Bijlagen bij de Miljoenennota 2001

1 BUDGETTAIRE KERNGEGEVENS

¹Exclusief de opbrengsten van de UMTS-veiling van 0,7%-punt BBP.

2 DE UITGAVEN EN NIET-BELASTINGONTVANGSTEN 1999–2005

¹In deze tabel zijn de uitgaven voor Internationale Samenwerking toegerekend aan de begrotingen waarop deze worden verantwoord.De totale uitgaven voor Internationale Samenwerking zijn tussen haakjes vermeld.

¹In deze tabel zijn de niet-belastingontvangsten voor Internationale Samenwerking toegerekend aan de begrotingen waarop deze worden verantwoord.De totale niet-belastingontvangsten voor Internationale Samenwerking zijn tussen haakjes vermeld.

2.3 Rijksbegroting in enge zin

Toelichting

Tabel 2.3.1 geeft een toelichting op de opbouw van de actuele netto-uitgaven onder de ijklijn Rijksbegroting in enge zin. De netto-uitgaven omvatten de totale begrotingsuitgaven minus de totale niet-belastingontvangsten. De verdeling van de uitgaven en niet-belastingontvangsten over de begrotingen is terug te vinden in de tabellen 2.1 en 2.2 van deze bijlage.

Om de totale netto-begrotingsuitgaven te herleiden tot de netto-uitgaven vallend onder de ijklijn Rijksbegroting in enge zin, worden er diverse correcties aangebracht, weergegeven in de regels 3 tot en met 9. Deze correcties hebben ten eerste tot doel om dubbeltellingen tussen de verschillende budgetdisciplinesectoren te voorkomen (dit betreft de uitgaven van de sector Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt en de sector Zorg op de rijksbegroting en de onderlinge betalingen). Daarnaast wordt gecorrigeerd voor een aantal incidentele factoren die het zicht op de structurele ontwikkeling vertekenen en daarmee een stabiel begrotingsbeleid bemoeilijken. Ten opzichte van vorig jaar is de correctiereeks als gevolg van een lening aan het ABP vervallen, aangezien deze lening pas in latere jaren nodig zal zijn.

Tabel 2.3.2 geeft de opbouw van de ijklijn weer. De ijklijn is de weerslag van de uitgavenvoornemens uit het Regeerakkoord.

In tabel 2.3.3 is weergegeven hoe de actuele raming van de uitgaven zich verhoudt tot de ijklijn in lopende prijzen. De ijklijn in lopende prijzen is te bepalen door de reële ijklijn te corrigeren voor de huidige raming van de prijsontwikkeling van het BBP. Daarnaast wordt gecorrigeerd voor de aanwending van de uitgavenreserve, de overboekingen tussen de sector Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt en de sector Zorg enerzijds en de Rijksbegroting in enge zin anderzijds en tot slot voor statistische factoren. Door deze correcties kan een zinvolle vergelijking tussen de actuele uitgaven en de ijklijn worden gemaakt.

De uitgavenreserve is een extra buffer die als aparte post is toegevoegd onder het totaal van de uitgavenkaders. De aanwending van de uitgavenreserve tranche 1999 en tranche 2000 vindt grotendeels plaats binnen het uitgavenkader Rijksbegroting in enge zin. De overboekingen bestaan grotendeels uit een overboeking van de EWLW-banen (Extra Werkgelegenheid voor Langdurig Werklozen) naar de sector Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt en uit een overboeking van middelen voor maatschappelijke opvang en verslavingszorg naar de sector Zorg. Vanaf 2001 vindt er bovendien een overboeking naar de sector Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt plaats als gevolg van de overheveling van het Fonds voor Werk en Inkomen. De correcties als gevolg van statistische factoren betreffen met name de budgettair neutrale verwerking van de afschaffing van de omroepbijdrage, waarvoor ook de ijklatten zijn gecorrigeerd.

2.4 Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt

Toelichting

Tabel 2.4.1 geeft de actuele ramingen weer van de netto-uitgaven die vallen onder de ijklijn Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt. Deze ramingen komen overeen met de ramingen in de Sociale Nota 2001.

In tabel 2.4.2 staat de ijklijn Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt. De ijklijn komt overeen met de uitgavenraming van de verschillende regelingen in de Miljoenennota 1999 en de Sociale Nota 1999.

In tabel 2.4.3 is weergegeven hoe de actuele uitgaven zich verhouden tot de ijklijn in lopende prijzen. De ijklijn in lopende prijzen is te bepalen door de reële ijklijn te corrigeren voor de huidige raming van de prijsontwikkeling van het BBP. Verder is ook hier gecorrigeerd voor de overboekingen van en naar de overige budgetdisciplinesectoren en statistische factoren. Door genoemde correcties kan een zinvolle vergelijking gemaakt worden tussen de actuele uitgaven en de ijklijn.

Bij de overboekingen zijn de belangrijkste mutaties de overboeking van de EWLW-banen (Extra Werkgelegenheid voor Langdurig Werklozen) vanuit zowel de sector Rijksbegroting in enge zin als de sector Zorg en de overboeking als gevolg van de overheveling van het Fonds voor Werk en Inkomen vanuit de sector Rijksbegroting in enge zin. Voorts zijn de zogenaamde bruteringseffecten van de uitkeringen herberekend en als statistische mutatie verwerkt.

2.5 Zorg

Toelichting

Tabel 2.5.1 geeft de raming van de actuele netto-uitgaven weer die vallen onder het Budgettair Kader Zorg. De netto-BKZ-uitgaven bestaan uit premiegefinancierde en begrotingsgefinancierde uitgaven. De premiegefinancierde uitgaven zijn uitgaven betreffende het basiszorgpakket, waarvan de regering vindt dat het voor iedereen toegankelijk moet zijn (AWBZ- en ZFW-pakket). De begrotingsgefinancierde uitgaven betreffen uitgaven van de begroting van VWS, verminderd met de niet-belastingontvangsten, voor zover relevant voor het BKZ. Het verschil tussen de uitgaven vallend onder het BKZ en de uitgaven vallend onder de ijklijn Zorg bestaat uit de niet-belastingontvangsten voor het particulier verzekerde ziekenfondspakket en de uitgaven voor de WTZ-omslagpremie.

In tabel 2.5.2 is het Budgettair Kader Zorg weergegeven, in tabel 2.5.3 staat de ijklijn Zorg. De ijklijn Zorg bestaat uit het collectief gefinancierde gedeelte van het BKZ.

Tabel 2.5.4 geeft weer hoe de actuele uitgaven zich verhouden tot het Budgettair Kader Zorg en de ijklijn Zorg, beide in lopende prijzen. Hiertoe is gecorrigeerd voor de actuele prijsontwikkeling van het BBP. Daarnaast is gecorrigeerd voor de aanwending van de uitgavenreserve, de overboekingen en statistische factoren. De twee grootste overboekingen betreffen een overboeking van de sector Rijksbegroting in enge zin voor de uitgaven voor maatschappelijke opvang en verslavingszorg, die omwille van de beheersbaarheid onder het BKZ zijn gebracht en een overboeking van de EWLW-banen (Extra Werkgelegenheid voor Langdurig Werklozen) naar de sector Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt. De belangrijkste statistische mutatie betreft de terugontvangsten verzorgingshuizen. Tegenover de terugontvangsten verzorgingstehuizen in 1999 staan extra verplichtingen in 2000 als gevolg van de overgangswet verzorgingshuizen. Hierdoor is de ijklijn in 1999 neerwaarts gecorrigeerd, onder gelijktijdige ophoging van de ijklijn in 2000.

2.6 Agentschappen

Toelichting

Agentschappen werken op basis van het stelsel van baten en lasten. Omdat dit stelsel afwijkt van het kasstelsel moeten de begrotingen van agentschappen in kastermen worden vertaald om zo de invloed op het EMU-saldo te kunnen bepalen. Deze vertaling komt erop neer dat lasten tot uitgaven en baten tot ontvangsten moeten worden herleid, waarbij alleen de uitgaven aan derden en ontvangsten van derden relevant zijn voor het EMU-saldo. Deze boekhoudkundige bewerking levert bovenstaande tabel op, waarin is opgenomen het geconsolideerde saldo van uitgaven aan derden minus ontvangsten van derden van alle agentschappen.

Uit tabel 2.6.2 blijkt dat de agentschappen, in aanvulling op de belasting van het EMU-saldo door alle begrotingen, het EMU-saldo in 2000 en 2001 respectievelijk belasten met ruim 400 miljoen en ruim 700 miljoen gulden. Het totaal geconsolideerde saldo van de agentschappen is opgenomen in de berekening van het EMU-saldo in bijlage 10.

Toelichting

Tabel 2.6.3 geeft een overzicht van het beroep op de leenfaciliteit door de verschillende agentschappen. Daarbij is onderscheid gemaakt in een beroep op de leenfaciliteit uit hoofde van de overdracht van vermogensbestanddelen en het beroep uit hoofde van nieuwe investeringen. Beide zijn het gevolg van de in 2000 doorgevoerde veranderingen in de financieringswijze van agentschappen. De leningen zullen worden aangewend voor het doen van investeringen. Aangenomen wordt dat deze investeringen leiden tot uitgaven bij derden. Deze uitgaven zijn betrokken in het consolidatiesaldo in tabel 2.6.2.

In de departementale begrotingen is voor het desbetreffende agentschap het geraamde beroep op de leenfaciliteit opgenomen.

3 DE BELASTING- EN PREMIEONTVANGSTEN EN DE IJKLATTEN VOOR DE INKOMSTEN

Deze bijlage bevat in de paragrafen 3.1 tot en met 3.4 een toelichting op de raming van de belastingontvangsten voor 2000 en 2001. Voor een uitgebreidere toelichting wordt verwezen naar de memorie van toelichting in begroting IX-B. Daar wordt de raming nader kwantitatief onderbouwd. In paragraaf 3.5 is een belastingraming voor de jaren 2002 tot en met 2005 opgenomen, waarin ook de gevolgen van het voorgenomen fiscale beleid zijn verwerkt. In paragraaf 3.6 wordt de raming van premieontvangsten vermeld. In paragraaf 3.7 worden de totale geraamde overheidsinkomsten in 2001 getoetst aan de inkomstenijklat 2001 en wordt de inkomstenmeevaller 2001 toegelicht.

3.1 Belastingramingen voor 2000 en 2001

¹Bruto-afdracht inclusief perceptievergoedingen.

In tabel 3.1.1 staan in de laatste twee kolommen per belastingsoort de actuele belastingramingen voor 2000 en 2001 weergegeven. Voor 2000 zijn ook de eerdere ramingen bij de Ontwerpbegroting 2000 en de Voorjaarsnota 2000 opgenomen. De eerste kolom laat de gerealiseerde kasontvangsten in 1999 zien.

3.2 Belastingontvangsten in 2000

In tabel 3.2.1 zijn voor 2000 de belangrijkste mutaties ten opzichte van de Voorjaarsnota 2000 vermeld.

¹Inclusief niet aan afzonderlijke belastingsoorten toe te rekenen belastingontvangsten.

De raming voor het totaal aan belastingontvangsten is voor 2000 ten opzichte van de Voorjaarsnota 2000 met 2,8 miljard verhoogd. Deze mutatie vloeit voort uit bijstellingen in het economisch beeld in de MEV 2001 ten opzichte van het CEP 2000, uit inzichten vanuit de kas- en aanslag ontwikkeling tot en met juli en nieuwe inzichten ten aanzien van het effect van beleidsmaatregelen bij de verschillende belastingsoorten.

De raming voor de omzetbelasting is ten opzichte van de raming bij Voorjaarsnota 2000 opwaarts bijgesteld met 0,6 miljard. De hogere raming is het gevolg van hoger geraamde particuliere consumptie in de MEV 2001 ten opzichte van het CEP 2000 in samenhang met de kasontvangsten tot en met juli. Bij de belastingen van rechtsverkeer laat de overdrachtsbelasting en de kapitaalsbelasting een veel gunstigere ontwikkeling zien dan bij Voorjaarsnota werd verwacht. Deze gunstige kasontwikkeling is bij de overdrachtsbelasting het gevolg van de aanhoudend sterke volume- en prijsontwikkeling op de markt voor onroerend goed. De raming van de overdrachtsbelasting is dientengevolge met 0,3 miljard verhoogd. Bij de kapitaalsbelasting spelen enerzijds de kasrealisaties tot en met juli en anderzijds een verscherpte controle bij de Belastingdienst een rol. Deze factoren leiden tezamen tot een opwaartse bijstelling van 0,4 miljard. De raming van de motorrijtuigenbelasting is met 0,3 miljard verhoogd in samenhang met de hoger dan verwachte kasontwikkeling tot en met juli. De raming voor de overige kostprijsverhogende belastingen is neerwaarts bijgesteld met 0,3 miljard. Deze bijstelling is het saldo van een aantal opwaartse en neerwaartse aanpassingen. De belangrijkste neerwaartse bijstelling wordt veroorzaakt door een tegenvaller bij de regulerende energiebelasting. In samenhang met de lager dan verwachte kasrealisatie is de raming neerwaarts aangepast met 0,4 miljard. Deze tegenvallende ontwikkeling is vooral een gevolg van de relatief warme winter die heeft geleid tot een lager energieverbruik.

De raming voor de inkomstenbelasting is opwaarts bijgesteld met 0,7 miljard. Deze opwaartse bijstelling wordt volledig veroorzaakt door nieuwe inzichten ten aanzien van de verwachte nabetaling over 1996 in 2000. De raming voor de loonbelasting is neerwaarts bijgesteld met 0,1 miljard. Deze bijstelling heeft te maken met een aanpassing van de nabetaling over 1998 in 2000 aan de sociale fondsen. De raming van de dividendbelasting is met 0,3 miljard opwaarts bijgesteld. Deze bijstelling is in lijn met de sterke kasontwikkeling tot en met juli. De raming voor de vennootschapsbelasting is opwaarts bijgesteld met 0,3 miljard. Een gunstige winstontwikkeling en hogere olie- en gasprijzen veroorzaken deze opwaartse bijstelling. De raming voor de overige belastingen op inkomen, winst en vermogen is opwaarts bijgesteld met 0,2 miljard. Deze bijstelling is in lijn met de kasrealisatie tot en met juli bij met name de vermogensbelasting en de successierechten.

3.3 Invloed van maatregelen op de belastingontvangsten 2001

Als gevolg van maatregelen neemt in 2001 de belastingopbrengst per saldo toe met 5,9 miljard ten opzichte van 2000. Deze toename is het gevolg van fiscale maatregelen met een omvang van 3,8 miljard en overige maatregelen met een totaal van 2,2 miljard. De fiscale maatregelen hebben met name betrekking op de belastingherziening die in 2001 centraal staat. De overige maatregelen betreffen vooral maatregelen in de uitvoeringssfeer.

Bijdrage in de kosten van de kortingen (BIKK)

Alhoewel in 2001 sprake is van een lastenverlichting van 6,6 miljard nemen de belastingopbrengsten in 2001 toe. Dit wordt veroorzaakt door een verschuiving van premies naar belastingen, met name als gevolg van de omzetting van de belastingvrije som en het arbeidskostenforfait in de heffingskorting en de arbeidskorting. Omdat de kortingen in het nieuwe stelsel voor een kleiner deel ten laste komen van de belastingen dan de belastingvrije som en het arbeidskostenforfait nu, zijn de belastingopbrengsten hoger dan in het oude stelsel het geval was. De ontvangsten van de volksverzekeringsfondsen (AOW, ANW, AWBZ) nemen evenredig af. Om de volksverzekeringen hiervoor te compenseren wordt een Bijdrage in de kosten van de kortingen (BIKK) ingevoerd, die gefinancierd wordt uit de algemene middelen. De volksverzekeringsfondsen ontvangen ieder een BIKK ter grootte van de gederfde premie-inkomsten als gevolg van het invoeren van de kortingen. De BIKK wordt structureel lager vastgesteld om de exploitatieoverschotten bij de volksverzekeringen te voorkomen. Daarnaast wordt de BIKK in 2001 en 2002 eenmalig lager vastgesteld om ook de vermogensoverschotten bij de volksverzekeringen af te bouwen.

Kas-/Transverschillen van de fiscale maatregelen

In tabel 3.3.1 staan de kaseffecten van verschillende maatregelen uitgesplitst. Zoals uit de tabel kan worden afgeleid is het kaseffect van de maatregelen niet altijd overeenkomstig het effect op transactiebasis. In 2001 bedraagt het kaseffect van de totale fiscale maatregelen 3,8 miljard, terwijl op transactiebasis het totale effect op de belastingopbrengsten op 8,4 miljard wordt geraamd. Dit verschil tussen kas- en transactieffect is aanzienlijk groter dan vorig jaar (in 2000 bedroeg het verschil 0,6 miljard, in 2001 is dit verschil 4,6 miljard), hetgeen wordt veroorzaakt door de belastingherziening 2001.

Met name bij de beperking van de aftrekposten en de invoering van de forfaitaire rendementsheffing wijkt het kasbedrag in 2001 af van het bedrag dat op transactiebasis wordt toegerekend aan het jaar 2001. Door de beperking en afschaffing van het aantal aftrekposten wordt een verbreding van de belastinggrondslag gegenereerd. De extra belastingopbrengst als gevolg van deze grondslagverbreding wordt op transactiebasis toegerekend aan het jaar 2001. Deze maatregel zal echter niet direct leiden tot een hogere kasopbrengst in 2001 aangezien de aangifteformulieren over 2001, waar de beperking van de aftrekposten daadwerkelijk tot uitdrukking komen, pas volgend jaar zullen worden verwerkt. Dit geldt ook voor de forfaitaire rendementsheffing. De maatregel leidt tot een verhoging van de belastingopbrengst in 2001 op transactiebasis. Gegeven de uitvoeringstechnische mogelijkheden zullen de aangifteformulieren pas in 2002 worden verwerkt en in dat jaar leiden tot een hogere kasopbrengst.

Omdat voor de microlastenontwikkeling de effecten op transactiebasis relevant zijn, sluit het saldo van de fiscale maatregelen op kasbasis niet aan bij de microlastenontwikkeling zoals deze neerslaat bij het Rijk (hoofdstuk 3, tabel 3.6.3). Daarnaast is ook onder meer de microlastenontwikkeling bij de sociale premies relevant voor het totale lastenbeeld. Daarom wordt ter vergelijking in de rechter kolom van tabel 3.3.1 het effect op transactiebasis van belastingen en sociale premies weergegeven. Het totaal van 6,6 miljard sluit aan bij de lastenverlichting in de fiscale sfeer in tabel 3.6.2. in hoofdstuk 3.

