging van de arbeidskosten door lastenverlichting. De ruimte voor lastenverlichting werd geschapen door het terugdringen van collectieve uitgaven. Door deze gezamenlijke inspanning van werkgevers, werknemers en overheid bleef de arbeidskostenontwikkeling gematigd.Grafiek 2.3.1 Arbeidskosten modale werknemer, reëel en effect belastingen en premies; % mutatie per jaar

Bron: CPB. Noot: Reële arbeidskosten: loonvoet marktsector excl. incidenteel gedefleerd met de inflatie (CPI). Belastingen en premies: sociale lasten werkgevers en sociale premies, loonheffing/overheveling en kinderbijslag modale werknemer met twee kinderen.

Deze verbetering van de Nederlandse economie werd ondersteund door een beleid gericht op prijsstabiliteit via een nauwe koppeling van de gulden aan de Duitse mark. De winstpositie van bedrijven uitgedrukt in de kapitaalinkomensquote (het complement van de arbeidsinkomensquote) nam van jaar op jaar toe na een historisch dieptepunt van slechts 5% in 1982. Begin jaren negentig werd een niveau bereikt vergelijkbaar met begin jaren zeventig.Grafiek 2.3.2 Kapitaalinkomensquote; % netto toegevoegde waarde factorkosten marktsector excl. delfstoffen.

Bron: CPB.

Door de gunstige ontwikkeling van de arbeidskosten won ook de concurrentiepositie van Nederland aan kracht, zodat de uitvoerprestatie geleidelijk kon verbeteren. Nederland is in staat geweest de arbeidskosten substantieel achter te doen blijven ten opzichte van de concurrenten en zijn marktaandeel te vergroten. De relatieve arbeidskosten zijn in 1994 cumulatief ten opzichte van 1982 circa 10% gedaald, terwijl het marktaandeel met 5% is gestegen. Voor Duitsland is de relatieve arbeidskostenindex meer dan 30% opgelopen, hetgeen gepaard is gegaan met een verlies van 20% marktaandeel.Grafiek 2.3.3 Exportprestatie versus arbeidskosten per eenheid product in de verwerkende industrie 1982–1994; index 1982 = 100

Bron: OESO Economic Outlook nr. 59, juni 1996. Noot: Exportprestatie: verhouding uitvoervolume en dubbelherwogen uitvoermarkt voor voedingsmiddelen, grondstoffen, energie en verwerkende industrie. Arbeidskosten p.e.p.: index verhouding arbeidskosten p.e.p. verwerkende industrie ten opzichte van handelspartners dubbelherwogen, gemeenschappelijke munt.

Nederland in internationaal perspectief

In vergelijking met overig continentaal Europa is de economische groei in Nederland ook dit jaar gunstig. Deels is het normaal dat de Nederlandse economie minder geprononceerde conjuncturele fluctuaties vertoont. Het uitvoerpakket is in relatief sterke mate bepaald door de categorie goederen waarnaar de vraag bij de aanvang van het economisch herstel als eerste toeneemt en in mindere mate door producten die in een latere fase van het conjunctureel herstel de groei dragen.

Hier komt echter ook tot uitdrukking, dat de Nederlandse economie in internationaal perspectief structureel beter is gaan presteren. Dit volgt op een periode waarin Nederland zijn positie steeds verder zag teruglopen. Sinds 1988 is een kentering opgetreden en nemen het BBP per hoofd en de werkgelegenheid sneller toe dan in de belangrijkste continentale Europese handelspartners.Grafiek 2.3.4 BBP per hoofd;koopkrachtpariteiten; totale OESO = 100

Bron: OESO, IMF, Wereldbank, CPB, World Economic Forum, World Competitiveness Report. Noot: EU-6: Du, Fr, It, B, Lux, NL. Taiwan: schatting.

Daar komt wel bij dat Nederland zich niet alleen moet meten aan omliggende landen. Deze hebben op hoofdlijnen te kampen met vergelijkbare problematiek (onder meer te lage arbeidsdeelname) en presteren economisch matig. Meer ambitieus en relevant is een vergelijking met de sterk concurrerende landen elders in de wereld. Zo maakt Zuidoost-Azië een zeer snelle economische ontwikkeling door. Verschillende landen uit die regio benaderen in hoog tempo het welvaartsniveau van Europa of zijn daar al aan voorbij.

2.4 Trends in de collectieve uitgaven

Een element in de Nederlandse structuuraanpassing betreft de collectieve uitgaven. Deze stegen in de jaren zeventig snel. In 1982 bereikte de collectieve-uitgavenquote een historisch hoogste stand. Ook in een internationale context was sprake van een zeer omvangrijke collectieve sector. Sindsdien zijn de collectieve uitgaven als percentage van het BBP geleidelijk verlaagd, met in totaal 10% BBP tot 1996. Dit geldt in veel mindere mate voor andere landen. Door deze relatieve verbetering behoort Nederland niet meer tot de groep van landen met de allergrootste collectieve sector, maar is een min of meer vergelijkbaar niveau bereikt ten opzichte van andere West-Europese landen. Buiten Europa, bijvoorbeeld in Japan en de Verenigde Staten, is de collectieve sector beduidend minder omvangrijk.Grafiek 2.4.1 Collectieve uitgaven; % BBP

Bron: OESO Economic Outlook 59.

Uitsplitsing van de collectieve uitgaven laat zien, dat de daling vooral is gerealiseerd bij de inkomensoverdrachten, vermogensoverdrachten- en kredietverlening en de consumptieve uitgaven. Deze laatste bestaan voor ruim tweederde uit lonen en salarissen voor overheidspersoneel, en voor het overige uit materiële uitgaven. Het achterblijven van de salarissen en de bezuinigingen op netto materiële uitgaven (bijvoorbeeld defensie) liggen hieraan ten grondslag. De rentebetalingen zijn door de oplopende schuld echter vooral begin jaren tachtig fors toegenomen en inmiddels door een dalende rentestand weer teruggezakt tot het niveau van rond 1984. De overheidsinvesteringen zijn in de loop van de jaren tachtig gedaald, maar inmiddels weer vrijwel terug op het oorspronkelijke – bescheiden – niveau.Grafiek 2.4.2 Ontwikkeling van collectieve uitgaven naar categorieën;% BBP***

Ondanks een inmiddels meer vergelijkbare totale omvang van de collectieve sector ten opzichte van bijvoorbeeld Frankrijk en Duitsland, is de samenstelling van de collectieve uitgaven op onderdelen nog altijd minder gunstig. In Nederland zijn consumptieve uitgaven, inclusief overdrachten, en rente-uitgaven relatief hoog, terwijl overheidsinvesteringen op een relatief laag niveau liggen.Grafiek 2.4.3 Samenstelling overheidsuitgaven naar economische categorie (1995);% BBP

Bron: OESO.

Een belangrijke uitgavencategorie betreft de gezondheidszorg. De kwaliteit daarvan in Nederland is naar internationale maatstaven goed. De totale kosten liggen rond het gemiddelde van die in de ons omringende landen. De uitgavenontwikkeling blijft niettemin een belangrijk aandachtspunt. Dit geldt zowel in Nederland als in andere landen. De zorguitgaven vertonen een structureel opwaartse tendens, waarin de demografische ontwikkeling, met name de vergrijzing, een belangrijke rol speelt. Naast demografie spelen ook andere vraag- en aanbodfactoren een rol in de kostenontwikkeling. Zo heeft uitbreiding van de (collectieve) verzekeringsdekking de vraag doen toenemen, en is door de technologische ontwikkeling het aanbod van zorgmogelijkheden sterk toegenomen. Gemiddeld is de volumegroei dan ook hoger uitgekomen dan alleen op grond van demografische trends mocht worden verwacht.Grafiek 2.4.4 Uitgaven zorg, volumeontwikkeling en demografie;% mutatie

Bron: Ministerie van VWS.

Bij de uitgavenbeheersing richt het beleid zich onder meer op het introduceren van financiële prikkels voor zorginstellingen en artsen, verzekeraars en verzekerden (patiënten). Direct betrokken partijen krijgen hierdoor een groter belang bij de beheersing van de kosten. Voor zorginstellingen en artsen worden in 1997 specialisten in het budget van de instelling geïntegreerd. Voor verzekeraars wordt volgend jaar in de budgettering van ziekenfondsen een volgende stap gezet. Voorts wordt bezien welke risico-elementen kunnen worden geïntroduceerd in de omslagregeling van de Wet Toegang Ziektekostenverzekering (WTZ). Voor verzekerden wordt in 1997 een systeem van eigen bijdragen ingevoerd in de Ziekenfondswet.

Vergrijzing

De kosten van de vergrijzing worden naast onder meer de zorguitgaven bepaald door het aantal AOW-uitkeringen. De druk van de vergrijzing op de collectieve uitgaven zal de ruimte voor daarmee niet samenhangende uitgaven onder druk zetten. Uit een internationale vergelijking van de demografische ontwikkeling blijkt, dat in Nederland de verhouding van het aantal personen boven de 65 jaar ten opzichte van de bevolkingsgroep van 20- tot 65-jarigen nu nog relatief gunstig is, maar tot 2030 de sterkste groei zal vertonen. Nederland zal daarmee één van de landen met de hoogste grijze druk worden.Grafiek 2.4.5 65-plussers ten opzichte van 20- tot 65-jarigen 1995–2030; %

Bron: OESO.

Binnen het totaal aantal uitkeringen neemt de AOW het grootste deel voor zijn rekening. Op grond van de verwachte demografische ontwikkeling zal bij de veronderstelling van een constante fractie van het aantal uitkeringsgerechtigden per leeftijdscategorie op het huidige niveau, het aantal uitkeringen veel sneller toenemen dan de bevolking in de leeftijdscategorie van 20 tot 65 jaar. De last, die drukt op een relatief afnemende basis, neemt voortdurend toe. Het beleid is erop gericht de arbeidsdeelname te stimuleren, zodat het aantal personen onder de 65 jaar met een uitkering kan afnemen. Dat kan een belangrijke bijdrage leveren om de demografische druk op te vangen. Ter illustratie laat grafiek 2.4.6 zien, wat de ontwikkeling zal zijn als tegenover de vergrijzing de uitkeringsdruk van 20- tot 65-jarigen geleidelijk daalt. Naast dit element is er in de Miljoenennota 1996 ook op gewezen, dat nog los van beleid dat rechtstreeks aansluit op wijzigingen in de regelingen voor ouderen of de financiering ervan, reductie van staatsschuld en daarmee van rentelasten nodig is om ruimte te scheppen voor uitgaven die samenhangen met vergrijzing. In de nota Werken aan Zekerheid wordt nader op de financiering van de vergrijzing ingegaan.Grafiek 2.4.6 Ontwikkeling bevolking 20 tot 65 jaar en aantal uitkeringen;1995=100***Noot: Linkergrafiek: constante fractie (1995) van het aantal uitkeringen per leeftijdscategorie. Rechtergrafiek: fractie van aantal uitkeringen per leeftijdscategorie in de leeftijdscategorieën 20–65 jaar daalt tot 2030 geleidelijk naar het niveau van 1970.

Pensioenen

Gelijk op met de verwachte kostenstijging voor de AOW zijn ook kostenstijgingen in de aanvullende pensioenen te verwachten, hetgeen één van de redenen is om extra aandacht te schenken aan de inrichting van de collectieve aanvullende pensioenen. De overheid heeft daar immers via de verplichtstelling van een pensioenregeling voor een gehele bedrijfstak en de fiscale faciliëring van pensioenregelingen bemoeienis mee. Veel collectieve pensioenregelingen kennen door een keuze voor eindloonregelingen een relatief beperkte band tussen premiebetaling en pensioen. Een grotere nadruk op middelloonregelingen kan die band versterken en aldus bijdragen tot een betere verdeling van de kosten en toekomstige kostenstijgingen beperken. Versobering van het gemiddelde collectief afgesloten pensioenambitieniveau kan bijdragen tot meer flexibiliteit in pensioenregelingen, meer keuzevrijheid voor werkgevers en individuele werknemers, en een beter kostenbewustzijn.

Door het bevorderen van een soberder ambitieniveau van collectieve aanvullende pensioenen, het creëren van meer keuzemogelijkheden voor ondernemingen en werknemers en het stimuleren van middelloonsystemen kan de basis van ons pensioenstelsel worden versterkt en gemoderniseerd. In de nota Werken aan Zekerheid wordt hierop uitvoeriger ingegaan.

2.5 Trends in de collectieve inkomsten

Belastingstelsel

Voor de ontwikkeling van economie en werkgelegenheid is de vormgeving van ons belasting- en premiestelsel van groot belang. Door de toenemende mobiliteit van kapitaal en arbeid (onder meer interne markt) en de voorgenomen Economische en Monetaire Unie neemt de concurrentie toe – ook op fiscale vestigingsfactoren. Dit vraagt om een fiscaal stelsel dat concurrerend blijft met dat van andere landen, allereerst binnen de EU maar in toenemende mate ook daarbuiten. De praktijk leert dat het belastingstelsel een factor van betekenis is en blijft bij de vraag waar ondernemingen zich vestigen. Ook bestaande bedrijven die nieuwe bedrijfsactiviteiten overwegen, betrekken de fiscaliteit in hun afweging om deze al dan niet in een ander land uit te voeren. Van het zeer mobiele kapitaal stroomt de opbrengst voor een deel naar landen met een fiscaal gunstig regime voor vermogens en de inkomsten daaruit. Bij de vormgeving van het Nederlandse belastingstelsel zal dan ook nog sterker rekening moeten worden gehouden met de ontwikkelingen in andere landen. Vanuit de nationale optiek zal het stelsel zoveel mogelijk gekenmerkt worden door eenvoud bij uitvoering en toepassing, terwijl het daarnaast dient bij te dragen aan een duurzame ontwikkeling van economie en werkgelegenheid en evenwichtige inkomensverhoudingen.

De eerste twee jaar van deze kabinetsperiode is een aantal belangrijke stappen gezet op weg naar het toekomstige stelsel. Gewezen wordt op de fiscale maatregelen ter verlaging van de lasten op arbeid en de maatregelen ter verbetering van de concurrentiepositie van bedrijven, met als specifiek aandachtsgebied het midden- en kleinbedrijf. Voorts is er een aantal voorgenomen maatregelen waarvan de parlementaire behandeling het komend najaar zal plaatsvinden. Genoemd worden de maatregelen in de vennootschapsbelasting tegen uitholling van de grondslag en voor verdere versterking van het Nederlandse fiscale vestigingsklimaat, en de voorstellen inzake consumptieve rente, vermogensbelasting en de fiscale behandeling van aandelenpakketten.

Trends

Tegen deze achtergrond zullen drie trends voor Nederland ook in de komende periode van bijzondere betekenis zijn: vermindering van het totale niveau van collectieve lasten; bij de samenstelling van collectieve lasten een tendens tot verschuiving van mobiele naar minder mobiele grondslagen en het verschuiven van het zwaartepunt van directe naar indirecte belastingen; en de verdere introductie van analytische elementen in de fiscaliteit (belasting van verschillende inkomenscategorieën tegen afzonderlijke tarieven).

Waar voor een open economie als die van Nederland de genoemde internationale overwegingen van bijzonder belang zijn, neemt dat niet weg dat het fiscale beleid, ook binnen de context van de Europese integratie, in beginsel een nationale aangelegenheid blijft waar het functioneren van de interne markt dat toelaat. De vrijheid om – gegeven de internationale concurrentie – het stelsel naar eigen voorkeur in te richten wordt allereerst bepaald door de totale omvang van de collectieve lasten (en dus van de collectieve uitgaven). Ook hier kent Nederland door de nog steeds hoge lasten een kwetsbare uitgangspositie: de totale lastendruk is hoog (zie grafiek 2.5.1), hetgeen de mogelijkheden beperkt om lasten te verminderen op onderdelen waar internationale concurrentie daartoe noopt en deze te verplaatsen naar andere categorieën. De verlichting van de microlasten met per saldo 9½ à 10 miljard (met name arbeid) in de jaren 1995–1997 vormt dan ook een noodzakelijke stap in de goede richting.Grafiek 2.5.1 Ontwikkeling collectieve lasten; % BBP

Bron: OESO Revenue Statistics, 1995.

Een tweede trend betreft vervolgens de samenstelling van de collectieve lasten. Internationale concurrentie oefent druk uit op belasting van mobiele grondslagen (met name kapitaal), en op belastingen die hun neerslag vinden in de arbeidskosten en dus in de (prijs-)concurrentiepositie en de werkgelegenheidsontwikkeling. Dit laatste betreft met name de directe lasten op arbeid. Ook indirecte lasten kunnen de concurrentiepositie beïnvloeden, niet alleen accijnzen en milieuheffingen maar ook de indirecte lasten in den brede voorzover deze leiden tot afwenteling in arbeidskosten.

Aan bevordering van een duurzame ontwikkeling kan een verschuiving in de samenstelling van lasten van direct naar indirect een bijdrage leveren. Op onderdelen worden de indirecte lasten op milieu-schadelijke activiteiten verzwaard, om allocatie te beïnvloeden ten gunste van duurzaamheid. Hierbij past de regulerende energieheffing waarvan de tweede tranche per 1 januari 1997 zal worden doorgevoerd. De opbrengsten zullen onder meer worden teruggesluisd naar lagere tarieven op arbeid. Dergelijke verschuiving van lasten van direct naar indirect brengt voor de werkgelegenheid het risico van afwenteling in hogere arbeidskosten met zich mee. Terugsluizen van de opbrengsten is er dan ook in de eerste plaats op gericht om de inkomensgevolgen te verlichten en om afwenteling tegen te gaan. Naar de mate waarin dit beleid een breed draagvlak kent en afwenteling in te hoge lonen wordt voorkomen, kan een dergelijke verschuiving van directe lasten op arbeid naar indirecte belastingen een positief werkgelegenheidseffect creëren. Een bijkomend voordeel is dat indirecte belastingen in sommige gevallen administratief gemakkelijker zijn uit te voeren en minder fraudegevoelig zijn.

Bij verschuivingen tussen directe en indirecte belastingen zal met internationale aspecten rekening moeten worden gehouden. Wat betreft de gevolgen voor de internationale concurrentiepositie is immers ook van belang of in Europees verband tot een gecoördineerde aanpak kan worden gekomen. Onder leiding van Europees Commissaris Monti wordt thans een rapport opgesteld betreffende de belastingstelsels in de Europese Unie, met het oog op de noodzaak dat lidstaten een belastingklimaat creëren dat stimulerend is voor het bedrijfsleven en voor het scheppen van werkgelegenheid, en dat een doeltreffend milieubeleid bevordert. In het bijzonder worden hierin de mogelijkheden verkend om door middel van een verhoging van de belasting op consumptie en gelijktijdige verlaging van de arbeidskosten een positief effect te scheppen voor de werkgelegenheid. Daarnaast wordt in dit kader onderzocht hoe te komen tot een meer stabiele belastingopbrengst in de lidstaten en een soepelere werking van de interne markt.

Een derde trend ten slotte betreft een verdergaande subjectivering van de heffing en het nader aanbrengen van analytische elementen op het gebied van de belastingheffing over kapitaalinkomsten. Met het aanbrengen van analytische elementen wordt gedoeld op de mogelijkheid om bepaalde categorieën van inkomsten afzonderlijk tegen een vast tarief in de belastingheffing te betrekken. Een verdergaande subjectivering van de heffing houdt in dat de belastingheffing beter gaat aansluiten bij het feitelijk door belastingplichtigen genoten inkomen. Met het op 4 juni 1996 ingediende wetsvoorstel inzake onder meer een herziening van de aanmerkelijk-belangregeling is wat betreft een verdergaande subjectivering van en het aanbrengen van analytische elementen in de belastingwetgeving inmiddels een eerste stap gezet. Uiteindelijk zal het resultaat moeten zijn een belastingstelsel dat ook met betrekking tot vermogen en inkomsten daaruit internationaal concurrerend is.

Tezamen zijn deze trends van belang voor economische groei en werkgelegenheid in de toekomst, en voor een stabiele bron van inkomsten voor collectieve voorzieningen. De in bijlage 4 opgenomen analyse van de ontwikkeling van de belasting- en premiegrondslag over afgelopen jaren bevestigt het beeld dat de effecten van maatregelen én endogene trends voor de grondslag aandacht behoeven.

Toekomstig belastingstelsel

De regering heeft het voornemen in de loop van 1997 een verkenning uit te brengen van de richting waarnaar het Nederlandse belastingstelsel zich in het begin van de 21e eeuw moet ontwikkelen.

2.6 Trends in de arbeidsmarkt en sociale zekerheid

De werkgelegenheid geeft een gunstig beeld te zien. Deze stijgt in 1996 en 1997 naar verwachting met meer dan 100 000 banen. Daarmee zet de trend zich voort, dat de werkgelegenheid in Nederland sneller groeit dan in de ons omringende landen. In de periode 1995–1997 bedraagt naar huidige inzichten de totale werkgelegenheidsgroei 310 000 banen van meer dan 12 uur per week.

Het regeringsbeleid is gericht op stimulering van de werkgelegenheid door versterking van het concurrentievermogen via verlichting van de arbeidskosten, structuurversterking en bevordering van de marktwerking. Bijzondere aandacht gaat uit naar het lagere segment van de arbeidsmarkt waar de discrepanties omvangrijk en nijpend zijn.

Een belangrijk probleem in dit segment is het verschil tussen het arbeidskostenniveau en de productiviteit. Een mogelijke verklaring is gelegen in beperkte loondifferentiatie. Lonen vertonen in de meeste economieën de neiging mee te groeien met de gemiddelde macro-productiviteitsstijging. Minder productieve arbeid zal deze stijging niet halen, en langzamerhand worden uitgestoten. Dit proces houdt zichzelf in stand, want naarmate de minst productieve arbeid verdwijnt, neemt de gemiddelde productiviteit verder toe. In veel Europese landen is deze combinatie van uitstoot en relatief snelle productiviteitsstijging opgetreden. In de VS lijkt daarentegen juist sprake te zijn van loonsverlaging aan de onderkant van de arbeidsmarkt, met als gevolg dat minder productieve arbeid juist in het productieproces wordt geïncorporeerd. Dit leidt tot een zeer gematigde productiviteitsontwikkeling op macroniveau. De totale productie- en inkomensgroei is hierdoor echter wel hoger, want ondanks hun neerwaartse invloed op de gemiddelde productiviteit, leveren ook minder productieven een belangrijke bijdrage aan groei van inkomen en welvaart. Kern van de uitdaging in Europa is hoe arbeidskostenniveau en productiviteit in het lagere segment dichter bijeen kunnen worden gebracht onder behoud van belangrijke verworvenheden.

Het dichter bij elkaar brengen van het arbeidskostenniveau en de productiviteit wordt in Nederland langs diverse wegen bevorderd. In het overleg met sociale partners is afgesproken dat de ruimte die bestaat tussen het wettelijk minimumloon en de laagste CAO-schalen beter benut wordt en ook is er de mogelijkheid van tijdelijke dispensatie van het wettelijk minimumloon. Daarnaast zijn de collectieve lasten op arbeid van belang. De gemiddelde wig voor een gemiddelde werknemer was aan het begin van de jaren tachtig hoog, ook in internationaal perspectief. In 1994 was de positie al minder extreem en sindsdien is een verdere verlaging gerealiseerd. De wigverkleining op het niveau van het wettelijk minimumloon en vlak daarboven is nog aanzienlijk groter, vooral door de specifieke afdrachtskorting die de arbeidskosten in het traject 100–115% WML met f 2000,– verlaagt (1997). Voor langdurig werklozen en deelnemers aan het leerlingwezen heeft de afdrachtskorting zelfs een omvang ter grootte van de totale werkgeverslasten (f 6000,–)

De voortgang die geboekt is bij het reduceren van de gemiddelde wig, in het bijzonder aan de onderkant van de arbeidsmarkt, is groter dan het resultaat bij de verlaging van de marginale wig. Dit ligt besloten in het accent op verlaging van de gemiddelde wig aan de onderkant, doch mag niet de ogen doen sluiten voor de negatieve effecten van een hoge marginale wig. Die bestaan onder meer uit potentiële negatieve gevolgen voor het arbeidsaanbod (ontmoedigingseffect), minder prikkels voor scholing en impulsen voor fraude.Grafiek 2.6.1 Gemiddelde en marginale wig 1981–1994 gemiddelde werknemer; % looninkomen

Bron: OESO 1995, The tax/benefit position of production workers 1991–1994. OESO 1994 Job study, Evidence and Explanations Part II.

De huidige werkgelegenheidsontwikkeling kan de vergelijking met de ons omringende landen ruimschoots doorstaan. Maar er is zeker geen reden voor zelfgenoegzaamheid. De gunstige ontwikkeling hangt samen met het feit dat niet alleen sprake is van omvangrijke creatie van werkgelegenheid, maar vooral ook van een belangrijke toename van het deeltijdwerk. In de toekomst zal de aanhoudend toenemende participatie van vrouwen leiden tot een verdere toename van het arbeidsaanbod. Een aanzienlijke groei van de werkgelegenheid blijft zodoende noodzakelijk.Grafiek 2.6.2 Werkgelegenheidsontwikkeling in Nederland en de EU15;1975 = 100

Bron: CPB. Noot: EU-15 in personen; gegeven de relatief geringe betekenis van deeltijd zal dit slechts beperkt verschillen van arbeidsjaren.

