Tekstgedeelte van de Miljoenennota 2004

INHOUDSOPGAVE

VOORWOORD

De Nederlandse economie is in zwaar weer terechtgekomen. In plaats van een «normale» groei van zo'n 2½% per jaar, zal de groei in de periode 2001 tot en met 2004 slechts een ½% per jaar belopen. Hiermee gaat een verslechtering van de winstgevendheid van het bedrijfsleven gepaard. Ook daalt de werkgelegenheid, stijgt de werkloosheid en nemen de tekorten op de overheidsbegroting fors toe.

Deze ongunstige ontwikkeling is niet louter conjunctureel van aard noch volledig toe te schrijven aan de wereldeconomie. Al geruime tijd is een uitholling van de concurrentiepositie gaande. De arbeidskosten stegen sneller dan elders vanwege toenemende krapte op de arbeidsmarkt in ons land.

Er is een forse koerscorrectie nodig die de concurrentiepositie van het Nederlandse bedrijfsleven verbetert en een duurzaam ontsporen van de overheidsfinanciën voorkomt. De toenemende vergrijzing van Nederland vereist daarnaast dat er uitzicht blijft op het aflossen in plaats van het maken van schulden.

De verbetering van de concurrentiepositie en een arbeidskostenontwikkeling die weer werkgelegenheidsgroei mogelijk maakt, is in de eerste plaats een verantwoordelijkheid voor werkgevers en werknemers zelf. Het overheidsbeleid draagt eraan bij door beperking van de administratieve lastendruk, door intensiveringen bij onderwijs, kennis en infrastructuur en door het bedrijfsleven te ontzien bij lastenverzwaringen. Het begrotingsbeleid is er niet op gericht elke conjuncturele tegenvaller op de begroting te compenseren. In de voorliggende begroting wordt een omvangrijke conjuncturele component in het begrotingstekort aanvaard.

Bij het pakket maatregelen dat nodig is om ontwrichting van de overheidsbegroting te voorkomen, is de samenstelling zo gekozen, dat dit de structurele groeikracht ten goede komt. Aanscherpingen in de toegang tot de sociale zekerheid, inkomensmatiging in de publieke sector, beperking van de armoedeval en het beëindigen van belastingvoordelen voor het vroegtijdig verlaten van de arbeidsmarkt, verbeteren niet alleen de overheidsfinanciën, maar versterken ook het economisch draagvlak op langere termijn.

Gerrit Zalm

Minister van Financiën

1 HOOFDLIJNEN

1.1 Meedoen, meer werk, minder regels

veranderingen nú noodzakelijk

De Nederlandse economie maakt momenteel de sterkste inzinking sinds begin jaren tachtig door. De economie groeit nu al drie jaar op rij nauwelijks, de werkloosheid stijgt zeer snel en de budgettaire problemen van de overheid worden almaar groter. Indien wij nalaten de economische en budgettaire problemen aan te pakken, krijgen de huidige generatie én volgende generaties daarvan later de rekening gepresenteerd: in de vorm van structurele werkloosheid, blijvende economische problemen en ontspoorde overheidsfinanciën. Bovendien zal ons land zonder maatregelen de Europese afspraken uit het Stabiliteitspact schenden. Het begrotingssaldo van de overheid verslechtert dusdanig snel dat in aanvulling op de maatregelen uit het Hoofdlijnenakkoord nog extra maatregelen noodzakelijk zijn om schuldaflossing ten behoeve van de vergrijzing in zicht te houden en om aan de regels van het Stabiliteitspact te blijven voldoen. Daarom is het noodzakelijk nú veranderingen te bewerkstelligen.