¹Inclusief compensatie werkgevers in de collectieve sector.

3.4 Belastingontvangsten in 2001

Tabel 3.4.1. bevat een beknopt overzicht van de belastingramingen voor 2000 en 2001. Een uitgebreid overzicht is opgenomen in tabel 3.1.1 aan het begin van deze bijlage.

¹Inclusief niet aan afzonderlijke toe te rekenen belastingontvangsten.

De totale opbrengst aan rijksbelastingen in 2001 zal naar verwachting 227,3 miljard bedragen. De opbrengst stijgt met 19,9 miljard ten opzichte van 2000 (stand Vermoedelijke Uitkomsten 2000). Deze stijging is het gevolg van 5,9 miljard aan maatregelen en 13,9 miljard aan endogene groei. De belangrijkste maatregelen zijn opgenomen in tabel 3.3.1. Voor de afzonderlijke belastingsoorten volgt hieronder een korte toelichting. De endogene groei van 13,9 miljard is het gevolg van de groei van de bestedingen, de toename van de werkgelegenheid en de winstontwikkeling.

De geraamde opbrengst van de omzetbelasting bedraagt 73,7 miljard voor 2001. Dit is een toename van 10,6 miljard ten opzichte van de vermoedelijke uitkomst voor 2000. Deze stijging wordt voor 5,3 miljard veroorzaakt door de prijs- en volumeontwikkeling van de consumptieve bestedingen. De stijging in 2001 is voor de andere helft (5,3 miljard) het gevolg van maatregelen, waaronder de verhoging van het algemeen BTW-tarief naar 19% in het kader van de belastingherziening 2001. De geraamde opbrengst van de accijnzen in 2001 neemt toe met 1,0 miljard. Deze toename is met name het gevolg van de geraamde volumestijging. De geraamde opbrengst van de belastingen van rechtsverkeer neemt van 2000 op 2001 toe met 0,2 miljard. Deze stijging is voornamelijk het gevolg van de verwachte volume- en prijsstijging op de woningmarkt in 2001.

De opbrengst van de motorrijtuigenbelasting stijgt ten opzichte van de vermoedelijke uitkomsten 2000 met 0,1 miljard. Deze stijging is het gevolg van de groei van het wagenpark. De raming van de overige kostprijsverhogende belastingen bedraagt 20,1 miljard, een toename van 3,0 miljard ten opzichte van 2000. Deze stijging hangt in belangrijke mate samen met de afspraak uit het Regeerakkoord om de belastingen op milieu gefaseerd te verhogen.

De geraamde opbrengst voor de inkomstenbelasting voor 2001 bedraagt – 1,1 miljard. Dit is een toename met 1,3 miljard ten opzichte van de vermoedelijke uitkomst over 2000. Deze stijging is voor 1,2 miljard het gevolg van maatregelen. Daarbij spelen met name de maatregelen in het kader van de belastingherziening 2001 een rol. De endogene groei is per saldo 0,1 miljard. De opbrengst voor de loonbelasting voor 2001 wordt geraamd op 55,1 miljard. Dit is een toename van 3,7 miljard ten opzichte van de vermoedelijke uitkomst over 2000. Deze stijging is het saldo van maatregelen met een omvang van – 0,7 miljard in het kader van de belastingherziening 2001 en de endogene stijging van de totale loonsom als gevolg van de loon- en de werkgelegenheidsontwikkeling (4,4 miljard).

De geraamde opbrengst van de dividendbelasting neemt in 2001 0,1 miljard toe ten opzichte van 2000. De geraamde opbrengst van de vennootschapsbelasting neemt in 2001 toe met 2,0 miljard ten opzichte van het niveau in 2000 (35,1 miljard). Deze toename is het volledig het gevolg van een opwaartse endogene bijstelling. Deze endogene aanpassing hangt samen met een gunstige winstontwikkeling ten opzichte van 2000. De raming van de opbrengst voor 2001 voor de overige belastingen op inkomen, winst en vermogen ligt 2,1 miljard lager dan het geraamde eindniveau voor 2000. Deze daling doet zich met name voor bij de vermogensbelasting, hetgeen wordt veroorzaakt door de afschaffing van deze belastingsoort in 2001 in het kader van de belastingherziening 2001.

3.5 Meerjarige belastingramingen

De meerjarige belastingraming zoals gepresenteerd in tabel 3.5.1 is voor de jaren 2000 en 2001 in het voorgaande toegelicht. De raming voor 2002 is gebaseerd op het behoedzame scenario voor de middellange termijn van het Centraal Planbureau na verwerking van het Regeerakkoord. Tevens is het voorgenomen fiscale beleid in de raming verwerkt en is rekening gehouden met het lastenbeeld voor 2001 zoals geschetst in hoofdstuk 3 (tabel 3.6.2). De belastingramingen voor 2003–2005 hebben bij gebrek aan een macro-economisch beeld voor dat jaar een louter technisch karakter.

3.6 Premieontvangsten in 2001

Tabel 3.6.1 bevat de ramingen voor de premie-inkomsten voor 2000 en 2001. Deze ramingen zijn conform de ramingen van het Centraal Planbureau in de Macro Economische Verkenning 2001.

Een uitgebreid overzicht van deze ramingen is opgenomen in de Sociale Nota 2001 (voor wat betreft de sociale zekerheidsfondsen) en het Zorgnota 2001 (voor wat betreft de zorgfondsen).

3.7 Toetsing overheidsinkomsten aan de inkomstenijklatten

De regering heeft in de zogeheten mee- en tegenvallerformule afgesproken dat eventuele mee- of tegenvallers bij de overheidsinkomsten volgens een bepaalde sleutel ten gunste respectievelijk ten laste komen van het EMU-tekort en de ruimte voor lastenverlichting. Bij een EMU-tekort beneden de ¾% BBP worden meevallende overheidsinkomsten voor 50% gebruikt om het tekort te verlagen en voor 50% gebruikt voor extra lastenverlichting. Is het EMU-tekort hoger dan ¾% BBP, dan wordt 75% van de meevaller ingezet voor het verlagen van het tekort en 25% voor extra lastenverlichting. Bij een inkomstentegenvaller werkt de formule symmetrisch. De ruimte die ontstaat voor lastenverlichting als gevolg van een meevaller kan in het opvolgende jaar waarin de meevaller wordt geconstateerd worden ingezet of in de jaren daarna binnen de kabinetsperiode.

Om te beoordelen of er inderdaad sprake is van inkomstenmee- of tegenvallers zijn in de Miljoenennota 1999 ijklatten voor de overheidsinkomsten opgesteld voor de jaren 1999 tot en met 2002. Daarbij wordt gekeken naar de belastingopbrengsten van het Rijk, milieu- en landbouwheffingen, sociale premies, en het niet-belastinggedeelte van de aardgasbaten (exclusief FES-deel). De geraamde belasting- en premieopbrengsten voor 2001 zijn gebaseerd op de ramingen in tabel 3.1.1 respectievelijk 3.6.1. De raming van de gasbaten is gebaseerd op de begroting van het ministerie van Economische Zaken.

Toetsing van de geraamde overheidsinkomsten in 2001 aan de inkomstenijklat voor 2001 levert een geraamde inkomstenmeevaller op van 20,7 miljard (tabel 3.7.1). Deze meevaller wordt met name veroorzaakt door hogere belasting- en premie-inkomsten dan bij Miljoenennota 1999 geraamd.

In tabel 3.7.1 is de reële inkomstenijklat uit de Miljoenennota 1999 met behulp van de BBP-deflator 2001 (conform MEV 2001) nominaal gemaakt, waarbij gecorrigeerd is voor beleidsmatige wijzigingen in het inkomstenbeeld. Op deze manier hebben alleen (structurele) endogene ontwikkelingen van de belasting- en premie-inkomsten invloed op de inkomstenmee- en tegenvallers. Daarom is bijvoorbeeld de belastingherziening 2001 (een beleidsmaatregel) in de correctiepost verwerkt, zowel bij de belastingen als bij de premies. Verder is in het Regeerakkoord afgesproken dat resterende inkomstenmeevallers over 1998 volledig worden benut voor extra tekortreductie, inclusief de doorwerking naar latere jaren.

4 BELASTINGUITGAVEN

4.1 Inleiding

In deze bijlage wordt allereerst een actualisering gegeven van het budgettaire overzicht van belastinguitgaven, zoals dat met ingang van de Miljoenennota 1999 standaard wordt gepresenteerd. Daarnaast wordt uitvoering gegeven aan de toezegging om voortaan ook meerjarencijfers te presenteren en aan de toezegging om een toetsingskader voor fiscale instrumenten te ontwikkelen. Ook wordt nader ingegaan op de betekenis van de Belastingherziening 2001 voor de belastinguitgaven.

In het kader van de Financiële Verantwoording 1999 is bij brief van 9 juni 2000 (AFP 2000–00504 M) toegezegd dat in de Miljoenennota 2001 meerjarenramingen van de belastinguitgaven zullen worden gepresenteerd. In paragraaf 4.6 van deze bijlage is uitvoering gegeven aan deze toezegging. Zoals ook al in de brief van 9 juni 2000 is opgemerkt, is de waarde van deze cijfers echter beperkt, aangezien zij het karakter hebben van een ophoging aan de hand van een beperkt aantal macro-economische factoren.

In de miljoenennota van vorig jaar is melding gemaakt van het rapport van de Algemene Rekenkamer Belastingen als beleidsinstrument (Kamerstukken II, 1998/99, 26 452, nrs. 1–2) en de naar aanleiding van dat rapport gedane toezegging om een toetsingskader voor fiscale instrumenten te ontwikkelen. Als eerste aanzet voor de uitvoering van deze toezegging is een notitie opgesteld, die integraal is opgenomen in paragraaf 4.8 van deze bijlage. Hoewel het begrip fiscale stimuleringsregeling – zoals gedefinieerd in bedoelde notitie – strikt genomen iets beperkter is dan het begrip belastinguitgave (voor een fiscale stimuleringsregeling geldt als aanvullende eis dat de regeling gericht is op een specifieke gedragsverandering), loopt de discussie over fiscale stimuleringsregelingen en belastinguitgaven praktisch gezien vrijwel parallel. Voor de meer algemene vraagstukken met betrekking tot belastinguitgaven, zoals bijvoorbeeld de afweging tussen een belastinguitgave en een subsidie en de budgettaire beheersbaarheid van belastinguitgaven, wordt daarom verwezen naar deze notitie.

De Belastingherziening 2001 is op diverse manieren van invloed op de belastinguitgaven. Allereerst neemt het budgettaire belang van veel belastinguitgaven af als gevolg van de integrale verlaging van de inkomstenbelastingtarieven. Daarnaast heeft de nieuwe structuur van de Wet inkomstenbelasting 2001 tot gevolg dat er belastinguitgaven zullen verdwijnen dan wel van karakter zullen veranderen en dat er volledig nieuwe belastinguitgaven bij zullen komen. Dit laatste is weer afhankelijk van het antwoord op de vraag hoe de primaire heffingsstructuur van de Wet inkomstenbelasting 2001 moet worden gedefinieerd. In paragraaf 4.5 van deze bijlage wordt nader op dit vraagstuk ingegaan. Voor de meer algemene overwegingen die een rol kunnen spelen bij de beoordeling of een bepaalde regeling wel of niet als belastinguitgave kan worden gezien, wordt voorts verwezen naar de hiervoor vermelde toetsingskadernotitie.

4.2 Overzicht van belastinguitgaven

Tabel 4.2.1 geeft een overzicht van het budgettaire belang op transactiebasis van belastinguitgaven in de loonbelasting, inkomstenbelasting en vennootschapsbelasting in 2000. De belastinguitgaven zijn daarbij gerangschikt naar de categorieën ondernemingen, arbeid, inkomsten uit vermogen en overige regelingen. Het totale budgettaire belang van iedere belastinguitgave is uitgesplitst naar de verschillende heffingswetten: loon- en inkomstenbelasting, vennootschapsbelasting en premies volksverzekeringen. Om een indicatie te geven van de omvang van het met bepaalde categorieën van belastinguitgaven gemoeide budgettaire belang zijn in tabel 4.2.1 tussentellingen opgenomen. Hierbij moet wel worden bedacht dat de budgettaire bedragen van afzonderlijk geraamde belastinguitgaven niet zonder meer bij elkaar opgeteld kunnen worden, aangezien de uitgangspositie van de daaraan ten grondslag liggende ramingen verschilt van die van een raming die betrekking heeft op een aantal regelingen tegelijk. Zo heeft de progressieve tariefstructuur van de loon- en inkomstenbelasting tot gevolg dat de raming van een totaalpakket van (bestaande) belastinguitgaven hoger uit zal vallen dan de som van de ramingen van de desbetreffende belastinguitgaven afzonderlijk.

In tabel 4.2.2 en 4.2.3 worden de belastinguitgaven uitgesplitst naar verschillende inkomenscategorieën casu quo naar verschillende doelen die zij dienen. Bij dit laatste dient te worden opgemerkt dat niet alle belastinguitgaven bedoeld zijn als stimuleringsregelingen ten behoeve van het bereiken van bepaalde doelstellingen. Zo is de zelfstandigenaftrek per 1-1-2000 verhoogd in verband met de terugsluis van de vergroening en is de huursubsidie om uitvoeringstechnische redenen gedefiscaliseerd.

Uit tabel 4.2.2. valt af te leiden dat bij verdeling van de belastinguitgaven naar inkomenscategorie de verlaging van lastendruk op arbeid in budgettaire termen het omvangrijkst is, gevolgd door de verlaging van lastendruk op ondernemingen. De categorieën bevordering van werkgelegenheid en bevordering van ondernemerschap vormen naar budgettair belang de meest belangrijke doelstellingen. De omvang van belastinguitgaven ter behoud van natuur en milieu vormt op dit moment weliswaar een relatief geringe post, maar is in de loop der jaren in belangrijke mate gestegen (van 2,8 % van het budgettaire belang in 1998 naar 4,6% in 2000).

Het totale budgettaire belang van belastinguitgaven bestaat voor circa 60% uit loon- en inkomstenbelasting, voor circa 35% uit premies volksverzekeringen en voor circa 5% uit vennootschapsbelasting. Indien men de omvang van de belastinguitgaven afzet tegen de totale opbrengst van deze belastingen in 2000, ontstaat het volgende beeld. Het budgettaire belang van belastinguitgaven in de loon- en inkomstenbelasting komt overeen met 12% van de opbrengst loon- en inkomstenbelasting en premies volksverzekeringen en het budgettaire belang van belastinguitgaven in de vennootschapsbelasting met 3% van de opbrengst vennootschapsbelasting.

4.3 Ontwikkeling tussen 1999 en 2000

Het budgettaire belang van de verschillende belastinguitgaven (inclusief premies volksverzekeringen) bedraagt in 2000 in totaal 17,5 miljard. Ten opzichte van de oorspronkelijke raming voor 1999 betekent dit dat het totale budgettaire belang per saldo gestegen is met ongeveer 0,9 miljard. Hiervan valt circa 0,5 miljard toe te schrijven aan inhoudelijke wijzigingen in de verschillende belastinguitgaven. Ongeveer driekwart daarvan houdt verband met het pakket maatregelen in het kader van de terugsluis van de vergroening uit het Belastingplan 2000.

Tabel 4.3.1 bevat een overzicht van de wijzigingen die na 1999 zijn aange- bracht en die het budgettaire belang van de desbetreffende regelingen beïnvloeden.

In Brussel is het voornemen aangemeld tot de introductie van een duur- zame ondernemersaftrek. Aangezien de Europese Commissie hiervoor nog niet het groene licht heeft gegeven is deze regeling niet in de tabel opgenomen.

Naast de toename van het budgettaire belang van belastinguitgaven als gevolg van de in tabel 4.3.1 opgenomen maatregelen staan wijzigingen van het budgettaire belang als gevolg van bepaalde specifieke endogene ontwikkelingen, bijvoorbeeld in de willekeurige afschrijving voor zeesche- pen. Tenslotte is van belang dat als gevolg van nieuwe inzichten het budgettaire belang van een beperkt aantal ramingen thans anders wordt geraamd. Dit geldt onder andere voor de willekeurige afschrijving film en de FOR.

4.4 Maatregelen per 2001

De lijst met belastinguitgaven ondergaat per 1 januari 2001 een aantal wijzigingen. Dit wordt niet alleen veroorzaakt door het jaarlijks terugkerende belastingplan, maar vooral ook door de ingrijpende veranderingen die de introductie van de Wet inkomstenbelasting 2001 met zich brengt. Als gevolg van de belastingherziening komen er aan de ene kant nieuwe belastinguitgaven bij en zullen er aan de andere kant belastinguitgaven verdwijnen dan wel van karakter veranderen. Voorts heeft de integrale verlaging van de inkomstenbelastingtarieven tot gevolg dat het budgettaire belang van een aantal belastinguitgaven in de loon- en inkomstenbelasting afneemt.

Tabel 4.4.1 bevat een overzicht van de wijzigingen die voortvloeien uit het Belastingplan 2001 en uit de belastingherziening per 2001.

4.5 Belastingherziening 2001

Bij de overgang van de Wet inkomstenbelasting 1964 naar de Wet inkomstenbelasting 2001 dient zich de vraag aan welke regelingen, in het bijzonder welke van de nieuw in te voeren regelingen, als belastinguitgave kunnen worden aangemerkt. Er is voor gekozen hierbij pragmatisch te werk te gaan. Met de Wet inkomstenbelasting 2001 is geen integrale herijking van alle afzonderlijke regelingen van de Wet inkomstenbelasting 1964 beoogd. Veel regelingen worden dan ook vrijwel ongewijzigd overgenomen en worden ook in de Wet inkomstenbelasting 2001 als belastinguitgaven aangemerkt.