In Nederland lag de participatie van vrouwen in het arbeidsproces in het verleden op een laag niveau, vooral in internationaal perspectief. Daardoor behoorde Nederland tot de categorie van landen met het hoogste aandeel van de niet-werkende bevolking. In het meer recente verleden is het aandeel van vrouwen met een baan toegenomen. Deze ontwikkeling heeft geleid tot een daling van het aandeel van mensen tussen de 15 en 65 jaar die niet werken. Het aandeel is echter nog steeds hoog, ook in internationaal perspectief.Grafiek 2.6.3 Niet-werkende bevolking 15–65 jaar;als % van bevolking 15–65 jaar

Bron: OESO.

Bij deze ontwikkeling past een aantal kanttekeningen. Ten eerste is in Nederland deeltijdarbeid een veel meer voorkomend verschijnsel dan in andere landen, zodat ondanks een internationaal vergelijkbare participatie in termen van personen, Nederland omgerekend in voltijdbanen nog altijd een forse achterstand heeft. Gerekend in arbeidsjaren is de arbeidsparticipatie in Nederland slechts zo'n 50% tegenover 60% in Duitsland, 70% in de Verenigde Staten en 80% in Japan. Dat is relevant voor het economische draagvlak. In de tweede plaats is een vergelijkbare daling van het aantal personen met een uitkering in veel mindere mate opgetreden. Vanaf het eind van de jaren zestig tot het begin van de jaren tachtig was sprake van een sterke stijging, waarna een afzwakking optrad. Het aantal mensen onder de 65 jaar dat een beroep doet op een inkomensvervangende uitkering is in het verleden voortdurend toegenomen en pas sinds vorig jaar aan het dalen.Grafiek 2.6.4 Ontwikkeling van het aantal personen onder de 65 jaar met een uitkering; aantal x1000 en in % bevolking 15 – 65 jaar

Bron: CPB. Noot: Uitkeringen voor werkloosheid, bijstand, arbeidsongeschiktheid, ziekte, VUT en AWW.

Dit hing enerzijds samen met de toegangscriteria voor met name de WAO, die als soepel konden worden gekenschetst, en anderzijds met het feit dat men, eenmaal in de financieel aantrekkelijke regeling opgenomen, slechts zelden terugkeerde in het arbeidsproces. Mede om deze reden zijn de laatste jaren versoberingen aangebracht, zijn de toetredingscriteria verscherpt en belangrijke veranderingen in de uitvoering en de uitvoeringsorganisatie van de sociale zekerheid doorgevoerd. In deze kabinetsperiode is de Ziektewet geprivatiseerd en wordt ruimte gemaakt voor premiedifferentiatie en marktwerking bij arbeidsongeschiktheidsverzekeringen (PEMBA). Het functioneren van de sociale zekerheid en van de arbeidsmarkt zal daardoor naar verwachting verder worden verbeterd. Om de verantwoordelijkheid van de marktpartijen te vergroten zijn voorstellen aan het parlement voorgelegd, die onder meer inhouden dat de WAO-premie per onderneming kan variëren met de afvloeiingspercentages naar de arbeidsongeschiktheid, zodat bedrijven meer belang krijgen bij het voorkómen van arbeidsongeschiktheid en het reïntegreren van arbeidsongeschikte werknemers. Bovendien krijgen werkgevers de gelegenheid het arbeidsongeschiktheidsrisico gedurende een bepaalde periode zelf te dragen, en dat desgewenst particulier te verzekeren. Doel is om door middel van concurrentie tussen verzekeringsmaatschappijen en uitvoeringsinstellingen op het vlak van tarieven, preventiebeleid en reïntegratiebeleid een adequate volume-ontwikkeling te bevorderen. Dit is des te meer nodig omdat demografische analyses uitwijzen, dat de komende decennia een opwaartse druk op het totaal aantal uitkeringen uit hoofde van de arbeidsongeschiktheid zal blijven bestaan.

Afgelopen jaar is voor het eerst sinds tientallen jaren het aantal uitkeringen voor personen onder de 65 jaar in absolute aantallen afgenomen. In 1996 zet dit door, en zal dit naar verwachting zelfs voor het totaal aantal uitkeringsgerechtigden gelden. Een verdere reductie van het aantal uitkeringsgerechtigden onder de 65 jaar is wenselijk, vanuit zowel sociale als economische overwegingen. Dit zal leiden tot een matiging in de uitgaven voor de sociale zekerheid en een kleiner beslag van premies op arbeidskosten, en komt aldus de werkgelegenheid ten goede.

2.7 Versterking van de economische structuur

Het huidige kabinet heeft van meet af aan de versterking van de economische infrastructuur van ons land hoog op de agenda geplaatst. Veel tijd en energie is gestoken in het naderbij brengen van de realisatie van een aantal voor onze economie waardevolle grote projecten, zoals de Betuwelijn, de uitbreiding van Schiphol en de Hogesnelheidslijn van Amsterdam naar Brussel.

Gedurende dit jaar heeft de regering bovendien een diepgaande, brede analyse laten verrichten naar de eisen die in de eerste helft van de volgende eeuw gesteld zullen worden aan onze ruimtelijke inrichting, wil Nederland én optimaal gebruik blijven maken van zijn economisch potentieel én invulling kunnen geven aan het streven naar duurzaamheid, ruimtelijke kwaliteit en een verantwoord ecologiebeheer. Concurrerende toekomstbeelden plaatsen ons land voor nieuwe dilemma's en uitdagingen. Bestaande beleidsvisies voor de langere termijn zijn getoetst; aan elkaar op onderlinge consistentie, en aan trends die zichtbaar zijn in de samenleving. Die toets heeft een aantal knellende dilemma's in beeld gebracht, die vragen om keuzes. Daarbij moet kracht worden ontleend aan een integrale benadering. Daarbij is ook een goede kennisinfrastructuur van belang.

Het wordt steeds duidelijker dat Nederland tegen de grenzen van zijn fysieke infrastructuur aanloopt. Het meest in het oog springt de toenemende automobiliteit. De sterke toename van de mobiliteit vormt een steeds groter knelpunt voor de bereikbaarbeid, met name in het westen van het land en de beide mainports naar en van het achterland. Dit noopt tot een beleid dat zich niet alleen richt op het oplossen van knelpunten in de infrastructuur, onder andere in het openbaar vervoer, maar ook het invoeren van prijsbeleid, alsmede oplossingen in de sfeer van procedures en regelgeving.

Grafiek 2.7.1 Ontwikkeling mobiliteit 1960 –heden

Bron: CBS, CPB Het Nederlands personenvervoer op lange termijn, Onderzoeksmemorandum 96.

De besluiten van de regering om te starten met de aanleg van de Betuweroute en de Hogesnelheidslijn zijn er mede op gericht om de mobiliteit in een duurzame richting om te vormen. De huidige capaciteit van het spoorwegennet, zowel ten aanzien van goederen - als van personenvervoer, is immers onvoldoende om zo'n verschuiving te kunnen realiseren. Het gebruik van de Betuweroute en de Hogesnelheidslijn zal ook leiden tot verlichting van de vervoersdruk elders op het spoorwegennet, zodat de vervoersnelheid over het gehele net zal kunnen toenemen.

In het wetsvoorstel Aanpassing van de Loon- en Inkomstenbelasting c.a. heeft de regering reeds een aantal maatregelen voorgesteld die het gebruik van het openbaar vervoer voor het woon–werkverkeer stimuleren en het dichter bij de arbeidsplaats gaan wonen bevorderen. De variabilisatie van de autokosten, door een verhoging van de accijns op brandstoffen en een daling van de motorrijtuigenbelasting, maakt tevens onderdeel uit van het samenhangende geheel aan initiatieven om te komen tot oplossing van het mobiliteitsprobleem. In latere jaren zal rekeningrijden worden toegepast. Bij het beoordelen van allerlei denkbare maatregelen gaat het niet alleen om de aspecten van doelmatigheid, handhaafbaarheid en controleerbaarheid, maar moet ook het budgettaire aspect een rol spelen, zoals ook de inpasbaarheid in het totale fiscale beleid een rol speelt. Het streven is erop gericht dit beleid verder uit te bouwen, voor zover dat in internationale context mogelijk is.

De grenzen van de Nederlandse fysieke infrastructuur komen ook op andere terreinen duidelijk in beeld. Het ruimtebeslag van allerlei activiteiten neemt toe, waardoor steeds meer conflicterende claims ontstaan. De groeiende behoefte aan bedrijfslocaties, de wens voor het behoud van natuur- en milieufuncties in het landschap en het grotestedenbeleid vragen om een integrale afweging. Belangrijk daarbij is ook, dat de behoefte aan een kwalitatief goede leefomgeving toeneemt. De komende vijftien jaar zullen naar huidige inzichten nog zo'n miljoen woningen in Nederland ingepast en bijgebouwd moeten worden. De inpassing in een kwalitatief goede leefomgeving in de buurt van de grote bevolkingsconcentraties is noodzakelijk om te voorkomen dat de Randstad haar functie zal verliezen als woon-, werk- en recreatielocatie.

Naast een optimaal gebruik van de bestaande ruimte zullen ook mogelijkheden voor een intensiever gebruik van nog onderbenutte ruimte en het winnen van nieuwe ruimte (in water, onder de grond en met overkluizing) worden nagegaan. Dit vergt investeringen in de kwaliteit van die ruimte, in natuurontwikkeling en in groenprojecten, alsmede het zorgvuldig geleiden van groei-impulsen die binnen en buiten de Randstad bestaan en ontstaan.

Het beleid zal de vraagstukken voor de komende decennia op het gebied van milieu, wonen, werken, recreëren en mobiliteit in onderlinge samenhang moeten benaderen. Duidelijke keuzes, leidend tot een betekenisvolle verschuiving binnen de collectieve uitgaven, zijn daarbij onvermijdelijk. Het vergroten van de efficiëntie van inspraakprocedures en het introduceren van een aangepaste werkwijze door andere contractvormen kunnen bijdragen aan een verbetering van de implementatie van deze keuzes. De besluiten ten aanzien van de dijkverzwaringen hebben aangetoond, dat nijpende problemen om een dergelijke aanpak vragen.Grafiek 2.7.2 Lengte van besluitvormingsprocedures van grote projecten;in jaren (meetperiode tot 1990)

Bron: Kwaliteit van het openbaar bestuur. Vervolgrapportage in het kader van de Toets op het concurrentievermogen. Noot: Gemeten vanaf ontwerp voor tracé of project tot aan het finale besluit voorafgaand aan realisering.

Het ambitieniveau ligt hoog; de formulering en uitwerking van de (extra) beleidsinspanningen zal in de komende periode nader vorm krijgen. Een aantal beleidskeuzes voor de langere termijn (2010–2030), met name op het vlak van de ruimtelijke inrichting van ons land, kan slechts op basis van grondige studies, nadere verkenningen en brede maatschappelijke discussies worden gemaakt. De discussies hierover zijn juist gestart, en beslissingen over de hieruit mogelijk voortvloeiende projecten met hun verstrekkende gevolgen voor de toekomstige ruimtelijke structuur van ons land, zullen dan ook niet meer door deze regering kunnen worden genomen.

De regering rekent het tot haar bestuurlijke verantwoording de daarvoor noodzakelijke analyses en oplossingsmodaliteiten beschikbaar te hebben ten tijde van de volgende kabinetsformatie. Waar mogelijk zal de regering nog haar beleidsvoorkeuren uitspreken, zonder evenwel tot principebesluiten te komen.

Dat betekent niet dat de regering verder werkeloos kan toezien, maar het plaatst haar wel voor een dilemma: een aantal keuzes kunnen pas over enige jaren worden gemaakt, terwijl op verschillende fronten op korte termijn extra maatregelen nodig zijn om in de periode tot 2010 een aantal knelpunten die geen uitstel kunnen gedogen, aan te pakken.

Binnen de vigerende beleidskaders zal waar mogelijk versnelling, intensivering en aanvulling van bestaand beleid worden bezien, zonder dat deze (aanvullende) maatregelen belemmeringen oproepen voor meer fundamentele keuzes op langere termijn. De met de voorbereiding van dit pakket gemoeide kosten worden, voorzover deze betrekking hebben op het jaar 1997, ingepast binnen de begroting voor dat jaar. Bij de voorbereiding van de begroting voor 1998 zullen nadere beslissingen worden genomen over het implementatiepad van het beoogde samenstel van maatregelen.

2.8 Goederen- en dienstenmarkten

Goed functionerende goederen- en dienstenmarkten bepalen het aanpassingsvermogen en de slagvaardigheid van de economie. De regering heeft dan ook initiatieven genomen om de werking van deze markten te verbeteren. Het bestaande mededingingsbeleid is aangescherpt, terwijl een nieuwe op Europese leest geschoeide mededingingswet in voorbereiding is. Het handhavingsinstrumentarium is verbeterd en fusies zullen voortaan op mededingingsaspecten worden getoetst. Ook andere ordeningswetgeving heeft een moderner jasje gekregen. De vestigingswet is versoepeld. In vergelijking met andere landen had Nederland in het begin van de jaren negentig nog een lange weg te gaan; thans wordt snelle vooruitgang geboekt.

Het belang van meer dynamiek kan geïllustreerd worden aan de hand van de telecommunicatiemarkt. Landen die reeds in een vroeg stadium hun telecommunicatiemarkt hebben geliberaliseerd, bezitten nu een kwaliteitsvoorsprong. Over het geheel waren prijsdalingen in de geliberaliseerde markten bovendien groter dan in niet-geliberaliseerde markten.

Grafiek 2.8.1 Verband tussen liberalisering en kwaliteit van de dienstverlening op de telecommunicatiemarkt

Bron: OECD Communication Outlook 1995; World Economic Forum, The World Competitiveness Report, Noot: Schaal kwaliteit: index «meeting bussiness-requirements»; schaal liberalisering: index voor marktvorm telecommunicatie, waarbij per deelmarkt: 0=monopolie, 1=duopolie, 2= meer dan 2 aanbieders.

Ook op andere wijze poogt de regering de sectorspecifieke wetgeving onder de loep te nemen. Hiervoor is onder leiding van de Minister van Economische Zaken de operatie Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit (MDW) opgezet. Binnen deze operatie is een groot aantal projecten gestart met drie doelen: een beknopte en toegankelijke formulering van regels en voorschriften (wetgevingskwaliteit), minder gedetailleerde voorschriften (deregulering) en meer verantwoordelijkheid leggen bij ondernemers, organisaties en consumenten (marktwerking). De eerste tranche van de MDW-operatie omvatte de winkelsluitingswet, het milieuvergunningen- en inrichtingenbesluit, het procesmonopolie van de advocatuur, het rijtijdenbesluit, het taxivervoer en de arbeidsomstandighedenwet. De implementatie van de diverse voorstellen is in gang. De winkelopeningstijdenwet is met ingang van 1 juni 1996 aangepast. Door een andere inrichting van het milieuvergunningenstelsel behoeft 55% van de ambachtelijke bedrijven en de detailhandel geen vergunning meer aan te vragen, en valt deze onder algemene regelgeving. Dit gebeurt overigens zonder het bijstellen van de normen.

Kapitaalmarkten

Voor het functioneren van een economie is de beschikbaarheid van risicodragend kapitaal van groot belang. Deze beschikbaarheid is mede afhankelijk van de mate waarin de kapitaalverschaffer invloed uit kan oefenen op de ondernemingsstrategie. In dat licht heeft de regering een wetsvoorstel ontworpen inzake beschermingsconstructies, die door ondernemingen worden gebruikt om onvriendelijke overnemingen te voorkomen. Centraal staat dat beschermingsconstructies in principe doorbroken kunnen worden door een aandeelhouder die gedurende ten minste één jaar 70% of meer van het geplaatste kapitaal bezit. Beoogd wordt de positie van de aandeelhouder te versterken, de marktwerking op de overnamemarkt te vergroten en het Nederlandse vestigingsklimaat te verbeteren.

Een ander voor de kapitaalmarkten relevant wetsvoorstel betreft een wijziging van de Wet Toezicht Effectenverkeer 1995, teneinde de effectiviteit van deze wet op het gebied van het bestrijden van gebruik van voorwetenschap bij de handel in effecten te verbeteren. Het wetsvoorstel houdt onder meer een aanscherping van het beleid in, in die zin dat ieder handelen met voorwetenschap strafbaar is, ongeacht of hiermee voordeel kan worden behaald. Voorts is ter intensivering van het toezicht op het effectenverkeer besloten de capaciteit van de toezichthouder, de Stichting Toezicht Effectenverkeer, uit te breiden. Ten behoeve van een adequate strafrechtelijke handhaving van de Wet Toezicht Effectenverkeer is ook de capaciteit van de Economische Controledienst en het Openbaar Ministerie uitgebreid.

Overheid-markt

Ook concurrentieverstoring door de overheid zelf wordt tegengegaan (nutsbedrijven, openbaar vervoer, vuilophaaldiensten). Een overheid die het mededingingsbeleid en daarmee het perspectief op meer groei en werkgelegenheid serieus neemt, dient ook haar eigen optreden te toetsen op mogelijke concurrentieverstoring. Als eerste stap is begin 1996 voor de rijksoverheid in de beleidslijn Werken voor Organisaties binnen en buiten de Rijksoverheid aangegeven welke invalshoeken relevant zijn bij de beoordeling van werken voor derden. In het kader van het project MDW worden door de werkgroep Markt en Overheid voorstellen ontwikkeld voor remedies tegen ongelijke concurrentiecondities.

2.9 Uitdagingen voor de toekomst

De Nederlandse economie herstelt zich geleidelijk van opgelopen achterstanden. Het herstelproces is nog niet voltooid en op een aantal terreinen zal ingezet beleid moeten worden voortgezet. Dit betreft een beheerste ontwikkeling van de collectieve uitgaven, verdere tekortreductie, arbeidskostenmatiging ondersteund door lastenverlichting, bevordering van arbeidsdeelname van groepen met een nog steeds lage participatiegraad en bevordering van meer economische dynamiek.Illustratie van vrijvallende rentelasten bij tekortreductie.

Ten opzichte van de situatie met een constant EMU-tekort vanaf 1997, zou in de periode tot en met 2002 ongeveer 1½ miljard budgettaire ruimte worden vrijgespeeld door lagere rentelasten als eenmaal het tekort met ½%BBP daalt. Zou het jaar daarop echter nogmaals een inspanning worden geleverd om het tekort ½%BBP verder terug te brengen, dan lopen de vrijvallende rentelasten op tot 2¾ miljard in 2002; budgettaire ruimte die nadien oploopt tot circa 9 miljard in 2010. Indien de tekortreductie van ½% per jaar wordt volgehouden totdat het tekort verdwenen is, dan bedragen de vrijvallende rentelasten 4½ miljard in 2002 en lopen deze op tot 18 miljard in 2010. Aldus bezien schept investeren in tekortreductie ruimte om kosten van vergrijzing op te vangen en om duurzaam te investeren in prioriteiten als economische structuur en arbeidsdeelname.

Tegelijkertijd biedt het gerealiseerde herstel mogelijkheden om nieuwe uitdagingen aan te gaan en accenten in het beleid te versterken of te verleggen. Naast een goed antwoord op de problematiek van de vergrijzing zal het realiseren van een goede infrastructuur in de meest ruime zin des woords, prominent op de agenda prijken. Het is daarbij de uitdaging een ontwikkeling te stimuleren waarin economische groei, versterking van de concurrentiekracht en toename van de werkgelegenheid worden gecombineerd met een absolute vermindering van de milieudruk, een beter gebruik van ruimte, vitale grote steden, behoud van natuurwaarden en biodiversiteit. Al deze oude en nieuwe uitdagingen zullen een substantieel beslag leggen op budgettaire ruimte. Door het stellen van scherpe prioriteiten en posterioriteiten en door een afnemend beslag van rente-uitgaven zal deze ruimte moeten worden vrijgemaakt.

3

Het budgettaire beleid in 1996 en 1997

3.1 Inleiding

De regering heeft gekozen voor een trendmatige systematiek van het begrotingsbeleid, waarin een uitgavenkader centraal staat dat gebaseerd is op behoedzame macro-economische uitgangspunten. Hiermee worden tussentijdse ombuigingsrondes zoveel mogelijk voorkomen. Herhaalde discussies binnen een jaar naar aanleiding van zich steeds weer wijzigende inzichten over het verloop van de economie, kunnen immers achterwege blijven. Dat het begrotingsbeleid naast begrotingsdiscipline ook de beoogde rust heeft gebracht, blijkt uit het feit dat ook dit jaar kon worden volstaan met één hoofdmoment van budgettaire afweging en besluitvorming over de uitgaven, waarbij ook herschikkingen van de uitgaven zijn gerealiseerd.

¹ Collectief gefinancierd deel van het BKZ (Budgettair Kader Zorg)

² Inclusief afrondingsverschillen

De uitgaven op de Rijksbegroting in enge zin en in de sociale zekerheid komen zowel in 1996 als in 1997 ruimschoots beneden de voor deze sectoren geldende uitgavenkaders uit. In de zorgsector wordt het uitgavenkader met respectievelijk 0,4 en 0,3 miljard overschreden. De overschrijding in 1997 wordt hoofdzakelijk en die in 1998 wordt volledig veroorzaakt door mutaties in de nominale sfeer die zijn opgetreden in de eindfase van de begrotingsvoorbereiding. In de brief «Begrotingsproces en -systematiek» is aangegeven dat een ordelijk begrotingsproces met zich meebrengt dat dergelijke uit gewijzigde macrogegevens voortvloeiende bijstellingen – mits van beperkte omvang – niet meer tot heropening van de besluitvorming leiden. Tijdens de begrotingsvoorbereiding 1998 worden, in het licht van de dan beschikbare inzichten in de macro-economische ontwikkelingen, de overschrijdingen opnieuw beoordeeld.

Dankzij de uitgavendiscipline en een extra pakket ombuigingsmaatregelen is de regering erin geslaagd om, naast het oplossen van de ten tijde van de vorige Miljoenennota al bestaande problematiek, binnen de uitgavenkaders ruimte te creëren voor een aantal prioriteiten met name op het terrein van criminaliteitsbestrijding, onderwijs, de armoedebestrijding, het drugsbeleid en de glastuinbouw. Voorts is het mogelijk om ook in 1997 de sociale uitkeringen volledig te koppelen aan de lonen. Deze extra middelen komen bovenop de ruimte die in het Regeerakkoord en de voorgaande Miljoenennota's voor prioriteiten is vrijgemaakt. De voor 1997 bestemde gelden uit de in het Regeerakkoord aangewezen beleidsprioriteiten (de zogenaamde clustergelden) zijn aan de begrotingen toegevoegd.

Het succes van de door de regering geïnitieerde begrotingssystematiek (behoedzame macro-economische uitgangspunten en rust in het begrotingsproces) mag er uiteraard niet in resulteren dat de aandacht voor een goede uitgavendiscipline verslapt. Ook in de komende jaren blijft een strakke budgetdiscipline noodzakelijk. De uitgavennormen dienen als plafonds te fungeren en niet als op te vullen maxima. Een stringente uitgavendiscipline klemt temeer in het licht van de toekomstige deelname aan de Economische en Monetaire Unie en de wens om lastenverzwaring te voorkomen en indien mogelijk een verdere verlichting te realiseren.

De beheersing van de uitgaven vormt de sleutel tot lastenverlichting en tekortreductie. De onderschrijdingen op de Rijksbegroting in ruime zin maken het mogelijk om een belastingverlaging in te passen binnen de randvoorwaarden van tekort- en staatsschuldreductie. Daarmee wordt de mogelijkheid geboden de stijging van de sociale premies te compenseren die nodig is om de tekortschietende vermogens van de sociale fondsen aan te vullen.

Voor per saldo lastenverlichting bestaat het komende jaar slechts beperkt ruimte. De microlastenontwikkeling beloopt –1 miljard.

Het beleidsrelevante financieringstekort bedraagt volgens de huidige inzichten zowel in 1996 als in 1997 2,8% BBP. Het tekort ligt daarmee in beide jaren beneden het vastgestelde tekortplafond.

Het EMU-tekort komt in 1996 uit op 2,6% BBP en in 1997 op 2,2% BBP. Daarmee ligt het EMU-tekort in 1997, het jaar dat de basis vormt voor deelname aan de Economische en Monetaire Unie, ruimschoots onder het convergentiecriterium van 3% BBP. De EMU-schuldquote toont een daling van 78,8% BBP in 1996 naar 76,2% BBP in 1997.

Het verloop van de schuldquote is uitgesplitst naar de effecten van de nominale groei van het BBP (noemereffect), het EMU-vorderingentekort en financiële transacties. De nominale groei van het BBP wordt geraamd op 4% in 1996 en 5% in 1997. De daling van het EMU-tekort van 1996 op 1997 wordt met name bepaald door de omslag in het vorderingensaldo van de sociale fondsen. Zowel in 1996 als in 1997 leveren de financiële transacties een bijdrage aan de schulddaling. De balansverlengingen van andere overheden en sociale fondsen worden in beide jaren meer dan gecompenseerd door balansverkortingen bij het Rijk; hierop wordt in paragraaf 3.4 nader ingegaan.