Het motto van het kabinet, «Meedoen, meer werk, minder regels», geeft kernachtig weer welke richting zal worden ingeslagen om ervoor te zorgen dat Nederland er over vier jaar beter voorstaat. Het groeivermogen van de economie moet weer toenemen zodat de werkgelegenheid kan herstellen. De overheid zal door het terugdringen van regelzucht en bureaucratie meer ruimte moeten geven aan burgers en bedrijven zodat ze zelf initiatief en verantwoordelijkheid kunnen nemen. Tegelijkertijd zal de overheid de kwaliteit van de publieke dienstverlening moeten verbeteren. De overheidsfinanciën zullen weer op orde moeten worden gebracht, zodat we voorkomen dat de publieke sector onbetaalbaar wordt en de overheidsfinanciën onhoudbaar worden. Bovendien moeten we ervoor zorgen dat we ons aan de Europese afspraken houden. Om deze veranderingen te kunnen realiseren zal iedereen een bijdrage moeten leveren. Burgers door meer eigen verantwoordelijkheid te nemen en naar vermogen bij te dragen aan de oplossing van de economische en sociale problemen. Sociale partners door bij te dragen aan herstel van de werkgelegenheidsontwikkeling. En het kabinet door duidelijke keuzes te maken en maatregelen door te voeren die economie én arbeidsmarkt structureel versterken, de publieke dienstverlening verbeteren en de houdbaarheid van de overheidsfinanciën herstellen. Als iedereen zijn bijdrage levert, zal er in Nederland in 2007 veel ten goede zijn veranderd.

1.2 Een sterke economie

economische ontwikkelingen

Het gaat slecht met de Nederlandse economie. Sinds 2001 groeit de economie nauwelijks meer: gemiddeld wordt in 2001–2003 een economische groei van 0,5% gehaald. Deze economische inzinking gaat gepaard met een snelle, verontrustende stijging van de werkloosheid: van ruim 3% van de beroepsbevolking in 2001 tot bijna 7% in 2004. In de eerste helft van dit jaar kwamen er elke maand gemiddeld 14 duizend werklozen bij. Werkloosheid is een maatschappelijk drama; mensen die werkloos worden kunnen financieel in de problemen komen, jongeren die hun opleiding hebben afgerond kunnen geen baan vinden en veel werknemers maken zich terecht zorgen over hun toekomst. In enkele jaren tijd lijkt onze economie van Dutch miracle verworden tot economisch zorgenkind.

concurrentiepositie

De economische malaise in Nederland staat niet op zichzelf. De internationale conjuncturele neergang die sinds 2001 plaatsvindt is door het open karakter van de economie bij ons relatief sterk voelbaar. Er is echter meer aan de hand. De neergang is hier sterker dan in andere landen: waar Nederland in de jaren negentig vrijwel continu beter presteerde dan het Europese gemiddelde, is inmiddels al enkele jaren het omgekeerde het geval. In feite verslechterde de economische situatie al langere tijd. Het achterblijven van onze economische groei sinds 2001 wordt namelijk voor een belangrijk deel veroorzaakt door een verslechtering van de concurrentiepositie die al in de tweede helft van de jaren negentig is begonnen. In de periode 1997–2003 zijn onze arbeidskosten per eenheid product ruim 10% meer gestegen dan die van onze concurrenten. Voor een belangrijk deel wordt de verzwakking van de concurrentiekracht veroorzaakt door binnenlandse factoren.

koersdalingen

Toen eind jaren negentig de werkloosheid in Nederland vrijwel verdwenen leek, en de arbeidsmarkt steeds krapper werd, zijn de arbeidskosten te snel gestegen. De forse koersdalingen op de beurs hebben ook bijgedragen aan de economische malaise. De koersdalingen hebben niet alleen negatieve effecten op de consumptie, maar hebben ook de vermogenspositie van de pensioenfondsen aangetast. Herstel van de vermogenspositie van de pensioenfondsen vereist hogere pensioenpremies. Een verdere stijging van de arbeidskosten is daarvan het gevolg, juist op het moment dat de arbeidskosten al sterk zijn gestegen.

arbeidskosten

Een substantiële matiging van de arbeidskosten ten opzichte van de Nederlandse handelspartners is noodzakelijk om de werkgelegenheid te herstellen. De overheid neemt daarom haar verantwoordelijkheid waar zij direct invloed heeft op de loonontwikkeling: de arbeidsvoorwaardenruimte voor de publieke sectoren zal worden beperkt, en de ontwikkeling van het minimumloon en de daaraan gekoppelde uitkeringen zal overeenkomstig de contractloonontwikkeling van de ambtenaren worden gematigd. De loonontwikkeling in de marktsector is primair de verantwoordelijkheid van de sociale partners. Het kabinet doet daarom een beroep op de sociale partners om het voorbeeld van de overheid te volgen en een bijdrage te leveren aan het herstel van de werkgelegenheid door loonmatiging in de marktsector. Dan kan de parallelle ontwikkeling van de lonen in de markt en de ambtenarensalarissen en uitkeringen in stand blijven.