Daarnaast brengt de Wet inkomstenbelasting 2001 ten aanzien van de belastinguitgaven echter ook fundamentele veranderingen met zich mee. Zo verandert de primaire heffingsstructuur van de inkomstenbelasting ingrijpend door de introductie van het boxensysteem. Dit speelt in het bijzonder bij de inkomsten uit vermogen, waar van een progressieve heffing wordt overgestapt op een forfaitaire rendementsheffing. Als gevolg hiervan is een aantal belastinguitgaven komen te vervallen (bijvoorbeeld de rente- en dividendvrijstelling) of vervangen door min of meer vergelijkbare regelingen. Zo wordt bijvoorbeeld de vrijstelling van inkomsten uit bosbezit vervangen door de vrijstelling van bosgebied in de grondslag van de forfaitaire rendementsheffing.

Over de vraag of een regeling als belastinguitgave beschouwd moet worden zal in een deel van de gevallen discussie mogelijk blijven. Van belang hierbij is wat de primaire heffingsgrondslag is.

Onder de Wet inkomstenbelasting 1964 wordt in ieder geval als primaire heffingsstructuur aangemerkt:

• de progressieve tariefstructuur

• het heffingspercentage voor winst uit aanmerkelijk belang

• verrekening van de verschillende inkomensbronnen (synthetisch inkomensbegrip)

• de tariefgroepindelingen met bijbehorende belastingvrije sommen

• de aftrekbaarheid van arbeidskosten

• de verliesverrekening

In de Wet inkomstenbelasting 2001 worden inkomsten uit vermogen niet langer progressief belast, maar op forfaitaire wijze. Ook vindt er in beginsel geen verrekening tussen de verschillende inkomensbronnen meer plaats. De belastingvrije sommen worden vervangen door verschillende heffingskortingen en de aftrek van arbeidskosten wordt geschrapt.

Deze veranderingen leiden voor de Wet inkomstenbelasting 2001 tot de volgende primaire heffingsstructuur:

• de progressieve tariefstructuur van box 1

• het heffingspercentage voor winst uit aanmerkelijk belang van box 2

• de forfaitaire rendementsheffing van box 3

• geen verrekening van de verschillende inkomensbronnen (analytisch inkomensbegrip)

• de tariefgroepindelingen met bijbehorende heffingskortingen

• de verliesverrekening

Of een regeling als belastinguitgave moet worden aangemerkt en wat hiervan het budgettaire belang is, moet met ingang van 2001 worden beoordeeld aan de hand van de gewijzigde primaire heffingsstructuur. Aangezien er een grijs gebied bestaat waarin discussie mogelijk is over de vraag of er sprake is van een belastinguitgave, dienen hierbij keuzes gemaakt te worden.

4.6 Meerjarenraming 1999–2005

In het kader van de Financiële Verantwoording 1999 is bij brief van 9 juni 2000 (AFP 2000–00504 M) toegezegd dat in de Miljoenennota 2001 meerjarenramingen van de belastinguitgaven zullen worden gepresenteerd. In deze paragraaf worden ramingen gegeven voor de jaren 1999 tot en met 2005. De in de kolom 1999 opgenomen bedragen zijn de oorspronkelijke ramingen uit de Miljoenennota 2000. Deze bedragen zijn derhalve niet aangepast aan nadien verkregen informatie of ramingsinzichten. De ramingen voor 2001 worden beïnvloed door de belastingherziening: bepaalde belastinguitgaven verdwijnen, voor bepaalde belastinguitgaven zal de wijziging van het marginale tarief van invloed zijn en er zullen nieuwe belastinguitgaven bij komen. Voor de ramingen van 2002 tot en met 2005 zijn de ramingen van 2001 opgehoogd aan de hand van een aantal macro-economische factoren zoals deze ook worden gebruikt bij de meerjarenramingen van de belasting- en premieontvangsten en bijgesteld voor een aantal autonome wijzigingen. Het zijn geen budgetten, maar de cijfers zijn wel nuttig als toets ter vergelijking bij latere realisatiecijfers en in samenhang daarmee als grondslag voor evaluatie en effectiviteitstoets.

Uit tabel 4.6.1 blijkt dat het totale met de belastinguitgaven gemoeide budgettaire beslag in 2001 met ruim 2,4 miljard gulden afneemt ten opzichte van 2000. Meer toegespitst op de afzonderlijke categorieën van belastinguitgaven kan dit als volgt worden toegelicht. De categorie Verlaging lastendruk op ondernemingen daalt in totaal met ruim f 700 miljoen. Hierbij zijn met name van belang de aanpassing van de zelfstandigenaftrek, de introductie van de samentelbepaling in de investeringsaftrek en het effect van de tariefverlaging, als gevolg waarvan het budgettair beslag van faciliteiten in de vorm van een aftrekpost of een vrijstelling in de inkomstenbelasting vermindert. De categorie Verlaging lastendruk op arbeid geeft een daling te zien van bijna f 500 miljoen. Per saldo komt deze daling geheel voor rekening van de aanpassing van de spaarloonregeling en de afschaffing van de doorstroomvermindering lage lonen in de Belastingherziening 2001 en het tariefeffect van de faciliteiten gericht op werknemers. Het budgettaire beslag van de afdrachtverminderingen in de loonbelasting neemt toe als gevolg van endogene groeifactoren en wat de afdrachtvermindering S&O betreft een verhoging van het budget. Het budgettaire belang van de categorieVerlaging lastendruk op inkomsten uit vermogen neemt per saldo toe. Tegenover het vervallen van de rente- en dividendvrijstelling (f 1525 miljoen) staat de introductie van het heffingsvrije vermogen in de forfaitaire rendementsheffing (f 1740 miljoen). Daarbij moet worden bedacht dat het effect van de grondslagverbreding het effect van de tariefverlaging – van tabeltarief naar vast tarief van 30% – overstijgt. Tenslotte zullen er als gevolg van de Belastingherziening 2001 een aantal budgettair omvangrijke belastinguitgaven vervallen. Het gaat hierbij vooral om de bijzondere tarieven in de inkomstenbelasting en het kostenforfait voor niet-actieven (f 1070 miljoen).

4.7 Korte toelichting op de verschillende belastinguitgaven

Deze paragraaf bevat een toelichting op de verschillende belastinguitgaven. Daarbij wordt in het kort aangegeven wat de verschillende regelingen inhouden naar de situatie per 1 januari 2000. De bedragen en percentages die golden voor 1999 zijn tussen haakjes vermeld. Voor de indeling wordt uitgegaan van de volgorde van de belastinguitgaven in tabel 4.2.1. De in 2001 ingevoerde belastinguitgaven worden aansluitend toegelicht.

Verlaging lastendruk op ondernemingen

Zelfstandigenaftrek

Een belastingplichtige tussen de 18 en 65 jaar die op jaarbasis tenminste 1225 uur werkt in een voor zijn rekening gedreven onderneming geniet de zelfstandigenaftrek. Sinds 1 januari 1998 geldt als aanvullende eis, dat de in de onderneming gestoken tijd tenminste 50% bedraagt van de totale hoeveelheid tijd die is besteed aan het drijven van een onderneming en het verrichten van arbeid (al dan niet in dienstbetrekking). Deze laatste eis geldt niet indien men korter dan vijf jaar een onderneming drijft. De zelf- standigenaftrek bedraagt per 1 januari 2000 maximaal f 13 110 (f 11 815) bij een winst minder dan f 96 170 (f 94 560) en neemt geleidelijk af tot f 8730 (f 7515) bij een winst groter dan f 108 395 (f 106 575). Per 2001 wordt de zelfstandigenaftrek in omvang beperkt.

Extra zelfstandigenaftrek starters

Starters genieten een extra zelfstandigenaftrek van f 3840 (f 3775) indien ze in de vijf eraan voorafgaande jaren niet meer dan 2 maal de zelfstan- digenaftrek hebben genoten.

Meewerkaftrek

Indien de partner van een ondernemer meewerkt in diens onderneming zonder hiervoor een vergoeding te ontvangen, heeft de ondernemer recht op de meewerkaftrek. Deze aftrek varieert, naar gelang het aantal uren dat door de partner in de onderneming gewerkt wordt, van 1,25% van de winst bij ten minste 525 uur tot maximaal 4% van de winst bij ten minste 1750 uur.

FOR, niet omgezet in een lijfrente

De fiscale oudedagsreserve biedt ondernemers de mogelijkheid in eigen beheer een oudedagsvoorziening op te bouwen. Bij staking van de onderneming kan deze fiscale oudedagsreserve belastingvrij worden omgezet in een lijfrente. Voorzover dat niet gebeurt, omdat er geen behoefte bestaat aan een dergelijke oudedagsvoorziening, werkt de regeling als een belastinguitgave.

Vrijstelling stakingswinst

Van met een gehele of gedeeltelijke staking van een onderneming behaalde winst is maximaal f 20 000 vrijgesteld van belastingheffing. Voor belastingplichtigen die de leeftijd van 55 jaar hebben bereikt, is de vrijstelling hoger, namelijk f 45 000 in geval van gehele staking. De vrijstelling wordt per afzonderlijke onderneming toegepast. Het is mogelijk de stakingsvrijstelling in gedeelten verspreid over verschillende jaren te benutten.

In de belastingherziening 2001 wordt de vrijstelling stakingswinst beperkt tot f 8000 en mag een belastingplichtige de vrijstelling slechts eenmaal in haar of zijn leven gebruiken.

Doorschuiving stakingswinst

Op verzoek is doorschuiving van stakingswinst zonder belastingheffing mogelijk in het kader van overdracht van (een deel van) de onderneming in geval van overlijden, echtscheiding, overdracht van de onderneming aan kinderen na het bereiken van de leeftijd van 55 jaar dan wel bij arbeidsongeschiktheid, overdracht van de onderneming aan de echtgenoot mits deze jonger is dan 55 jaar of in geval van inbreng van de onderneming in een naamloze vennootschap of besloten vennootschap. De belastingplichtige voor wiens rekening de onderneming zal worden voortgezet, is verplicht de oude boekwaarden van de overgedragen vermogensbestanddelen over te nemen. Per 1 januari 2001 worden, als onderdeel van de belastingherziening, de doorschuifregelingen verruimd tot alle mede-ondernemers die gedurende drie jaar een gezamenlijke onderneming drijven. De specifieke vrijstelling in de familiesfeer zal dan komen te vervallen, maar blijft op grond van het overgangsrecht nog enige tijd bestaan.

Doorschuiving winst uit aanmerkelijk belang bij aandelenfusie

Over het voordeel uit de vervreemding van aandelen of winstbewijzen in het kader van een aandelenfusie hoeft bij aanmerkelijkbelanghouders geen belasting te worden geheven. De bij de aandelenfusie verkregen aandelen of winstbewijzen worden geacht tot een aanmerkelijk belang te horen. Als verkrijgingsprijs van de verworven aandelen geldt de verkrijgingsprijs van de vervreemde aandelen.

Landbouwvrijstelling

Op grond van de landbouwvrijstelling worden voordelen uit landbouwbedrijf die verband houden met de waardeverandering van de grond niet tot de fiscale winst gerekend, tenzij deze waardeverandering in de uitoefening van het bedrijf is ontstaan. De vrijstelling is niet van toepassing indien de waardeverandering verband houdt met de omstandigheid dat de grond binnenkort niet meer in het kader van de uitoefening van een landbouwbedrijf zal worden aangewend. In het kader van de belastingherziening wordt deze vrijstelling per 1 januari 2001 beperkt.

Investeringsaftrek

De investeringsaftrek is een extra aftrek van een gedeelte van het investeringsvolume. Het maximumniveau bedraagt 27% bij een investeringsvolume tussen f 3900 (f 3800) en f 65 000 (f 64 000), geleidelijk afnemend tot nihil bij een investeringsvolume van meer dan f 566 000 (f 556 000) per jaar. Voor bepaalde investeringsvolumes is de investeringsaftrek tijdelijk met 3% verhoogd als tijdelijke maatregel die is bedoeld om met name kleine bedrijven tegemoet te komen in de kosten van de invoering van de euro en geldt alleen voor 1999 en 2000. In de belastingherziening 2001 wordt de samentelbepaling ingevoerd. Dit houdt in dat indien een onderneming deel uitmaakt van een samenwerkingsverband, voor bepaling van het percentage van de investeringsaftrek uit wordt gegaan van het investeringsbedrag van het samenwerkingsverband.

Willekeurige afschrijving immateriële bedrijfsmiddelen

Op grond van deze regeling kan willekeurig worden afgeschreven op immateriële activa, die worden verkregen in het kader van de verwerving van een voordien buiten Nederland gedreven zelfstandig deel van een onderneming.

Willekeurige afschrijving investeringen continentaal plat

Deze regeling biedt aan olie- en gasproducenten de mogelijkheid om willekeurig af te schrijven op investeringen in nieuwe bedrijfsmiddelen die bestemd zijn ten behoeve van de winning van aardolie en aardgas op het continentale plat.

Willekeurige afschrijving nieuwe gebouwen in aangewezen gebieden

Op basis van deze regeling kan ter zake van investeringen van meer dan f 5 miljoen in de jaren 1996, 1997 en 1998 tot maximaal 50% van de voortbrengings- of aanschaffingskosten willekeurig worden afgeschreven op nieuwe bedrijfsgebouwen in aangewezen regio's met een zwakke economische structuur. Deze regeling geldt voor aan de vennootschapsbelasting onderworpen lichamen. Inmiddels is aan de Europese Commissie om toestemming gevraagd om deze maatregel te verlengen.

Willekeurige afschrijving starters

Startende ondernemers/natuurlijke personen kunnen op basis van deze regeling willekeurig afschrijven op bedrijfsmiddelen. De regeling geldt niet voor onder meer investeringen in bedrijfsmiddelen die ter beschikking worden gesteld aan derden, investeringen in gronden, in personenauto's en in effecten en is bovendien alleen van toepassing voor starters die feitelijk een onderneming drijven.

Willekeurige afschrijving S&O-gebouwen (laboratoria)

Deze regeling biedt de mogelijkheid gedeeltelijk (maximaal 35%) willekeurig af te schrijven op gebouwen indien daarin hoofdzakelijk daarin speur- en ontwikkelingswerk plaatsvindt. De hoogte van de willekeurige afschrijving is afhankelijk van het beschikbare budget en wordt jaarlijks vastgesteld. Nadat de Europese Commissie onlangs toestemming heeft verleend om de regeling in te voeren, is deze met ingang van 2000 ook feitelijk in werking getreden.

Willekeurige afschrijving arbobedrijfsmiddelen

Op grond van deze regeling, die per 1 januari 1998 is ingevoerd, kan een ondernemer willekeurig afschrijven op aangewezen bedrijfsmiddelen die de arbeidsomstandigheden verbeteren.

Willekeurige afschrijving films

Op grond van deze regeling, die met terugwerkende kracht per 1 januari 1998 is ingevoerd, kan een ondernemer die investeert in de productie van bioscoopfilms willekeurig afschrijven op deze investering.

Willekeurige afschrijving zeeschepen

Deze regeling biedt de mogelijkheid om vervroegd af te schrijven op zeeschepen. Deze regeling kan uitsluitend worden toegepast indien niet wordt gekozen voor de forfaitaire winstbepaling en bedraagt per jaar maximaal 20% van de af te schrijven aanschaffings- en voortbrengingskosten.

Keuzeregime winst uit zeescheepvaart (tonnagebelasting)

Op verzoek van de belastingplichtige wordt, in afwijking van het algemene systeem van winstbepaling, de winst uit zeescheepvaart op basis van deze regeling forfaitair bepaald aan de hand van de tonnage van de schepen waarmee die winst wordt behaald.

Extra zelfstandigenaftrek speur- en ontwikkelingswerk (S&O)

Op grond van deze regeling hebben ondernemers recht op een verhoging van de zelfstandigenaftrek met f 10 802 (f 10 621) indien een bepaald deel van de tijd die in beslag wordt genomen door het voor eigen rekening feitelijk drijven van een onderneming wordt besteed aan speur- en ontwikkelingswerk.

Vervroegde afschrijving milieu-investeringen (VAMIL)

Op basis van deze regeling mag willekeurig worden afgeschreven op aangewezen milieu-investeringen. Deze regeling leidt, evenals de andere regelingen voor vervroegde afschrijving, voor de belastingplichtige in beginsel tot een liquiditeits- en rentevoordeel, maar niet tot een belastingvoordeel.

Energie-investeringsaftrek

Op grond van deze regeling wordt een extra aftrek op de fiscale winst verleend voor aangewezen investeringen in energiebesparende bedrijfsmiddelen en voor de kosten van advies over energiebesparende maatregelen in gebouwen of bij processen. Het tegemoetkomingspercentage bedraagt maximaal 52% bij energie-investeringen tussen f 3900 (f 3800) en f 65 000 (f 64 000) in een kalenderjaar en neemt af tot 40% naarmate de omvang van de betreffende investeringen toeneemt. Per belastingplichtige wordt maximaal f 208 miljoen (f 205 miljoen) aan investeringen in aanmerking genomen.

Bosbouwvrijstelling

Deze regeling houdt in dat voor- en nadelen uit bosbouwbedrijf niet tot de winst worden gerekend. Er kan worden geopteerd voor het buiten toepassing laten van deze vrijstelling. Dit laatste is aantrekkelijk in jaren waarin ter zake van deze activiteiten verliezen worden geleden. Indien gebruik wordt gemaakt van de optie geldt dit voor ten minste 10 jaar.

Vrijstelling vergoeding bos- en natuurbeheer

Deze regeling strekt ertoe de op grond van aan te wijzen regelingen en overeenkomsten door de overheid verstrekte subsidies voor de kosten van aanleg en instandhouding van bos en natuur gedeeltelijk vrij te stellen van belastingheffing. De Tijdelijke regeling particulier natuurbeheer en zeven proefprojecten zijn aangewezen voor deze vrijstelling. De omvang van het vrij te stellen deel is op forfaitaire wijze vastgesteld op 90%.

Verlaging lastendruk op arbeid

Afdrachtvermindering lage lonen

Werkgevers genieten de afdrachtvermindering lage lonen voor werknemers van wie het loon in het desbetreffende loontijdvak niet meer bedraagt dan het toetsloon voor dat tijdvak. Het toetsloon voor de afdrachtvermindering lage lonen bedraagt voor werknemers die de leeftijd bereikt hebben van 23 jaar per kalenderjaar f 35 721 (f 34 673). De afdrachtvermindering lage lonen bedraagt daarbij maximaal f 4080 (f 3980) per kalenderjaar.