3.2 Een nadere toelichting op de uitgavenontwikkeling

In deze paragraaf wordt een nadere toelichting gegeven op de uitgavenontwikkeling in de drie budgetdisciplinesectoren. De uitgavenontwikkeling ten opzichte van de Miljoenennota 1996 wordt toegelicht en de huidige uitgavenramingen worden vergeleken met het uitgavenkader voor de desbetreffende sector.

A. De Rijksbegroting in enge zin

Tabel 3.2.1 bevat een overzicht van de ontwikkeling van de netto-uitgaven Rijksbegroting in enge zin ten opzichte van de Miljoenennota 1996.

¹ In deze reeks staan onder blok A de mutaties sinds de Miljoenennota 1996, terwijl onder blok B de mutaties sinds vaststelling van het reële uitgavenkader staan (MN95).

De gewijzigde macro-economische ontwikkeling heeft tot gevolg gehad dat de uitgaven in 1996 0,9 miljard lager zijn uitgekomen. Deze meevaller wordt voor 0,5 miljard veroorzaakt door aanzienlijk lagere afdrachten aan de Europese Unie.

Voorts is in de begrotingsuitvoering 1996 een meevaller opgetreden van 1,1 miljard, onder meer doordat diverse departementen gebruik hebben gemaakt van de mogelijkheid tot intertemporele compensatie.

Daarnaast hebben er ten opzichte van de Miljoenennota 1996 in 1996 beleidsmatige intensiveringen plaatsgevonden ten behoeve van een impuls in het basisonderwijs (aanstellen van onderwijsassistenten), ten behoeve van armoedebestrijding en ten behoeve van herstructurering van de IHS.

Het beeld voor 1997 en latere jaren wordt, bij vergelijking met de ramingen ten tijde van de Miljoenennota 1996, sterk bepaald door nominale ontwikkelingen. De hogere nominale ontwikkeling leidt tot een verhoging van de uitgaven via de loon- en prijsbijstelling met circa 0,4 miljard in 1998. De hogere nominale ontwikkeling leidt ook tot hogere uitgaven aan Internationale Samenwerking (circa 0,2 miljard).

Daarnaast is de raming van de afdrachten aan de Europese Unie bijgesteld. In 1997 gaat het om een neerwaartse bijstelling van 0,2 miljard, die deels voortvloeit uit het besluit van de Begrotingsraad om het niveau van de uitgaven van de Unie in 1997 nominaal gelijk te houden aan 1996. In 1998 en latere jaren gaat het om opwaartse bijstellingen van bedragen van circa 0,3 miljard. Deze vinden hun oorsprong in de gewijzigde economische ontwikkeling. Meevallers treden op in de aardgasbaten buitenland (niet-FES) en de rente-uitgaven. Deze laatste meevaller vloeit voort uit de lagere rentevoet in 1996 en 1997 en het lagere feitelijke tekort in 1996. Het feitelijk tekort 1996 valt fors lager uit dan ten tijde van de Miljoenennota 1996 werd geraamd. Dit is onder meer het gevolg van de ontvangsten uit hoofde van de Common-Areabaten. De meevaller in de rente-uitgaven bedraagt circa 0,7 miljard in 1997 en 1,2 miljard in 1998. In de regel «overige macromutaties» is ook de uitgavenverlaging van het Gemeente- en Provinciefonds opgenomen die ontstaat als gevolg van de koppeling van de uitgaven aan Gemeente- en Provinciefonds aan de netto gecorrigeerde rijksuitgaven.

De regering heeft in deze begroting geld vrijgemaakt voor nieuw beleid bovenop de intensiveringsclusters uit het Regeerakkoord. Daarvoor was het nodig een aantal uitgavenbeperkende maatregelen te treffen. De uitgavenbeperkingen, ruim 0,7 miljard in 1997 oplopend tot circa 1,4 miljard in het jaar 2000, bij de Rijksbegroting in enge zin worden met name gerealiseerd door diverse efficiencymaatregelen en beperking van subsidies.

Deze uitgavenbeperkingen hebben ruimte geschapen voor beleidsmatige intensiveringen. Op het terrein van het onderwijs wordt een impuls gegeven aan kwaliteitsbeleid en informatietechnologie. Op het terrein van de criminaliteitsbestrijding zijn er onder andere middelen toegevoegd voor uitbreiding van de politiesterkte (1000 man) en voor een inhaalslag op het terrein van de informatietechnologie in de zwaailichtensector (politie, brandweer en ambulance). De celcapaciteit wordt uitgebreid met 950 nieuwe plaatsen; ook worden extra middelen beschikbaar gesteld om 850 als tijdelijk bedoelde plaatsen te continueren. Daarnaast worden extra middelen uitgetrokken voor begeleiding bij taakstraffen en de uitbreiding van elektronisch toezicht. Het Openbaar Ministerie en het aantal rechters worden uitgebreid en er worden ten behoeve van de rechterlijke organisatie investeringen gedaan in automatisering, beveiliging en huisvesting. Tevens worden extra middelen beschikbaar gesteld voor jeugdbescherming, reclassering en misdaadpreventie. Mede op basis van de Armoedenota wordt extra geld uitgetrokken voor dak- en thuislozen en ten behoeve van kinderopvang voor alleenstaande ABW-ers met jonge kinderen. Tevens zijn middelen beschikbaar gesteld voor de uitvoering van de drugsnota. Hiermee wordt tegemoetgekomen aan de door de Tweede Kamer naar voren gebrachte verlangens op het terrein van monitoring, preventie, voorlichting en het heroïne-experiment. Op het terrein van de volkshuisvesting wordt een impuls gegeven aan het tegengaan van segregatie, wordt het stelsel van IHS gewijzigd en verruimd en wordt een normhuurcompensatie van 2% doorgevoerd. Ook voor het concurrerend houden van de glastuinbouw zijn middelen vrijgemaakt.

Als gevolg van de gewijzigde prijsontwikkeling van het BBP in 1995, 1996 en 1997 komt het uitgavenkader in lopende prijzen in zowel 1996 als 1997 hoger uit dan ten tijde van de Miljoenennota 1996 werd geraamd.

De uitgaven voor de Rijksbegroting in enge zin blijven in 1996 en 1997 binnen het uitgavenkader. Voor 1998 moet volgens de huidige ramingen rekening worden gehouden met een nog op te lossen problematiek van 0,3 miljard. Deze problematiek zal worden geactualiseerd bij het volgende centrale besluitvormingsmoment, in het voorjaar van 1997, en bij de begrotingsvoorbereiding 1998 worden betrokken.

Inzake de Common Area in het Eemsgebied is een tussenuitspraak gedaan in de aangevraagde arbitrage. In de begroting is voor 1996 uit dien hoofde een bedrag van 2¾ miljard opgenomen aan opbrengsten. Dit bedrag wordt ten gunste van het FES gebracht. De eerder als voorfinanciering van de Common-Areabaten gebruikte opbrengsten uit verkoop van deelnemingen, vallen voor dat bedrag vrij. De regering heeft besloten die in het FES te laten. Van de nieuwe ruimte in het FES zal 2 miljard worden ingezet voor projecten in het kader van de nota Samen Werken aan Bereikbaarheid. Voorts zal ¾ miljard worden aangewend voor binnen het FES passende projecten in de sfeer van energiebesparing en beperking van de CO₂-uitstoot.

B. De Sociale Zekerheid

Tabel 3.2.2 bevat een overzicht van de ontwikkeling van de netto-uitgaven in de sociale zekerheid ten opzichte van de Miljoenennota 1996.

¹ In deze reeks staan onder blok A de mutaties sinds de Miljoenennota 1996, terwijl onder blok B de mutaties sinds vaststelling van het reële uitgavenkader staan (MN95). Voor 1997 heeft de regering besloten de ijklijn sociale zekerheid met 0,2 miljard te verlagen ten gunste van het BKZ.

In 1996 doet zich ten opzichte van de Miljoenennota 1996 een aantal mutaties voor in de sociale zekerheid. In de eerste plaats valt de nominale ontwikkeling mee met 0,2 miljard in 1996, 0,1 miljard in 1997 en 0,4 miljard in 1998. Onder het kopje «overige mutaties» bevinden zich de volumemeevallers die zich in vergelijking met de vorige Miljoenennota in de sociale zekerheid hebben voorgedaan. Ten opzichte van de ramingen uit de Miljoenennota 1996 valt het uitkeringsvolume voor WW en ABW 67 000 personen lager uit (–1,3 miljard). Bij de arbeidsongeschiktheidsregelingen bedraagt de bijstelling –7 000 uitkeringsjaren (–0,3 miljard). De ZW-ramingen zijn met 0,6 miljard neerwaarts bijgesteld. Per saldo ontwikkelen de uitgaven zich gunstig.

Bij een aantal beleidsvoornemens hebben zich besparingsverliezen voorgedaan. De Wet Uitbreiding Loondoorbetalingsverplichting bij Ziekte (WULBZ) is een aantal maanden later in werking getreden dan beoogd. Het wetsvoorstel Boeten, Maatregelen, Terug- en Invordering is per 1 augustus jongstleden in werking getreden voor de sociale verzekeringen. Voor de bijstandsregelingen wordt nu gerekend met een inwerkingtreding per 1 januari 1997. In beide gevallen is dit later dan voorzien. Ook de ingangsdatum van de wet Premiedifferentiatie en Marktwerking bij Arbeidsongeschiktheidsverzekeringen (PEMBA) is een jaar uitgesteld tot 1 januari 1998, hetgeen tot ¼ miljard besparingsverlies leidt.

De technische mutaties/overboekingen bestaan voor een deel uit financieringsverschuivingen tussen particuliere en collectieve sector (0,7 miljard). Voorts hebben wijzigingen in het belastingen en premiebeeld, die samenhangen met het vervallen van de ZFW-franchise, geleid tot correcties op de ijklijn van 1,3 miljard. Tot slot leidt het uitstel van de PEMBA tot een bijstelling in het bruto-nettotraject (1,9 miljard). Het effect van het PEMBA-uitstel op het volume is eerder verantwoord onder de besparingsverliezen.

De regering heeft binnen het uitgavenkader voor de sociale zekerheid ruimte vrijgemaakt voor een aantal uitgavenprioriteiten. De belangrijkste hiervan betreft de volledige koppeling van de sociale uitkeringen in 1997. In de Miljoenennota 1996 was, conform het Regeerakkoord, een halve koppeling verwerkt. Gelet op de gunstige ontwikkeling van het verhoudingsgetal tussen actieven en inactieven heeft de regering een volledige koppeling verantwoord geacht. Daarnaast hebben in de beleidsmatige sfeer tal van kleinere uitgavenmutaties plaatsgevonden. Zo is de Algemene Nabestaandenwet op een aantal punten gewijzigd ten opzichte van de maatregelen die in het Regeerakkoord waren voorzien. Tot slot heeft de tijdelijke wet Beperking Inkomensgevolgen Arbeidsongeschiktheidscriteria (BIA) geleid tot beperking van de negatieve inkomensgevolgen als gevolg van de wet Terugdringing Beroep op de Arbeidsongeschiktheidsregelingen (TBA).

C. De Zorgsector

In tabel 3.2.3 wordt de uitgavenontwikkeling in de zorgsector sinds de Miljoenennota 1996 weergegeven.

¹ In deze reeks staan onder blok A de mutaties sinds de Miljoenennota 1996, terwijl onder blok B de mutaties sinds vaststelling van het BKZ staan (MN95). Voor 1997 heeft de regering besloten de ijklijn sociale zekerheid met 0,2 miljard te verlagen ten gunste van het BKZ.

De wijzigingen in het uitgavenbeeld van de zorgsector die sinds de Miljoenennota 1996 hebben plaatsgevonden, worden veroorzaakt door mutaties op diverse beleidsterreinen. De uitgaven bij ziekenhuizen en specialisten komen hoger uit, voornamelijk als gevolg van hogere productieafspraken tussen verzekeraars en zorginstellingen. Ook de uitgaven aan thuiszorg, farmacie (voornamelijk nieuwe geneesmiddelen) en hulpmiddelen komen hoger uit dan geraamd. Daartegenover staan o.a. lagere uitgaven bij de tandheelkundige specialisten en de fysiotherapie.

Bij de invoering van de Wet Geneesmiddelenprijzen dient rekening te worden gehouden met een eenmalig besparingsverlies van 0,2 miljard in 1996 in verband met de latere ingangsdatum. Het voorstel voor invoering van een eigenbijdragesysteem leidt tot een opbrengst van 0,8 miljard in 1997. Ten opzichte van de taakstelling uit het Regeerakkoord treedt hier derhalve een gering besparingsverlies op.

In het Regeerakkoord is overeengekomen dat de volumegroei in de zorg niet meer zou bedragen dan 1,3% per jaar. In de zorgsector blijven echter overschrijdingstendensen waarneembaar. De regering heeft hierop – evenals vorig jaar – gereageerd door additionele kostenbeperkende maatregelen door te voeren. Op het terrein van de doelmatigheid zijn diverse initiatieven opgesteld om de uitvoeringsstructuur en de financiering te verbeteren. Voorbeelden hiervan zijn: doelmatiger inkoop van geneesmiddelen door bejaardenoorden, aanpassing van de uitvoeringsstructuur van de eigen bijdragen AWBZ en doelmatiger verstrekking van griepvaccinaties.

Per saldo bedraagt de overschrijding in 1997 0,3 miljard. Deze overschrijding is opgetreden in de laatste fase van de begrotingsvoorbereiding en wordt hoofdzakelijk veroorzaakt door de gevolgen van macro-economische ramingen voor mutaties in de nominale sfeer. Tijdens de begrotingsvoorbereiding 1998 zullen, in het licht van de dan beschikbare inzichten in de macro-economische ontwikkelingen, de overschrijdingen voor 1997 en 1998 opnieuw beoordeeld worden.

3.3 De microlastenontwikkeling

In 1997 is sprake van een beperkte mutatie in de microlasten van –1 miljard. De cumulatief tot en met 1997 gerealiseerde lastenverlichting in deze kabinetsperiode bedraagt daarmee 9½ à 10 miljard. Tabel 3.3.1 geeft een overzicht van de ontwikkeling van microlasten in 1997, onderverdeeld naar de drie overheidssectoren.

¹ Belastingen Rijk gemeten op kasbasis en premies op transactiebasis; op transactiebasis gemeten is het saldo nul.

² Inclusief kasoverloop 1996/1997; op transactiebasis gemeten is het saldo nul.

Van de totale microlastenontwikkeling van –1 miljard slaat –4,0 miljard neer bij het Rijk en 2,6 miljard bij de sociale fondsen. Deze verdeling wordt onder meer beïnvloed door de overheveling van de financiering van de bejaardenoorden van de rijksbegroting naar de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten. Hierdoor vindt een uitruil plaats tussen belastingen en premies van structureel 3,3 miljard (de belastingen dalen op kasbasis met 2,9 miljard).

Het totale tarief eerste schijf (belastingen en premies) wordt in 1997 verlaagd met 0,2%-punt. Dit is de resultante van een verlaging van het belastingtarief eerste schijf met per saldo 1,3%-punt en een verhoging van het premietarief. Daarbij speelt, naast de genoemde overheveling bejaardenoorden, mede een rol een verschuiving tussen belastingen en premies in verband met nabetalingen van het Rijk aan de sociale fondsen. Voorts is verwerkt het voornemen per 1 januari 1997 een maximum te stellen aan de AOW-premie. Dat laatste voornemen – nader uiteengezet in de nota «Werken aan Zekerheid» – draagt bij aan het veiligstellen van de AOW als volwaardig basispensioen op lange termijn. Maximering van de AOW-premie, en financiering van de benodigde aanvullende middelen voor de AOW vanuit de algemene middelen, betekent een verbreding van de financieringsgrondslag. Wanneer de noodzaak tot aanvulling met een rijksbijdrage zich voordoet, zal het kabinet moeten bezien waaruit die bijdrage wordt gefinancierd. Bij een beheerste ontwikkeling van de rijksuitgaven is dit mogelijk zonder verhoging van de belastingtarieven.

Het arbeidskostenforfait wordt in 1997 verhoogd met 2% en het maximum met 55 gulden, met het oog op het vergroten van de aantrekkingskracht van deelname aan het arbeidsproces voor mensen die thans op een uitkering zijn aangewezen. Dit betreft een belastingverlaging van 0,1 miljard. Ter bevordering van de werkgelegenheid in het lagere segment van de arbeidsmarkt, wordt in 1997 de loonkostenfaciliteit voor lage lonen (tot 115% van het wettelijk minimumloon) verhoogd met 815 gulden tot 2000 gulden. Bovendien wordt de bestaande loonkostenfaciliteit voor het leerlingwezen ook ingezet ter stimulering van de combinatie van werken en leren in het HBO.

In 1996 is een eerste stap gezet met de verlenging van de tweede schijf in de loon- en inkomstenbelasting. In 1997 wordt hiervoor nog eens 0,1 miljard ingezet, leidend tot een verlenging van de tweede schijf met 3350 gulden (na inflatiecorrectie).

In de premiesfeer is in 1997 sprake van een verhoging van premies vanwege de ongunstige vermogenspositie van de sociale fondsen eind 1996; deze ongunstige positie vloeit onder meer voort uit een neerwaartse bijstelling van de premieontvangsten over de jaren 1993–1995. In 1997 halen de sociale fondsen circa 2 miljard vermogen in, tegenover een verslechtering van de vermogenspositie met bijna 3 miljard in 1996; deze omslag vereist dus op zich een premieverhoging van ruim 4½ miljard. Tegenover deze vermogensopbouw staat een verlaging van de sociale premies vanwege de gunstige uitgavenontwikkeling in de sociale zekerheid en de groei van de premiegrondslag.

De in 1996 geïntroduceerde regulerende energieheffing is gericht op het verminderen van energieverbruik. In 1997 treedt de tweede tranche in werking. De opbrengst (0,5 miljard in 1997) wordt, evenals in 1996, volledig als lastenverlichting teruggegeven, met name via verlaging van het belastingtarief eerste schijf.

De benzineaccijns wordt per 1 juli 1997 verhoogd met 11 cent, de LPG-accijns met 8 cent en de dieselaccijns met 5 cent. De opbrengst van deze accijnsverhogingen wordt geheel teruggesluisd door middel van een verlaging van de motorrijtuigenbelasting. Een eventuele verdere verhoging van de accijnzen zal worden bezien bij het dekkingsplan 1998 in het licht van het op dat moment in Duitsland en België voorgenomen of gerealiseerde beleid met betrekking tot de motorbrandstofaccijnzen.

Het budget voor de bevordering van speur- en ontwikkelingswerk in de Wet Vermindering Afdracht Loonbelasting en Premies voor de Volksverzekeringen, onderdeel S&O (voorheen de WBSO), wordt verhoogd ten behoeve van de speur- en ontwikkelingsinspanningen van grote bedrijven. Verder wordt de mogelijkheid gïntroduceerd van gedeeltelijke vrije afschrijving op laboratoriumgebouwen waarin speur- en ontwikkelingswerk plaatsvindt.

De verlichting van de administratieve lasten gaat ook gepaard met een verlichting van de belastingdruk met per saldo 0,1 miljard in 1997. Dit betreft met name de volledige aftrekbaarheid gemengde kosten bij de vennootschapsbelasting.

Het huurwaardeforfait wordt verlaagd tot 2,1% van de waarde in bewoonde staat (1,25% van de WOZ-waarde). Daarbij wordt het systeem van waardeklassen afgeschaft, waarbij de bestaande tegemoetkoming voor goedkope woningen in eigendom enigszins wordt uitgebreid. De verlaging van het huurwaardeforfait houdt verband met het van kracht worden van de wet Waardering Onroerende Zaken (WOZ). Deze wijziging van het huurwaardeforfait is per saldo budgettair neutraal.

In het kader van het tabaksontmoedigingsbeleid wordt de tabaksaccijns in 1997 zodanig verhoogd dat de consumentenprijs van een pakje sigaretten van 25 stuks met 50 cent stijgt (accijnsverhoging 42,5 cent). Eenzelfde accijnsverhoging geldt voor shag.

3.4 Het beleidsrelevante tekort, het EMU-tekort en de EMU-schuld

Onderstaande tabel geeft de opbouw van het beleidsrelevante financieringstekort op basis van de netto-uitgaven van de drie budgetdisciplinesectoren op de Rijksbegroting en de overige voor dit tekort relevante uitgaven en ontvangsten.

¹ Deze post omvat de rijksbijdragen aan de sociale fondsen.

² Deze post omvat het binnenlands deel van de niet-belastingontvangsten aan aardgas en de milieuheffingen en de heffings- en invorderingsrente.

Naar huidige inzichten zal het tekort zowel in 1996 als in 1997 uitkomen op 2,8%. Daarmee bevindt het tekort zich in beide jaren onder de plafondwaarde.

In 1995 is de EMU-schuld 1,0% hoger uitgekomen dan in de Miljoenennota 1996 werd verwacht. Dit wordt enerzijds veroorzaakt doordat de EMU-schuldquote in 1994 0,5%-punt BBP hoger is uitgekomen. Deze bijstelling wordt teweeggebracht door nieuwe gegevens over de schuld van de lagere overheden (verwerking van de Gemeenterekeningen door het CBS). Daarnaast zijn de schulden van de lagere overheden en de sociale fondsen voor het jaar 1995 opwaarts bijgesteld en is het BBP voor 1995 (de noemer van de schuldquote) sinds de Miljoenennota 1996 verlaagd. In de huidige ramingen voor 1996 en 1997 wordt op voorhand gerekend met balansverlenging bij de gemeenten en sociale fondsen.

In 1996 komt het EMU-tekort met 2,6% BBP onder het convergentiecriterium van 3% BBP uit. Deze daling wordt echter voor 0,4% veroorzaakt door het incidentele effect van de Common-Areabaten.

De daling van het EMU-tekort van 1996 op 1997 wordt met name bepaald door de omslag in het vorderingensaldo van de sociale fondsen. Tegenover het vorderingentekort bij de sociale fondsen in 1996 staat door de vermogensinhaal een fors overschot in 1997.

In tabel 3.4.2 is het verloop van de schuldquote uitgesplitst naar de effecten van de nominale groei van het BBP, het EMU-vorderingentekort en financiële transacties.

Het noemereffect heeft betrekking op de daling van de schuld als gevolg van de nominale ontwikkeling van de economie (volume + prijs). De nominale groei van het BBP bedraagt naar raming 4% in 1996 en 5% in 1997.

Onderstaande tabel geeft een overzicht van de financiële transacties. Uit de tabel blijkt dat zowel in 1996 als in 1997 de financiële transacties een bijdrage leveren aan de schulddaling. De balansverlenging van OPL en sociale fondsen wordt in beide jaren meer dan gecompenseerd door balansverkortingen bij het Rijk.

De posten sociale fondsen en OPL hebben betrekking op het verschil tussen het vorderingentekort en de mutatie van de (bruto)schuld van deze subsectoren. In 1997 blijft de schuldvermindering van de sociale fondsen achter bij het vorderingenoverschot. Dit is met name het gevolg van de veronderstelling dat slechts het inkomenssaldo van de centrale fondsen en de wachtgeldfondsen doorwerkt in de schuld (geïntegreerd middelenbeheer; zie ook paragraaf 4.2). Het vorderingenoverschot bij de overige fondsen (met name VUT) leidt niet tot een vermindering van de schuldquote. De VUT-fondsen hebben momenteel geen schulden.

Voor de OPL geldt dat tegenover de vorderingenoverschotten, die over een wat langere periode vrij constant zijn, een toename van de schuld staat. Het blijkt dat door de OPL jaarlijks meer financiële activa worden aangehouden. De toename van die financiële activa betreft vooral leningen aan woningbouwverenigingen.

Met het oog op de vormgeving van het monetair beleid in de derde fase van de EMU (zie paragraaf 2.2) zal het schatkistsaldo van het Rijk worden afgebouwd. Het effect hiervan op de schuld bedraagt 0,5% BBP in 1996 en 1,6% BBP in 1997.

De post nettokredietverlening en aan- en verkoop deelnemingen van het Rijk draagt in 1996 bij aan de daling van de schuldquote en is in 1997 per saldo neutraal.

Via de post kas/transactieverschillen wordt gecorrigeerd voor het feit dat het EMU-tekort in transactietermen luidt (uitgaven en ontvangsten worden gemeten op het moment dat de economische handeling die leidt tot de uitgaven of ontvangst, plaatsvindt), terwijl voor de EMU-schuld de feitelijke kasuitgaven en -ontvangsten bepalend zijn.4

Het financiële management bij de overheid

4.1 Inleiding

De belangstelling voor bedrijfseconomisch handelen binnen de rijksoverheid neemt nog steeds toe. Het gaat dan onder meer om het beter zichtbaar maken van activiteiten, prestaties en effecten in relatie tot de ingezette middelen. Hierdoor wordt een meer resultaatgerichte sturing van de overheid mogelijk. Daarbij komt ook de doelmatigheid steeds nadrukkelijker in beeld. In plaats van het verschaffen van inzicht in uitgaven voor input – hetgeen thans gebruikelijk is – is het de bedoeling te komen tot het (meer) verschaffen van inzicht in de kosten van output en, voor zover mogelijk, de effecten van het beleid. Ook het introduceren van elementen van marktwerking en concurrentie tussen aanbieders van diensten kan bijdragen aan een verbetering van het functioneren van de overheid.