Ook indien de concurrentiepositie weer wordt hersteld, zijn de vooruitzichten voor de economische groei in de komende kabinetsperiode niet rooskleurig in vergelijking met de groei in de jaren negentig. De geringere toename van het arbeidsaanbod door de vergrijzing beperkt de potentiële groei van de economie. Dit maakt het des te belangrijker dat de bestaande mogelijkheden om de potentiële groei te verhogen, via een hogere arbeidsdeelname en een hogere productiviteit van werknemers, ook worden benut.

arbeidsparticipatie en -productiviteit

Het kabinetsbeleid richt zich daarom op het stimuleren van de arbeidsparticipatie en de arbeidsproductiviteit. Om dit te bereiken zal de sociale zekerheid worden heringericht en wordt de armoedeval bestreden. De WAO zal in 2005 ingrijpend worden gewijzigd, waarbij het uitgangspunt zal zijn dat alleen diegenen die echt geen betaalde arbeid kunnen verrichten toegang krijgen. De WW zal deze kabinetsperiode worden aangescherpt en de decentralisatie van bijstand en reïntegratiebudgetten zal worden doorgezet. De arbeidskorting wordt verhoogd, zodat werken meer lonend wordt. Werknemers worden verder gestimuleerd om langer actief te blijven op de arbeidsmarkt door de prikkels om te vroeg te stoppen met werken weg te nemen. De fiscale faciliëring van VUT- en prepensioenregelingen wordt daarom beëindigd. Zo moet het weer aantrekkelijker worden om een baan te zoeken, te vinden en te houden.

lange termijn

Op lange termijn kan de overheid een belangrijke bijdrage leveren aan de arbeidsproductiviteit door het onderwijs te verbeteren. Dit heeft een positief effect op de kwaliteit van het arbeidsaanbod, waardoor de productiviteit van werknemers toe kan nemen. Ook is onderzoek en innovatie belangrijk. Het kabinet heeft daarom een innovatieplatform ingesteld dat concrete aanbevelingen zal doen om de kennisontwikkeling en -benutting te verbeteren. Daarnaast kan de overheid belemmeringen voor burgers en bedrijven wegnemen door de regeldruk vanuit de overheid te verminderen. Administratieve lasten voor burgers en bedrijven leveren niet alleen ergernis op, maar brengen ook kosten met zich mee en drukken zowel productiviteit als werkgelegenheid. Het kabinet wil in deze kabinetsperiode de administratieve lasten voor bedrijven met een kwart verlagen.

Box 1.2.1 Administratieve lasten en de auto van de zaak

De verschillende aanpassingen van de regelgeving voor woon-werkverkeer de laatste jaren hebben voor het gevoel van de burger vrijwel niets anders opgeleverd dan administratieve rompslomp en ergernis. Daarom wordt nu een forse vereenvoudiging voorgesteld, waarmee de regelgeving voor de burger ook weer begrijpelijk wordt. Ingewikkelde rittenadministraties behoren daarmee tot het verleden: niet meer bijhouden op welke wijze, hoe vaak, over welke afstand en naar welke verschillende plaatsen men gereden is om te bepalen of iets woon-werkverkeer is. Het onderscheid tussen woon-werkverkeer en overige zakelijke kilometers wordt opgeheven, zodat bijtelling hiervoor in de inkomstenbelasting niet langer nodig is. De werkgever kan ongeacht het aantal woon-werkkilometers een onbelaste kilometervergoeding geven. Het maakt dus niet meer uit of je 9 of 11 kilometer van je werk woont. Ook de ingewikkelde staffeling in de bijtelling voor overige privé-kilometers met de auto van de zaak wordt afgeschaft. De fiscale behandeling van de auto van de zaak wordt dus niet «leuker», maar wordt wel stukken makkelijker.