Doorstroomafdrachtvermindering lage lonen

De doorstroomafdrachtvermindering lage lonen geldt voor werknemers van 23 jaar en ouder waarvoor de werkgever door het overschrijden van de inkomensgrens geen recht meer heeft op de afdrachtvermindering lage lonen. Het recht op de doorstroomafdrachtvermindering bestaat alleen indien het recht op de afdrachtvermindering lage lonen niet langer dan 24 maanden voor het desbetreffende loontijdvak is geëindigd. Voorts mag het loon in het desbetreffende loontijdvak niet hoger zijn dan het toetsloon voor dat tijdvak. Het toetsloon bedraagt f 40 150 (f 38 976) per kalenderjaar. De doorstroomafdrachtvermindering bedraagt f 2040 (f 1990) per kalenderjaar. Per 2001 komt de doorstroomafdrachtvermindering te vervallen.

Afdrachtvermindering langdurig werklozen

De afdrachtvermindering langdurig werklozen komt toe aan werkgevers die werknemers in dienst nemen die beschikken over een Verklaring langdurig werkloze en van wie het loon in het desbetreffende loontijdvak niet meer bedraagt dan het toetsloon voor dat tijdvak. Het toetsloon voor de afdrachtvermindering langdurig werklozen bedraagt f 40 150 (f 38 976) per kalenderjaar. De afdrachtvermindering bedraagt f 4880 (f 4750) per kalenderjaar. Per 2001 geldt voor personen van 50 jaar en ouder geen minimale werkloosheidsduur meer. Daarnaast wordt het toetsloon voor deze groep opgetrokken van 130% naar 150% WML.

Afdrachtvermindering onderwijs

Ook de afdrachtvermindering onderwijs bedraagt f 4880 (f 4750). Deze geldt voor leerlingen die de beroepspraktijkvorming van de beroepsbegeleidende leerweg volgen (vroeger: het leerlingwezen), bepaalde studenten in het hoger beroepsonderwijs met wie een leer-werkovereenkomst is gesloten en bepaalde categorieën assistenten en onderzoekers in opleiding. Verder geldt in het algemeen de voorwaarde dat het loon van deze werknemer niet meer bedraagt dan het toetsloon voor dat tijdvak. Het toetsloon is ook hier op f 40 150 (f 38 976) per kalenderjaar gesteld. De laatstgenoemde voorwaarde geldt onder andere niet voor werknemers die op het inhoudingstijdstip de 25-jarige leeftijd reeds hebben bereikt.

Afdrachtvermindering kinderopvang

Indien een werkgever kosten maakt voor kinderopvang voor kinderen jonger dan 13 jaar van zijn werknemers, heeft hij recht op een vermindering van afdracht loonbelasting ter grootte van 30% (30%) van die kosten.

Afdrachtvermindering zeevaart

Deze vermindering beloopt met betrekking tot zeevarenden die aan de loonbelasting zijn onderworpen 40% (40%) van het in het loontijdvak verdiende loon, en 10% (10%) voor zeevarenden die niet zijn onderworpen aan de loonbelasting maar wel premieplichtig zijn voor de volksverzekeringen.

Afdrachtvermindering speur- en ontwikkelingswerk (S&O)

De vermindering speur- en ontwikkelingswerk is van toepassing op werknemers die direct betrokken zijn bij speur- en ontwikkelingswerk. De afdrachtvermindering bedraagt 40% van het S&O-loon van die werknemers. Voor zover het S&O-loon per kalenderjaar meer bedraagt dan f 150 000 bedraagt de vermindering 13% (13%) van het loon. Per inhoudingsplichtige bedraagt de vermindering maximaal f 15 000 000 per kalenderjaar.

Afdrachtvermindering scholingskosten non-profitsector

Deze faciliteit geldt voor werkgevers die niet zijn onderworpen aan de inkomstenbelasting of de vennootschapsbelasting en die kosten van scholing hebben gemaakt ten behoeve van bij hen werkzame personen.

De afdrachtvermindering scholing non-profit bedraagt in beginsel 7% van de scholingskosten. Als de totale scholingskosten lager zijn dan f 260 000 geldt voor de eerste f 63 000 een afdrachtvermindering van 14% in plaats van 7%. De afdrachtvermindering wordt verhoogd met 14% van de scholingskosten die betrekking hebben op personen van 40 jaar of ouder. De afdrachtvermindering bedraagt per werkgever maximaal f 1 750 000 per kalenderjaar.

Scholingsaftrek

Deze regeling geeft ondernemingen recht op een extra aftrek op de fiscale winst ter hoogte van 40% (40%) van de eerste f 63 000 (f 62 000) aan gemaakte kosten en lasten van scholing, mits de kosten en lasten in totaal niet meer bedragen dan f 260 000 (f 256 000). Voor de overige kosten en lasten van scholing geldt een verlaagd tegemoetkomingspercentage van 20% (20%). Het tegemoetkomingspercentage wordt verhoogd met 40% (40%) indien de kosten van scholing betrekking hebben op in de onderneming werkzame personen van 40 jaar en ouder. De scholingsaftrek bedraagt maximaal f 5 000 000 (f 5 000 000).

Spaarloonregeling c.a.

Uitkeringen op grond van een spaarloonregeling of een winstdelingsregeling zijn voor de werknemer onbelast. Spaarloon moet gedurende ten minste 4 jaar geblokkeerd zijn. De vrijstelling geldt voor de spaarloonregeling en winstdelingsregeling tezamen en bedraagt maximaal f 1736 (f 1706) per jaar. De werkgever is hierover 10% belasting verschuldigd.

Premies op besparingen van de werknemer, verstrekt door de werkgever in het kader van een premiespaarregeling, blijven onbelast tot een bedrag van f 1158 (f 1138) per jaar indien de besparingen ten minste 4 jaar geblokkeerd zijn. Per 2001 wordt het maximaal vrij te stellen bedrag voor spaarloon- en premiesspaarregelingen bevroren. De loonheffing wordt dan verhoogd van 10% tot 15% en geldt ook voor premiespaarregelingen.

Carpoolregeling

De meerijders houden hun recht op toepassing van het reiskostenforfait of de in dit verband van toepassing zijnde onbelaste vergoeding van de werkgever. Daarboven kan de werkgever een bepaald bedrag per inzittende onbelast uitkeren, afhankelijk van de reisafstand, tot een maximum van f 1040 (f 1024). De regeling geldt voor werknemers die in het kalenderjaar tenminste 120 dagen voor woon-werkverkeer hebben gereisd met een personenauto en daarmee over minimaal 15 kilometer één of meer werknemers vervoeren. Men kan onder bepaalde voorwaarden ook kiezen voor de tot en met 1997 geldende meerijregeling.

Feestdagenregeling

Deze regeling biedt de mogelijkheid om ter gelegenheid van algemeen erkende feestdagen, het sinterklaasfeest, een jubileum van de werkgever en/of de verjaardag en andere persoonlijke feestdagen van de werknemer onbelast geschenken toe te kennen voor zover de waarde van deze geschenken niet meer bedraagt dan f 300 (f 300) per jaar.

Zeedagenaftrek

De zeedagenaftrek is een naast het normale arbeidskostenforfait bestaande forfaitaire kostenaftrek voor zeelieden die in verband met werkzaamheden doorgaans tenminste 180 dagen per jaar aan boord van een zeeschip of in een buitenlandse haven hebben doorgebracht. Deze aftrek bedraagt f 10 (f 9) per zeedag.

Vakantiebonnen

De waarde van regelmatig bij de betaling van het loon verstrekte vakantiebonnen en vakantietoeslagbonnen werd tot 1997 gesteld op 75% van de waarde van die bonnen zelf. Dit is nu in beginsel niet meer mogelijk. Op grond van overgangsrecht blijven uit deze regeling voorlopig echter nog belastingdervingen voortvloeien.

Verlaging lastendruk op inkomsten uit vermogen

Groen beleggen

Op grond van deze regeling wordt het rendement dat wordt behaald op zogenoemde groene beleggingen, indien als zodanig erkend, vrijgesteld van belastingheffing. Na de belastingherziening is het in groen beleggen geïnvesteerde vermogen vrijgesteld van de forfaitaire rendementsheffing.

Vrijstelling voordelen uit bosbezit

Deze regeling stelt de voordelen vrij die een particuliere belegger behaalt uit in Nederland gelegen bosbezit. Deze regeling wordt per 2001 vervangen door een vrijstelling in de forfaitaire rendementsheffing.

Vrijstelling van rente begrepen in kapitaalsuitkeringen uit levensverzekering bij leven

Rente begrepen in een kapitaalsuitkering uit levensverzekering bij in leven zijn, is vrijgesteld indien de kapitaalsuitkering niet meer bedraagt dan f 210 000 (f 207 000) en gedurende ten minste 20 jaar jaarlijks premie is betaald. Is gedurende ten minste 15 jaar premie betaald dan zijn kapitaalsuitkeringen tot f 62000 (f 61 000) vrijgesteld. In de belastingherziening 2001 wordt deze vrijstelling vervangen door een vrijstelling van aan de woning gebonden kapitaalverzekeringen.

Rentevrijstelling bij kapitaalsuitkeringen uit levensverzekering bij overlijden («begrafenisuitkering»)

Rente begrepen in overlijdensuitkeringen uit levensverzekeringen ten gevolge van overlijden is vrijgesteld indien het overlijden plaatsvindt voor het bereiken van de leeftijd van 72 jaar en indien het overlijden plaatsvindt na het bereiken van de leeftijd van 72 jaar en ten minste 15 jaar premie is voldaan. Indien het overlijden plaatsvindt na het bereiken van de leeftijd van 72 jaar is de rente eveneens vrijgesteld indien uitsluitend een kapitaal bij overlijden is verzekerd en deze kapitaalsuitkering tezamen met andere kapitaalsuitkeringen uit levensverzekering ten gevolge van het overlijden niet meer dan f 12 400 (f 12 200) beloopt. Deze regeling wordt per 2001 vervangen door een vrijstelling in de forfaitaire rendementsheffing.

Gedeeltelijke vrijstelling inkomsten uit kamerverhuur

Inkomsten uit kamerverhuur zijn vrijgesteld indien de opbrengst niet meer dan f 7300 (f 7000) per jaar bedraagt en zowel huurder als verhuurder in het bevolkingsregister zijn ingeschreven op het woonadres.

Aftrek kosten monumentenwoning

Alle kosten, lasten en afschrijvingen van monumentenwoningen kunnen, in tegenstelling tot bij overige eigen woningen, in aftrek worden gebracht voor zover ze zowel f 300 (f 300) als 1,75% van de waarde van de monumentenwoning overtreffen. Deze drempel bedraagt maximaal f 24 000 (f 24 000).

Saldovrijstelling ontvangen rente

Het saldo van ontvangen en betaalde rente is tot ten hoogste f 1000 (f 1000) vrijgesteld van heffing. Voor twee partners bedraagt deze vrijstelling gezamenlijk f 2000 (f 2000). Voor de aan een ouder toegerekende rente van minderjarige kinderen geldt daarnaast een vrijstelling van ten hoogste f 500 (f 500) per kind. Verder is rente ontvangen op spaartegoeden in het kader van een premiespaarregeling of een spaarloonregeling vrijgesteld tot f 1000 (f 1000) en voor partners tot f 2000 (f 2000). In de belastingherziening 2001 wordt deze vrijstelling vervangen door de algemene vrijstelling van een deel van het vermogen in de forfaitaire rendementsheffing.

Dividendvrijstelling

Ontvangen dividend is tot een bedrag van ten hoogste f 1000 (f 1000) vrijgesteld van heffing. Voor twee partners bedraagt deze vrijstelling f 2000 (f 2000). Daarnaast is dividend ontvangen op aandelen of winstbewijzen in het kader van een premiespaarregeling of een spaarloonregeling vrijgesteld tot f 1000 (f 1000) en voor partners tot f 2000 (f 2000). In de belastingherziening 2001 komt deze vrijstelling te vervallen en wordt zij vervangen door de algemene vrijstelling van een deel van het vermogen in de forfaitaire rendementsheffing.

Tante Agaathregeling (durfkapitaal)

Op grond van deze regeling geldt tot een bedrag van f 5000 (f 5000) per persoon een extra belastingvrijstelling van de rente ter zake van leningen die (direct of indirect) zijn verstrekt aan startende ondernemers, dan wel een extra dividendvrijstelling. Bovendien kan het eventuele verlies dat op deze leningen wordt geleden tot een bedrag van f 50 000 (f 50 000) per persoon in aftrek worden gebracht op het inkomen. In de belastingherziening 2001 wordt de Tante Agaathregeling vervangen door een vrijstelling in de forfaitaire rendementsheffing voor durfkapitaal tot een bedrag van f 100 000.

Vrijstelling premies Jeugdspaarwet

Premies ontvangen op grond van de inmiddels vervallen Jeugdspaarwet zijn vrijgesteld van heffing. Op grond van overgangsrecht bleven uit deze regeling nog enige jaren belastingdervingen voortvloeien. Per 2001 zijn inkomsten uit vermogen niet langer progressief belast en komt deze vrijstelling te vervallen.

Overige regelingen

Vrijstelling bepaalde uitkeringen

Van heffing zijn vrijgesteld bepaalde uitkeringen waaronder bijzondere bijstandsuitkeringen en individuele huursubsidie.

Kostenforfait niet-actieven

Voor inkomsten uit vroegere arbeid geldt een forfaitaire arbeidskostenaftrek van f 1073 (f 1055). Het kostenforfait niet-actieven komt per 2001 te vervallen.

Aftrek pensioenen voormalig huispersoneel

Betaalde termijnen van pensioenen die niet reeds als kosten van een onderneming aftrekbaar zijn, zijn aftrekbaar als persoonlijke verplichting. Dit komt thans alleen nog voor met betrekking tot voormalig huispersoneel.

Aftrek afkoopsommen echtscheidingsuitkering

Betaalde afkoopsommen ter zake van de verplichting tot voorziening in het levensonderhoud van de gewezen echtgenoot worden als persoonlijke verplichtingen voor aftrek in aanmerking genomen.

Aftrek voor studiekosten

Uitgaven ter zake van de opleiding of studie voor een beroep zijn aftrekbaar als buitengewone lasten voor zover zij meer bedragen dan een bedrag van f 800 of, indien dit minder is, 2% van het onzuiver inkomen.

Giftenaftrek

Met schriftelijke bescheiden gestaafde giften aan binnen het Rijk gevestigde kerkelijke, charitatieve, culturele, wetenschappelijke en het algemeen nut beogende instellingen zijn aftrekbaar. De aftrek bedraagt maximaal 10% (10%) van het onzuiver inkomen (inkomstenbelasting) of 6% (6%) van de winst (vennootschapsbelasting). Voor giften in de vorm van lijfrenten geldt geen maximum (inkomstenbelasting). Hierbij is echter vereist dat de gift geschiedt op basis van een bij notariële akte vastgelegde verplichting om gedurende ten minste vijf jaren schenkingen te doen.

Het 45%-tarief

Voor een aantal limitatief opgesomde inkomensbestanddelen geldt een vast bijzonder tarief van 45%. Het bijzondere tarief van 45% vervalt per 2001.

Het 20%-tarief

Voor een aantal limitatief opgesomde inkomensbestanddelen geldt een vast bijzonder tarief van 20%. Het bijzondere tarief van 20% vervalt per 2001.

Het 10%-tarief bij herkapitalisatie

Inkomsten in de vorm van bonusaandelen, uitgereikt in het kader van een herkapitalisatie worden belast tegen een tarief van 10% indien aan bepaalde voorwaarden is voldaan. Het bijzondere tarief van 10% vervalt per 2001.

Invorderingsvrijstelling

De regeling komt er in grote lijnen op neer dat in de aanslagsfeer in een inkomensgebied tot circa 132% van de belastingvrije som minus de bovenbasisaftrek vrijstelling van belastingbetaling wordt verleend, en in het traject van 132% tot 196% van de belastingvrije som minus de bovenbasisaftrek een tot nihil aflopende gedeeltelijke vrijstelling, een en ander voor zover de belasting niet reeds als loonbelasting of dividendbelasting is ingehouden. Deze regeling vervalt per 2001. Tijdelijk geldt er een overgangsregeling.

Milieu-investeringsaftrek

De milieu-investeringsaftrek is een extra aftrek van een gedeelte van het volume van milieu-investeringen die bij ministeriële regeling worden aangewezen. Bij een investeringsvolume van tenminste f 3746 bedraagt het niveau van de aftrek 30% voor investeringen in categorie I en 15% in categorie II. Een accountantsverklaring is verplicht. Deze regeling is per 2000 ingevoerd.

Nieuwe Belastinguitgaven per 2001

Duurzame ondernemersaftrek

De duurzame ondernemersaftrek is een extra aftrek voor ondernemers wier omzet hoofdzakelijk bestaat uit producten die op duurzame, niet-gangbare wijze zijn voortgebracht. De aftrek bedraagt f 15 000 (€ 68061) bij een milieuvriendelijke productiewijze uit klasse A en f 7500 (€ 3404) bij klasse B. De ondernemer moet voldoen aan het urencriterium en beschikken over een verklaring over de aard van de wijze van produceren. Deze regeling maakt deel uit van het ondernemerspakket en wordt ingevoerd zodra hiervoor toestemming wordt verkregen van de Europese Commissie.

Doorschuiving stakingswinst overheidsingrijpen

Op verzoek is doorschuiving van stakingswinst zonder belastingheffing mogelijk in het kader van staking van de onderneming als direct gevolg van bepaalde gevallen van overheidsingrijpen, mits de stakingswinst binnen 12 maanden wordt geherinvesteerd in een andere onderneming van de belastingplichtige. De doorgeschoven stakingswinst wordt in mindering gebracht op de kosten van bedrijfsmiddelen van deze andere onderneming. Deze regeling maakt deel uit van het ondernemerspakket. In de meerjarenramingen is het budgettaire belang van deze post samen met andere regelingen voor het doorschuiven van stakingswinst opgenomen onder de post Doorschuiving stakingswinst.