Verbreding en verdieping

Een aantal belangrijke stappen ter verbetering van de bedrijfsvoering is in voorgaande jaren reeds gezet. Hierbij kan gedacht worden aan verzelfstandigingen – met name in de vorm van agentschappen; kengetallen; interdepartementale beleidsonderzoeken met als thema financiële vernieuwing; en evaluatie-onderzoek. Thans is sprake van een verdere verbreding en verdieping van deze instrumenten. Zo wordt in de beleidsonderzoeken naar financiële vernieuwing gekeken naar bredere toepassingsmogelijkheden van bedrijfseconomische elementen. De onderzoeken naar Rijkswaterstaat en de Rijksgebouwendienst zijn daar een goed voorbeeld van. Bij kengetallen is sprake van verbreding, maar ook van verdieping. Naast ramingskengetallen worden nu ook doelmatigheidskengetallen in de begroting opgenomen en is er meer aandacht voor kwaliteit: het meer opnemen van vergelijkingsmateriaal en het interpreteren van ontwikkelingen. Bij agentschappen richt de aandacht zich op een nadere uitwerking van de sturings- en contractrelaties en het geven van inzicht in de kosten van de prestaties.

Op deze weg van verbreding en verdieping – en daarmee de weg van geleidelijke ontwikkeling op basis van het leren van ervaringen – zal de komende jaren worden voortgegaan.

Uit een aantal ontwikkelingen – ook in andere landen – valt af te leiden dat ten behoeve van de gewenste verbeteringen van de bedrijfsvoering aanpassingen in de begrotingssystematiek overwogen moeten worden. Vraagstukken in de allocatieve sfeer – een zorgvuldiger behandeling van kapitaaluitgaven – wijzen dezelfde kant op. Een belangrijke mogelijke verbreding van de toepassing van bedrijfseconomische elementen kan de invoering van een kapitaaldienst in combinatie met een baten-lastenstelsel zijn. Het gaat hier om de vraag of verbeteringen in de begrotingssystematiek – met name de begrotingsindeling en het begrotingsstelsel mogelijk en wenselijk zijn. Die vraag zal moeten worden beantwoord door de eisen die aan deze systematiek worden gesteld, vanuit normerings-, allocatie- en bedrijfsvoeringsoogpunt te bezien.

In het Regeerakkoord wordt gesproken over de invoering op termijn van een kapitaaldienst. Over dit onderwerp ontvangt de Kamer nog rond de jaarwisseling een nota.

In dit hoofdstuk wordt de stand van zaken geschetst ten aanzien van de bedrijfseconomische elementen zoals die thans worden toegepast binnen de rijksdienst en die het oogmerk hebben de doelmatigheid van het overheidshandelen verder te laten toenemen. Naast de al genoemde instrumenten (verzelfstandiging, kengetallen, financiële vernieuwing en evaluatie-onderzoek) wordt ingegaan op werken voor tweeden/derden en geïntegreerd middelenbeheer. Vervolgens komt de financiële informatievoorziening aan bod. In dat kader komen de samenwerking op het gebied van de financiële informatievoorziening en de invoering van de euro aan de orde.

4.2 Bedrijfseconomische elementen

Verzelfstandigingen

Verzelfstandiging van overheidstaken is een middel om de relatie tussen beleid en uitvoering te verbeteren en kleinere beleidsdepartementen tot stand te brengen. Indien de politiek-beleidsmatige controle goed vorm wordt gegeven en de verantwoordelijkheidstoedeling (inclusief de beheersmatige controle) goed is doordacht en geregeld, kan dat bijdragen aan een doelmatiger functionerende overheid.

Agentschappen

Agentschappen zijn binnen de overheid verzelfstandigde diensten met een publieke taak. In 1994 werden de eerste vier agentschappen ingesteld. Inmiddels zijn dat er dertien. Voornemen is, dat er vanaf 1 januari 1997 nog twee van start zullen gaan: de Centrale Archief-selectiedienst (CAS) en het Korps Landelijke Politiediensten (KLPD). Inmiddels bestaat nu zo'n twee jaar ervaring met agentschappen. Een rijksbrede evaluatie staat gepland voor 1997. Daarin zal bij alle aspecten van de agentschapsfiguur worden stilgestaan.

Gedachte achter het agentschapsmodel is dat doelmatiger gewerkt kan worden door het definiëren van producten en diensten, het vaststellen van de kosten en door ruimere bevoegdheden in de beheerssfeer (integraal management). Daartoe kennen agentschappen een specifiek beheersregime. Belangrijkste kenmerk daarvan is het baten-lastenstelsel met reserveringsfaciliteiten. Op 1 januari 1997 zullen alle agentschappen het baten-lastenstelsel voeren. Invoering van dat stelsel is een operatie die de nodige inspanning vereist; onder meer het opstellen van de openingsbalans, waaronder het taxeren van de activa, maar ook het wijzigen van de administratieve organisatie en de geautomatiseerde administratieve systemen alsmede het verzorgen van opleidingen voor het personeel. De ervaringen hierbij kunnen van nut zijn bij de mogelijke invoering van een integraal baten-lastenstelsel bij de rijksoverheid.

In het afgelopen jaar zijn voor alle agentschappen statuten opgesteld. In een statuut worden onder meer de producten en kengetallen omschreven die worden gehanteerd bij het streven naar doelmatigheidsverbetering, de sturingsrelatie met het moederdepartement en de wijze van kostprijsberekening. Kengetallen spelen een belangrijke rol in het beheer van agentschappen en bij de aansturing daarvan. Met het ontwikkelen en hanteren van kengetallen is in het afgelopen jaar belangrijke vooruitgang geboekt. In een aantal gevallen zijn de kostprijzen vastgesteld en de prijzen bepaald voor de afnemers van de producten of diensten van het agentschap. De kwaliteit van de in het kader van een bedrijfsmatig beheer gehanteerde kengetallen zal naar verwachting toenemen naarmate meer ervaring en kennis wordt opgedaan bij een elk jaar toenemend aantal agentschappen.

Bij het zichtbaar maken van de doelmatigheid zijn diverse uitwerkingsniveaus en -richtingen waar te nemen. Sommige departementen laten het doelmatigheidsstreven tot uitdrukking komen door verlaging van tarieven die het agentschap in rekening brengt aan het moederdepartement, andere departementen en aan derden. Verder wordt getracht normen te ontwikkelen voor productiviteit, doorlooptijden, kwaliteit en kostprijzen. Het budgetteren op basis van deze normen, en het verbinden van consequenties aan het al dan niet halen daarvan, zijn prikkels voor doelmatigheidsverbetering. Belangrijk aandachtspunt bij het doen van uitspraken over doelmatigheidverbetering is het maken van onderscheid tussen factoren die binnen, respectievelijk buiten de invloedssfeer van het agentschap vallen.

Belangrijk in het streven naar doelmatigheid is de vormgeving van de relatie tussen het agentschap en zijn afnemers; het moederdepartement, andere departementen en/of derden. De relatie met het moederdepartement kent verschillende aspecten. Enerzijds is het moederdepartement verantwoordelijk voor de beleidskaders waarbinnen het agentschap moet opereren en is het verantwoordelijk voor toezicht op het beheer en controle. Anderzijds is het moederdepartement veelal ook afnemer van producten of diensten. Van belang is dat daarbij contractrelaties ontstaan tussen opdrachtgever en opdrachtnemer. Opdrachtgever en opdrachtnemer hebben daarbij verschillende belangen. Dat verhoogt het kostenbewustzijn en kan leiden tot doelmatigheidsverbetering. Het kostenbewustzijn en de doelmatigheidsprikkels worden nog sterker als agentschappen door departementen daadwerkelijk betaald worden voor geleverde diensten of producten. Daartoe moeten dan budgetten van de agentschappen naar de klanten binnen de rijksoverheid worden overgeheveld. Op deze wijze wordt de markt binnen de budgetsector nagebootst. Dat kan in een bepaald stadium ook gepaard gaan met het opheffen van de gedwongen winkelnering. Het agentschap wordt dan gedwongen tegen een meer concurrerende prijs zijn producten of diensten aan te bieden.

Zelfstandige bestuursorganen

Naar aanleiding van het onderzoek van de Algemene Rekenkamer in 1994 vindt thans de doorlichtingsoperatie zelfstandige bestuursorganen plaats. De doorlichting richt zich op de ministeriële verantwoordelijkheid, het financiële beheer en de wijze waarop het toezicht op de zelfstandige bestuursorganen is geregeld. Naar verwachting zal de rapportage naar aanleiding van de doorlichting dit najaar aan de Kamer worden aangeboden. Voor nieuw in te stellen zelfstandige bestuursorganen is een Aanwijzing voor de regelgeving opgesteld.

Werken voor derden/werken voor tweeden

Bij verzelfstandiging komt veelal de vraag op in hoeverre producten en diensten die worden voortgebracht door (al dan niet verzelfstandigde) rijksdiensten, ook aan andere onderdelen van de Staat (tweeden) en aan organisaties buiten de Staat (derden) mogen worden aangeboden. In maart is hieromtrent aan de Tweede Kamer een beleidslijn aangeboden.

Uitgangspunt bij het onderdeel werken voor tweeden (inbesteden) is dat, uit oogpunt van een doelmatig besteden van overheidsgelden, geen belemmeringen moeten bestaan voor het gebruik van (over)capaciteit van onderdelen van de Staat ten behoeve van andere onderdelen van de Staat. Het wordt aan zelfregulering bij zowel vragers als aanbieders overgelaten op welke wijze verantwoorde besluitvorming over het al dan niet inbesteden zo vroeg mogelijk in het verwervingsproces tot stand komt. Zowel vrager als aanbieder van producten en diensten heeft daarbij een eigen verantwoordelijkheid.

Bij het onderdeel werken voor derden is sprake van een aantal voorwaarden waaronder onderdelen van de rechtspersoon Staat kunnen werken voor organisaties buiten de Staat. Belangrijke voorwaarde is dat sprake moet zijn van een betere benutting of een doelmatiger aanwending van overheidsmiddelen. Dat heeft als consequentie dat in elk geval de kosten en opbrengsten van de te leveren producten bekend moeten zijn. Verder moet het gaan om niet-branchevreemde producten, maar om reguliere hoofdproducten, bij- of nevenproducten. Ook mag werken voor derden niet ten koste gaan van de kernactiviteiten en mag geen sprake zijn van concurrentieverstoring. Indien met werken voor derden een bedrag is gemoeid van meer dan 200 000 ECU, zal dat vanaf de begroting 1998 in de memorie van toelichting bij de betreffende begroting worden gemeld. Evaluatie van de wenselijkheid van werken voor derden zal elke vier jaar plaatsvinden.

In het kader van de Ministeriële Commissie Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit is een interdepartementale werkgroep Markt en Overheid opgericht. Deze werkgroep kan genoemde beleidslijn verder uitbouwen en verifiëren of deze, toegepast op praktijkgevallen, ongewenste concurrentieverhoudingen binnen en buiten de rijksdienst voorkomt.

Kengetallen

Kengetallen spelen een belangrijke rol in het planning- en controlproces bij de rijksoverheid. Ze kunnen een hulpmiddel zijn bij het sturen en beheersen van beleids-, begrotings- en productieprocessen. Om die reden wordt getracht steeds meer artikelen – daar waar mogelijk en zinvol – in de begroting en de rekening met kengetallen toe te lichten. Om inzicht te kunnen geven in processen van beleidsdirecties waarvoor moeilijk zinvolle kengetallen opgesteld kunnen worden, zal worden bezien of meer de nadruk kan worden gelegd op het presenteren van werkprogramma's en -verslagen.

Bij het ontwikkelen en samenstellen van kengetallen is gekozen voor een stapsgewijze aanpak. Tot en met de begroting 1996 lag het accent op ramingskengetallen. Dit jaar ligt het accent, naast het (zowel kwantitatief als kwalitatief) verder ontwikkelen van ramingskengetallen, ook op doelmatigheidskengetallen. In een later stadium zal de (ongetwijfeld zeer weerbarstige) volgende stap worden gezet, namelijk het ontwikkelen van doeltreffendheidskengetallen.

Bij het ontwikkelen en samenstellen van doelmatigheidskengetallen staan de kosten per eenheid prestatie centraal. Hiervoor is het nodig om prestaties te benoemen, kosten te bepalen en kosten aan prestaties toe te rekenen. Met de ministeries is afgesproken dit jaar te inventariseren in hoeverre het mogelijk en zinvol is doelmatigheidskengetallen samen te stellen en, daar waar dit zinvol is, prestaties te kwantificeren. Hierbij wordt gebruik gemaakt van ervaringen die zijn opgedaan in de proefprojecten uitvoeringskosten en bij agentschappen. Bijna alle ministeries hebben één of enkele projecten gestart. In enkele gevallen heeft dit geleid tot het opnemen van prestaties en/of doelmatigheidskengetallen in de begroting 1997. De andere projecten zullen naar verwachting in de begroting 1998 tot resultaat leiden.

In dit kader kan ook gewezen worden op de begroting van Rijkswaterstaat als onderdeel van de begroting van Verkeer en Waterstaat, welke op verzoek van de commissie voor de Rijksuitgaven als voorbeeld zal worden gesteld op het gebied van outputbegrotingen. Een brief hierover is recentelijk naar de Kamer gezonden.

In grafiek 4.2.1 is per ministerie (incl. agentschappen en fondsen) aangegeven welk gedeelte van de begroting 1997 is toegelicht met prestatiegegevens en/of doelmatigheidskengetallen. Het deel dat is toegelicht, is uitgedrukt in procenten van het deel dat als zinvol toe te lichten wordt beschouwd (gecorrigeerd dekkingspercentage).Grafiek 4.2.1 Overzicht gecorrigeerde dekkingspercentages prestatiegegevens en/of doelmatigheidskengetallen per ministerie***

Naast de inspanningen die zijn geleverd op het gebied van de doelmatigheidskengetallen, hebben de ministeries ook gewerkt aan het verder verbeteren van de ramingskengetallen. Daarbij is zowel sprake van een kwantitatieve toename als van kwalitatieve verbeteringen, zoals het opnemen van meer vergelijkingsmateriaal en het interpreteren van ontwikkelingen. Grafiek 4.2.2 bevat voor 1996 en 1997 de toegelichte bedragen in procenten van de zinvol met ramingskengetallen toe te lichten begrotingsbedragen.Grafiek 4.2.2 Overzicht gecorrigeerde dekkingspercentages ramingskengetallen per ministerie***

Het toenemend gebruik van kengetallen is voorts terug te vinden in de financiële verantwoording. Ten opzichte van 1993 en 1994 is het aantal ministeries dat in de financiële verantwoording 1995 een groot aantal artikelen toelicht met kengetallen, toegenomen van vier naar zeven. Er valt evenwel nog veel te verbeteren, niet alleen in kwantitatief, maar ook in kwalitatief opzicht. Dit laatste betreft met name de toelichting op de verschillen tussen de oorspronkelijke raming en de uiteindelijk realisatie. Om deze gewenste verbetering te ondersteunen, is met ingang van dit jaar bepaald dat op alle uiteenzettingen over factoren die aan de raming ten grondslag liggen, activiteiten, prestaties en effecten in de ontwerpbegrotingen, ook in de financiële verantwoording moet worden ingegaan.

Financiële vernieuwing

Ook in de interdepartementale beleidsonderzoeken (IBO's) speelt de doelmatigheid een belangrijke rol.

Onlangs is de Kamer geïnformeerd over de interdepartementale onderzoeken die in 1996 zullen worden uitgevoerd. Onderzoeksgebieden zijn de bijstand, het verkeerstoezicht, de bodemsanering, het natuurbeheer, de academische ziekenhuizen, de toekomst van de studiefinanciering, de bekostiging van het stads- en streekvervoer, substitutie van vrijheidsstraffen door taakstraffen en de samenhang binnen het exportinstrumentarium.

Ook in deze ronde is gekozen voor het centrale thema financiële vernieuwing. Uit de ervaringen van de vorige ronde is gebleken dat dit thema een nuttige invalshoek biedt bij onderzoek naar het proces van beleidsuitvoering. Nader zal worden overwogen om in de volgende ronden het accent weer sterker te leggen op taakstellende besparingsvarianten.

Onder het thema financiële vernieuwing wordt de wijziging verstaan van het financieringssysteem van een voorziening om te komen tot een doelmatiger en doeltreffender beleid.Een belangrijke aanzet tot het denken over financiële vernieuwing is gegeven in het WRR-rapport Belang en Beleid van juni 1994. In dat rapport wordt een aantal uit de economische theorie afkomstige noties inzake het feitelijke uitvoeringsproces toegepast op het terrein van de sociale zekerheid. In de notitie Financiële Vernieuwing wordt – voortbouwend op het rapport van de WRR – een benadering geschetst die van toepassing is op de collectieve sector in algemene zin (ook buiten de sociale zekerheid). Het principal-agentmodel speelt daarbij een belangrijke rol. In een principal-agentrelatie stelt de principaal (opdrachtgever) financiële middelen beschikbaar waarvoor de agent (uitvoerder) een prestatie moet leveren. Aangezien er asymmetrie bestaat in informatie tussen agent en principaal, kan de agent de kosten van de voorzieningen wat hoger voorstellen dan nodig is en feitelijk lager presteren dan is overeengekomen. De principaal staan in beginsel drie wegen open om het gedrag van de agent te beïnvloeden: verbetering van de informatievoorziening, het scheppen van financiële prikkels en het bevorderen van concurrentie tussen agenten.

De inmiddels afgeronde beleidsonderzoeken 1995 illustreren op welke wijze het streven naar een verbreding van de toepassing van bedrijfseconomische elementen, mede op basis van de principal-agenttheorie, vorm kan worden gegeven. Het beleidsonderzoek naar Rijkswaterstaat is een goed voorbeeld. In dit onderzoek worden een besturingsfilosofie en een bedrijfsvoeringsmodel beschreven die het beter mogelijk maken vast te stellen wat Rijkswaterstaat doet en welke middelen daarvoor (moeten) worden ingezet. Zo zullen kosten worden toegerekend aan programma's en projecten en zullen contractrelaties worden aangegaan tussen uitvoerende en ondersteunende diensten. Dat heeft onder meer gevolgen voor het planning- en controlproces en de begrotingsindeling: sturing vindt plaats op basis van programma- en projectinformatie (productsturing).

Een ander voorbeeld is het onderzoek naar de Rijksgebouwendienst (RGD). Uitgangspunten bij dit onderzoek waren onder andere versterking van het integraal management op de ministeries, bevordering van outputsturing op kosten en meer aandacht bij allocatiebeslissingen voor de langetermijn-waardeontwikkeling van het vastgoed van het Rijk. Op basis daarvan is geadviseerd om een huurders–verhuurdersrelatie tot stand te brengen tussen de ministeries en de RGD. De ministeries zijn dan – binnen nader vast te stellen kaders – integraal verantwoordelijk voor de hoeveelheid en kwaliteit van de huisvesting die zij in gebruik hebben. De voordelen van een centrale huisvestingsdienst (waaronder schaalvoordelen en risicobeperking) blijven behouden. Een suggestie in het rapport was ook om over te gaan op een (partieel) baten-lastenstelsel en het creëren van een specifieke leenfaciliteit voor huisvestingsinvesteringen. Deze elementen zullen worden bezien in het kader van de toegezegde kabinetsnota over de kapitaaldienst, die rond de jaarwisseling aan de Kamer zal worden aangeboden.

In bijlage 7 wordt nader ingegaan op de politieke toetsing van de rapporten uit de vorige IBO-ronde.

Evaluatie-onderzoek

De ministeries dienen jaarlijks in hun begrotingen verslag te doen van de door hen uitgevoerde en voorgenomen evaluatie-onderzoeken. Deze verslaglegging dient aan een aantal criteria te voldoen. Alle ministeries hebben in hun ontwerpbegrotingen 1997 voldaan aan de volgende criteria: het verschaffen van inzicht in de wijze waarop beleidsevaluatie wordt gestimuleerd en gecoördineerd en het verschaffen van inzicht in afgeronde, lopende en voorgenomen evaluatie-onderzoeken. Voorts is vooruitgang geboekt bij de verslaglegging in de begrotingen over de resultaten van de evaluatieonderzoeken alsmede over de wijze waarop met deze resultaten is omgegaan. Het komende jaar zal hier nader aandacht aan worden besteed.

De Algemene Rekenkamer heeft in haar verslag over 1995 vastgesteld dat bij 95% van de evaluatie-onderzoeken is voldaan aan de daarvoor in overleg tussen de Algemene Rekenkamer, de hoofden van de afdelingen FEZ van de ministeries en het Ministerie van Financiën overeengekomen kwaliteitscriteria. Van de 638 aangemelde evaluatie-onderzoeken waren er 316 afgerond en bijna alle ministeries hadden hun evaluaties goed over hun hoofdbeleidsterreinen gespreid.

Een verdere uitbouw van evaluatie-onderzoeken, uitgaande van een goede evaluatieprogrammering, blijft van belang.

Geïntegreerd middelenbeheer

Tot op heden werd steeds separaat naar de diverse geldstromen van de collectieve sector gekeken (met name Rijk en sociale verzekeringen), ondanks het feit dat deze stromen een nauwe relatie met elkaar hebben. Door deze partiële benadering resulteert er – bedrijfsmatig bezien – voor de collectieve sector een suboptimale uitkomst, in het bijzonder wanneer bij een normale rentestructuur gelijktijdig sprake is van uitzettingen met een korte looptijd en leningen met een lange looptijd. Bundeling van geldstromen en middelenbeheer van diverse onderdelen van de collectieve sector (Rijk en sociale fondsen, andere zelfstandige bestuursorganen) maakt efficiencywinsten mogelijk. Ten eerste kan voor de collectieve sector als geheel een structureel rentevoordeel worden behaald en is minder vermogen nodig, doordat liquiditeiten binnen de collectieve sector worden gesaldeerd. Ten tweede treden schaal- en concentratievoordelen op doordat gelijksoortige activiteiten, die thans bij het Rijk, de sociale fondsen en andere zelfstandige bestuursorganen apart worden verricht, worden geconcentreerd bij de schatkist.

De regering wil daarom dat de volksverzekerings- en de werknemersverzekeringsfondsen een rekening-courantverhouding met het Rijk aangaan, en zal tevens nagaan welke andere zelfstandige bestuursorganen daarvoor in aanmerking komen. Van belang is dat de beheerders van genoemde fondsen zelf de volledige beschikkingsmacht over de liquide middelen behouden en evenmin wijziging wordt aangebracht in hun verantwoordingsverplichting. De regering zal daarom in goed overleg met de betrokken besturen nagaan hoe langs deze weg de rationalisering van het middelenbeheer in de collectieve sector tot stand kan worden gebracht.

4.3 Financiële informatievoorziening

Samenwerking financiële informatievoorziening

In oktober 1993 is de studiegroep Samenwerking Financiële Informatievoorziening (SAFI) van start gegaan. De studiegroep is ingesteld om na te gaan of een meer interdepartementale aanpak van onderdelen van de financiële informatievoorziening in de (nabije) toekomst mogelijk en wenselijk is. Leidende gedachte daarbij was ook, dat door samenwerking schaal- en/of kwaliteitsvoordelen zouden zijn te behalen. Een belangrijke voorwaarde voor intensievere samenwerking is een voldoende mate van gemeenschappelijke functionaliteit.

Bij intensievere samenwerking gaan de gedachten onder andere uit naar hergebruik van bestaande begrotingsadministratiesystemen, de toepassing van een kernmodel voor financiële informatievoorziening, het structureel uitwisselen van informatie en het gezamenlijk aanpakken van projecten waardoor (mogelijk) schaalvoordelen kunnen worden gerealiseerd. De studiegroep heeft haar werkzaamheden inmiddels afgerond. Als follow-up is, om de samenwerking concreet vorm te geven, per 1 juni 1996 het interdepartementale Platform Financiële Informatievoorziening (PLAFIN) ingesteld. Samenwerking zal plaatsvinden via de weg der geleidelijkheid. Op daartoe geschikte momenten, namelijk wanneer er nieuwe ontwikkelingen zijn of als een departement aan verandering van de bestaande financiële informatievoorziening toe is, zal worden bezien of onderwerpen zich lenen voor een gemeenschappelijke aanpak.

Invoering euro

Begin 1996 is een Nationaal Forum voor de introductie van de euro opgericht. Hierin zijn werkgevers-, werknemers- en consumentenorganisaties, financiële instellingen en de overheid vertegenwoordigd. Binnen de rijksoverheid wordt thans geïnventariseerd welke werkzaamheden moeten worden verricht voor de invoering van de euro bij de rijksoverheid. Het gaat dan om onder meer aanpassing van wet- en regelgeving en de invoering van de euro in de overheidsadministraties. Hierover zal een draaiboek worden opgesteld; dit zal het eind van het jaar aan de ministerraad worden aangeboden.