1.3 Een slagvaardige overheid

Er bestaat ongenoegen over de kwaliteit van de publieke dienstverlening. Soms blijkt de rijksoverheid niet goed in staat om vanuit «Den Haag» precies te doorzien welke problemen er bij individuele gezinnen, werknemers of ondernemers spelen. Dit betekent dat het beter kan zijn om als overheid een stapje terug te doen en burgers, ondernemers en instellingen zelf in staat te stellen oplossingen te vinden: zij krijgen dan meer vrijheid, maar zullen ook meer verantwoordelijkheid moeten dragen.

beperking bureaucratie en regelzucht

Vanuit de overheid zullen daarom bureaucratie en regelzucht moeten worden beperkt. Burgers en bedrijven, maar ook bijvoorbeeld onderwijsinstellingen zullen minder hinder van regelgeving moeten ondervinden. De rijksoverheid kan tegelijkertijd worden afgeslankt: minder regels betekent ook minder ambtenaren die deze regels opstellen en handhaven. Een kritische blik op de bestaande activiteiten van de overheid kan ook tot de conclusie leiden dat in sommige gevallen decentralisatie wenselijk is. Gemeenten en provincies hebben meer zicht op de gevolgen die overheidsbeleid specifiek heeft voor hun gebied. Dit geldt zeker waar de gevolgen van beleid per gemeente of provincie uiteenlopen, en waar de voorkeuren van individuen en ondernemers per streek sterk verschillen. Dit is bijvoorbeeld bij de ruimtelijke ordening het geval. Het kabinet zal gemeenten en provincies dan ook meer ruimte en verantwoordelijkheid geven om het ruimtelijke-ordeningsbeleid vorm te geven, zodat beter rekening gehouden kan worden met de (lokale) wensen van burgers en bedrijven.

zorg

Er zijn knelpunten in de publieke dienstverlening. Dit geldt onder meer voor zorg, onderwijs, integratie en veiligheid. De kwaliteit van de geleverde zorg is in Nederland weliswaar goed, maar de aansluiting tussen vraag en aanbod laat te wensen over, evenals de doelmatigheid. Ook zijn de zorguitgaven feitelijk onbeheersbaar geworden. Het kabinet zal het zorgstelsel ingrijpend hervormen, waarbij vraagsturing centraal komt te staan. Een belangrijk onderdeel van deze hervorming is de wijziging van het verzekeringsstelsel door de invoering van een standaardverzekering voor de curatieve zorg voor alle Nederlanders. Deze standaardverzekering zal worden uitgevoerd door concurrerende private uitvoerders, zodat zij de sturende rol van de overheid voor een deel kunnen overnemen. Door de deregulering van het zorgaanbod en de concurrentie tussen deze uitvoerders kan een betere aansluiting tussen zorgaanbod en zorgvraag gecombineerd worden met meer doelmatigheid. Daarbij is ook meer eigen (financiële) verantwoordelijkheid voor de gebruikers van zorg nodig. In 2004 wordt het verplicht verzekerd pakket beperkt en een eigen bijdrage voor geneesmiddelen ingevoerd. In 2005 zal een eigen risico worden geïntroduceerd in de ZFW, waardoor een groter beroep wordt gedaan op het kostenbewustzijn van de burger. Ook de AWBZ-uitgaven zijn de laatste jaren zeer sterk gestegen en moeten weer beheersbaar worden. Indien zich verdere tegenvallers voordoen bij de zorg zijn verdere beperkingen van het verzekeringspakket of hogere eigen betalingen noodzakelijk. Het kabinet houdt bij de ombuigingsmaatregelen in de zorg rekening met de gevolgen voor gehandicapten en chronisch zieken. Voor mensen die door een te laag inkomen geen of slechts gedeeltelijk de mogelijkheid hebben om buitengewone uitgaven ten laste van hun inkomen te brengen, wordt een speciale subsidieregeling gemaakt.