Algemeen heffingvrij vermogen

Vermogen tot een bedrag van ten hoogste f 37 463 (€ 17 000) is vrijgesteld van de forfaitaire rendementsheffing. Op gezamenlijk verzoek kan een belastingplichtige zijn heffingvrij vermogen aan zijn partner overdragen. Het heffingvrij vermogen van ouders die het gezag uitoefenen over een minderjarig kind wordt per minderjarig kind verhoogd met f 5000 (€ 2269). Indien de ouder een partner heeft, wordt deze verhoging bij een van beiden toegepast. Indien men aan het einde van het kalenderjaar de leeftijd van 65 jaar heeft bereikt, en de heffingsgrondslag voor het forfaitaire rendement na aftrek van het heffingvrij vermogen niet meer bedraagt dan f 495 835 (€ 225 000), wordt het heffingvrij vermogen verhoogd. De hoogte van deze ouderentoeslag is afhankelijk van de hoogte van het inkomen uit werk en woning en varieert van maximaal f 49 583 (€ 22 500) tot nihil bij een inkomen uit werk en woning van meer dan f 35 259 (€ 16 000).

Vrijstelling bos- en natuurterreinen en landgoederen

Deze regeling dient ter vervanging van de vrijstelling van inkomsten uit bosbezit, en houdt in dat van de grondslag voor de forfaitaire rendementsheffing de volgende bezittingen zijn uitgezonderd: bossen, bepaalde natuurterreinen, en als zodanig aangewezen landgoederen in de zin van de Natuurschoonwet met uitzondering van gebouwde eigendommen.

Vrijstelling voorwerpen van kunst en wetenschap

Voorwerpen van kunst en wetenschap zijn vrijgesteld van de grondslag van de forfaitaire rendementsheffing, tenzij zij hoofdzakelijk als belegging dienen.

Vrijstelling vermogen premiespaarregeling en spaarloonregeling

(Geblokkeerde) spaartegoeden, aandelenoptierechten, aandelen of winstbewijzen in het kader van een premiespaarregeling of spaarloonregeling behoren (de eerste vier jaar na inhouding van de besparing) tot maximaal f 37 518 (€ 17 025) tot het vrijgesteld vermogen.

Persoonsgebonden aftrekposten groen beleggen en durfkapitaal

Voor vermogen geïnvesteerd in groene beleggingen en in durfkapitaal geldt een jaarlijkse persoonsgebonden aftrekpost in box 1 van 2,5% van het ingelegde vermogen.

Defiscalisering werkaanvaardingspremies

Personen die minimaal 1 jaar een bijstandsuitkering hebben gekregen kunnen bij aanvaarding van een reguliere baan van de gemeente eenmalig belastingvrij een werkaanvaardingspremie ontvangen van maximaal f 4000 (uit te keren in vier tranches van f 1000 per half jaar).

Verhoogde scholingsaftrek/Afdrachtvermindering laaggeschoolden

Binnen de huidige scholingsaftrek en afdrachtvermindering scholing in de non-profitsector worden extra stimulansen ingebouwd. Met ingang van 2001 geldt een extra aftrek van 20% van bepaalde scholingskosten en in de non-profitsector een extra afdrachtvermindering van 7% van die scholingskosten. Het gaat hierbij om scholingskosten voor werknemers die een middelbare beroepsopleiding tot een bepaald niveau (niveau 2) volgen. Opleidingen die daarvoor in aanmerking komen, staan in het zogenoemde bestaande CREBO-register van het ministerie van OCenW. De verruiming is ook van toepassing op beroepsgerichte taalopleidingen of cursussen.

Afdrachtvermindering betaald ouderschapsverlof

Werkgevers hebben in geval van betaald ouderschapsverlof onder bepaalde voorwaarden recht op de afdrachtvermindering ouderschapsverlof. Deze afdrachtvermindering bedraagt 50% van de loondoorbetaling tussen de 70% en 100% WML. Is de loondoorbetaling lager, dan vindt geen compensatie plaats. Bij doorbetaling van meer dan 100% WML is de compensatie 50% van het WML.

Afdrachtvermindering arbo-bedrijfsmiddelen non-profitsector

Werkgevers in de non-profitsector hebben onder voorwaarden recht op de afdrachtvermindering arbo-bedrijfsmiddelen indien zij investeren in bedrijfsmiddelen in het belang van de arbeidsomstandigheden van werknemers. De afdrachtvermindering beloopt 3,5% van het bedrag dat de inhoudingsplichtige heeft betaald ter zake van de aanschaffing, verbetering of voortbrenging van arbo-bedrijfsmiddelen, verminderd met de door de inhoudingsplichtige van derden ontvangen of nog te ontvangen bedragen ter zake van deze arbo-bedrijfsmiddelen.

4.8 Toetsingskader fiscale instrumenten

Inleiding en achtergrond

Op 18 maart 1999 heeft de Algemene Rekenkamer haar rapport Belastingen als beleidsinstrument (kamerstukken II 1998/99, 26 452, nrs. 1–2) aan de Tweede Kamer aangeboden. Dit rapport doet verslag van een onder- zoek naar de inzet van fiscale stimuleringsregelingen en fiscale ontmoedigingsregelingen in de periode 1988–1998. Op grond van haar onderzoeksbevindingen beveelt de Rekenkamer in het rapport aan dat (1) er meer consensus moet komen over de interpretatie van de begrippen fiscale stimuleringsregeling en fiscale ontmoedigingsregeling, (2) de inzet van belastingen als beleidsinstrument zorgvuldig en expliciet moet worden afgewogen, waarbij naast de voordelen ook de nadelen aan de orde moeten komen, (3) het van belang is dat periodiek inzicht wordt verkregen in de belasting- en premiederving, de uitvoeringskosten, de administratieve lasten en de naleving van voorwaarden van regelingen, (4) het van belang is dat de ministeries bij de invoering van regelingen voorwaarden creëren om de effectiviteit van regelingen op termijn te kunnen onderzoeken en (5) de effectiviteit van bestaande regelingen meer dient te worden onderzocht.

Naar aanleiding van de aanbevelingen van de Rekenkamer heeft de toenmalige staatssecretaris van Financiën toegezegd een toetsingskader voor fiscale instrumenten te zullen ontwikkelen, met behulp waarvan kan worden afgewogen of een fiscale maatregel al dan niet de voorkeur verdient. In deze notitie wordt hiertoe een eerste aanzet gegeven.

Over de relatie tussen het in deze notitie beschreven toetsingskader en het fiscale en begrotingsbeleid moet tenslotte nog het volgende worden opgemerkt. Het toetsingskader vormt een onderdeel van het geheel aan afspraken en afwegingen in het kader van het fiscale en begrotingsbeleid. Het is dus niet zo dat het toetsingskader in de plaats treedt van andere afwegingen. Zo zal het enkele feit dat er voor een subsidie geen ruimte is onder het uitgavenkader niet mogen betekenen dat er een fiscale oplossing wordt voorgesteld. Een op basis van het toetsingskader gemaakte afweging zou immers aanleiding kunnen geven om geen fiscale oplossing na te streven. Andersom mag echter het enkele feit dat in onderscheiden gevallen een subsidie ingevolge een op basis van het toetsingskader gemaakte afweging geschikter is dan een fiscale faciliteit er ook weer niet toe leiden dat zonder meer voor een subsidie wordt gekozen. Voor die afweging is immers mede de beschikbare ruimte binnen het uitgavenkader van belang.

Terminologie

Hoewel hieronder nog in detail wordt ingegaan op de definities voor fiscale stimuleringsregeling en fiscale ontmoedigingsregeling, wordt voor een goed begrip eerst een algemene toelichting gegeven op de in deze notitie gebruikte begrippen. Onder fiscale instrumenten of fiscale instrumentele regelingen worden in deze notitie verstaan fiscale maatregelen die een specifieke gedragsverandering beogen. Daarbij kan onderscheid gemaakt worden tussen fiscale stimuleringsregelingen (positieve prikkels) en fiscale ontmoedigingsregelingen (negatieve prikkels). Het begrip fiscale stimuleringsregeling vertoont grote gelijkenis met het begrip belastinguitgave, maar is strikt genomen beperkter. Van een belastinguitgave is sprake indien een regeling niet past in deprimaire heffingsstructuur van de belastingwet. In tegenstelling tot een fiscale stimuleringsregeling is dus niet vereist dat met de regeling een specifieke gedragsverandering wordt beoogd. Zo vormen de verhoging van de zelfstandigenaftrek per 1-1-2000 in verband met de terugsluis van de vergroening en de defiscalisering van de huursubsidie bijvoorbeeld belastinguitgaven, zonder dat sprake is van fiscale stimuleringsregelingen. Fiscale stimuleringsregelingen zijn derhalve per definitie belastinguitgaven, maar omgekeerd is niet iedere belastinguitgave een fiscale stimuleringsregeling. Praktisch gezien is er echter een zodanige overlap tussen fiscale stimuleringsregelingen en belastinguitgaven dat beide begrippen in het spraakgebruik doorgaans synoniem worden gebruikt. Vanuit die optiek vormt het toetsingskader voor fiscale instrumenten dus praktisch gezien – althans wat de fiscale stimuleringsregelingen betreft – tevens een toetsingskader voor belastinguitgaven.

Vergelijkbaar met de relatie tussen de begrippen belastinguitgave en fiscale stimuleringsregeling is de relatie tussen de begrippen overheidsuitgave en subsidie. In deze notitie wordt het begrip subsidie gebruikt in de beperkte betekenis van overheidsuitgave die gericht is op een specifieke gedragsverandering. Aldus opgevat vormt een subsidie de niet-fiscale tegenhanger van een fiscale stimuleringsregeling. De keuze van de te gebruiken begrippen is meestal – ook in deze notitie – afhankelijk van de aard van de te voeren discussie. Wanneer het gaat over de vormgeving en de effectiviteit van maatregelen, dan wordt meestal gesproken van fiscale stimuleringsregelingen respectievelijk subsidies. In meer begrotingstechnisch getinte discussies, waarbij de nadruk ligt op het onderscheid tussen de uitgavenkant en de inkomstenkant van de begroting, wordt daarentegen veelal gesproken van belastinguitgaven respectievelijk gewone uitgaven.

Opzet toetsingskader

Voortbouwend op het al bestaande toetsingskader, zoals dat onder meer in de Miljoenennota 1996 is beschreven, is mede op basis van de aanbevelingen van de Rekenkamer een uit zes onderdelen bestaand toetsingskader opgesteld:

Toetsingskader fiscale instrumenten:

1. Typering fiscale maatregel

2. Toelichting en uitwerking instrumentele doeleinden

3. Motivering instrumentskeuze

4. Inpasbaarheid in fiscale structuur

5. Verenigbaarheid met EU-recht

6. Budgettaire en inkomensgevolgen, uitvoeringsaspecten, monitoring en ex-post evaluatie

Hieronder worden de verschillende onderdelen van dit toetsingskader nader toegelicht.

1. Typering fiscale maatregel

Algemeen

Een van de aanbevelingen van de Rekenkamer is dat er meer consensus moet komen over de interpretatie van de begrippen fiscale stimuleringsregeling en fiscale ontmoedigingsregeling. In gevallen waarin bij regelingen expliciet wordt aangegeven dat ze bedoeld zijn om bepaalde activiteiten te stimuleren of te ontmoedigen zal er in de regel geen misverstand over bestaan dat dergelijke regelingen als fiscale stimuleringsregeling respectievelijk fiscale ontmoedigingsregeling moeten worden aangemerkt. Vaak zal bijvoorbeeld het enkele feit dat een regeling getooid gaat met de (roep)naam «fiscale faciliteit voor ...» of iets dergelijks al voldoende aanwijzing zijn dat sprake is van een stimuleringsregeling. Maar niet altijd zal het even duidelijk zijn. Zo zullen bijvoorbeeld belastinguitgaven die primair algemene inkomenspolitieke doeleinden dienen, zoals bijvoorbeeld het heffingsvrije bedrag in box III in de Wet inkomstenbelasting 2001, niet als stimuleringsregeling kwalificeren.

Definities

Voor fiscale stimuleringsregelingen en fiscale ontmoedigingsregelingen bestaan geen vastomlijnde definities. In algemene zin kunnen fiscale stimuleringsregelingen worden omschreven als fiscale regelingen ter stimulering van bepaald gedrag door de kosten van bepaalde gewenste activiteiten te verlagen, en fiscale ontmoedigingsregelingen als fiscale regelingen gericht op ontmoediging van bepaald gedrag door de kosten van bepaalde ongewenste activiteiten te verhogen. De vraag is vervolgens hoe ruim of beperkt deze algemene omschrijvingen moeten worden geïnterpreteerd. Met een beetje goede wil valt aan bijna iedere fiscale maatregel wel een instrumenteel doel of instrumenteel gevolg toe te schrijven. Zo heeft een algemene verlaging of verhoging van het tarief van de inkomstenbelasting bijvoorbeeld – al dan niet beoogde – werkgelegenheidseffecten. Een eerste aan te leggen beperking is daarom dat het moet gaan om specifieke gedragsveranderingen.

Wat betreft een operationele definitie voor fiscale stimuleringsregelingen kan in beginsel worden aangesloten bij de definitie die de Rekenkamer – op basis van de in het rapport Belastinguitgaven in de Nederlandse inkomstenbelasting en de loonbelasting (Ministerie van Financiën, 1987) gegeven definitie voor belastinguitgaven – heeft geformuleerd in het rapport Belastingen als beleidsinstrument. Deze definitie luidt: een overheidsuitgave in de vorm van een derving of een uitstel van belastingontvangsten die voortvloeit uit een voorziening in de wet voorzover die voorziening niet in overeenstemming is met de primaire heffingsstructuur van de wet en die is gericht op stimulering van specifieke activiteiten van burgers, instellingen en bedrijven. De toevoeging «voorzover die voorziening niet in overeenstemming is met de primaire heffingsstructuur van de wet» heeft tot gevolg dat bijvoorbeeld wijzigingen in de belastingvrije sommen (vanaf 2001 heffingskortingen), de tariefstructuur en andere regelingen die gericht zijn op het realiseren van een rechtvaardige verdeling van de belastingdruk (draagkrachtbeginsel) niet als instrumentele regeling worden gekwalificeerd, hoewel dergelijke wijzigingen op zich ook – meer algemene – instrumentele doeleinden kunnen hebben. Zoals in bijlage 5 van de Miljoenennota 1999 (blz. 114) wordt opgemerkt, kan het begrip primaire heffingsstructuur echter op diverse manieren worden ingevuld en is het bovendien een begrip dat zich in de loop van de tijd voortdurend ontwikkelt. Er bestaat derhalve een grijs gebied van regelingen die door sommigen wel en door anderen niet als belastinguitgaven worden gezien. Ook in OESO-verband is het – ondanks herhaaldelijke pogingen daartoe – niet mogelijk gebleken om tot een gemeenschappelijk aanvaarde definitie van het begrip belastinguitgave te komen.

Ook voor de operationalisering van het begrip fiscale ontmoedigingsregeling kan worden aangesloten bij de door de Rekenkamer gegeven definitie: een belastingheffing of een verhoging van een belastingheffing die is gericht op ontmoediging van specifieke activiteiten van burgers, instellingen en bedrijven. Hierin ligt besloten dat belastingen of regelingen die meer in het algemeen activiteiten van burgers, instellingen en bedrijven ontmoedigen maar die niet specifiek daarop gericht zijn buiten de definitie vallen. Zeker in het licht van de veranderende maatschappelijke inzichten moet immers ook bij andere dan de meer geijkte heffingen de vraag aan de orde komen of de heffing niet primair bedoeld is als financieringsbron voor overheidsuitgaven. Dat met name aan de heffingenkant onduidelijkheid kan ontstaan over het instrumentele karakter blijkt bijvoorbeeld uit de inventarisatie die de Rekenkamer heeft gemaakt in het rapport Belastingen als beleidsinstrument. In deze inventarisatie heeft de Rekenkamer zes (clusters van) fiscale ontmoedigingsregelingen opgenomen. Op bladzijde 46 van het rapport wordt echter opgemerkt dat de geïnventariseerde ontmoedigingsregelingen – met uitzondering van de Regulerende Energiebelasting en de accijnsverhoging voor brandstof per 1 juli 1997 – primair als doelstelling het genereren van financiële middelen hebben. De heffing grijpt dus weliswaar aan bij ongewenst milieuonvriendelijk gedrag, maar het bestaansrecht ervan is primair gebaseerd op de budgettaire functie. In dergelijke gevallen zou dus geoordeeld kunnen worden dat de heffing weliswaar een gewenste instrumentele functie heeft, maar dat toch geen sprake is van een instrumentele regeling. De hierboven gegeven definities zullen in veel gevallen voldoende richting en houvast bieden. Niettemin zullen er altijd gevallen blijven waarin dat niet het geval is. Hierbij speelt een rol dat het fiscale beleid geïntegreerd onderdeel uitmaakt van het algemene overheidsbeleid. Als algemene leidraad kan worden aangehouden dat in ieder geval sprake is van een instrumentele maatregel indien de regeling wordt gemotiveerd met specifieke instrumentele doelstellingen of indien de regeling dient ter vervanging van een subsidieregeling dan wel duidelijk het equivalent vormt van een subsidieregeling.

2. Toelichting en uitwerking instrumentele doeleinden

Van belang is dat de doelstellingen van instrumentele regelingen zoveel mogelijk expliciet en toetsbaar zijn geformuleerd. Het adequaat toelichten en uitwerken van de instrumentele doeleinden is met name ook van belang indien sprake is van het grijze gebied van gevallen waarin een op zich specifieke instrumentele maatregel tevens onderdeel vormt van meer algemeen inkomensbeleid. Het is denkbaar om in dergelijke gevallen minder stringente eisen te stellen aan de (toetsbaarheid van de) specifieke instrumentele doelstellingen, dan wanneer sprake is van regelingen die uitsluitend zijn gericht op specifieke instrumentele doelstellingen. Vergelijk in dit verband ook de opmerking op bladzijde 8 van het rapport Belastingen als beleidsinstrument, dat waar sprake is van fiscale stimuleringsregelingen, regelingen derhalve gericht op een specifieke doelstelling, er hogere eisen gesteld dienen te worden aan het verkrijgen van inzicht in de (verwachte) effecten, dan wanneer sprake is van meer generiek werkende regelingen die primair gericht zijn op lastenverlichting. Een aandachtspunt is voorts dat er een zekere evenredigheid moet zijn tussen de geformuleerde doelstellingen en de middelen die benodigd zullen zijn om deze doelstellingen adequaat te kunnen toetsen. Dit kan bijvoorbeeld betekenen dat aan budgettair omvangrijke fiscale maatregelen zwaardere eisen gesteld kunnen worden dan aan budgettair minder omvangrijke fiscale maatregelen.