Om de gebruikers van publicaties van de overheid (parlement, publiek) vertrouwd te maken met de euro, zullen tijdens de overgangsperiode enkele publicaties behalve in guldens ook in euro's worden gepresenteerd.Lijst van gebruikte termen en hun betekenisAanvullende postenPosten die nog niet in de ontwerp-begrotingswetten (kunnen) worden opgenomen, maar terwille van een volledig beeld wel reeds in de totaalcijfers van de rijksbegroting zijn begrepen. Het betreffen veelal posten waarvan de verdeling over de begrotingen nog niet wordt of kan worden aangegeven. Voorbeelden van aanvullende posten zijn de loon- en prijsbijstelling.ActievenHet aantal actieven geeft de werkgelegenheid (uitgedrukt in arbeidsjaren), verminderd met het uitkeringsvolume van de Ziektewet (uitgedrukt in arbeidsjaren), weer.Administratieve organisatieHet geheel van organisatorische maatregelen binnen een departement, inclusief het stelsel van maatregelen van interne controle, dat direct of indirect betrekking heeft op een goede werking van de administratie, de financieel-administratieve systemen, de rechtmatigheid en de doelmatigheid van het (financiële) beheer, en de verantwoording daarover.AgentschapEen agentschap is een onderdeel van een ministerie waarvoor een afgezonderd en afwijkend beheer wordt gevoerd, met als doel een doelmatiger beheer te realiseren. Agentschappen hebben een eigen begroting en staan los van de begrotingsadministratie van het moederministerie. Niet de uitgaven en ontvangsten van het agentschap zelf, maar de uitgaven aan en de ontvangsten van het agentschap op de begroting van het ministerie waaronder het agentschap ressorteert, worden betrokken in het beleidsrelevante financieringstekort.Balansverkorting in de volkshuisvestingOperatie waarbij de nettocontantewaarde van de nog lopende subsidieverplichtingen van het Rijk aan de woningbouwcorporaties zijn weggestreept tegen de nog bij de woningbouwcorporaties uitstaande rijksleningen die ineens werden afgelost.BalansverlengingGelijktijdige toename van bezittingen én schulden, resulterend in een groter balanstotaal.Baten-lastenstelselIn een baten-lastenstelsel worden uitgaven en ontvangsten toegerekend aan het tijdvak waarin het genot respectievelijk het gebruik ervan plaatsvindt.BeleidsintensiveringenVerhogingen van collectieve uitgaven en/of verlagingen van ontvangsten ten opzichte van de begroting en/of de meerjarencijfers, waaraan een beleidsbeslissing ten grondslag ligt. Deze term wordt meestal beperkt tot beleidsmatige mutaties in de netto-uitgaven. Een beleidsmatige verlaging van de belastingontvangsten wordt doorgaans aangeduid met de term lastenverlichting.BeleidsevaluatieOnderzoek waarbij op basis van analyse van op systematische wijze verzamelde gegevens een uitspraak kan worden gedaan over het te voeren of gevoerde beleid.Beleidsrelevant financieringstekort van het RijkFeitelijk financieringstekort inclusief debudgetteringen en exclusief vervroegde aflossing woningwetleningen en het saldo balansverkorting VROM, agio en disagio, aan- en verkoop van staatsbezit, kasverschuivingen, versnelde belastinginning, studieleningen, de mutatie in het FES-saldo (in zoverre dit saldo positief is) en de mutatie in het saldo van de derdenrekening.BesparingsverliesBudgettair nadeel dat optreedt doordat een (voorgenomen) ombuiging minder besparingen oplevert dan aanvankelijk werd geraamd. Dit kan bijvoorbeeld het gevolg zijn van uitstel van de invoering van de ombuigingsmaatregel.BetalingsbalansDe totale rekening van de betalingsbalans geeft een overzicht van de transacties met het buitenland. Er wordt een onderscheid gemaakt tussen de lopende rekening en de kapitaalrekening. Op de lopende rekening worden de uitgaven en inkomsten geboekt die voortvloeien uit het goederen- en dienstenverkeer. Ook de uit het buitenland ontvangen (respectievelijk daaraan betaalde) inkomsten uit vermogen en arbeid, alsmede de secundaire inkomensoverdrachten staan op de lopende rekening. De kapitaalrekening geeft een beeld van het kapitaalverkeer met het buitenland.Bruto binnenlands product tegen marktprijzen (BBP)De som van de beloningen van de productiefactoren in het Nederlandse productieproces, plus het saldo van de indirecte belastingen en kostprijsverlagende subsidies.Budgetdiscipline(-regels)Regels voor het omgaan met mutaties in de netto uitgaven, gericht op het handhaven van een eerder vastgelegd uitgavenkader.BudgetteringsafsprakenBudgetteringsafspraken maken deel uit van de regels budgetdiscipline. Ze hebben betrekking op die delen van de begroting waar, bij voorkomende mutaties in de begrotingsvoorbereiding en -uitvoering, per definitie alleen beleidsmatige mutaties worden onderkend. Derhalve wordt daar geen onderscheid gemaakt tussen tegenvallers, beleidsintensiveringen, meevallers, efficiencywinsten en ombuigingen.Collectieve sectorHet totaal van de subsectoren Rijk, overige publiekrechtelijke lichamen (OPL) en sociale fondsen. Wanneer gesproken wordt over het uitgavenkader, dan wordt met de collectieve sector bedoeld het totaal van de subsectoren rijksbegroting in enge zin, sociale zekerheid en de zorgsector.Collectieve-uitgaven(quote)De collectieve-uitgavenquote (CUQ) is gelijk aan de collectieve uitgaven in procenten van het bruto binnenlands product. Meegenomen worden het totaal van de relevante uitgaven van het Rijk (incl. debudgetteringen en de uitgaven van agentschappen), de overige publiekrechtelijke lichamen (OPL) en de sociale fondsen. Onderlinge betalingen worden geconsolideerd.Compensatie over de jaren heenDe mogelijkheid om onder bepaalde voorwaarden af te wijken van het algemene uitgangspunt dat de fasering van compensatie-maatregelen in de tijd parallel moet lopen aan de omvang van de problematiek.ConsolidatieDe post Consolidatie wordt gebruikt voor het corrigeren van de rijksbegroting voor dubbeltellingen als gevolg van het «bruto-boeken» van bijdragen. Het bruto-boeken houdt in dat zowel het departement dat de feitelijke betaling verricht, als het departement dat bijdraagt, de uitgaven in de begroting opneemt. Het ontvangende departement raamt de te ontvangen bijdragen ook aan de ontvangstenkant van de begroting. Dit geldt ook voor bijdragen van een departement aan een agentschap. Hierdoor wordt het rekenkundige niveau van de totale rijksuitgaven en rijksontvangsten hoger dan het feitelijke niveau. Door middel van de post Consolidatie wordt hiervoor gecorrigeerd.Contractloon(stijging)(Stijging van) het looninkomen per werknemer als direct gevolg van de afgesloten collectieve arbeidsovereenkomsten (CAO).DebudgetteringEen debudgettering treedt op indien een derde de financiering van een (investerings- of kredietverlenings)activiteit van de overheid overneemt, terwijl de overheid op de een of andere manier de financiering garandeert. De betreffende uitgave staat daarmee niet op de rijksbegroting, maar is wel in hoge mate vergelijkbaar met een «normale» overheidsuitgave.DecentralisatieHet overdragen van meer verantwoordelijkheden en bevoegdheden naar andere overheden. Concreet kan dit leiden tot overheveling van taken (en de daartoe benodigde middelen) van de centrale overheid naar andere overheden.Deflator BBPPrijsontwikkeling van het bruto binnenlands product. Maatstaf voor de algemene nominale ontwikkeling.DerdenrekeningRekening-courantverhouding die het Rijk heeft met derden en rekeningen waarop uitgaven en ontvangsten staan die conform de Comptabiliteitswet niet via de begroting lopen, omdat zij met derden of met andere onderdelen van het Rijk kunnen worden verrekend. De mutatie in het saldo van de derdenrekening is niet relevant voor het beleidsrelevante financieringstekort.DereguleringHet afschaffen, vereenvoudigen of stroomlijnen van regelingen en wetten die de overheid oplegt aan bedrijven, instellingen en burgers. Doel hiervan is bevordering van dynamiek en aanpassingsvermogen van de economie en het vermijden van onnodige bureaucratie en onnodig hoge kosten ten gevolge van ondoelmatige of inefficiënte regelgeving.DesalderingHet gelijktijdig verhogen of verlagen van uitgaven en niet-belastingontvangsten, die vaak rechtstreeks met elkaar samenhangen. Desalderingen hebben per saldo dus geen invloed op het financieringstekort.Economische classificatieMethode om uitgaven en ontvangsten in te delen naar macro-economische categorieën. De Benelux Economische Classificatie, die gebaseerd is op het stelsel van Economische Rekeningen van de EU, is voorgeschreven voor toepassing in de rijksbegroting. Overzichten naar macro-economische categorieën worden opgesteld met behulp van deze economische codering. Deze overzichten zijn inpasbaar in het systeem van de Nationale Rekeningen.Economische en Monetaire Unie (EMU)Tot stand te brengen unie tussen EU-lidstaten, neergelegd in het Verdrag van Maastricht, waarbij in de derde fase de wisselkoersen onherroepelijk vastgelegd zijn (met uiteindelijk één munt) en volledig vrij kapitaalverkeer. In de EMU bepaalt de op te richten Europese Centrale Bank het gemeenschappelijke monetaire beleid dat wordt uitgevoerd door het Europees Stelsel van Centrale Banken. Tevens zal coördinatie van het budgettaire beleid plaatsvinden.EindejaarsmargeVoorziening in de regels budgetdiscipline die inhoudt dat het is toegestaan binnen een begroting tot maximaal 1,0% van het (gecorrigeerde) begrotingstotaal gelden tussen opeenvolgende jaren te schuiven. Op deze wijze kan het ondoelmatig besteden van begrotingsgelden worden beperkt.EMU-schuldHet totaal van de uitstaande geldelijke leningen ten laste van de gehele collectieve sector. Dit is de optelsom van de uitstaande leningen ten laste van het Rijk, de overige publiekrechtelijke lichamen en de sociale fondsen, minus de onderlinge schuldverhoudingen van deze drie subsectoren. De EMU-schuld is een bruto-schuldbegrip.EMU-tekortHet EMU-criterium voor het tekort heeft betrekking op het vorderingentekort van de gehele collectieve sector op transactiebasis. Het vorderingentekort geeft de mutatie in het saldo van de financiële activa en passiva van de collectieve sector weer. Omdat het EMU-tekort betrekking heeft op de collectieve sector is niet alleen het vorderingentekort van het Rijk van belang, maar ook de vorderingentekorten van de overige publiekrechtelijke lichamen (OPL) en de sociale fondsen. Weergave op transactiebasis wil zeggen dat de economische handeling die leidt tot de uitgave of ontvangst (transactie) als meetmoment wordt genomen.Europese Monetaire Stelsel (EMS)Stelsel dat gericht is op het creëren van een zone van monetaire stabiliteit in de Europese Gemeenschap. Het belangrijkste element is een overeenkomst om fluctuaties in de wisselkoersen binnen bepaalde marges te houden. In de voorgenomen Economische en Monetaire Unie wordt het EMS vervangen door gefixeerde wisselkoersen tussen de deelnemende valuta (en uiteindelijk één munt).ExtrapolatiesBij de bepaling van de meerjarenramingen wordt gebruik gemaakt van extrapolaties. Daarbij wordt, rekening houdend met de macro-economische middellange-termijnprojectie, uitgegaan van bestaande wettelijke regelingen, concrete afspraken op kabinets- of ministerieel niveau (inclusief meerjarige ombuigingstaakstellingen), aangegane verplichtingen en kwantificeerbare exogene factoren. Voorzover deze elementen niet van toepassing zijn worden de meerjarenramingen – behoudens de veronderstelde loon- en prijsontwikkeling – gelijk gehouden aan de nieuwe begroting, dan wel aan het laatste jaar van de meerjarenramingen waarin al deze elementen wel van toepassing zijn.Financiële vernieuwingWijziging van het financieringssysteem van een voorziening of van een regeling teneinde te komen tot een doelmatiger en een doeltreffender beleid.Financieringsbehoefte van het RijkDe som van het feitelijke financieringstekort en de aflossingen op de bestaande staatsschuld.Financieringstekort (feitelijk) van het RijkHet saldo van de relevante uitgaven en ontvangsten, minus de mutatie in het saldo van de derdenrekening.Fonds Economische Structuurversterking (FES)Het Fonds Economische Structuurversterking behelst dat bepaalde aardgasbaten, Common-Areabaten, ontvangsten uit de verkoop van staatsdeelnemingen en eventueel ontvangsten uit het vervreemden van vermogensbestanddelen worden gereserveerd voor investeringsprojecten van nationaal belang die de economische structuur versterken. Het betreft een verdeelfonds: vanuit het fonds worden bijdragen toegekend aan andere begrotingen van het Rijk.Functionele classificatieMethode om de uitgaven en ontvangsten in de begrotingen in te delen naar onderwerpen van staatszorg. De Benelux Functionele Classificatie, die gebaseerd is op de «Classifications of the Functions of Government» (COFOG) van de VN, is voorgeschreven voor toepassing in de rijksbegroting. Overzichten naar functie worden opgesteld met behulp van een codering in de artikelsgewijze toelichting van de begroting.Gecorrigeerde netto-rijksuitgavenUitgavenbegrip waarin de netto- rijksuitgaven gecorrigeerd zijn voor onder meer de uitgaven voor Ontwikkelingssamenwerking, de afdrachten aan de EU, de rente-uitgaven en het Gemeentefonds/Provinciefonds. De ontwikkeling van het Gemeentefonds/Provinciefonds wordt gekoppeld aan de nominale ontwikkeling van de gecorrigeerde netto-rijksuitgaven.Geïntegreerde verplichtingen-kasadministratieEen administratie waarin de aangegane verplichtingen worden geregistreerd, tezamen met de hieruit voortvloeiende betalingen in het jaar van aangaan en eventuele volgende jaren. Gedane betalingen worden geregistreerd in relatie tot de aangegane verplichtingen, zodat de nog openstaande verplichtingenbedragen kunnen worden vastgesteld.GemeentefondsBegrotingsfonds waarin een deel van de opbrengst van de meeste rijksbelastingen wordt gestort. Uit dit fonds worden jaarlijks (algemene) uitkeringen gedaan aan de gemeenten, ter dekking van een deel van hun uitgaven.Generale compensatieAls zich budgettaire verslechteringen in de netto uitgaven voordoen, is volgens de regels budgetdiscipline in principe compensatie vereist. In beginsel is deze compensatie specifiek (zie: specifieke compensatie). Vindt geen specifieke compensatie plaats, dan is generale compensatie vereist. Tot generale compensatie kan alleen door de ministerraad worden besloten.HerschikkingAls gevolg van een nieuwe prioriteitenafweging het beleid op een bepaald terrein intensiveren, terwijl op een ander terrein beleid wordt ingeperkt («nieuw voor oud»). Per saldo leiden herschikkingen niet tot meer uitgaven.Horizontale ontwikkelingOntwikkeling van de uitgaven en ontvangsten van jaar op jaar. De horizontale toelichting in de Miljoenennota (bijlage 5) geeft een toelichting op die ontwikkeling van de netto uitgaven, die op dat moment in de meerjarencijfers ligt besloten.i/a-ratioDe verhouding tussen het aantal inactieven en het aantal actieven. De i/a-ratio vormt de leidraad bij de besluitvorming over de aanpassing van de hoogte van het minimumloon en de sociale uitkeringen.IJklijnHet uitgavenkader waaraan bij de begrotingsvoorbereiding en -uitvoering de uitgavenvoornemens en -ontwikkeling worden getoetst. Er zijn ijklijnen voor de sectoren rijkbegroting in enge zin, sociale zekerheid en zorg.Inactieven, niet-actievenHet aantal inactieven of niet-actieven is gelijk aan het totaal aantal uitkeringsjaren in de sociale zekerheid voor zover geregeld in de sociale-zekerheidswetgeving, een uitsplitsing kan gemaakt worden tussen inkomensvervanging in verband met ziekte, arbeidsongeschiktheid, werkloosheid en ouderdom.Incidentele loonstijgingHet verschil tussen de feitelijke toename van het looninkomen per werknemer en de toename van de contractlonen. Dit verschil wordt veroorzaakt door bijvoorbeeld promoties, periodieken, overwerk en in- en uitstroom.InfrastructuurfondsEen begrotingsfonds, waarin de middelen die voorheen op de begrotingen van Verkeer en Waterstaat, het Rijkswegenfonds en het Mobiliteitsfonds beschikbaar waren voor de uitgaven aan weg-, water- en railinfrastructuur, zijn samengevoegd. Tevens worden uit dit fonds uitgaven in het kader van de Investeringsimpuls 1994–1998 gedaan; de middelen hiervoor zijn afkomstig uit het Fonds Economische Structuurversterking (FES).Interdepartementale beleidsonderzoekenDe evaluatie van beleidsterreinen en ontwikkeling van beleidsvarianten volgens een door de regering vastgestelde interdepartementale procedure. Deze procedure voorziet onder meer in de totstandkoming van openbare rapportages.Interne marktFase in het Europese integratieproces waarvan het wezenlijk kenmerk is een geheel vrij verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal in de EU-lidstaten.KapitaaldienstBegrotingsstelsel waarbij de begroting is gesplitst in een deel dat de kapitaaluitgaven en -ontvangsten bevat en een deel dat de lopende uitgaven en -ontvangsten bevat.KengetalEen kengetal is een getal dat inzicht geeft in de situatie en/of de ontwikkeling van een beleids- of productieproces of in de opbouw van de ramingen.Lastenverlichting respectievelijk -verzwaringEen verlaging (resp. verhoging) van sociale verzekeringspremies en/of tarieven van belastingen en niet-belastingontvangsten met een micro-lastenkarakter, dan wel een verruiming (resp. beperking) van fiscale aftrekmogelijkheden.LoonbijstellingAanvullende post waarop gelden worden gereserveerd om de extra uitgaven van ministeries ten gevolge van loonstijgingen te financieren.MeerjarenramingenRamingen van de uitgaven, niet-belastingontvangsten, premie- en belastingontvangsten voor de vier jaren volgend op het begrotingsjaar. In deze Miljoenennota beslaan de meerjarenramingen de periode 1998–2001. Bij de ramingen wordt gebruik gemaakt van extrapolaties.MicrolastenontwikkelingEen verandering in de microlastenontwikkeling is het saldobedrag waarmee de belastingopbrengst verandert als gevolg van belastingmaatregelen dan wel als gevolg van aanwijsbare veranderingen in de systematiek van de premieheffing, alsmede de mutaties in de premieontvangsten anders dan uit hoofde van (macro-economische) grondslagmutaties.Modale werknemer en modaal inkomenHet modale inkomen is het inkomen dat statistisch het meeste voorkomt. Het wordt benaderd door het brutoloon van een werknemer die nog net niet de (procentuele) maximumpremie voor het verplichte ziekenfonds betaalt. De modale werknemer uit de gebruikelijke koopkrachtoverzichten is alleenverdiener, is getrouwd met een niet buitenshuis werkende partner en heeft twee kinderen in de leeftijd van zes tot twaalf jaar.NajaarsnotaTussentijds overzicht van de lopende begrotingsuitvoering, waarin wordt aangegeven welke wijzigingen optreden ten opzichte van de Vermoedelijke Uitkomsten. De Najaarsnota moet uiterlijk op 1 december van het lopende begrotingsjaar bij de Staten-Generaal worden ingediend.Nationaal inkomen (NI of NNI)De som van de beloningen van alle productiefactoren (ook die in het buitenland), plus het saldo van de indirecte belastingen en kostprijsverlagende subsidies, minus de afschrijvingen.Netto-uitgavenDe voor het uitgavenkader relevante (bruto)uitgaven verminderd met de voor het uitgavenkader relevante ontvangsten. Bij de ontvangsten gaat het voor het overgrote deel om voor het uitgavenkader relevante niet-belastingontvangsten van het Rijk en eigen betalingen in de zorgsector.Netto-uitgaven rijksbegroting in enge zinRelevante uitgaven en niet-belastingontvangsten van de rijksbegroting exclusief de uitgaven en niet-belastingontvangsten van de rijksbegroting die tot de sociale zekerheid dan wel tot de zorgsector worden gerekend. Tevens worden de relevante uitgaven gecorrigeerd voor enkele incidentele posten.Netto-uitgaven sociale zekerheidDe budgetdisciplinesector sociale zekerheid omvat de sociale zekerheid op de rijksbegroting alsmede de uitgaven van de sociale fondsen. Voor de sociale fondsen is het totaal van uitkeringen en administratiekosten relevant. Het bovenwettelijk gedeelte blijft buiten beschouwing.Netto-uitgaven zorgsectorDe uitgaven die tot het Budgettair Kader Zorg (BKZ) worden gerekend. Het BKZ omvat de via de AWBZ, ZFW en particuliere verzekeraars (voorzover betrekking hebbend op de particulier verzekerde voorzieningen die ook in het ZFW-verzekerde pakket zijn opgenomen) gefinancierde netto- uitgaven alsmede de via de rijksbegroting gefinancierde netto- uitgaven die tot de zorgsector worden gerekend. Bij het collectief gefinancierde deel van het BKZ worden de via de particuliere verzekeraars gefinancierde uitgaven niet meegenomen, met uitzondering van de via de omslagbijdrage WTZ gefinancierde uitgaven.Niet-belastingontvangsten (of -middelen)Alle begrotingsontvangsten van het Rijk die niet tot de belastingen worden gerekend. Het betreft een zeer heterogene groep. Het gaat daarbij vooral om ontvangsten die samenhangen met verleende overheidsdiensten en kredietverlening door het Rijk, sommige ontvangsten die als collectieve lasten worden aangemerkt, de aardgasbaten voorzover niet-belastingontvangsten en incidentele ontvangsten uit de verkoop van staatsvermogen.Niet-relevante uitgaven en ontvangstenDe niet-relevante uitgaven betreffen de aflossing op staatsschuld, de aankoop van een portefeuille staatsschuld en de ontmuntingen. De niet-relevante ontvangsten betreffen de opneming van staatsschuld, de verkoop van een portefeuille staatsschuld en de aanmuntingen.Nominale mutatiesMutaties als gevolg van wijzigingen in de lonen en prijzen.OmbuigingBeleidsmatige verlaging van de netto-uitgaven ten opzichte van een eerder vastgelegd ijkpunt.Open-einderegelingRegeling op grond waarvan derden buiten de overheid recht hebben op een geldelijke bijdrage van de overheid of van de sociale fondsen. Deze derden moeten voldoen aan in de regeling vastgestelde voorwaarden. Anders dan door het aanpassen van deze voorwaarden, kan de overheid het beroep op een open-einderegeling niet beheersen.Overige publiekrechtelijke lichamen (OPL)Provincies, gemeenten, gemeenschappelijke regelingen, waterschappen, en het bijzonder onderwijs.OverkluizenHet winnen van ruimte door middel van overkappen/bedekken van infrastructuur als bijvoorbeeld rail, vaarten of wegen.PrijsbijstellingAanvullende post waarop gelden worden gereserveerd om de extra uitgaven van de ministeries ten gevolge van prijsstijgingen te financieren.PrivatiserenHet extern verzelfstandigen van overheidsactiviteiten naar een marktconform opererende onderneming. De geprivatiseerde instelling ontleent haar positie aan de werking van concurrentie op de markt.ProvinciefondsBegrotingsfonds waarin een deel van de opbrengst van de meeste rijksbelastingen wordt gestort. Uit dit fonds worden jaarlijks (algemene) uitkeringen gedaan aan de provincies, ter dekking van een deel van hun uitgaven.Publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie (PBO)Organisaties die in het kader van de Wet op de bedrijfsorganisatie (WBO) verordenende bevoegdheden hebben ten aanzien van bedrijven. PBO's zijn per bedrijfstak of productgroep ingedeeld. Overkoepelend orgaan van de PBO's is de Sociaal Economische Raad (SER).Reële uitgavenkader(s)Kaders (plafondwaarden) voor de netto-uitgaven in de collectieve sector. Binnen de collectieve sector worden drie sectoren onderscheiden: de rijksbegroting in enge zin, de sociale zekerheid en de zorgsector. De uitgavenkaders zijn uitgedrukt in reële termen. Dat betekent dat de in guldens gemeten uitgavenkaders, wanneer de algemene nominale ontwikkeling zich anders ontwikkelt dan bij het Regeerakkoord werd voorzien, daarvoor worden aangepast.Relevante uitgaven en ontvangstenAlle uitgaven en ontvangsten van het Rijk, minus de niet-relevante.Rente (korte en lange)De korte rente is gelijk aan de drie-maands interbancaire rente. De lange rente is gelijk aan het rendement op langlopende staatsleningen (looptijd van tien jaar).Reserveringsfaciliteit voor investeringenVoorziening in de regels budgetdiscipline die inhoudt dat het voor investeringen in kapitaalgoederen is toegestaan een verlaging in het eerstvolgende begrotingsjaar (en/of van nabije meerjarencijfers) te combineren met een in totaliteit even grote verhoging van de budgetten in verderaf gelegen jaren; er treedt dus compensatie over de jaren heen op.Rijksbijdragen aan sociale fondsenBijdragen van het Rijk aan de socialeverzekeringsfondsen. Het betreft hier niet de betaling van de door het Rijk verschuldigde premies, maar de daarvan los- staande bijdragen die naast de premies dienen ter financiering van de socialeverzekeringsuitgaven.Single auditEen geïntegreerde controlegang door de gemeenteaccountant ten behoeve van zowel de gemeente als het Rijk ten aanzien van de specifieke uitkeringen. In de loop van de tijd is het begrip single audit verbreed tot het instrumentarium met betrekking tot uitvoering, verantwoording en controle van specifieke uitkeringen.Sociale fondsenOrganen die belast zijn met de uitvoering van de socialeverzekeringswetten. Zij betalen de uitkeringen en voorzieningen die krachtens deze wetten worden verstrekt. De financiering vindt voor het overgrote deel plaats via sociale premies en rijksbijdragen. De uitstaande leningen van de sociale fondsen zijn relevant voor de EMU-schuldquote.Specifieke compensatieAls zich (per saldo) budgettaire verslechteringen in de uitgaven en/of ontvangsten voordoen, is volgens de regels budgetdiscipline in principe compensatie vereist. In beginsel is deze compensatie specifiek. Dit betekent dat de compensatie (ombuiging) moet plaatsvinden op de begroting waar zich de verslechtering voordoet.Specifieke uitkeringenUitkeringen van het Rijk aan gemeenten en provincies en uitkeringen van het Rijk rechtstreeks aan derden, waaraan ook andere publiekrechtelijke lichamen bijdragen. De bestedingsrichting van deze uitkeringen is vooraf aangegeven.Staatsschuldbruto: het totaal van de uitstaande geldelijke leningen (vaste en vlottende schuld) ten laste van de Staat.netto: bruto-staatsschuld, minus de op korte termijn opeisbare vorderingen van de Staat.vlottend: leningen met een oorspronkelijke looptijd van twee jaar of minder.vast: leningen met een oorspronkelijke looptijd van langer dan twee jaar.Trendmatig begrotingsbeleidBij een trendmatig begrotingsbeleid wordt, op basis van doelstellingen of randvoorwaarden voor het tekort en de lasten, een uitgavenkader vastgesteld. Daar wordt tijdens de kabinetsperiode op gekoerst. Mutaties, die tijdens die periode in de belasting- en premieontvangsten optreden, komen tot uitdrukking in een mutatie van het tekort en/of van de lastenontwikkeling.UitgavenkaderHet uitgavenkader van een budgetdiscipline-sector geeft weer hoe hoog de totale (netto-)uitgaven van die sector mogen zijn. Op basis van de afspraken in het Regeerakkoord zijn de kaders in reële termijn vastgelegd. Het reële kader wordt aangepast voor de prijsontwikkeling van het BBP.Vermoedelijke UitkomstenTen tijde van de Miljoenennota voorziene uitkomsten van de begrotingsuitvoering van het lopende jaar.Verticale ontwikkelingMutaties van uitgaven en ontvangsten tussen de huidige meerjarencijfers en de overeenkomstige meerjarencijfers zoals die eerder luidden. De verticale toelichting in de Miljoenennota (bijlage 6) licht een dergelijke vergelijking van twee momentopnamen voor de relevante uitgaven en niet-belastingontvangsten, toe. Aldus worden mee- en tegenvallers en tussentijdse beleidsintensiveringen geïnventariseerd.VerzelfstandigingExterne verzelfstandiging: Taken worden bij of krachtens wet aan een verzelfstandigde eenheid buiten de rijksoverheid opgedragen. De ministeriële verantwoordelijkheid neemt af.Interne verzelfstandiging: Delegatie van taken en bevoegdheden binnen de rijksoverheid. De ministeriële verantwoordelijkheid blijft intact.VolumemutatiesNiet-nominale mutaties, bijvoorbeeld als gevolg van een groter aantal studenten dat recht heeft op studiefinanciering, meer personen die huursubsidie ontvangen, een uitbreiding van de investeringen, etc.VoorjaarsnotaTussentijds overzicht van de lopende begrotingsuitvoering, waarin wordt aangegeven welke wijzigingen ten opzichte van de ontwerpbegroting noodzakelijk worden geacht. Deze nota moet uiterlijk op 1 juni bij de Staten-Generaal worden ingediend.Voorlopige RekeningNota over de voorlopige realisatie van de begroting van het voorgaande jaar. Deze nota moet uiterlijk op 1 maart bij de Staten-Generaal worden ingediend.VorderingensaldoHet vorderingensaldo geeft de mutatie in het saldo van financiële activa en passiva van het Rijk weer (de mutatie van de netto staats-schuld). Een aantal posten heeft geen invloed op de netto financiële positie van het Rijk, doch wel op de bruto financiële positie. Deze posten vormen het verschil tussen het financieringstekort en het vorderingentekort. Daarbij gaat het vooral om uitgaven en ontvangsten in het kader van kredietverlening en de aan- en verkoop van staatsdeelnemingen.Wiggemiddeld: het verschil tussen de bruto-loonkosten en het netto-inkomen van een werknemer als percentage van de loonkosten.marginaal: het deel van een (geringe) loonstijging dat afgedragen dient te worden aan belastingen en premies als percentage van de loonstijging.WKAWet Koppeling met Afwijkingsmogelijkheid. Deze wet regelt de koppeling van het minimumloon en de sociale uitkeringen aan de (contract)loonontwikkeling van de mensen die werken in het bedrijfsleven, bij de overheid en bij dienstverlenende instellingen. Van deze koppeling kan in bepaalde situaties worden afgeweken.Zelfstandig bestuursorgaan (ZBO)Publiekrechtelijke organen waaraan de uitoefening van een publiekrechtelijke taak wordt opgedragen zonder dat er (volledige) ondergeschiktheid aan de minister is, alsmede privaatrechtelijk vormgegeven organen die met openbaar gezag zijn bekleed.