onderwijs

Voor het onderwijs, de wetenschap en de culturele sector geldt dat het kabinet de bureaucratie wil verminderen. Zo zullen onderwijsinstellingen meer ruimte krijgen om zelf beslissingen te nemen. Tegelijkertijd moet er meer inzicht in de resultaten komen. De overheid is verantwoordelijk voor de vaststelling van de doelstellingen en scholen krijgen maximaal de vrijheid om te bepalen hoe ze ervoor zorgen dat de leerlingen die doelstellingen bereiken. Daarnaast zal het lerarentekort én de schooluitval worden teruggedrongen en moet de aansluiting van beroepsopleidingen op de arbeidsmarkt worden verbeterd. Door gericht knelpunten weg te nemen en meer ruimte te geven aan scholen, kan de kwaliteit van het onderwijs worden verbeterd. De eigen verantwoordelijkheid van studenten in het MBO zal worden versterkt, zoals ook geldt voor het HBO en het WO.

integratie

Het integratiebeleid leek tot op heden minderheden eenzijdig te beschouwen als een hulpbehoevende bevolkingsgroep, waarbij teveel nadruk werd gelegd op het beschikbaar stellen van voorzieningen voor deze groep. Het kabinet wil hierin veranderingen aanbrengen door de eigen verantwoordelijkheid van burgers en maatschappelijke organisaties centraal te stellen. Zo zullen inburgeraars zelf verantwoordelijk worden voor het halen van het inburgeringsexamen.

veiligheid

Het kabinet wil tijdens deze kabinetsperiode het veiligheidsbeleid merkbaar verbeteren. De kwaliteit daarvan is afhankelijk van een keten van factoren. Daarom moeten de zwakste schakels gericht worden verstevigd, zodat de keten als geheel beter functioneert. Een belangrijk knelpunt in de keten is het gebrek aan sanctiecapaciteit; de capaciteit zal dan ook worden uitgebreid. Daarnaast moeten organisatorische maatregelen ervoor zorgen dat de rechterlijke macht minder wordt belast. Het Openbaar Ministerie wordt versterkt door onder andere verdergaande specialisatie. Ook het begin van de keten zal moeten worden verbeterd: er zal meer aandacht moeten komen voor het voorkomen van criminaliteit. Daarom zal meer aandacht worden gericht op jongeren die voor het eerst met politie en justitie in aanraking komen. Ook de veelplegers zijn een belangrijke doelgroep van het veiligheidsbeleid.

1.4 Houdbare overheidsfinanciën

maatregelen noodzakelijk

De economische neergang raakt vrijwel iedereen in Nederland. Direct doordat de werkloosheid oploopt, bedrijfswinsten verdampt zijn en de koopkracht afneemt. Indirect doordat budgettaire ruimte voor de overheid sterk is teruggelopen. Dit heeft onvermijdelijk consequenties voor de overheidsuitgaven of de belasting- en premietarieven, nu of in de toekomst. Het kabinet kiest ervoor om de financiële problemen voor de overheid niet door te schuiven naar toekomstige generaties. Deze kabinetsperiode moet het begrotingssaldo aanzienlijk verbeteren. Zo wordt voorkomen dat aflossing van de overheidsschuld, noodzakelijk om de gevolgen van de vergrijzing op te vangen, uit het zicht verdwijnt. Dit betekent dat fors moet worden ingegrepen. Nu afzien van pijnlijke, maar noodzakelijke maatregelen zou onverantwoord zijn.

tijdig ingrijpen

Ervaringen in de jaren zeventig en het begin van de jaren tachtig van de vorige eeuw hebben laten zien dat de financiële positie van de overheid snel kan verslechteren. Te lang werd destijds gedacht dat de tegenvallers tijdelijk van aard waren en dat door een stimulerend budgettair beleid te voeren, de economische malaise in Nederland zou kunnen worden opgelost. Daardoor werd, achteraf gesproken, te laat ingegrepen. Het resultaat was dat de begrotingstekorten, de overheidsschuld en de bijbehorende rentelasten in korte tijd naar recordhoogte stegen. Een jarenlang volgehouden saneringsproces was vervolgens nodig om de overheidsfinanciën weer op de rails te krijgen. Het kabinet wil een dergelijk langdurig saneringsproces in de toekomst vermijden door nu wel tijdig en adequaat in te grijpen.