3. Motivering instrumentskeuze

Algemeen

Bij de motivering van de instrumentskeuze gaat het in principe om de vraag of het gekozen fiscale instrument het meest optimale beleidsinstrument is om de geformuleerde instrumentele doeleinden te realiseren. In de praktijk zullen de eisen die realiter aan de motivering van de instrumentskeuze kunnen worden gesteld minder ambitieus moeten worden geformuleerd. In de beleidsvoering spelen immers zoveel verschillende factoren en omstandigheden een rol dat het een illusie is om te denken dat het mogelijk is om het optimale beleidsinstrument – of de optimale combinatie van beleidsinstrumenten – te isoleren. In de beleidswetenschap wordt dan ook algemeen aanvaard dat een allesomvattende instrumententheorie niet bestaat. Tevens moet worden bedacht dat niet alleen de formulering van doelstellingen van overheidsbeleid, maar ook de keuze van de beleidsinstrumenten om die doelstellingen te realiseren, uiteindelijk berust op afwegingen van politieke aard. Doel van het toetsingskader is dan ook de gehanteerde afwegingen te identificeren en zoveel mogelijk expliciet te maken. Om dit doel te kunnen realiseren zal er zoveel mogelijk naar gestreefd moeten worden om (1) de verschillende beleidsalternatieven te inventariseren, (2) de gevolgen van de verschillende beleidsalternatieven in kaart te brengen en (3) met behulp van inzichtelijke waarderingscriteria en evaluatiemethoden een prioritering van de verschillende beleidsalternatieven aan te brengen.

Fiscale stimuleringsregeling of subsidie

De afweging tussen een fiscale stimuleringsregeling en een subsidie maakt op zich geïntegreerd deel uit van het hierboven bedoelde proces van inventarisatie, afweging en selectie van beleidsalternatieven. In de discussie over de toetsing van fiscale stimuleringsregelingen wordt de afweging fiscale regeling of subsidieregeling echter dikwijls als centrale vraag naar voren geschoven. Om die reden wordt hieronder nader op dit vraagpunt ingegaan. Op het eerste gezicht is de overeenkomst tussen een fiscale stimuleringsregeling en een subsidieregeling groot. In beide gevallen is immers sprake van een financieel sturingsinstrument, waarmee beoogd wordt om door middel van een positieve financiële prikkel het gedrag van een bepaalde doelgroep te beïnvloeden. In de meer algemene beleidsinstrumentatieliteratuur bestaat er dan ook niet zozeer een tegenstelling tussen fiscale stimuleringsregelingen en subsidies, maar wordt het fiscale instrument veelal opgevat als een van de mogelijke vormgevingsmodaliteiten van een subsidie. In dit verband wordt ook wel gesproken van fiscale subsidies. Ook wat betreft de mogelijkheid van het stellen van voorwaarden bestaan er geen principiële verschillen tussen een fiscale maatregel en een subsidie. De relevante vraag is dan ook welke elementen dan wel precies van belang zijn in de afweging tussen fiscale stimuleringsregelingen en subsidies.

Allereerst rijst de vraag of fiscale stimuleringsregelingen a priori anders moeten worden gewaardeerd dan subsidieregelingen. Zo wordt bijvoorbeeld wel de zienswijze verdedigd dat de belastingheffing primair een budgettaire functie heeft en dat om die reden alleen in uitzonderingsgevallen een inbreuk mag worden gemaakt op de primaire heffingsstructuur. Deze zienswijze voert vervolgens tot het uitgangspunt dat bij positieve financiële prikkels in eerste instantie moet worden gedacht aan een subsidieregeling en dat alleen in uitzonderingsgevallen naar een fiscale maatregel mag worden uitgeweken (bijvoorbeeld alleen in de gevallen waarin aan een fiscale maatregel aanzienlijke voordelen verbonden zijn). Uitgangspunt van het toetsingskader is echter neutraliteit tussen de verschillende beleidsinstrumenten. De relatieve wenselijkheid van de verschillende beleidsinstrumenten is louter afhankelijk van de uitkomst van de integrale afweging van de verschillende beleidsalternatieven, waarbij aspecten als doeltreffendheid en doelmatigheid in de regel centraal zullen staan.

Indien uitsluitend wordt gekeken naar de omvang van de positieve financiële prikkel, dan is in de meeste gevallen in principe zowel een fiscaal als een subsidie-instrument denkbaar. Een technische complicatie aan de subsidiekant is dat subsidies in de regel belast zijn. Om het gewenste netto-effect te verkrijgen zullen subsidies dus veelal hetzij moeten worden gebruteerd, hetzij worden gedefiscaliseerd. Aan de fiscale kant bestaat op zich alleen de beperking dat binnen de doelgroep voor wie de financiële prikkel bedoeld is, voldoende belasting verschuldigd moet zijn om die financiële prikkel uit te kunnen financieren. Om die reden zal, indien beoogd wordt om een financiële prikkel te doen toekomen aan personen met een (zeer) laag inkomen, een tegemoetkoming in de sfeer van de inkomstenbelasting bijvoorbeeld niet of niet in alle gevallen volledig geëffectueerd kunnen worden (en dus niet effectief zijn). Bij de afweging tussen een fiscale maatregel en een subsidie zal het in de regel daarom primair gaan om aspecten als eenvoud, adequaatheid van de vormgeving en uitvoerbaarheid van de maatregel.

Indien wordt gekeken naar de vormgeving van de financiële prikkel, dan zal bij een subsidie in de regel steeds sprake zijn van een – al dan niet periodiek – rechtstreeks door de overheid uit te keren geldbedrag. Bij een fiscale regeling zijn er daarentegen verschillende modaliteiten. Gedacht kan worden aan een bijzonder tarief, een vrijstelling, een aftrekpost, de mogelijkheid van willekeurige afschrijving of een afdrachtvermindering (in de loonbelasting). In de Wet inkomstenbelasting 2001 wordt voorts nog de variant van de heffingskorting geïntroduceerd. Indien bijvoorbeeld beoogd wordt om langs fiscale weg een vast bedrag toe te kennen, dan zal in eerste instantie kunnen worden gedacht aan een afdrachtvermindering of een heffingskorting. Indien de faciliteit daarentegen rechtstreeks gerelateerd is aan het inkomen of aan kosten die gemaakt worden voor de verwerving van inkomen, dan zal eerder gedacht moeten worden aan een vrijstelling (bijvoorbeeld de kamerverhuurvrijstelling) respectievelijk een aftrek (bijvoorbeeld de investeringsaftrek), opdat rekening kan worden gehouden met het effect van het marginale tarief. Afhankelijk van de doelstelling van de te verlenen faciliteit zal bezien moeten worden in hoeverre een van deze bijzondere fiscale modaliteiten de voorkeur geniet boven het rechtstreeks uitkeren van een vast bedrag of vaste bedragen.

In het rapport Belastingen als beleidsinstrument voert de Rekenkamer als punt van kritiek aan dat de keuze voor een fiscale stimuleringsregeling soms uitsluitend wordt gemotiveerd met een algemene opsomming van de voordelen van fiscale maatregelen en nadelen van subsidieregelingen. Uiteraard zal steeds van geval tot geval moeten worden bekeken in hoeverre een fiscale regeling dan wel een subsidieregeling de voorkeur verdient. Dit neemt echter niet weg dat er een aantal algemene aspecten zijn die vrijwel steeds in individuele gevallen van toepassing zijn. Zo geldt in zijn algemeenheid dat nieuwe fiscale maatregelen veelal kunnen meelopen in een reeds bestaand (administratief) proces en in reeds bestaande geldstromen. In die gevallen zullen de uitvoeringskosten van fiscale maatregelen in vergelijking met die van subsidieregelingen relatief laag zijn. Voorts leiden subsidieregelingen veelal tot een onnodige en gecompliceerde circulatie van overheidsmiddelen.

Een ander aspect waar de relatieve wenselijkheid van fiscale stimuleringsregelingen en subsidies aan kan worden afgemeten is de mate waarin de maatregel door de doelgroep wordt geapprecieerd. Uit onderzoek blijkt dat de beoogde doelgroep in veel gevallen een fiscale maatregel prefereert boven een subsidie (zie bijvoorbeeld Bartels/Bakkenist, Evaluatie Wet bevordering speur- en ontwikkelingswerk (WBSO), 1996, Eindrapport uitgebracht aan het ministerie van Economische Zaken en het ministerie van Financiën). Aan de ene kant kan dat te maken hebben met het feit dat met een fiscale maatregel relatief minder administratieve verplichtingen gepaard gaan (veelal loopt de fiscale faciliteit mee in de belastingaangifte, die toch al op reguliere basis gedaan moet worden) maar aan de andere kant wellicht ook met het positievere imago dat belastingfaciliteiten hebben boven subsidies. Als om die redenen de toegankelijkheid tot een fiscale faciliteit in praktijk groter blijkt te zijn dan die tot een subsidie, dan is alleen al om die reden een subsidie minder effectief. Niettemin zal steeds van geval tot geval door middel van (ex- ante) evaluatie nagegaan moeten worden in welke mate hiervan daadwerkelijk sprake is.

Budgettaire beheersbaarheid van belastinguitgaven

Het vraagstuk van de afweging tussen belastinguitgaven en subsidies lijkt zich de laatste jaren steeds meer te concentreren rond de discussie over de budgettaire beheersbaarheid van belastinguitgaven en, in het verlengde daarvan, de vraag naar de wenselijkheid van een ijklijn voor belastinguitgaven. In grote lijnen blijkt het in deze discussie te gaan om drie afzonderlijk te beschouwen aspecten, te weten:

(1) de vaststelling van de omvang van de kosten van regelingen;

(2) de eventuele budgettering van de kosten van regelingen en

(3) de behandeling van regelingen binnen de begrotingsnormering.

De aspecten (1) en (2) houden rechtstreeks verband met de motivering van de instrumentskeuze en vormen daarmee een geïntegreerd onderdeel van het toetsingskader. Het zijn immers elementen die bij de nadere afweging tussen een specifiek subsidie-instrument en een specifiek fiscaal instrument een rol kunnen spelen. Het derde aspect, de behandeling van subsidies en belastinguitgaven binnen de begrotingsnormering, heeft niet zozeer betrekking op de toetsing en afweging van specifieke beleidsinstrumenten (toetsingskaderdiscussie) maar op de meer principiële vraag of er ook aan de inkomstenkant van de begroting een soort uitgavennorm zou moeten worden geïntroduceerd voor belastinguitgaven en zo ja op welke manier daaraan vorm gegeven zou moeten worden.

De vaststelling van de omvang van de kosten van regelingen

Een kenmerkend verschil tussen subsidies en belastinguitgaven is dat de kosten voor subsidies steeds de vorm hebben van exacte bedragen en dat de kosten voor belastinguitgaven de vorm hebben van belastingdervingen. Dit betekent dat – althans in theorie – de omvang van de met subsidies gemoeide kosten steeds exact kan worden vastgesteld, terwijl de omvang van de met belastinguitgaven gemoeide kosten in veel gevallen moet worden benaderd, omdat bijvoorbeeld veronderstellingen nodig zijn over het in aanmerking te nemen marginale inkomstenbelastingtarief. In de praktijk is dit verschil minder groot dan het lijkt. Om te beginnen staat of valt de aanname dat de omvang van de kosten voor subsidieregelingen steeds exact kan worden vastgesteld met de veronderstelling dat het administratieve proces rond de uitvoering van subsidieregelingen perfect is. In het verleden is gebleken dat dit niet altijd het geval is. Voorts zijn sommige subsidies fiscaal belast, waardoor het uiteindelijke netto-effect ervan weer afhankelijk wordt van de toepasselijke belastingtarieven. Omgekeerd leidt het «defiscaliseren» van een subsidie er overigens in beginsel toe dat er weer een nieuwe belastinguitgave ontstaat.

Daarnaast geldt dat ook voor veel belastinguitgaven de daarmee gemoeide belastingderving exact kan worden vastgesteld, namelijk in die gevallen waarin de tegemoetkoming bestaat uit een netto-belastingverrekening. Thans is dit bijvoorbeeld het geval bij de systematiek van de afdrachtverminderingen in de loonbelasting, en met ingang van de Wet inkomstenbelasting 2001 komt daar de systematiek van de heffingskortingen bij. Voor belastinguitgaven in de vorm van een aftrekpost of vrijstelling in de sfeer van de inkomstenbelasting geldt dat veronderstellingen gemaakt zullen moeten worden over het marginale tarief waartegen de desbetreffende aftrekpost of vrijstelling in aanmerking wordt genomen. In de praktijk kan dit in veel gevallen echter vrij nauwkeurig geschieden, omdat gebruik gemaakt wordt van een representatieve steekproef van belastingplichtigen, waarbij door middel van microsimulatie de totale budgettaire opbrengst zonder het bestaan van een bepaalde belastinguitgave kan worden vergeleken met de totale budgettaire opbrengst inclusief de desbetreffende belastinguitgave. Wel moet bij het toerekenen van de belastingderving aan verschillende belastinguitgaven bij dergelijke microsimulaties tevens een veronderstelling worden gehanteerd over de volgorde waarin de desbetreffende belastinguitgaven in aanmerking worden genomen. Dit zogenoemde volgordeprobleem vormt ook de reden dat afzonderlijk berekende belastinguitgaven in de sfeer van de inkomstenbelasting niet zonder meer bij elkaar geteld mogen worden.

De eventuele budgettering van kosten van regelingen

Wat betreft de mogelijkheid om de kosten van regelingen te budgetteren bestaat er eigenlijk geen principieel verschil tussen een subsidieregeling en een fiscale regeling. Afhankelijk van de vormgeving kan zowel een subsidieregeling als een fiscale regeling aan de ene zijde van het spectrum een volledig openeindekarakter (geen beheersing) en aan de andere zijde van het spectrum een volledig gesloten karakter (volledige beheersing) hebben. Uiteraard zijn allerlei tussenvarianten denkbaar. In oplopende volgorde van budgettaire beheersbaarheid kan bijvoorbeeld gedacht worden aan een systematiek waarbij (1) een geconstateerde overschrijding voor een bepaald jaar wordt geaccepteerd, maar een zodanige aanpassing van de regeling plaatsvindt dat overschrijdingen voor toekomstige jaren worden voorkomen, (2) een geconstateerde overschrijding voor een bepaald jaar intertemporeel wordt gecompenseerd door middel van een zodanige aanpassing van de regeling dat het bedrag van de overschrijding wordt gekort op het budget van toekomstige jaren, (3) gebruik wordt gemaakt van het «op-is-op»-principe, zodat alleen degenen die zich tijdig hebben aangemeld van de regeling gebruik kunnen maken, dan wel (4) een systematiek waarbij na sluiting van de aanmeldingstermijn de omvang van de tegemoetkoming wordt bepaald.

In tabel 4.8.1 wordt indicatief tot uitdrukking gebracht op welke wijze de genoemde vier budgetteringstechnieken zich tot elkaar verhouden, indien zij worden beoordeeld op basis van vier algemene criteria. Deze criteria betreffen achtereenvolgens de budgettaire beheersbaarheid, de uitvoeringskosten voor de belastingdienst, de aan belastingplichtigen op te leggen administratieve verplichtingen en de mate waarin belastingplichtigen vooraf zekerheid hebben over de vraag of en zo ja in welke omvang zij voor een bepaalde tegemoetkoming in aanmerking komen (rechtszekerheid). Het aantal toegekende stippen representeert de mate waarin een bepaalde systematiek relatief gunstig scoort. Hoe hoger derhalve het aantal stippen des te groter zijn de budgettaire beheersbaarheid respectievelijk rechtszekerheid en des te geringer zijn de uitvoeringskosten respectievelijk de administratieve verplichtingen.

Toelichting:

Systematiek 1: Een voor een bepaald jaar geconstateerde overschrijding wordt geaccepteerd. De regeling wordt zodanig aangepast dat overschrijdingen voor toekomstige jaren worden voorkomen.

Systematiek 2: Een voor een bepaald jaar geconstateerde overschrijding wordt intertemporeel gecompenseerd door middel van het korten van de overschrijding op het budget voor toekomstige jaren.

Systematiek 3: Er wordt gebruik gemaakt van het «op-is-op»-principe, zodat alleen degenen die zich tijdig hebben aangemeld van de regeling gebruik kunnen maken.

Systematiek 4: De omvang van de tegemoetkoming wordt pas bepaald nadat na sluiting van de aanmeldingstermijn duidelijk is in welke mate van de regeling gebruik gemaakt zal worden.

De onder (1) bedoelde methode wordt gehanteerd bij de WVA/S&O in die zin dat de hoogte van de tegemoetkoming voor een bepaald jaar wordt afgestemd op het gebruik van de regeling in het voorafgaande jaar. Inherent aan deze methode is wel dat bij een incidenteel hoog beroep op de regeling in een bepaald jaar, een daaruit voortvloeiende overschrijding van het budget niet automatisch kan worden voorkomen. De onder (3) genoemde systematiek is terug te vinden bij de VAMIL, waarbij binnen drie maanden na het aangaan van de verplichtingen casu quo het maken van de kosten gemeld dient te worden dat een bedrijf voornemens is van de regeling gebruik te maken. De regeling kan vervolgens worden gesloten indien het aangemelde bedrag het vooraf vastgestelde plafond dreigt te overschrijden. De onder (4) bedoelde methode zal worden gehanteerd bij de regeling voor willekeurige afschrijving op S&O-gebouwen (laboratoria). Bij deze methode dient de melding uiterlijk enkele weken voor aanvang van het volgende kalenderjaar te worden gedaan, zodat de hoogte van de tegemoetkoming kan worden afgestemd op de aanmeldingen.