Nr. 2

NOTA OVER DE TOESTAND VAN 'S RIJKS FINANCIËN

Aangeboden 17 september 1996

Bijlagen bij de Miljoenennota 1997

Bijlage 1 Budgettaire kerngegevens

¹ Inclusief de lastenverlichting waarvan bij Regeerakkoord en Miljoenennota 1995 werd verwacht dat deze in 1995 zou worden gerealiseerd, maar die reeds in 1994 heeft plaatsgevonden. Dit betreft de Ziektewetpremie (1,8 miljard).

Bijlage 22

De uitgaven en niet-belasting- ontvangsten 1995–2001Bijlage 2

2.1 Uitgaven begrotingen¹

¹ In deze tabel zijn de uitgaven voor Internationale Samenwerking toegerekend aan de begrotingen waarop deze worden verantwoord. De totale uitgaven voor Internationale Samenwerking zijn tussen haakjes vermeld. Bij de begroting Nationale Schuld zijn daarnaast de zogenoemde niet-relevante uitgaven (aflossing staatsschuld) meegenomen.

2.2 Niet-belastingontvangsten begrotingen¹

¹ In deze tabel zijn de niet-belastingontvangsten voor Internationale Samenwerking toegerekend aan de begrotingen waarop deze worden verantwoord. De totale niet-belastingontvangsten voor Internationale Samenwerking zijn tussen haakjes vermeld. Bij de begrotingen Nationale Schuld en Financiën zijn daarnaast de zogenoemde niet-relevante niet-belastingontvangsten (opneming staatsschuld resp. aanmuntingen) meegenomen.

2.3 De rijksbegroting in enge zin

2.3.1 Actuele raming netto-uitgaven vallend onder de ijklijn

2.3.2 De ijklijn

2.3.3 Toetsing actuele raming netto-uitgaven aan de ijklijn

Toelichting

Deze bijlage bevat een toelichting op de opbouw van de actuele netto-uitgaven rijksbegroting in enge zin, de ijklijn en de toetsing van de actuele uitgaven aan de ijklijn.

In tabel 2.3.1 wordt de actuele opbouw van de netto-uitgaven rijksbegroting in enge zin weergegeven. De netto-uitgaven rijksbegroting in enge zin omvatten de relevante uitgaven minus de relevante niet-belastingontvangsten van de rijksbegroting. Hierin zitten niet de uitgaven en niet-belastingontvangsten op de rijksbegroting die tot de sociale zekerheid dan wel de zorgsector worden gerekend. Daarnaast wordt gecorrigeerd voor een aantal incidentele factoren die het zicht op de structurele ontwikkeling vertekenen en daarmee een stabiel begrotingsbeleid bemoeilijken. Daartoe behoren sedert de Voorjaarsnota 1996 ook de mutaties in de winstafdracht DNB.

Tabel 2.3.2 geeft de opbouw van de ijklijn weer. De ijklijn komt overeen met de uitgavenramingen in de Miljoenennota 1995. Tabel 2.3.2 is ook in de Miljoenennota 1996 weergegeven zij het dat de onjuiste bedragen die vorig jaar voor de onderlinge betalingen sociale zekerheid en de niet-relevante studieleningen voor het jaar 2000 waren opgenomen, zijn aangepast. De vaststelling van de ijklijn rijksbegroting in enge zin voor de jaren na 1998 is een aangelegenheid van het volgende kabinet; de ijklijn en de toetsing van de feitelijke uitgaven aan de ijklijn in de jaren 1999–2001 hebben dan ook een technisch karakter en zijn daarom afzonderlijk gemarkeerd.

In tabel 2.3.3 is weergegeven hoe de actuele uitgaven zich verhouden tot de ijklijn in lopende prijzen. De ijklijn in lopende prijzen wordt verkregen door de reële ijklijn aan te passen voor huidige raming van de prijsontwikkeling van het BBP. Daarnaast wordt gecorrigeerd voor een aantal statistische wijzigingen en overboekingen tussen de sociale zekerheid en de zorgsector enerzijds en de rijksbegroting in enge zin anderzijds die sedert de totstandkoming van het uitgavenkader zijn opgetreden. Dit is nodig omdat anders een oneigenlijke vergelijking tussen de actuele uitgaven en het uitgavenkader zou ontstaan. Ten opzichte van de Miljoenennota 1996 zijn geen nieuwe statistische wijzigingen opgetreden, alleen de overboekingen zijn gewijzigd. In bijlage 2.4 en 2.5 worden deze wijzigingen toegelicht.

2.4 De sociale zekerheid

2.4.1 Actuele raming netto-uitgaven vallend onder de ijklijn

2.4.2 De ijklijn

2.4.3 Toetsing actuele raming netto-uitgaven aan ijklijn

Toelichting

In tabel 2.4.1 zijn de actuele ramingen weergegeven van de netto-uitgaven die vallen onder de ijklijn sociale zekerheid. Deze ramingen komen overeen met de ramingen in de Sociale Nota 1997. In tabel 2.4.2 staat de ijklijn sociale zekerheid. Deze bevat de bij de start van de huidige kabinetsperiode geraamde netto-uitgaven voor sociale zekerheid. De ijklijn komt overeen met de uitgavenramingen voor de verschillende regelingen in de Miljoenennota 1995 en de Sociale Nota 1995. De vaststelling van de ijklijn sociale zekerheid voor de jaren na 1998 is een aangelegenheid van het volgende kabinet; de ijklijn en de toetsing van de feitelijke uitgaven aan de ijklijn in de jaren 1999–2001 hebben dan ook een technisch karakter en zijn daarom afzonderlijk gemarkeerd. In tabel 2.4.3 wordt gekeken hoe de actuele ramingen zich verhouden tot de voor mutaties in de prijsontwikkeling en statistische mutaties en overboekingen bijgestelde ijklijn. Door genoemde bijstellingen van de ijklijn kan een zinvolle vergelijking worden gemaakt tussen de actuele uitgaven en de ijklijn, beide in lopende prijzen. In de Miljoenennota 1996 is de ijklijn sociale zekerheid reeds aangepast voor een aantal statistische bijstellingen. Tezamen bedroegen deze bijstellingen 2,9 miljard in 1996, 1,1 miljard in 1997 en 1,4 miljard in 1998. Voor de achtergrond hiervan wordt verwezen naar bijlage 2.4 in de Miljoenennota 1996. De ijklijn dient thans voor de volgende statistische mutaties nader te worden bijgesteld:a. de gewijzigde vormgeving van de lastenverlichting in vergelijking met het Regeerakkoord leidt tot een bijstelling van de ijklijn van 1,3 miljard in 1997 oplopend tot 1,6 miljard in latere jaren. Het effect van de andere lastenverlichting in 1996 is met 0,3 miljard bijgesteld;b. het uitstel van de integratie van de AAW/WAO tot 1998 leidt tot een opwaartse bijstelling van 1,6 miljard in 1997 louter vanwege wijzigingen in het bruto-netto traject van uitkeringen. Bijgestelde inzichten over de omvang van de opname van de WAO-uitgaven voor ambtenaren in de WAO hebben geleid tot een opwaartse bijstelling (+0,1 miljard in 1996 en +0,3 miljard vanaf 1997);c. een andere verdeling tussen ZW-eigenrisicodragers (niet vallend onder de ijklijn) en ZW-omslagleden en algemene kassen (wel vallend onder de ijklijn) dan eerder is verondersteld noodzaakt tot een bijstelling. Verder is gebleken dat tot nu toe een bovenwettelijk deel in de ZW-uitgaven opgenomen is geweest. Deze beide factoren resulteren in een opwaartse bijstelling van de ijklijn met 0,7 miljard tot en met 1997 en 0,8 miljard in de jaren daarna;d. ten slotte heeft de regering besloten de ijklijn sociale zekerheid in 1997 met 0,2 miljard te verlagen ten gunste van het BKZ.

2.5 De zorgsector

2.5.1 Actuele raming netto-uitgaven vallend onder het Budgettair Kader zorg

¹ Dit betreft loon- en prijsbijstelling en een deel van de gereserveerde bedragen voor Melkertbanen.

2.5.2 Het Budgettair Kader Zorg

¹ Dit betreft loon- en prijsbijstelling en een deel van de gereserveerde bedragen voor Melkertbanen.

2.5.3 Toetsing actuele raming netto-uitgaven aan het BKZ respectievelijk ijklijn Zorg

Toelichting

Deze bijlage bevat een toelichting op de opbouw van de actuele uitgaven vallend onder het Budgettaire Kader Zorg (BKZ) en de ijklijn Zorg en de toetsing van de actuele uitgaven aan BKZ en ijklijn.

In tabel 2.5.1 zijn de actuele ramingen weergegeven van de netto-uitgaven die vallen onder het BKZ. De netto BKZ-uitgaven bestaan uit premiegefinancierde en begrotingsgefinancierde uitgaven. De premiegefinancierde uitgaven zijn uitgaven inzake de AWBZ, de ZFW en de particuliere verzekeringen, verminderd met de eigen bijdragen AWBZ. De begrotingsgefinancierde uitgaven betreffen uitgaven van de begroting van VWS verminderd met de niet-belastingontvangsten voor zover relevant voor het BKZ.

Tabel 2.5.2 bevat het BKZ; tevens is de ijklijn Zorg weergegeven. Sinds de vaststelling van de uitgavenkaders heeft zich een aantal bijstellingen van het BKZ voorgedaan. Een groot aantal van deze wijzigingen is reeds gemeld bij Miljoenennota 1996. Gedurende de begrotingsvoorbereiding 1997 bleek dat een splitsing van bepaalde uitgavencategorieën over verschillende uitgavenkaders, vanuit het oogpunt van de beheersbaarheid van de uitgaven, niet gewenst was. De splitsing van het uitgavenartikel personeel en materieel over de budgetdisciplinesectoren Zorg en Rijksbegroting is ongedaan gemaakt, bovendien is een groot gedeelte van de opleidingsuitgaven overgeboekt naar de begroting van OC&W en dus onder de ijklijn Rijksbegroting gebracht. Daarnaast zijn in verband met de overheveling van de verantwoordelijkheid voor de inning van de eigen bijdragen bejaardenoorden van gemeenten naar de ZFR, middelen overgeboekt naar het BKZ. Ten slotte heeft de regering besloten het BKZ in 1997 met 0,2 miljard te verhogen ten laste van de ijklijn Sociale Zekerheid.

Bijlage 3 De belastingontvangsten

In deze bijlage wordt een toelichting gegeven op de raming van de belastingontvangsten.

Paragraaf 3.1 bevat een overzichtstabel waarin de realisatie voor 1995, de verschillende ramingsmomenten voor het jaar 1996 en de raming voor 1997 worden gepresenteerd. In paragraaf 3.2 wordt een toelichting gegeven op de mutaties in de belastingraming voor 1996 ten opzichte van de raming in de Voorjaarsnota 1996. De tabel in paragraaf 3.3 geeft de gevolgen weer van de reeds vaststaande, bij het parlement aanhangige en voorgenomen autonome maatregelen voor de belastingontvangsten in 1997. Vervolgens wordt in paragraaf 3.4 een toelichting gegeven op de groei van de belastingontvangsten in 1997 ten opzichte van de Vermoedelijke Uitkomsten 1996. In paragraaf 3.5 wordt de (technische) meerjarige belastingraming gepresenteerd.

De inzichten voortvloeiend uit de analyse van de grondslagontwikkeling in recente jaren (zie bijlage 4) zijn in de ramingen meegenomen, en waar relevant ook in deze bijlage aangestipt.

¹ Zie Tweede Kamer vergaderjaar 1995–1996, 24 727, nr. 1 (Voorjaarsnota 1996).

² 11,51% van de opbrengst exclusief die van de invoerrechten en de motorrijtuigenbelasting.

³ 1,453% van de onder 2 bedoelde opbrengst.

⁴ 12,89% van de opbrengst exclusief die van de invoerrechten en de motorrijtuigenbelasting.

⁵ 1,252% van de onder 4 bedoelde opbrengst.

⁶ Als gevolg van de voorziene inwerkingtreding van de nieuwe Financiële Verhoudingswet met ingang van het begrotingsjaar 1997, wordt het Gemeentefonds niet meer direct gevoed uit de belastingontvangsten.

⁷ 0,97% van de opbrengst exclusief die van de invoerrechten en de motorrijtuigenbelasting.

⁸ De voeding geschiedt conform de instellingswet van het Infrastructuurfonds (Staatsblad 1993, nr 319).

3.2 De belastingontvangsten in 1996

In tabel 3.2.1 zijn voor het jaar 1996 de belangrijkste mutaties ten opzichte van de Voorjaarsnota 1996 vermeld.

-–totale belastingontvangsten 1996 ten opzichte van Voorjaarsnota 1996

De raming voor het totaal aan belastingontvangsten is voor 1996 ten opzichte van de Voorjaarsnota 1996 met 1,7 miljard opwaarts bijgesteld. Deze bijstelling vloeit vrijwel geheel voort uit bijstellingen in het economische beeld in de Macro Economische Verkenning 1997 van het Centraal Planbureau ten opzichte van het Centraal Economische Plan 1996 en inzichten vanuit de aanslag- en kasontwikkeling van de verschillende belastingsoorten. Daarbij zijn ook de inzichten volgend uit de informatie grondslagontwikkeling belastingen en premies (bijlage 4) in de ramingen meegenomen.

– raming opbrengst per belastingsoort voor 1996 ten opzichte van Voorjaarsnota 1996

De raming voor de omzetbelasting is ten opzichte van de raming Voorjaarsnota 1996 opwaarts bijgesteld met 0,3 miljard. Deze bijstelling is het gevolg van de opwaartse bijstelling van de bestedingen bij de Macro Economische Verkenning ten opzichte van het Centraal Economisch Plan 1996 in samenhang met de kasontvangsten tot en met juli.

De raming voor de accijnzen is licht opwaarts bijgesteld. Deze bijstelling hangt samen met de opwaartse bijstelling van de volumeontwikkeling van de bestedingen bij de Macro Economische Verkenning ten opzichte van het Centraal Economisch Plan 1996.

De raming voor de belastingen van rechtsverkeer is opwaarts bijgesteld met 0,2 miljard. Deze bijstelling is het gevolg van de verwachte sterkere prijs- en volumeontwikkeling op de huizenmarkt.

De raming voor de overige kostprijsverhogende belastingen is licht neerwaarts bijgesteld (–0,1 miljard).

De raming voor de inkomstenbelasting is ten opzichte van de raming bij de Voorjaarsnota neerwaarts bijgesteld met 1,1 miljard. Deze bijstelling vloeit voort uit de neerwaartse bijstelling van de groei van het winstinkomen voor zelfstandigen over oudere jaren (1994 en 1995) mede voortvloeiend uit de Nationale Rekeningen 1995 en de over de eerste maanden van 1996 geconstateerde achterblijvende aanslagoplegging over deze jaren. In de bijlage Grondslagontwikkeling belastingen en premies (bijlage 4) is deze ontwikkeling nader geanalyseerd. Het belastbare macro-economische winstinkomen over de afgelopen belastingjaren is in toenemende mate in de grondslag van de vennootschapsbelasting tot uiting gekomen, en – spiegelbeeldig – in afnemende mate in de grondslag voor de inkomstenbelasting. Voorts zijn in deze analyse ook de meer specifieke inkomsten- en aftrekposten in kaart gebracht. Deze ontwikkelingen, voor zover relevant voor de inkomstenbelasting, zijn vervolgens in de transactieramingen voor de verschillende belastingjaren verwerkt en vertaald naar de raming voor de kasontvangsten voor 1996.

De raming voor de loonbelasting is neerwaarts bijgesteld met 0,3 miljard. Deze bijstelling is grotendeels het gevolg van de neerwaartse bijstelling van het macro-economische looninkomen als gevolg van de contractloonmutatie voor 1996 in de Macro Economische Verkenning 1997. Naast dit onderdeel zijn ook diverse andere onderdelen van de grondslag loon- en inkomstenheffing relevant. Het gaat daarbij om de onderdelen die een belastingplichtige in de loop van het belastingjaar via een loonbeschikking met zijn te betalen loonbelasting verrekent. De ontwikkelingen in deze specifieke posten komen dan in de loonbelasting tot uiting. Deze ontwikkelingen zijn naast de meest recente macro-economische prognoses in de ramingen verwerkt.

De raming voor de vennootschapsbelasting is ten opzichte van de raming bij de Voorjaarsnota opwaarts bijgesteld met 2,7 miljard. Deze bijstelling vloeit onder meer voort uit een meevallende ontwikkeling van de aanslagoplegging en kasontvangsten over met name het belastingjaar 1995. Deze ontwikkeling is ook zichtbaar in de opwaartse bijstelling van het overig inkomen voor VpB-ondernemingen zoals dat geraamd is bij de Macro Economische Verkenning 1997. Deze ontwikkeling is in samenhang met het IB-relevante winstinkomen in bijlage 4 nader geanalyseerd. Naast deze factoren is er sprake van een meevallende ontwikkeling over de oude belastingjaren (1990 en eerder). Daarnaast wordt de mutatie beïnvloed door incidenteel hogere VpB-opbrengsten uit de gassector.

De raming voor de overige belastingen op winst, inkomen en vermogen is neerwaarts bijgesteld met 0,1 miljard.

3.3 De invloed van autonome maatregelen op de belastingontvangsten 1997

Als gevolg van autonome maatregelen muteert in 1997 de belastingopbrengst met –4,9 miljard ten opzichte van 1996. Deze mutatie is het saldo van fiscale maatregelen met een omvang van –4,0 miljard en de maatregelen in de uitvoeringssfeer met een totaal van –1,0 miljard. Het saldo van fiscale maatregelen sluit aan bij de micro-lastenontwikkeling zoals deze neerslaat bij het Rijk (Hoofdstuk 3, tabel 3.3.1). Tabel 3.3.1 geeft een overzicht van de maatregelen die van invloed zijn op de belastingopbrengst in 1997, uitgesplitst naar reeds vaststaande maatregelen, voorstellen die thans bij het parlement aanhangig zijn, voorgenomen maatregelen waarvoor nog geen wetsvoorstellen bij het parlement zijn ingediend en overige autonome maatregelen gelegen in de uitvoeringssfeer.

Door reeds vaststaande fiscale maatregelen daalt de belastingopbrengst in 1997 per saldo met 0,7 miljard. Het gaat hier met name om maatregelen die reeds in 1996 zijn ingegaan en een kasoverloop hebben naar 1997.

De op dit moment bij het parlement aanhangige maatregelen leiden in 1997 tot een extra opbrengst van 0,1 miljard. Het gaat hierbij met name om de beperking van de renteaftrek op consumptief krediet.

De voorgenomen fiscale maatregelen, waarvoor binnenkort wetsvoorstellen zullen worden ingediend, leiden in 1997 tot een daling van per saldo 3,3 miljard. Deze mutatie wordt grotendeels bepaald door de overheveling van de bejaardenoorden van de Rijksbegroting naar de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten waardoor er een uitruil plaatsvindt tussen belastingen en premies van structureel 3,3 miljard (waarvan 2,9 miljard in 1997). Daarnaast wordt de mutatie bepaald door de verhoging van het arbeidskostenforfait, de verhoging van de loonkostenfaciliteit lage lonen, de verlenging van de tweede schijf en de verhoging van de tabaksaccijns. Tot slot wordt de mutatie beïnvloed door de verhoging van de brandstofaccijnzen in combinatie met de terugsluis via de MRB.

Door de overige maatregelen, met name gelegen in de uitvoeringssfeer, nemen in 1997 de belastingontvangsten met 1,0 miljard af. Het gaat hier met name om een wijziging in de verdeling van de loonheffing in de onderdelen loonbelasting en premieheffing.

3.4 De belastingontvangsten in 1997

Tabel 3.4.1 bevat een beknopt overzicht van de belastingramingen 1996 en 1997. Een uitgebreider overzicht is opgenomen in tabel 3.1 aan het begin van deze bijlage.