Bij de beantwoording van de vraag of en zo ja op welke manier budgettering van regelingen wenselijk is, spelen afhankelijk van het individuele geval verschillende factoren een rol. Aan de ene kant zal een strakkere budgettering van regelingen in de regel gepaard gaan met een toename van uitvoerings- en compliancekosten, aangezien afzonderlijke aanmeldings- en goedkeuringsprocedures in het leven geroepen moeten worden. Dit aspect speelt evenwel niet, of althans in verminderde mate, indien een dergelijk administratief kader al bestaat, zodat een nieuwe regeling desgewenst in dat al bestaande kader kan meelopen. Aan de andere kant zal een strakkere budgettering van regelingen meer gewenst zijn naarmate de budgettaire gevolgen van regelingen slechter kunnen worden ingeschat. Dit is bijvoorbeeld het geval bij regelingen waarvan enerzijds verwacht kan worden dat relatief weinig belastingplichtigen ervoor in aanmerking zullen komen, maar anderzijds verwacht kan worden dat het met die regeling gemoeide budgettaire belang in individuele gevallen aanzienlijk kan zijn. In die gevallen zal het nadeel van een toename van administratieve verplichtingen en uitvoeringskosten in de regel niet opwegen tegen de wens om de budgettaire beheersbaarheid van de regeling te vergroten. Wat dit betreft kan worden gewezen op de evaluatie van de regeling willekeurige afschrijving nieuwe gebouwen in aangewezen gemeenten, waarin onder meer wordt geconcludeerd dat het wenselijk is om in de regeling een aanmeldingsverplichting op te nemen.

Als algemeen uitgangspunt kan worden aangehouden dat een relatief strakke vorm van budgettering wenselijk is in die gevallen waarin de raming van de budgettaire gevolgen van een maatregel met relatief veel onzekerheden is omgeven en waarbij eerst na verloop van enige jaren inzicht ontstaat in de werkelijk met de desbetreffende regeling gemoeide belastingderving. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan faciliteiten in de sfeer van de inkomsten- en vennootschapsbelasting met betrekking tot relatief nieuwe – en daardoor op de korte termijn niet goed in te schatten – economische activiteiten, zoals bijvoorbeeld activiteiten in de sfeer van de informatie- en communicatietechnologie. Door middel van een aanmeldingsverplichting is gewaarborgd dat in dergelijke gevallen al in een vroeg stadium duidelijkheid ontstaat over de mate waarin van een faciliteit gebruik zal worden gemaakt.

De behandeling van regelingen binnen de begrotingsnormering

Zoals hiervoor is aangegeven bestaat er wat betreft de mogelijkheid van budgettering geen principieel verschil tussen subsidieregelingen en fiscale regelingen. Wel is er een verschil voor de vraag welke begrotingstechnische spelregels van toepassing zijn indien het gebudgetteerde of geraamde bedrag wordt overschreden. Voor de uitgavenkant van de begroting is een reëel uitgavenkader vastgesteld en zijn er spelregels opgesteld voor de behandeling van uitgavenoverschrijdingen (de zogenaamde regels budgetdiscipline). Volgens deze spelregels moeten dreigende overschrijdingen tijdig worden gesignaleerd en moeten passende maatregelen worden genomen ter voorkoming respectievelijk compensatie. Compensatie dient in eerste instantie specifiek gezocht te worden, dat wil zeggen binnen de eigen begroting. Indien specifieke compensatie niet mogelijk is dient een overschrijding generaal te worden gecompenseerd.

Voor afzonderlijke belastinguitgaven geldt niet zo een op een dergelijke manier geformuleerd correctiemechanisme. Door de systematiek van de inkomstenijklatten en de mee- en tegenvallerformule geldt er ook aan de inkomstenkant van de begroting macro wel een soort begrenzing voor belastinguitgaven. De bestaande belastinguitgaven vormen een onderdeel van de ontvangsten die meetellen voor de meevallerformule. Dit betekent bijvoorbeeld dat een groter gebruik van de belastinguitgaven leidt tot lagere ontvangsten. Lagere ontvangsten leiden vervolgens tot een kleinere beschikbare ruimte voor lastenverlichting. Daarnaast tellen nieuwe belastinguitgaven dan wel een beleidsmatige verhoging van het budget van bestaande belastinguitgaven volledig mee in de toegestane ruimte voor lastenreductie. Zij concurreren hier met generieke lastenverlichting. De specifieke lastenverlichting (de belastinguitgaven) en de generieke lastenverlichting (tariefverlaging) bepalen immers samen de invulling van deze ruimte.

Mede naar aanleiding van de voorstellen in het tiende rapport van de Studiegroep Begrotingsruimte (Op weg naar begrotingsevenwicht, Kamerstukken II, 1996/97, 25 400, nr. 1) is in het regeerakkoord van 1998 aangekondigd dat zal worden bezien of het wenselijk is een ijklijn te introduceren voor belastinguitgaven. Samenvattend wordt daarover in paragraaf 4.5. (Een ijklijn voor belastinguitgaven) van de miljoenennota voor het jaar 2000 het volgende gemeld: «Samenvattend: naar het oordeel van de regering zal de introductie van een ijklijn niet wezenlijk bijdragen aan een grotere beheersbaarheid van belastinguitgaven. Ook biedt de huidige aanpak ten aanzien van belastinguitgaven het parlement voldoende mogelijkheden om ter zake van de budgettaire gevolgen van belastinguitgaven goede afwegingen te maken. Daarnaast zijn er uitvoeringsproblemen en zal de administratieve lastendruk voor burgers en bedrijven toenemen. Op deze gronden, en ook rekening houdend met het belang van belastinguitgaven als instrument voor het voeren van een adequaat koopkrachtbeleid en als terugsluisinstrument, verdient een ijklijn voor belastinguitgaven geen aanbeveling.» Hierbij moet wel worden bedacht dat deze conclusie betrekking heeft op de ongedifferentieerde groep belastinguitgaven als geheel. Dit staat los van het feit dat voor afzonderlijke belastinguitgaven budgettering in enigerlei vorm mogelijk zal zijn. Wel zal daarbij steeds van geval tot geval moeten worden afgewogen welke vorm van budgettering het meest wenselijk is.

4. Inpasbaarheid in fiscale structuur

Het uitgangspunt dat de fiscaliteit een naar zijn aard globaal en generiek werkend instrument van overheidsbeleid is, brengt met zich dat gelijke gevallen gelijk behandeld dienen te worden. Dit betekent dat voor een in de fiscaliteit opgenomen maatregel uitsluitend op basis van objectieve criteria mag worden vastgesteld of een bepaalde belastingplichtige wel of niet voor een bepaalde fiscale tegemoetkoming in aanmerking kan komen. Dit zijn immers de kaders die de rechter bij de toetsing van de toepassing van belastingmaatregelen hanteert. Andere aspecten die in de afweging nadrukkelijk dienen te worden betrokken zijn de uitvoerbaarheid, handhaafbaarheid, controleerbaarheid en fraudegevoeligheid van een regeling. Concrete vragen die daarbij een rol spelen zijn: in hoeverre introduceert een regeling nieuwe elementen in de fiscale wetgeving, in hoeverre is bij de belastingdienst relevante contra-informatie aanwezig, in hoeverre kunnen de wettelijke regels worden omgezet in duidelijke, in de praktijk toepasbare criteria, etcetera. In dit verband is de vraag relevant welke nieuwe werkstromen bij belastingplichtigen en de belastingdienst zullen ontstaan bij invoering van een nieuwe regeling. Een belangrijk onderdeel van de toetsing is daarom de vraag of de uitvoering van nieuwe regelgeving zoveel mogelijk ingepast kan worden in reeds bestaande werkprocessen.

Naast de meer algemene en uitvoeringsaspecten spelen ook elementen van wetssystematische aard een rol bij de beoordeling van de vraag of een bepaalde instrumentele regeling past binnen de fiscale structuur. Deze vraag zal met name op kunnen komen in die gevallen waarin het idee voor een bepaalde stimuleringsregeling is ontleend aan een buitenlandse regeling. Steeds zal dan apart moeten worden bezien in hoeverre de desbetreffende buitenlandse fiscale structuur vergelijkbaar is met de Nederlandse. Zo gaat het bijvoorbeeld niet uitsluitend om de vraag of een bepaalde vormgeving van een fiscale regeling wetstechnisch realiseerbaar is – dit zal op zichzelf beschouwd vrijwel steeds het geval zijn – maar ook of die vormgeving in overeenstemming is met bepaalde wetssystematische uitgangspunten. Hierbij moet echter weer worden bedacht dat ook deze wetssystematische uitgangspunten in de loop der tijd kunnen veranderen (al dan niet onder invloed van buitenlandse rechtsstelsels). Een voorbeeld hiervan is de systematiek van de heffingskorting in de inkomstenbelasting. In de huidige Wet op de inkomstenbelasting 1964 is deze systematiek nog onbekend. In de Wet inkomstenbelasting 2001 vormt de techniek van de heffingskorting daarentegen een van de dragende elementen van de stelselwijziging, hetgeen op zich een verruiming betekent van de mogelijkheden om de inkomstenbelasting instrumenteel in te zetten.

5. Verenigbaarheid met EU-recht

Steeds zal moeten worden nagegaan of een voorgenomen fiscale maatregel verenigbaar is met het recht van de Europese Unie. Referentiekader daarbij is het EG-Verdrag, de op dit verdrag gebaseerde regelgeving en de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen.

In algemene zin dienen lidstaten zich te onthouden van maatregelen die de verwezenlijking van de doelstellingen van het EG-Verdrag in gevaar brengen. Dit beginsel van de gemeenschapstrouw (art. 9 EG-Verdrag) is ook op fiscale maatregelen van toepassing.

De Europese Gemeenschap heeft zich ten doel gesteld een interne markt tot stand te brengen. Om deze doelstelling te bereiken zijn in het EG-verdrag een groot aantal specifieke regels opgenomen die van invloed kunnen zijn op de door lidstaten te nemen fiscale maatregelen. Het betreft hier allereerst de regels die betrekking hebben op het vrije verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal. Voor fiscale stimuleringsregelingen zijn met name de regels betreffende staatssteun van belang. Algemeen uitgangspunt daarbij is dat regelingen niet in werking treden voordat EU-goedkeuring is verkregen. Ook de voorschriften inzake notificatie van technische voorschriften vormen een belangrijk toetsingskader voor de fiscaliteit.

6. Budgettaire en inkomensgevolgen, uitvoeringsaspecten, monitoring en ex-postevaluatie

Algemeen

De budgettaire en inkomensgevolgen, de uitvoeringsaspecten en de elementen monitoring en (ex-post) evaluatie zullen in de regel al groten- deels aan de orde zijn geweest bij de motivering van de instrumentskeuze. Deze laatste stap van het toetsingskader bevat een aantal aanvullende aandachtspunten met betrekking tot deze elementen, teneinde te kunnen beoordelen of zij in voldoende mate aan de orde zijn gesteld.

Budgettaire en inkomensgevolgen

Bij iedere fiscale maatregel wordt standaard een overzicht gegeven van de budgettaire gevolgen en voor zover het op burgers gerichte maatregelen betreft in het algemeen ook de inkomensgevolgen. Dit overzicht is doorgaans opgenomen in een afzonderlijke paragraaf van de memorie van toelichting. De nauwkeurigheid waarmee de budgettaire effecten kunnen worden geraamd zal van geval tot geval verschillen. Het meest nauwkeurig zullen in de regel zijn de ramingen die op basis van microsimulatie van geautomatiseerde gegevensbestanden kunnen worden uitgevoerd. In die gevallen waarin dit niet of minder goed mogelijk is, zal steeds duidelijk moeten worden gemaakt welke veronderstellingen bij de raming zijn gehanteerd. Hierbij gaat het vooral om een goede schatting van het te verwachten gebruik of de te verwachten toepassing van een regeling.

Een andere vraag is in welke mate bij de ramingen rekening gehouden moet worden met indirecte effecten van de te ramen maatregel (ook wel «in- en uitverdieneffecten»). Bij de indirecte effecten gaat het niet om de (directe) budgettaire effecten van de maatregel zelf, maar om de verdere doorwerking van de maatregel op de economie of – iets concreter – op andere belastingopbrengsten. Algemeen uitgangspunt is dat de opbrengst casu quo kosten van fiscale maatregelen worden gepresenteerd zonder in- of uitverdieneffecten. Reden hiervoor is dat in de macro-economische ramingen van het CPB al rekening wordt gehouden met de indirecte effecten van fiscaal beleid. Het macro-economisch beeld van het CPB dient vervolgens als input voor de raming van de belastingontvangsten, zodat de gevolgen van de indirecte effecten van fiscale maatregelen langs deze weg reeds in het budgettaire beeld worden verwerkt. Een goed inzicht in de indirecte effecten van een afzonderlijke fiscale maatregel vereist een integrale macro-economische doorrekening. Zelfs dan blijft het echter zo dat weliswaar alle gevolgen van de ene maatregel in kaart worden gebracht, maar dat de gevolgen van de interactie met andere maatregelen die tegelijkertijd of kort daarna worden ingevoerd buiten beeld blijven. Indien bij het ramen van de budgettaire effecten van maatregelen partieel zou worden gecorrigeerd voor de effecten van gedragsreacties zonder dat een integrale doorrekening beschikbaar is, is het gevaar aanwezig dat deze effecten nogmaals (gedeeltelijk) worden ingeboekt bij de doorrekening van de budgettaire effecten van het macro-economisch beeld van het CPB. Op deze wijze zouden dubbeltellingen ontstaan.

Als vuistregel kan worden aangehouden dat de indirecte effecten van belastingmaatregelen buiten beschouwing gelaten moeten worden, tenzij er sterke aanwijzingen zijn dat deze indirecte effecten buiten beschouwing worden gelaten in de CPB-modellen. In de praktijk zal dit erop neerkomen dat slechts in uitzonderlijke gevallen waarin gedragseffecten partieel te berekenen zijn, ondubbelzinnig kwantitatief in kaart kunnen worden gebracht en zich binnen een relatief kort tijdsbestek materialiseren, de opbrengsten of de kosten van fiscale maatregelen voor gedragseffecten worden gecorrigeerd. In die gevallen wordt bij het inboeken van de gevolgen van het eerstvolgende integrale CPB-beeld gecorrigeerd voor de reeds partieel ingeboekte effecten. Niettemin zal steeds in gevallen waarin indirecte effecten te verwachten zijn, zoveel mogelijk getracht moeten worden om in kwalitatieve zin aan te geven welke effecten dit zijn.

Uitvoeringsaspecten

Bij iedere fiscale maatregel wordt – eveneens veelal in een afzonderlijke paragraaf van de memorie van toelichting – standaard inzicht gegeven in de uitvoeringskosten en andere relevante uitvoeringsaspecten. Een algemene handleiding voor een uitvoeringstoets – zowel wat betreft de fiscaal-technische aspecten als de organisatorische aspecten – is neergelegd in het «Handboek advisering en implementatie wetgeving» van de Belastingdienst (1997), dat handvatten geeft voor de toetsing op uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid. In de praktijk verloopt deze toetsing langs de in dit handboek beschreven lijnen. Opgemerkt moet echter worden dat de te hanteren uitvoerbaarheids/handhaafbaarheidstoets steeds zeer breed is geformuleerd aangezien de toets geldt voor het totale scala van fiscale wet- en regelgeving. Inherent hieraan is dat de toets per regeling verschillend is, waarbij de verschillende aspecten steeds een andere gewicht hebben en dus wel of geen aandacht moeten krijgen (variërend per doelgroep, controlemogelijkheden etcetera). Basis is dat de uit te voeren toets voldoet aan bepaalde kwaliteitseisen. Beoordeling van de uitvoerbaarheid via de algemene toets bevordert dit. De beoordeling resulteert vervolgens in een afgewogen (vast te leggen) toets die aandacht besteedt aan alle relevante onderdelen. Aldus wordt zoveel mogelijk recht gedaan aan de bestaande diversiteit in de regelgeving.

Monitoring en ex-postevaluatie

Monitoring en ex-postevaluatie zijn van belang om inzicht te krijgen in de effecten en de werking van fiscale maatregelen. Per individueel geval zal steeds moeten worden bezien hoe diepgaand het onderzoek moet zijn en welke aspecten precies in de evaluatie moeten worden betrokken. Het ligt voor de hand dat de te leveren evaluatie-inspanningen in verhouding zullen staan tot het belang van de te evalueren maatregel. Dat kan, naast het budgettaire belang, ook zijn gelegen in de gewenste effectiviteit of bijvoorbeeld de fraudegevoeligheid van de maatregel. Ook moet worden bedacht dat de praktijk leert dat inzicht in de effectiviteit van fiscale regelingen in de regel veelal pas kan worden verkregen nadat deze tenminste enige tijd – 3 à 5 jaar – in werking zijn geweest. Om de effectiviteit van maatregelen ook op de langere termijn te kunnen beoordelen, zal de evaluatie in voorkomende gevallen van tijd tot tijd moeten worden herhaald. Om evaluatie mogelijk te maken zullen reeds bij de invoering van maatregelen adequate voorwaarden moeten worden geschapen (informatievoorziening, nulmeting). Thans is het gebruikelijk dat bij de invoering van nieuwe fiscale instrumentele regelingen een voornemen tot evaluatie wordt aangekondigd. Met de meerjarenramingen voor belastinguitgaven, die met ingang van de Miljoenennota 2001 standaard in de bijlage over belastinguitgaven worden gepresenteerd, wordt voorts periodiek een indicatie gegeven van het budgettaire verloop van fiscale instrumentele regelingen.

5 HORIZONTALE TOELICHTING 2000–2005

Per begroting (of begrotingsfonds dan wel aanvullende post) wordt in deze bijlage een toelichting gegeven op het verloop van de uitgaven en niet-belastingontvangsten vanaf 2000 tot en met 2005 volgens de huidige inzichten. Ook het verloop van de meerjarencijfers van de sectoren Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt en Zorg wordt op hoofdlijnen toegelicht.

De ontwikkeling in de uitgaven en niet-belastingontvangsten wordt in principe toegelicht per hoofdbeleidsterrein. Indien de cijfers geen stijging of daling van betekenis (in verhouding tot het begrotingstotaal) laten zien, wordt over het algemeen geen toelichting gegeven.