– totale belastingontvangsten in 1997

Voor de raming van de belastingontvangsten over het (kalender)jaar 1997 vormen de ramingen van de economische ontwikkeling en de achterliggende specifieke ontwikkelingen voor 1996 het uitgangspunt. Daarmee werkt de informatie uit bijlage 4, Grondslagontwikkeling belastingen en premies 1990 tot en met 1995 – zoals deze verwerkt is in de raming voor 1996 – door naar 1997.

De totale opbrengst aan rijksbelastingen in 1997 zal naar verwachting 160,6 miljard bedragen; een stijging van 1,4 miljard ten opzichte van het (kalender)jaar 1996 (stand Vermoedelijke Uitkomsten 1996). Deze stijging is het saldo van autonome maatregelen (–4,9 miljard) en de endogene groei (6,3 miljard).

De endogene stijging van 6,3 miljard is het gevolg van de groei van de bestedingen, de toename van de werkgelegenheid en de winstontwikkeling. De belangrijkste autonome maatregelen zijn toegelicht in paragraaf 3.3.

– opbrengst per belastingsoort in 1997

De geraamde opbrengst van de omzetbelasting bedraagt voor 1997 47,6 miljard. Dit is een toename van 2,2 miljard ten opzichte van de vermoedelijke uitkomst voor 1996. Deze stijging wordt voor 1,9 miljard veroorzaakt door de prijs- en volumeontwikkeling van de consumptieve bestedingen; het restant van 0,3 miljard is het saldo van diverse autonome posten. De belangrijkste elementen zijn de bestrijding van BTW-constructies en het fraudeplan 1996.

De opbrengst van de accijnzen neemt in 1997 naar raming toe met 1,0 miljard. Deze toename is het gevolg van de volumeontwikkeling (0,1 miljard) en de indexatie van de accijnzen zoals deze per 1 januari 1996 bij de benzine en diesel ingevoerd is (0,2 miljard). Daarnaast wordt de opbrengst beïnvloed door de accijnsverhoging op brandstoffen (+0,4 miljard) en op tabaksproducten (+0,3 miljard).

De raming van de opbrengst voor de verbruiksbelasting op een milieugrondslag voor 1997 bedraagt 3,5 miljard. Dit is een stijging van 0,6 miljard ten opzichte van de Vermoedelijke Uitkomsten voor 1996. Deze mutatie wordt vrijwel geheel veroorzaakt door de tweede tranche van de per 1 januari 1996 ingevoerde Regulerende Energiebelasting.

De opbrengst van de belastingen van rechtsverkeer neemt van 1996 op 1997 naar raming toe met 0,3 miljard. Deze stijging is het gevolg van de verwachte ontwikkeling van de huizenmarkt en de verzekeringspremies.

De opbrengst van de motorrijtuigenbelasting neemt naar raming af met 0,9 miljard. Deze afname is het saldo van een endogene groei van 0,1 miljard als gevolg van de toename van het wagenpark en de autonome mutatie van –1,0 miljard. Het betreft hier met name de terugsluis van de verhoging van de brandstofaccijnzen per 1 juli 1997. Daarnaast wordt de autonome mutatie neerwaarts beïnvloed door de tijdelijke meeropbrengsten in 1996 als gevolg van de invoering van de houderschapsbelasting.

De geraamde opbrengst voor de inkomstenbelasting voor 1997 bedraagt 6,1 miljard. Dit is een toename van 0,1 miljard ten opzichte van de vermoedelijke uitkomsten over 1996. Deze toename is het saldo van diverse autonome maatregelen met een totale omvang van –0,2 miljard en een endogene stijging van 0,3 miljard. De autonome mutatie betreft met name de verlaging van het tarief van de eerste schijf. De endogene ontwikkeling is afgeleid van de (gematigde) groei van de winstinkomens voor zelfstandigen over de jaren 1995 en 1996, die via de definitieve of voorlopige aanslagoplegging in 1997 tot kasontvangsten zal leiden.

De opbrengst voor de loonbelasting voor 1997 wordt geraamd op 39,4 miljard. Dit is een afname van 2,7 miljard ten opzichte van de Vermoedelijke Uitkomsten over 1996. Deze daling is het saldo van autonome maatregelen met een omvang van –4,9 miljard en de endogene stijging van de macro-economische loonsom als gevolg van de loonvoet- en werkgelegenheidsontwikkeling (+2,2 miljard). De autonome mutatie hangt onder meer samen met de mutatie in het tarief in de eerste schijf en de verhoging van de loonkostenfaciliteit voor lage lonen.

De opbrengst van de vennootschapsbelasting stijgt in 1997 met 0,1 miljard ten opzichte van de opbrengsten in 1996. Hierin speelt het saldo van enerzijds een endogene mutatie van 0,6 miljard, samenhangend met de winstgroei in 1996 die via de (voorlopige) aanslagoplegging in 1997 in de kas zal gaan komen in combinatie met de incidenteel hogere VpB-opbrengsten uit de gassector in 1996 en anderzijds een autonome mutatie van –0,5 miljard.

De raming voor de opbrengst voor 1997 voor de overige belastingen op inkomen, winst en vermogen ligt 0,3 miljard hoger dan het geraamde eindniveau voor 1996. Deze stijging is voornamelijk het gevolg van de ontwikkelingen bij de dividendbelasting en de successierechten.

3.5 Meerjarige belastingramingen

De meerjarige belastingraming zoals gepresenteerd in tabel 3.5.1 is voor de jaren 1996 en 1997 in het voorgaande toegelicht. Bij afwezigheid van een actueel macro-economisch beeld voor de periode nadien heeft de belastingraming voor de jaren 1998 tot en met 2001 een louter technisch karakter.

Bijlage 4 4 Grondslagontwikkeling belastingen en premies

4.1 Inleiding

In 1995 was in Nederland sprake van lager dan verwachte belasting- en premieontvangsten. Dit gaf aanleiding tot de vraag of er naast effecten van beleidsmaatregelen (bijvoorbeeld tariefmutaties) sprake was van andere ontwikkelingen met name in de grondslag, welke een achterblijvende ontwikkeling ten opzichte van de economie zouden kunnen verklaren.

In deze analyse wordt de ontwikkeling van de grondslag voor belasting- en premieontvangsten nader bezien. Hierbij zal conform de toezegging gedaan aan de Kamer ten tijde van de behandeling van de Voorjaarsnota 1996 ook nader worden ingegaan op de omvang van de grondslag in relatie tot koopkrachtmaatregelen, en tevens op de ontwikkeling van verschillende meer specifieke posten.

De totale belasting- en premie-ontvangsten (als percentage van het Bruto Binnenlands Product (BBP)) zijn voor recente jaren weergegeven in tabel 4.1.1, en ter informatie uitgesplitst naar enkele hoofdcategorieën.

¹ De indirecte belastingen en de niet-aanslagbelastingen bij de directe belastingen zijn weergegeven op kasbasis. Bovenstaande aanslagbelastingen (LH/IH en VpB) zijn weergegeven op transactiebasis.

² De daling van de belastingontvangsten en de stijging van de premie-ontvangsten van 1993 op 1994 wordt grotendeels veroorzaakt door de zogenaamde AAW/AWW-operatie. Het belastingtarief eerste schijf werd verlaagd van 13% naar 7,05% en het premietarief naar rato verhoogd. De oploop bij de premies volksverzekering van 1991 op 1992 werd met name veroorzaakt door een verhoging van de AWBZ-premie (overheveling geneesmiddelen naar AWBZ).

Duidelijk komt naar voren dat ten opzichte van het BBP het totaal aan belasting- en premieontvangsten na een stijging in 1991 en 1992 vanaf het jaar 1993 een daling heeft laten zien. De omzetbelasting vertoont in de periode een kleine daling, samenhangend met de verlaging van het algemene BTW-tarief eind 1992. De overige indirecte belastingen laten een stijging zien, samenhangend met onder meer de gestegen invoerrechten en overdrachtsbelasting en de introductie van de belasting op milieugrondslag. De vennootschapsbelasting laat, na een dalende quote van 1990 op 1991 en een daaropvolgende constante quote, in 1995 een stijging zien. De overige directe belastingen laten per saldo een vrij constante quote zien. De belasting- en premieontvangsten van de loon- en inkomstenheffing vertonen over deze jaren daarentegen een dalende lijn. De ontwikkeling in deze omvangrijke categorie in het bijzonder is derhalve onderwerp van nadere analyse, waarbij in samenhang ook nadere aandacht voor de ontwikkeling van de vennootschapsbelasting.

Naast tariefmaatregelen kunnen achter deze achterblijvende ontwikkeling ook mutaties in de grondslag schuil gaan. Daarbij kan een drietal mogelijke categorieën van oorzaken ter inhoudelijke verheldering worden onderscheiden:(i) directe effecten van beleidsmaatregelen aangrijpend bij de grondslag;(ii) effecten voortvloeiend uit de samenstelling van de macro-economische groei;(iii) gedragseffecten beïnvloed door specifieke ontwikkelingen, waaronder fiscale motieven.

Hoewel dit onderscheid niet altijd even scherp te trekken is, kunnen verschillende aspecten van grondslagontwikkeling die in de belangstelling staan aldus worden ingedeeld. Bij de eerste categorie horen ontwikkelingen van de grondslag in relatie tot beleidsmaatregelen ten aanzien van specifieke aftrekposten (bijvoorbeeld arbeidskostenforfait). Bij de tweede categorie kan bijvoorbeeld gedacht worden aan de effecten van een daling van de macro-economische winstinkomens ten opzichte van het BBP. In de derde categorie, ten slotte, horen het gebruik van aftrekposten (bijvoorbeeld premies lijfrenteverzekeringen) en ontwikkelingen op het terrein van belastingarbitrage (lastenverminderende inkomsten- en aftrekconstructies).

4.2 Nadere analyse Loon- en Inkomstenheffing

De opbouw van de analyse is schematisch weergegeven in grafiek 4.2.1.

Grafiek 4.2.1 Inhoudelijk kader analyse Loon- en Inkomstenheffing

Bijzondere aandacht gaat uit naar veranderingen in de belastbare grondslag die het gevolg kunnen zijn van wijzigingen in de samenstelling van de macro-economische groei (categorie (ii) uit paragraaf 1) dan wel van specifieke invloeden op onderdelen van de grondslag. Deze specifieke invloeden kunnen bestaan uit beleidsmaatregelen (categorie (i) uit paragraaf 4.1) of gedragseffecten beïnvloed door fiscale motieven en andere ontwikkelingen (categorie (iii) uit paragraaf 4.1).

Ontwikkeling van belasting- en premietarief loon- en inkomstenheffing

De eerste van de in grafiek 4.2.1 weergegeven determinanten van de omvang van de belasting- en premieontvangsten betreft de belasting- en premietarieven. In tabel 4.2.1 is over de periode 1990–1995 de ontwikkeling hiervan weergegeven.

¹ Deze onderverdeling is bepaald op basis van aangiften en aanslagen van de loon- en inkomstenheffing.

Het gemiddelde belasting- en premietarief is afhankelijk zowel van de hoogte van de afzonderlijke tarieven als van de onderverdeling van de totale grondslag naar de verschillende schijven. Deze onderverdeling van de belastbare grondslag blijkt over de jaren een vrijwel gelijkblijvend patroon te vertonen. De veranderingen in het gemiddelde belasting- en premietarief worden derhalve met name veroorzaakt door de jaarlijkse vaststelling van de tarieven premies volksverzekering en belastingen.

Dit gemiddelde belasting- en premietarief kan worden vergeleken met de belasting- en premieontvangsten om een globaal inzicht te krijgen in de invloed van grondslagmutaties. Grafisch is dit weergegeven in grafiek 4.2.2.

Grafiek 4.2.2 Vergelijking ontvangsten en tarief

In 1990 was het gemiddelde belasting- en premietarief ruim 36%, en bedroegen de belasting- en premie-ontvangsten ruim 20% van het BBP. De jaren daarna (1991–1993) lieten een stijging van de tarieven zien, waarna in de laatste jaren (1994 en 1995) een daling optrad. Indien er vanaf 1990 sprake zou zijn geweest van een aan het BBP proportionele ontwikkeling van de grondslag, waarover deze tarieven geheven worden, dan zouden de ontvangsten naar rato de eerste jaren een stijgende ontwikkeling hebben laten zien. In grafiek 4.2.2 is door middel van een rechte lijn («proportionele ontvangsten») weergegeven hoe de ontvangsten zich na 1990 ontwikkeld zouden hebben, wanneer er alleen sprake was geweest van de geconstateerde veranderingen in het gemiddelde tarief. Tevens is aangegeven hoe de ontvangsten zich feitelijk ontwikkeld hebben («feitelijke ontvangsten»).

In de jaren 1991 en 1992 blijken de feitelijke ontvangsten sneller gestegen te zijn dan op grond van alleen de stijging van de tarieven verklaard kan worden; in 1993 zijn de ontvangsten gedaald ondanks een (geringe) verdere stijging van het tarief. De laatste twee jaren ten slotte, zijn de ontvangsten sneller gedaald dan op grond van alleen de daling van het tarief verklaard kan worden.

De hier geschetste ontwikkelingen geven daarmee aan dat voor de eerste jaren er sprake is geweest van een grondslagverbreding ten opzichte van het Bruto Binnenlands Product, en in de latere jaren van een grondslagversmalling.

Ontwikkeling grondslag loon- en inkomstenheffing

Voor een nadere analyse van de grondslag naar macro-economische en specifieke invloeden is onder meer gebruik gemaakt van gegevensbestanden van de Belastingdienst. Hierbij moet bedacht worden dat voor met name het jaar 1995 (en in mindere mate ook voor 1994 en eerdere jaren) de gepresenteerde gegevens een voorlopig karakter hebben. Doordat voor deze belastingjaren de aanslagoplegging nog niet volledig is afgerond, hebben deze gegevens immers noodgedwongen een ramingsonzekerheid. In de uiteindelijke realisatiegegevens kunnen nog significante wijzigingen optreden.

De ontwikkeling van de belastbare grondslag, opgebouwd uit de relevante onderdelen, is blijkens de gegevens van tabel 4.2.2 (regel E en F) inderdaad achtergebleven bij de macro-economische groei. Het BBP is over de onderscheiden periode immers met 23% gestegen, terwijl de belastbare grondslag met 12% is toegenomen. Deze divergentie is vooral opgetreden in de periode 1993–1995, toen de belastbare grondslag in omvang vrijwel gelijk bleef terwijl het BBP sterk steeg.

¹ Deze post betreft het looninkomen zoals dat door de Belastingdienst geregistreerd wordt bij de werkgever of de uitkeringsinstantie over de inkomsten uit arbeid en het secundair inkomen (verschillende soorten van uitkeringen); het zogenaamde «fiscaal inkomen». Deze post is inclusief de aftrek van de werknemerspremies, overhevelingstoeslag, pensioen- en vutpremies, bijtelling werkgeversdeel ZFW en is gecorrigeerd voor vrijstellingen van het fiscaal inkomen (zoals spaarloon).

² Tegenover deze grondslagversmalling staat een verbreding in de sfeer van beperking van fiscale faciliteiten voor o.a. jubilea, feestdagen en beëindiging dienstbetrekking (onderdeel van het looninkomen A.1.).

De verschillende onderdelen uit deze tabel kunnen ieder afzonderlijk worden beïnvloed door de drie eerder genoemde categorieën van grondslagontwikkeling: directe effecten van beleidsmaatregelen, een wijziging in de samenstelling van de macro-economische groei en meer specifieke gedragseffecten. In het hiernavolgende wordt eerst aandacht gegeven aan de invloed van de samenstelling van de macro-economische groei, en komen de beide overige categorieën vervolgens voor de meest relevante posten in samenhang aan de orde.

4.3 Grondslag LH/IH: Macro-inkomens

De twee voor de LH/IH belangrijkste vormen van inkomen (looninkomen, winstinkomen zelfstandigen) hebben over de beschouwde periode een achterblijvende ontwikkeling laten zien ten opzichte van het BBP (tabel 4.3.1). Dit is verklaarbaar vanuit een nadere analyse van de samenstelling van de economische groei naar de voor de grondslag LH/IH relevante onderdelen.

Looninkomen

Het looninkomen (tabel 4.2.2, regel A.1.) betreft de inkomsten uit huidige arbeid en de zogenaamde secundaire inkomens (sociale verzekeringen, voorzieningen en pensioenuitkeringen). Tezamen blijken deze onderdelen van de grondslag met name in recente jaren 1993-1995 minder snel gegroeid te zijn dan het BBP (-0,4 % in 1990–1995 en –2,7% in 1993–1995).

Over de beschouwde periode als geheel is de macro-economische loonsom gelijk op gegroeid met het BBP. Deze ontwikkeling omvat de groei van de werkgelegenheid, de productiviteitsstijging en de lonen; in de periode 1991 – 1993 heeft de macro-economische loonsom een iets sterkere stijging laten zien dan het BBP; voor 1994 daarentegen een geringere ontwikkeling.

Voorts is de totale uitkeringssom van de sociale verzekeringen, sociale voorzieningen en pensioen- en vutuitkeringen achtergebleven bij het BBP (15% om 23%). De sociale verzekeringen laten een bij het BBP achterblijvende ontwikkeling zien, onder andere van de uitkeringssom voor de Ziektewet en de WAO. Door een lager aantal uitkeringsgerechtigden laten ook de sociale voorzieningen een matiging zien. De pensioenen ten slotte laten een stijging zien, verklaarbaar uit demografische ontwikkelingen en de trendmatige verbetering van de pensioeninkomens.

Naast deze macro-economische factoren bestaat de ontwikkeling van het looninkomen, zoals dat door de Belastingdienst geregistreerd wordt, uit diverse kleinere posten zoals bijvoorbeeld de aftrek van werknemerspremies. Deze meer specifieke ontwikkelingen gerelateerd aan het looninkomen komen in de volgende paragraaf nader aan bod.

Winstinkomen zelfstandigen

Het tweede gedeelte van de macro-inkomens, het winstinkomen zelfstandigen, is over de periode 1990–1995 eveneens achtergebleven bij de ontwikkeling van het BBP (-1,9%). Deze ontwikkeling is eveneens verklaarbaar vanuit de samenstelling van de economische groei. Het macro-economische winstinkomen is achtergebleven bij het BBP. Van dit winstinkomen is het belangrijkste gedeelte in toenemende mate tot uitdrukking gekomen in de VpB-grondslag; voor de IB-grondslag resteerde derhalve een kleiner gedeelte van het totale winstinkomen.

De groei van het macro-economisch winstinkomen was in 1992 en 1993 nihil tot negatief, waarna in 1994 een sterk herstel volgde. Over de gehele periode bezien is het macro-economisch winstinkomen achtergebleven bij de ontwikkeling van het BBP (15% om 23%).

Daarnaast heeft een groot gedeelte van dit macro-economisch winstinkomen geen betrekking op de LH/IH-grondslag. Dit betreft winstinkomen dat niet aan belastingheffing onderhevig is (nutsbedrijven, stichtingen, en overige instanties) en winstinkomen dat tot uitdrukking komt bij de vennootschappen (VpB-grondslag).

Grafiek 4.3.1 Belastbaar winstinkomen naar IH-grondslag en VpB-grondslag; 1990 = 100

Over de afgelopen jaren blijkt de groei van het belastbare macro-economische winstinkomen met name bij de winstinkomens voor de vennootschappen tot uitdrukking te zijn gekomen (grafiek 4.3.1). Gedeeltelijk kan dit verklaard worden vanuit de conjuncturele ontwikkeling gedifferentieerd naar sector. De ene sector heeft immers een relatief groter VpB-plichtig winstinkomen en de andere sector een relatief groter IH-plichtig winstinkomen, zodat een verschillend sectoraal winstinkomen tot een andersoortige ontwikkeling in de ontvangsten voor de IB en VpB leidt.

Daarnaast kan het achterblijven van de IH-grondslag verklaard worden vanuit de ontwikkeling van het aantal zelfstandigen en de verdeling naar ondernemingsomvang binnen de inkomstenheffing. Door een toename in het aantal kleinere zelfstandigen (klein grondslageffect) en tegelijkertijd een afname van het aantal grotere zelfstandigen (groot grondslageffect), die hun onderneming voortzetten als besloten vennootschap (BV), treedt per saldo een daling op van het voor de IH-grondslag relevante winstinkomen zelfstandigen.

4.4 Grondslag LH/IH: Ontwikkeling van specifieke onderdelen

Bij de analyse van de meer specifieke onderdelen van de grondslag LH/IH kan een nader onderscheid gemaakt worden naar (1) belastingvrije som, (2) direct aan het inkomen uit arbeid en het winstinkomen van zelfstandigen gerelateerde posten, (3) aspecten van sparen, lenen en beleggen, (4) inkomsten en aftrek van de eigen woning, (5) inkomsten en aftrek van auto en reiskosten en tenslotte (6) aftrek van buitengewone lasten.

(1) Belastingvrije som

In paragraaf 4.2 is geconstateerd dat de belastbare grondslag is achtergebleven bij het BBP (-4,8%); een relevante verklaring levert de grondslag belastingvrije som (-1,3% BBP).

Achter de mutatie van deze grondslag gaan verschillende oorzaken schuil. In de eerste plaats neemt door demografische ontwikkelingen het aantal belastingplichtigen en daarmee ook het aantal belastingvrije sommen toe. Voorts kent de belastingvrije som een jaarlijkse aanpassing aan de prijsontwikkeling conform de zogenaamde tabelcorrectiefactor. Gezamenlijk verklaren deze factoren een stijging van 23%; een ontwikkeling vergelijkbaar met die van het BBP. Het resterende gedeelte van de toename van de grondslag voor de belastingvrije som betreft maatregelen in het kader van het inkomens- en werkgelegenheidsbeleid. In 1992 en 1993 is, additioneel aan de jaarlijkse aanpassing aan de prijsontwikkeling, het niveau van de belastingvrije som verhoogd. Deze autonome aanpassingen verklaren een stijging van 16%. De beleidsmatige factoren vormen daarmee de verklaring waarom de grondslag van de belastingvrije som in vergelijking met het BBP is toegenomen (–1,3 % BBP).

(2) Posten gerelateerd aan looninkomen en winstinkomen zelfstandigen

Verwervingskosten

Over de periode 1990–1995 is de omvang van de grondslag van de (aftrekbare) verwervingskosten gestegen met 0,7% BBP. Deze grondslag is opgebouwd uit met name het arbeidskostenforfait, het boven het forfait uitkomende feitelijke aftrekbedrag aan kosten, en het zogenaamde niet-actievenforfait (verwervingskosten uit vroegere arbeid).

De toename in de grondslag van de verwervingskosten (een stijging van 80%) is gedeeltelijk verklaarbaar uit de groei van de werkgelegenheid in personen; meer (deeltijd)werk leidt tot een groter aantal belastingplichtigen dat van deze aftrekpost gebruik maakt. Daarnaast kent het forfait een jaarlijkse aanpassing aan de prijsontwikkeling conform de tabelcorrectiefactor. Deze ontwikkelingen verklaren een stijging van circa 25%; een ontwikkeling die qua orde van grootte vergelijkbaar is met die van het BBP. Het resterende gedeelte (een stijging van circa 55%), is verklaarbaar uit beleidsmaatregelen. In 1992 en 1994 is in het kader van het inkomens- en werkgelegenheidsbeleid het arbeidskostenforfait verhoogd, additioneel aan de jaarlijkse prijsontwikkeling. De beleidsmatige factoren vormen daarmee de verklaring voor de toename van de grondslag verwervingskosten in vergelijking met het BBP (–0,7%).

Looninkomen-gerelateerde premies

In de vorige paragraaf was het looninkomen ter sprake gekomen in relatie tot ontwikkeling van de macro-economische loonsom. Vanuit de samenstelling van de economische groei kon deze ontwikkeling grotendeels verklaard worden. Een meer specifiek onderdeel van dit looninkomen betreft de hieraan gerelateerde aftrekbare premies en belastbare bijtellingen, relevant voor de grondslag LH/IH.

De overhevelingstoeslag vormt een bijtelling voor de grondslag van de loonheffing. De eerste jaren is deze bijtelling gestegen, verklaarbaar vanuit het over de periode gestegen percentage van de overhevelingstoeslag. De premies van verschillende werknemersverzekeringen (WW, ZW, WAO) komen in aftrek op de grondslag loonheffing; het effect op de grondslag is de afgelopen jaren vrijwel gelijk gebleven, per saldo het gevolg van de gestegen WW-premies en de gedaalde WAO-premie. De pensioen- en vutpremies (werknemersdeel) vormen eveneens een aftrek voor de grondslag. De ontwikkeling van deze aftrekpost in de eerste jaren is in lijn met de demografische ontwikkelingen (vergrijzing) en de trendmatige verbetering van pensioeninkomens; voor 1995 is er sprake van een daling van het werknemersdeel van de pensioenpremies, samenhangend met de privatisering van het ABP (evenredige stijging van het werkgeversdeel). Het werkgeversdeel van de ZFW-premie tenslotte, vormt een bijtelling bij de grondslag. De toename in deze grondslag over de eerste jaren is verklaarbaar vanuit de hogere ZFW-premie; de afname in 1995 hing samen met de extra Rijksbijdrage ZFW.

Al met al is er dus bij de looninkomen-gerelateerde premies per saldo sprake van een grondslagverbreding (0,4%), met name als gevolg van het over de periode gestegen percentage van de overhevelingstoeslag. Deze grondslagverbreding betreft daarmee een meer specifiek uitgewerkt onderdeel van de in paragraaf 4.3 geanalyseerde macro-inkomens.

Zelfstandigenaftrek

De zelfstandig ondernemer kan onder bepaalde voorwaarden gebruik maken van de zogenaamde zelfstandigenaftrek, hetgeen tot een vermindering van het belastbaar inkomen leidt. Achter de toename van deze aftrekpost gaan de volgende ontwikkelingen schuil. In de eerste plaats is de mate waarin een zelfstandige van deze aftrek gebruik kan maken afhankelijk van het winstinkomen. Een lage winst biedt de mogelijkheid van een maximale aftrek; een hogere winst leidt tot een geringere aftrek. Het winstinkomen zelfstandigen liet in de onderscheiden periode een dalende ontwikkeling zien (paragraaf 4.3) hetgeen zodoende een ruimer gebruik van de zelfstandigenaftrek verklaart. Voorts heeft – additioneel aan de jaarlijkse aanpassing aan de prijsontwikkeling – in 1994 en doorwerkend naar 1995 een beleidsmatige verhoging plaatsgevonden.

(3) Sparen, lenen en beleggen

Vrije besparingen en beleggingen

De belastbare rente-inkomsten hebben over de eerste jaren een relatieve stijging laten zien, waarna vervolgens weer een daling is opgetreden. Deze ontwikkeling is verklaarbaar vanuit de ontwikkelingen in het rentedragend vermogen, de renteontwikkeling en het gebruik van de rentevrijstelling.

In de periode 1990–1995 is de totale omvang van de rentedragende vermogens jaarlijks toegenomen (grafiek 4.4.1). De spaartegoeden vertonen een jaarlijkse toename van circa 10 miljard; de toename in het obligatiebezit vertoont een grilliger patroon, onder andere als gevolg van koersbewegingen.

Grafiek 4.4.1 Ontwikkeling van verschillende vormen van rente-dragend vermogen; jaarlijkse toe- /afname in miljarden

Naast deze (traditionele) vormen van rentedragend vermogen hebben alternatieve beleggingsvormen aan populariteit gewonnen. In de eerste jaren hebben de zogenaamde groeifondsen een omvangrijke jaarlijkse toename van het belegde vermogen laten zien, waarna in 1994 een stabilisatie optrad en in 1995 een (geringe) afname. De rente-inkomsten bij deze groeifondsen komen – in tegenstelling tot de traditionele spaarvormen – tot uitdrukking in de grondslag voor de vennootschapsbelasting.

Voor de grondslag van de LH/IH is naast de samenstelling van het belegde vermogen ook de ontwikkeling van de rente van belang; de (lange) rente daalde tot eind 1993, waarna de rente opklom tot eind 1994, en vervolgens in 1995 wederom daalde.

Een gedeelte van de hierboven beschreven rente-inkomsten maakt geen deel uit van de belastbare grondslag LH/IH als gevolg van de rente-vrijstelling. De afgelopen jaren is het gebruik van deze vrijstelling toegenomen. Samen met de andere genoemde factoren verklaart dit de achterblijvende ontwikkeling van de belastbare rente-inkomsten over de laatste paar jaar.

De belastbare dividendinkomsten vertonen over de periode een achterblijvende ontwikkeling. De totale dividendinkomsten houden verband met het weliswaar fluctuerend maar toenemend aandelenbezit en het dividendrendement. Zo is over 1994 (dividend over het ongunstige winstjaar 1993) het dividendrendement gedaald. Daarnaast is ook bij de dividendvrijstelling sprake van een toename van het belang. Een illustratie van deze ontwikkeling vormt de toename in de zogenaamde rente-dividendfondsen. Deze fondsen keren de (binnen het fonds ontvangen) rente-inkomsten aan de particuliere belegger uit als dividenden. Op deze wijze kan met behulp van een risicomijdende beleggingsvorm gebruik worden gemaakt van de dividendvrijstelling.

Tot slot is in tabel 4.4.3 naast de belastbare rente- en dividendinkomsten ook de ontwikkeling van rente van schulden weergegeven. Een belastingplichtige kan deze rente van schulden, na saldering met eventuele positieve rente-inkomsten, op de grondslag loon- en inkomstenheffing in mindering brengen. In de periode 1990–1995 is deze aftrekpost licht afgenomen in vergelijking met het BBP.

Gefacilieerde spaarvormen

Naast de ontwikkelingen op het gebied van de vrije besparingen en beleggingen zijn ook de gefacilieerde spaarvormen nader in kaart gebracht. Lijfrenteverzekeringen zijn onder te verdelen in periodieke (jaarlijkse) premiebetalingen en premiebetalingen ineens. Wanneer deze aan bepaalde voorwaarden voldoen (onderhoudsvoorzieningen) zijn de premiebetalingen – tot een bepaald bedrag – aftrekbaar. De toekomstige uitkeringen worden inclusief de aangegroeide rente op het moment van uitkering in de belastingheffing betrokken.

De omvang van het aftrekbare gedeelte van deze verzekeringen is in vergelijking met het BBP na een sterke daling in de periode 1991–1993 en vervolgens een geringe stijging in 1994 en 1995 per saldo afgenomen.

Grafiek 4.4.2 Ontwikkeling van lijfrenteverzekeringen

Het aantal gebruikers is in 1992 en 1993 afgenomen (grafiek 4.4.2). Mede als gevolg van de Brede Herwaardering zijn binnen het lijfrenteregime enkele wijzigingen opgetreden die het aantal deelnemers hebben gereduceerd. In 1994 en 1995 is er weer een stijging van het aantal deelnemers zichtbaar. Een tegengestelde beweging is te zien bij het patroon van het gemiddelde bedrag. Voor de Brede Herwaardering was het gemiddelde premiebedrag aanmerkelijk hoger. In de jaren daarna is een daling zichtbaar. Geconcludeerd kan worden dat over de laatste paar jaar weliswaar een sterke toename in aantallen heeft plaatsgevonden, maar dat deze voornamelijk betrekking had op lijfrenteverzekeringen met een gemiddeld lage premie-aftrek.

Voorts is in tabel 4.4.3 de ontwikkeling van de met ingang van 1994 vernieuwde spaarloonregeling weergegeven. Werknemers konden in het eerste jaar deelnemen aan spaarloon en aan niet-geblokkeerde winstdeling tot een gezamenlijk maximumbedrag van 1541 gulden. Dit maximumbedrag wordt jaarlijks geïndexeerd met de tabelcorrectiefactor van de loon- en inkomstenbelasting.

In de onderstaande tabel is weergegeven hoe de aantallen deelnemers aan de spaarloonregeling nieuwe stijl en de gemiddelde bedragen zich in 1994 en 1995 hebben ontwikkeld. Bedacht dient te worden dat de introductie vergezeld is gegaan van een beperking van fiscale faciliteiten voor werknemers die tot een grondslagverbreding hebben geleid.

Doordat spaarloon is vrijgesteld van de werknemerspremies (en de overhevelingstoeslag) heeft deelname aan de spaarloonregeling een direct effect op de loonkosten. Dit gunstige effect op de loonkosten, en daarmee een indirect positief effect op de VpB-grondslag, is in 1995 in omvang afgenomen vanwege de introductie van een loonsomheffing van 10% op spaarloon.

(4) Eigen woning

Het saldo van inkomsten en aftrek met betrekking tot de eigen woning heeft over de periode 1990 – 1995 een ontwikkeling laten zien vergelijkbaar met die van het BBP (tabel 4.4.5).

Achter dit saldo gaat een sterke groei bij zowel de inkomsten als de aftrek schuil. De omvang van de hypotheekrenteaftrek is over de afgelopen periode sterker gestegen dan het BBP (40% om 23%). Voor deze grondslagontwikkeling zijn zowel de uitstaande hypotheekschuld als de renteontwikkeling van belang (grafiek 4.4.3). De afgelopen jaren heeft de uitstaande hypotheekschuld een groei laten zien van jaarlijks gemiddeld 9%. Deze groei heeft verschillende oorzaken. Zo neemt het aantal eigen- woningbezitters (trendmatig) toe en zijn over de afgelopen jaren de huizenprijzen sterk gestegen, leidend tot respectievelijk een groter aantal belastingplichtigen met een grotere hypotheekschuld.

Grafiek 4.4.3 Uitstaande hypothecaire schuld en hypotheekrente; jaarlijkse groeivoeten in %, resp. in %

Tenslotte heeft over de afgelopen jaren ook een verandering plaatsgevonden in de samenstelling van de verschillende hypotheekvormen. De traditionele hypotheekvormen (annuïteiten en lineair) kennen een geleidelijke aflossing van de hypotheekschuld. Meer recente hypotheekvormen (leven-, spaar- en aflossingsvrije hypotheken) kennen geen aflossingen gedurende de looptijd. Per saldo verhoogt dit op termijn de omvang van de uitstaande hypotheekschuld.

De hypotheekrente (grafiek 4.4.3) is afgezien van een kortstondige stijging in 1994 over de periode 1990–1995 gedaald. Uit de grafiek is duidelijk af te lezen dat de volumegroei van de hypotheekschuld verband houdt met de renteontwikkeling. Een hoge rente dempt de groei van de hypotheekschuld; een lage rente leidt vice versa tot een toename.

Verschillende van de bovenstaande ontwikkelingen zijn ook van invloed geweest op de grondslagontwikkeling van de inkomsten van het eigenwoningbezit: het forfaitair vastgestelde inkomen uit hoofde van de huurwaarde. De combinatie van de toename van het eigenwoningbezit en de waardestijgingen van de huizen heeft geleid tot een toename van de grondslag in vergelijking met het BBP. Daarnaast is in de onderscheiden periode sprake geweest van beleidsmaatregelen: het forfaitair vastgestelde percentage is in enkele stappen opwaarts bijgesteld van 1,8% in 1991, via 2,9 % in 1993, tot 2,8% in 1994 en 1995.

Zowel de inkomsten als de aftrek met betrekking tot de eigen woning hebben zodoende een sterke stijging laten zien, verklaarbaar vanuit de voor dit specifieke onderdeel achterliggende economische ontwikkelingen en vanuit beleidsmaatregelen.

(5) Auto- en reiskosten

De grondslag voor de auto- en reiskosten is in de beschouwde periode licht achtergebleven bij het BBP. De bijtelling van de auto van de zaak (de zogenaamde autokostenfictie) is licht gestegen, onder meer samenhangend met de prijs- en volumeontwikkeling van het wagenpark.

De reiskosten bestaan uit het saldo van vergoedingen en aftrek van reiskosten. Over de periode is deze (per saldo) aftrek van de grondslag licht gestegen, samenhangend met de ontwikkeling van de hoogte van het reiskostenforfait. Als gevolg van de (relatief) sterk gestegen tarieven in het openbaar vervoer is het forfaitbedrag opwaarts bijgesteld.

(6) Buitengewone lasten

De grondslagontwikkeling van de buitengewone lasten heeft na een daling van 1990 op 1991 een groei vergelijkbaar met het BBP laten zien. Deze kan op zijn beurt verklaard worden vanuit de ontwikkeling van de vier achterliggende onderdelen.

De buitengewone lasten hebben voor het grootste gedeelte betrekking op de aftrekposten voor ziekte, en in mindere mate voor de kosten van levensonderhoud van verwanten, kinderen jonger dan 27 jaar en uitgaven voor studie. De uitgaven voor ziekte vertonen een relatieve daling als gevolg van een verminderd beroep op de regeling, tot uiting komend in het lagere aantal belastingplichtigen dat gebruik maakt van deze post. De resterende onderdelen van de aftrek van buitengewone lasten hebben per saldo een lichte toename in het beroep op de regelingen laten zien en eveneens een stijging van het gemiddelde bedrag.

Ten slotte is er binnen de Belastingdienst over de afgelopen paar jaar een bijzondere aandacht geweest voor het aangiftegedrag bij deze aftrekposten. Deze intensivering van de controles heeft naast de andere genoemde ontwikkelingen zijn invloed gehad op de gematigde ontwikkeling van de buitengewone lasten.

Overige inkomens en aftrekposten

In tabel 4.2.2 zijn tenslotte ook de overige positieve en negatieve grondslagposten in hun totaliteit weergegeven. In deze overige inkomsten zijn vervat onder meer verschillende periodieke uitkeringen, inkomsten uit (on)roerende goederen en winst uit aanmerkelijk belang. De overige afrekposten betreffen onder meer de te verrekenen verliezen, giften en alimentatiekosten. Dit betreft posten van relatief geringe omvang, die bovendien over de beschouwde periode slechts geringe mutaties laten zien.

4.5 Grondslagontwikkeling en ontvangsten 1995

In deze analyse is nader ingegaan op de ontwikkeling van de grondslag over de jaren 1990–1995. Gezamenlijk met de belasting- en premietarieven, zoals deze over de grondslag van het desbetreffende jaar geheven worden, resulteren uit deze gegevens de belasting- en premie-ontvangsten op transactiebasis; de totale ontvangsten die in de loop der jaren over het desbetreffende belastingjaar ontvangen worden. In het (kalender)jaar 1995 was op kasbasis sprake van lager dan verwachte ontvangsten bij de loon- en inkomstenbelasting (respectievelijk 0,2 en 1,6 miljard ten opzichte van de Miljoenennota 1996). Op basis van de toenmalige inzichten over het aanslagproces en de economische ontwikkeling over de verschillende belastingjaren zijn in de Voorlopige Rekening de oorzaken van deze lagere ontvangsten nader geanalyseerd. Gedeeltelijk hadden deze betrekking op de vertaling van transactiebasis naar kasbasis (aanslagproces Belastingdienst), en gedeeltelijk hadden deze betrekking op het niveau van de transactiebasis (grondslag en tarieven).

Uit bovenstaande analyse is gebleken dat de ontwikkeling van de grondslag en daarmee de ontwikkeling van de transactieopbrengsten in de jaren 1993-1995 een bij het BBP achterblijvende ontwikkeling heeft laten zien. Naast de samenstelling van de macro-economische ontwikkeling en de directe effecten van beleidsmaatregelen zijn ook meer specifieke ontwikkelingen van belang geweest; bijvoorbeeld rente-inkomsten, premies lijfrenteverzekeringen, hypotheekrente en spaarloon. Waar deze factoren het patroon over de jaren heen aldus hebben beïnvloed, blijken zij ook van betekenis te zijn geweest bij de verklaring van de tegenvaller 1995 ten opzichte van de eerdere raming. De elementen genoemd in de Voorlopige Rekening sporen met dit beeld: daarin werd gewezen op factoren zoals de lagere opbrengst van rente-inkomsten en een toegenomen belang van loonbeschikkingen (met name eigen woning en premies lijfrenteverzekeringen) en spaarloon.

Met de elementen uit de Voorlopige Rekening en de thans beschikbaar gekomen nadere kwanticificering van deze verschillende grondslagonderdelen, is bij het opstellen van de ramingen voor de kalenderjaren 1996 en 1997 rekening gehouden, daarbij eveneens gebruik makend van de meest actuele informatie over de economische winstontwikkeling over de verschillende belastingjaren en de inzichten vanuit het aanslagproces over de afgelopen maanden. Voor een nadere toelichting op deze belastingramingen zij verwezen naar bijlage 3.

4.6 Analyse op hoofdlijnen

De ontwikkelingen in het gemiddelde belasting- en premietarief bieden slechts ten dele een verklaring voor de in recente jaren bij het BBP achterblijvende belasting- en premie-ontvangsten. Een nadere analyse van de grondslag LH/IH toegespitst op de samenstelling van de macro-economische ontwikkeling en van meer specifieke onderdelen levert enkele additionele inzichten, welke een verklaring bieden voor het achterblijven in 1990–1995 van de belastbare grondslag ten opzichte van het BBP met zo'n 5%.

In de eerste plaats zijn de macro-inkomens (looninkomen en winstinkomen zelfstandigen) minder toegenomen dan het BBP, verklaarbaar vanuit de samenstelling van de economische groei. Dit betreft de helft (–2,4% BBP) van het achterblijven van de belastbare grondslag in de beschouwde periode 1990–1995.

Daarnaast is er vanuit verschillende beleidsmaatregelen een specifieke invloed op de grondslagontwikkeling geweest. Zo zijn, onder meer in het kader van het inkomens- en werkgelegenheidsbeleid, de belastingvrije som en het arbeidskostenforfait verhoogd (invloed op de grondslag van resp. –1,3% en –0,7% BBP in 1990–1995). Dit verklaart samen het leeuwendeel van het achterblijven van de grondslag. Een element – zij het van een minder grote omvang – betreft voorts het samenstel sparen, lenen en beleggen, met name tot uiting komend in de laatste jaren. In deze sfeer blijven belastbare inkomsten achter en nemen vrijstelling en aftrek toe. Deze ontwikkeling is deels te verklaren uit een toename van gefacilieerd sparen, en deels uit het feit dat vrije besparingen toevloeien naar minder belaste beleggingsvormen.

Bijlage 5 5 Horizontale toelichting 1996–2001

Per begroting (of begrotingsfonds dan wel aanvullende post) wordt een toelichting gegeven op het verloop van de uitgaven en niet-belastingontvangsten vanaf 1996 tot en met 2001 volgens de huidige inzichten. Ook het verloop van de meerjarencijfers van de sectoren sociale zekerheid en zorg wordt op hoofdlijnen toegelicht.

De ontwikkeling in de uitgaven en niet-belastingontvangsten wordt in principe toegelicht per hoofdbeleidsterrein. Indien de cijfers geen stijging of daling van betekenis laten zien, wordt over het algemeen geen toelichting gegeven. Als zich op het hoofdbeleidsterrein in totaal niet maar op artikelniveau wél substantiële stijgingen dan wel dalingen voordoen, zullen deze worden aangegeven en toegelicht. Voor een meer gedetailleerde toelichting op artikelniveau wordt verwezen naar de desbetreffende ontwerpbegrotingen en memories van toelichting, respectievelijk de Sociale Nota en het Jaar Overzicht Zorg.

De zogenaamde homogene groep Internationale Samenwerking geldt (conform de nota herijking van het buitenlands beleid) met ingang van deze Miljoenennota 1997 en wordt dus voor het eerst getoond. Hierin is vanaf 1997 de homogene groep Ontwikkelingssamenwerking begrepen.

De uitgaven voor ontwikkelingssamenwerking (voor het jaar 1996) dan wel internationale samenwerking (voor 1997 en verdere jaren) worden niet per begroting, maar als totaal gepresenteerd.

Alle bedragen zijn in constante prijzen en worden weergegeven in miljoenen guldens.

Het hogere niveau van uitgaven van de Staten-Generaal voor 1996 en 1997 ten opzichte van 1998 wordt vooral verklaard door het automatiserings-project Kamer 2000 waarvoor in 1996 en 1997 extra middelen zijn toegevoegd aan de begroting van de Tweede Kamer. In 1997 zijn tevens middelen toegevoegd voor het wegwerken van achterstallig onderhoud aan de gebouwen van de Tweede Kamer.

De Raad van State is afgeslankt omdat bepaalde taken zijn overgedragen aan de rechtbanken. In 1996 bleken de personele kosten hoger te zijn dan aan de hand van de afslanking structureel geraamd. De begroting 1996 van de Raad van State is daarom incidenteel in 1996 verhoogd. Of deze hogere personele uitgaven ook in 1997 en latere jaren zich zullen voordoen, wordt betrokken in een evaluatie van de afslanking.

Voor de nieuwbouw van het gebouw van de Algemene Rekenkamer is voor 1996 vier miljoen gereserveerd, hetgeen het verschil ten opzichte van 1997 verklaart.

Als gevolg van het teruglopen van het aantal rechtszaken bij de Raad van State worden voor 1996 minder ontvangsten verwacht. In afwachting van de resultaten van de bovengenoemde evaluatie is de ontvangstenraming voor 1997 en volgende jaren op het oude niveau gehandhaafd.

De stijging van de uitgaven met 13 miljoen van 1996 op 1997 is het gevolg van de vorming van de homogene groep Internationale Samenwerking (hgIS) vanaf 1997. Tot en met 1996 vormen de «Haagse» apparaatskosten onderdeel van de homogene groep Ontwikkelingssamenwerking. Deze apparaatskosten vormen geen onderdeel van de hgIS en worden dus thans vanaf 1997 op deze plaats getoond.

De daling van de ontvangsten uit hoofde van ontwikkelingssamenwerking met de Nederlandse Antillen en Aruba van 1996 op 1997 is het gevolg van de vorming van de hgIS en een herindeling van de begroting vanaf 1997. Deze ontvangsten vallen vanaf 1997 onder de hgIS (en worden in 1996 niet verantwoord onder de homogene groep Ontwikkelingssamenwerking).

De vorming van de hgIS leidt tot een herindeling van de begroting. Vanaf 1997 vallen er twee hoofdbeleidsterreinen, te weten Algemeen Binnenland en Europese Unie, niet onder de homogene groep. De andere bovengenoemde beleidsvelden zijn vanaf 1997 in het overzicht van de hgIS opgenomen.

De stijging in de periode 1996–2001 bij de Europese Unie van de BNP-afdrachten van circa 2,3 miljard gulden is het gevolg van de op de Europese top te Edinburgh vastgelegde Financiële Vooruitzichten, die tot 1999 een stijging laten zien, en het nieuwe Eigen-Middelenbesluit, waardoor een verschuiving optreedt van BTW-afdrachten (zie hiervoor de aanvullende post belastingafdrachten aan de EU) naar BNP-afdrachten.

De instelling van de hgIS leidt tot een herindeling van de begroting. Vanaf 1997 valt slechts het hoofdbeleidsterrein Algemeen Binnenland niet onder de hgIS. De andere bovengenoemde beleidsvelden zijn vanaf 1997 in het overzicht van de hgIS opgenomen.

De Justitie-begroting neemt, wanneer geabstraheerd wordt van de daling van 500 miljoen bij Vreemdelingenzaken, in de periode van 1996–2001 toe met circa 250 miljoen. Dit is met name het gevolg van een intensivering van de criminaliteitsbestrijding. Overigens worden de uitgaven voor het bouwen van extra cellen verantwoord op de RGD-begroting.

De daling van de uitgaven op beleidsterrein Algemeen is met name een gevolg van de decentralisatie vanaf 1997 van het budget voor post-actieven naar de diverse diensten.

Op het beleidsterrein Politie en Criminaliteitsbestrijding treedt in 1997 een stijging op doordat in dat jaar een achterstand in de investeringen in voertuigen versneld wordt ingehaald. De compensatie van deze extra investeringsuitgaven vindt plaats in de jaren 1998–2000, hetgeen leidt tot een daling van de uitgaven in die jaren. Tevens zijn vanaf 1997 structureel extra middelen toegevoegd ter verbetering van de recherchefunctie.

De daling van de uitgaven voor Vreemdelingenzaken is een gevolg van het wegwerken van de achterstand in de behandeling van asielverzoeken, de daling van het aantal asielverzoeken en de hiermee samenhangende daling van de uitgaven voor de opvang van asielzoekers.

De stijging van de uitgaven bij Preventie, Jeugdbescherming, Reclassering en Sancties in 1997 en volgende jaren wordt verklaard door de intensivering van verschillende maatregelen ter bestrijding en preventie van de jeugdcriminaliteit en de intensivering van de toepassing van taakstraffen.

De uitgaven bij de Dienst Justitiële Inrichtingen nemen vanaf 1997 toe als gevolg van de uitbreiding van de detentiecapaciteit met zo'n 1800 plaatsen. Hierdoor stijgen de jaarlijkse uitgaven voor de exploitatie.

De stijging van de uitgaven bij Rechtspleging wordt veroorzaakt door de inzet van extra middelen ter verbetering van de rechterlijke organisatie, met name in de sfeer van automatisering, de beveiliging van gerechtsgebouwen en personeelsuitbreiding bij het Openbaar Ministerie en de Zittende Magistratuur. Vanaf 1998 zijn de structurele uitgaven zichtbaar; 1997 toont met name de incidentele (hogere) investeringsuitgaven.

De ontvangsten bij Politie en Criminaliteitsbestrijding zijn vanaf 1997 lager in verband met de agentschapstatus van het Korps Landelijke Politiediensten. De ontvangsten worden niet langer meer op de begroting van Justitie verantwoord, maar op de agentschapsbegroting.

Door de vorming van de homogene groep Internationale Samenwerking worden vanaf 1997 de uitgaven voor de opvang van asielzoekers niet meer doorberekend aan het Ministerie van Buitenlandse Zaken. De bijdrage van Buitenlandse Zaken aan de Justitiebegroting (circa 390 miljoen structureel) komt hiermee te vervallen.

De ontvangsten bij Rechtspleging stijgen als gevolg van de indexatie van de griffierechten per 1-1-1997 en als gevolg van de autonome groei van relatief ingewikkelde zaken, waarvoor een hoog griffierecht verschuldigd is. Bovendien zal de taakstellende ontvangstenverhoging tarieven uit het Regeerakkoord worden gerealiseerd door middel van een herijking van de bestaande griffierechten.