Op diverse begrotingen is een daling te zien van de uitgaven op het beleidsterrein Algemeen. Deze daling is veelal het gevolg van de doelmatigheidstaakstelling uit het Regeerakkoord en wordt niet apart toegelicht. Als zich op het hoofdbeleidsterrein in totaal niet, maar op artikelniveau wél substantiële stijgingen of dalingen voordoen, worden deze aangegeven en toegelicht. Voor een meer gedetailleerde toelichting op artikelniveau wordt verwezen naar de desbetreffende begrotingen, respectievelijk de Sociale Nota en de Zorgnota.

De uitgaven voor internationale samenwerking worden separaat als totaal gepresenteerd. De totalen per begroting zijn derhalve exclusief de bedragen die onder de homogene groep Internationale Samenwerking (hgIS) vallen. In het kader van de eurogewenning worden de meerjarige totaalstanden zowel in gulden als in euro weergegeven: de totalen per beleidsterrein zijn vermeld in guldens.

De cijfers van de afzonderlijke begrotingen luiden in constante prijzen van het jaar 2000. Via aanvullende posten voor loon- en prijsbijstelling wordt een reservering opgenomen voor toekomstige loon- en prijsstijgingen.

I HUIS DER KONINGIN: UITGAVEN

II HOGE COLLEGES VAN STAAT EN KABINET DER KONINGIN: UITGAVEN

Na 2000 nemen de uitgaven bij de Raad van State toe doordat het voor reguliere vreemdelingen en asielzoekers onder de Nieuwe Vreemdelingenwet mogelijk wordt in hoger beroep te gaan bij de Raad.

Bij de Nationale Ombudsman beïnvloeden investeringen voor herhuisvesting de uitgaven in 2000.

Het ongelijkmatige verloop in de uitgavenramingen bij het beleidsterrein Algemeen/overige colleges wordt verklaard door de afkoop van opgebouwde pensioenrechten van met name (ex-)Tweede-Kamerleden die na verkiezingen een nieuwe baan vinden.

III ALGEMENE ZAKEN: UITGAVEN

IV KONINKRIJKSRELATIES: UITGAVEN

V BUITENLANDSE ZAKEN: UITGAVEN

De stijging van de uitgaven aan de Europese Unie (=BNP-afdrachten) is een gevolg van een stijging van het EU-uitgavenniveau, alsmede van een verschuiving van BTW-afdrachten naar BNP-afdrachten in 2002 en 2004, waartoe tijdens de top van Berlijn is besloten.

De overige uitgaven op de begroting van Buitenlandse Zaken vallen onder hgIS.

De Nederlandse Investeringsbank voor Ontwikkelingslanden heeft het per 31 december 1999 op de rekening-courantfaciliteit bij het ministerie van Financiën bestaande negatieve saldo in 2000 aangezuiverd.

VI JUSTITIE: UITGAVEN

De incidenteel hogere uitgaven op het beleidsterrein Algemeen in de jaren 2000 en 2001 worden verklaard door de kosten voor de invoering van de euro. Deze middelen lopen in 2002 af.

De uitgaven op het beleidsterrein Internationale aangelegenheden en vreemdelingenzaken hebben betrekking op de uitgaven voor de opvang van asielzoekers en voor de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND). De raming van het opvangbudget voor asielzoekers is in 2000 en 2001 hoger dan in latere jaren. Dit wordt veroorzaakt door een lagere uitstroom als gevolg van het gewijzigde landenbeleid (minder statussen Voorlopige Vergunning tot Verblijf). Tevens zorgt het wegwerken van achterstanden in het begin van de keten voor een lagere doorstroom in het overige deel van de keten. Hierdoor wordt in 2000 en 2001 gerekend met een gemiddelde bezetting in de opvang van circa 75 500 asielzoekers. Door kortere doorlooptijden van de procedures onder de nieuwe Vreemdelingenwet 2000 en door het inlopen van de achterstanden welke onder de oude wet zijn ontstaan, zal de gemiddelde bezetting in de opvang in latere jaren afnemen naar circa 30 000 asielzoekers in 2004.

De oploop in de uitgaven op het beleidsterrein Rechtshandhaving hangt voornamelijk samen met stijgende uitgaven ten behoeve van DNA-onderzoek.

Als gevolg van het wegvallen van de huisvestingsbijdrage van het ministerie van VROM dalen de ontvangsten vanaf 2002 op het beleidsterrein Algemeen.

Op de beleidsterreinen Internationale aangelegenheden en vreemdelingenbeleid en Preventie, jeugd en sancties zijn de ontvangsten in 2000 incidenteel hoger door de conversie van het eigen vermogen van agentschappen; het betreft het Centraal Justitieel Incassobureau en de Dienst Justitiële Inrichtingen.

Ten behoeve van de vergroting van de verkeersveiligheid en ter bescherming van het milieu (uitvoering klimaatnota) wordt het verkeerstoezicht geïntensiveerd, hetgeen resulteert in oplopende ontvangsten vanaf 2000 op het beleidsterrein Wetgeving en rechtspleging. Tevens wordt de stijging verklaard door de indexatie van de boeten en transacties.

VII BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES: UITGAVEN

Het grillige verloop van de uitgaven op het beleidsterrein Algemeen is het gevolg van de uitfinanciering van de CAO Rijk.

Op het beleidsterrein Minderhedenbeleid dalen de uitgaven vanaf 2000, omdat de Zorgwet VVTV (Voorlopige Vergunning tot Verblijf) onder de nieuwe Vreemdelingenwet komt te vervallen.

De stijging van de uitgaven op het beleidsterrein Openbare orde en veiligheid hangt samen met de sterkte-uitbreiding politie uit hoofde van het Regeerakkoord, de verhoging van de normvergoeding aan de regionale politiekorpsen zoals in het Convenant Politie 1999 is overeengekomen en de versterking van de rampenbestrijding.

Op het beleidsterrein Management en Personeelsbeleid wordt in 2000 incidenteel meer uitgegeven als gevolg van de invoering per 1 januari 2001 van de Ziektewet en Werkloosheidswet voor overheidspersoneel. Na 2000 dalen de uitgaven door het natuurlijk verloop bij de gerechtigden van de pensioenregelingen van de stichting Administratie Indonesische Pensioenen.

De extra investeringen van de overheid in ICT verklaren de stijging van de uitgaven op het beleidsterrein Informatievoorziening en automatiseringsbeleid.

De ontvangsten op het beleidsterrein Algemeen zijn in 2000 incidenteel hoger als gevolg van de verkoop van de 2e tranche aandelen Pink Roccade.

In 1999 is het budget van de Extra Werkgelegenheid Langdurig Werklozenbanen (EWLW) overgeheveld naar de begroting van SZW. De afrekening van in voorgaande jaren verstrekte voorschotten aan gemeenten komt in 2000 nog ten goede aan de BZK-begroting waardoor de ontvangsten op het beleidsterrein Openbaar bestuur in dat jaar hoger zijn.

Op het beleidsterrein Openbare orde en veiligheid leidt de conversie van het vermogen van het agentschap Korps Landelijke Politiediensten (KLPD) in 2000 tot incidenteel hogere ontvangsten.

Op het beleidsterrein Management- en personeelsbeleid zijn de ontvangsten in 2000 incidenteel hoger aangezien het Landelijk Instituut voor Sociale Verzekeringen (Lisv) de uitvoeringskosten ten behoeve van de invoering van de Ziektewet en Werkloosheidswet voor overheidspersoneel terugbetaalt.

VIII ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAPPEN: UITGAVEN

De uitgaven op het beleidsterrein Algemeen zijn in 2000 relatief hoog door het doorschuiven van een aantal uitgaven van 1999 naar 2000, een eenmalige bijdrage in de kosten van de introductie van de euro en wijzigingen bij de Informatie Beheer Groep.

De stijging van de uitgaven op de beleidsterreinen Primair onderwijs en Voortgezet onderwijs is grotendeels het gevolg van hogere personele uitgaven. De stijging van deze personele uitgaven heeft een tweetal oorzaken. Allereerst nemen de uitgaven toe door stijgende lonen; de meerjarige doorwerking van de nieuwe CAO-afspraken is reeds overgeboekt vanuit het beleidsterrein Overige programma-uitgaven. Tevens leidt de incidentele looncomponent tot hogere uitgaven. Bij het primair onderwijs leiden onder andere de vervolgstappen klassenverkleining in de onderbouw van het basisonderwijs, die in de jaren 2000 tot en met 2003 worden gezet, tot een oploop in de uitgaven.

Ook de uitgaven op het beleidsterrein Hoger beroepsonderwijs stijgen als gevolg van de ontwikkeling van de studentenaantallen. De uitgaven in het Wetenschappelijk onderwijs nemen eveneens toe in verband met de volumestijging en de toekenning van extra middelen voor verhoging van de numerus fixus voor genees-/tandheel- en diergeneeskunde, waartoe het kabinet heeft besloten.

Het uitgavenverloop bij het Studiefinancieringsbeleid is vooral het gevolg van de omzetting van de voorwaardelijke lening, die als prestatiebeurs is verstrekt, in een gift. De prestatiebeurs is ingevoerd in het studiejaar 1996/1997 en de oploop van de omzettingen wordt in deze meerjarenperiode zichtbaar.

Bij de Overige programma-uitgaven zijn de uitgaven in 2000 incidenteel hoger door hogere uitgaven voor ICT. De negatieve raming vanaf 2002 is het gevolg van de meerjarige verwerking van de CAO-2000–2002, terwijl alleen de loonbijstellingstranche 2000 aan de begroting van OCenW is toegevoegd. Voor de volgende jaren is dus vooruitgelopen op de nog te ontvangen tranche 2001.

De ontvangsten Ministerie algemeen zijn in 2000 incidenteel hoger door de rijksbrede conversie van de vermogens van de agentschappen; te weten de Rijksarchiefdienst (RAD) en de Centrale Financiën Instellingen (Cfi).

In de sector Beroepsonderwijs en volwasseneneducatie zijn de ontvangsten in 2000–2002 hoger dan in latere jaren door de middelen die voor technocentra uit het Fonds Economische Structuurversterking (FES) beschikbaar worden gesteld. Voor 2003 en latere jaren staan deze FES-middelen nog centraal geparkeerd op de FES-begroting om later toegedeeld te worden aan de verschillende begrotingen.

Op het beleidsterrein Onderzoek en wetenschapsbeleid wordt het niveau van de jaren 2000–2002 bepaald door de ontvangsten uit het FES voor enkele tijdelijke projecten.

De stijging van de ontvangsten bij Studiefinancieringsbeleid in 2004 is het effect van hogere lesgeldontvangsten als gevolg van een volumetoename en de aflossing van studieleningen.

De overige programma-ontvangsten betreffen de middelen uit het FES voor de intensivering ICT in het onderwijs.

De ontvangsten cultuur zijn in 2000 incidenteel hoger als gevolg van de veronderstelde verkoop van het Nederlands Omroep Bedrijf (NOB) in 2000.

IXA NATIONALE SCHULD (TRANSACTIEBASIS): UITGAVEN

De lagere rentelasten op de schuld vanaf 2001 zijn het gevolg van het tegen een lager rentepercentage en dus goedkoper herfinancieren van een gedeelte van de vaste schuld. De stijging van de rentelasten in de meerjarencijfers wordt veroorzaakt door een combinatie van een hoger rentepercentage op vaste schuld en de rentedonaties aan het AOW-fonds.

IXA NATIONALE SCHULD (TRANSACTIEBASIS): NIET-BELASTINGONTVANGSTEN

De incidenteel hogere ontvangsten in 2000 zijn het gevolg van extra ont- vangen rente op debetsaldi van ZBO's die in rekening-courantverhouding staan tot de Staat der Nederland en vergoedingen op uitzettingen op de geldmarkt.

IXB FINANCIËN: UITGAVEN

Het uitgavenverloop op het beleidsterrein Algemeen wordt beïnvloed door een tweetal factoren. Allereerst zijn de uitgaven in 2000 en in 2002 hoger door de restitutie samenhangend met het opheffen van de omroepbijdrage. Daarnaast zijn in de periode tot en met 2002 kosten geraamd voor de invoering van de euro. Deze middelen lopen af in 2002, wat de daling vanaf dat jaar op dit beleidsterrein verklaart.

Op het terrein Financiën binnenland zijn de uitgaven in 2001 incidenteel hoger door de kosten voor de publiekssets euromunten die iedere ingezetene van 6 jaar en ouder in december 2001 gratis kan afhalen. De uitgavendaling na 2002 wordt tevens verklaard door de voltooiing van de productie van euromunten.

Het lagere uitgavenniveau in 2000 tot en met 2002 op het terrein Financiën buitenland ten opzichte van latere jaren is het gevolg van een meevallende ontwikkeling bij de Exportkredietverzekering. Naar huidig inzicht blijven grote schades in deze jaren uit.

De fors hogere ontvangsten in 2000 op het beleidsterrein Algemeen ten opzichte van latere jaren zijn het gevolg van incidenteel hogere verkoopopbrengsten van onder meer landbouwgronden en overtollige goederen bij Domeinen. De lagere ontvangsten op dit beleidsterrein vanaf 2004 zijn het gevolg van het aflopen van de regeerakkoordtaakstelling voor de verkoop van landbouwgronden in dat jaar.

De grote fluctuaties in de raming op het beleidsterrein Financiën Binnenland zijn met name het gevolg van de invoering van een nieuwe ramingsmethodiek voor de winstafdracht van De Nederlandse Bank. De voorgeschreven waarderingsgrondslagen van het Europees Stelsel van Centrale Banken (ESCB) betekenen dat balansposten gewaardeerd worden tegen marktprijzen, waardoor grotere waarderingswinsten- en verliezen dan voorheen kunnen optreden.

De hogere ontvangsten in 2000 en 2001 op het terrein Financiën buitenland ten opzichte van latere jaren zijn hoofdzakelijk het gevolg van goed betalingsgedrag van enkele debiteurenlanden in het kader van de Exportkredietverzekering.

Op het terrein Fiscale Zaken en Belastingen zal met ingang van 2001 de forfaitaire vergoeding voor de inning van EU-douanerechten op grond van de afspraken in Berlijn worden verhoogd van 10% naar 25% van de vastgestelde invoerrechten. Dit wordt in 2002 met terugwerkende kracht ingevoerd, hetgeen de hogere ontvangsten in dat jaar verklaart.

X DEFENSIE: UITGAVEN

Op het beleidsterrein Algemeen worden naast de uitgaven voor personeel en materieel van het kerndepartement ook de reserveringen voor loon- en prijsbijstelling geraamd. De nog geparkeerde middelen op het artikel prijsbijstelling geven een verklaring voor de oploop in de cijfers van 2000 op 2001.

De oplopende uitgaven op het beleidsterrein Pensioenen en uitkeringen met ingang van 2003 hangen samen met de overgang van de militaire pensioenen naar financiering op basis van kapitaaldekking.

De uitgaven bij het krijgsmachtdeel Koninklijke Marine vertonen in de jaren 2000 tot en met 2002 een daling. Dit uitgavenpatroon hangt enerzijds samen met de voortgang van het project ter vervanging van de vier huidige fregatten door nieuwe schepen van de Zeven-Provinciënklasse en de daarmee samenhangende betalingsmomenten, en anderzijds met het beleid ingevolge de Defensienota.

De uitgaven van de Koninklijke Landmacht vertonen van 2000 op 2001 een daling. In 2002 stijgen de uitgaven, waarna de dalende tendens zich voortzet. Dit uitgavenpatroon hangt onder meer samen met de beperking van de omvang van het SHORAD-project (Short Range Air Defence) en de neerwaartse bijstelling van het project Verbetering Leopard 2. De in de Defensienota gemaakte keuzen versterken het patroon.

De uitgaven van de Koninklijke Luchtmacht vertonen vanaf 2000 een stijging onder meer door het project Vervanging van de F-16 en diverse projecten bij de artikelonderdelen Bewapening en Munitie.

De stijging van de uitgaven voor de Koninklijke Marechaussee van 2000 op 2001 wordt verklaard door de intensiveringen die op dit beleidsterrein gaan plaatsvinden, onder andere op het gebied van ICT en huisvesting.

De incidenteel hogere uitgaven in 2000 op het beleidsterrein Multi-serviceprojecten en activiteiten worden veroorzaakt door een eenmalige storting van 200 miljoen in het EVDB-fonds (Europees Veiligheids- en Defensiebeleid). Het dalende verloop na 2000 wordt voor het overgrote deel bepaald door de daling in de investeringsbudgetten van de Luchtmobiele brigade.

Op het beleidsterrein Algemeen worden in 2000 eenmalig extra ontvangsten geboekt. Deze ontvangsten hangen samen met de vermogensconversie bij de agentschappen Defensie Telematica Organisatie (DTO) en Dienst Gebouwen, Werken en Terreinen (DGWT).

XI VOLKSHUISVESTING, RUIMTELIJKE ORDENING EN MILIEUBEHEER: UITGAVEN

De uitgaven op het beleidsterrein Rijkshuisvesting lopen in de tijd af hetgeen met name wordt verklaard door het aflopen van een aantal investeringsprojecten bij onder andere het ministerie van Algemene Zaken en Hoge Colleges van Staat.

De forse daling van de uitgaven op het beleidsterrein Volkshuisvesting vanaf 2000 houdt verband met het aflopen van enkele afkoopregelingen van subsidies. Zo lopen in 2000 de afkoopoperaties van de hoogniveaurenovatiesubsidies en dynamische kostprijssubsidies af.

Het grillige verloop van de ontvangsten op het beleidsterrein Volkshuisvesting kan grotendeels worden verklaard door de ontvangsten uit hoofde van de afkoop van de objectsubsidies. Deze zijn na 2002, wegens het aflopen van diverse afkoopoperaties, nauwelijks meer van betekenis. Daarnaast zijn er met name in de periode 2000–2003 enige fluctuaties in de ontvangsten subjectsubsidies als gevolg van een nieuw incassobeleid en eerdere vertragingen bij de vermogenstoets. Dit leidt tot hogere ontvangsten in met name 2001 en 2002.

De forse daling van de ontvangsten op het beleidsterrein Milieubeheer na 2001 kan nagenoeg geheel worden verklaard door het aflopen van de bodemsanering op Vinex-locaties, waarvan de kosten worden gefinancierd uit het FES-fonds (en als ontvangsten op de VROM-begroting verschijnen).

XII VERKEER EN WATERSTAAT: UITGAVEN