Europese afspraken

Door de budgettaire situatie zijn de Europese afspraken uit het Verdrag van Maastricht en het Stabiliteits- en Groeipact ook voor Nederland actueel geworden. Deze afspraken zijn cruciaal voor de monetaire en economische stabiliteit in Europa en moeten daarom door alle lidstaten worden gerespecteerd. Concreet betekent dit dat feitelijke EMU-tekorten van 3% BBP of groter niet acceptabel zijn. Om te voorkomen dat deze limiet door onverwachte tegenvallers wordt overschreden, hanteert het kabinet een grens van 2,5% BBP voor het feitelijke EMU-tekort. Een aanvullend vereiste is dat over de middellange termijn een begrotingspositie van nabij evenwicht of een overschot moet worden gerealiseerd en gehandhaafd. Dit betekent dat het conjunctuurgeschoonde tekort (ook wel: structurele tekort) ten hoogste 0,5% BBP mag bedragen. Indien die doelstelling niet wordt bereikt, is een verbetering van het structurele tekort met tenminste 0,5% BBP per jaar vereist. Zonder de in deze Miljoenennota beschreven maatregelen zouden alle grenzen – 3% BBP feitelijk en 0,5% BBP structureel, dan wel een verbetering van 0,5% BBP van het structurele tekort – zijn overschreden. Dat is voor het kabinet niet acceptabel.

vergrijzing

Behalve met de Europese spelregels heeft het kabinet bij het bepalen van de budgettaire doelstellingen ook uitdrukkelijk rekening gehouden met demografische trends. Veel economische ontwikkelingen zijn moeilijk te voorspellen. Dat geldt echter niet zo zeer voor de vergrijzing. Nederland zal (net als de meeste andere Europese landen) de komende decennia te maken krijgt met een forse toename van het aantal ouderen. De gevolgen hiervan zijn ingrijpend voor onder andere de AOW, de WAO en de zorg, maar zullen ook op verschillende andere terreinen duidelijk voelbaar zijn, zoals de ruimtelijke ordening en woningbouw en vrijetijdsbesteding. De financiële gevolgen voor de overheid zijn fors. Het CPB, DNB en de WRR voorzien een ontwikkeling waarbij zonder nader beleid de overheidsfinanciën ontsporen als gevolg van hogere AOW-pensioenlasten en zorguitgaven. Het kabinet wil deze dreigende ontwikkeling tijdig keren met een beleid langs drie sporen, namelijk:

• Verhoging van arbeidsparticipatie, waardoor het financiële draagvlak voor het instandhouden van collectieve voorzieningen wordt verbreed;

• Aanpassing van collectieve regelingen, waardoor de invloed van de vergrijzing op de ontwikkeling van de overheidsuitgaven wordt beperkt;

• Een houdbaar budgettair beleid gericht op schuldaflossing, waardoor bespaard wordt op de rente-uitgaven en de hogere vergrijzingslasten kunnen worden ingepast.

Schuldaflossing is dus één van de instrumenten om te ervoor te zorgen dat de begroting ook in de toekomst houdbaar blijft. Schuldaflossing staat niet op zichzelf, maar is onderdeel van een bredere strategie om de gevolgen van de vergrijzing op te vangen. Ondanks de budgettaire tegenvallers vindt het kabinet het nog steeds van groot belang dat aan het eind van de kabinetsperiode een begrotingssaldo wordt bereikt waarbij het streven naar verdere aflossing van de overheidsschuld niet uit het zicht verdwijnt.

hoofdlijnenakkoord

In de financiële bijlage bij het Hoofdlijnenakkoord is concreet aangegeven hoe bij de start van deze kabinetsperiode is omgegaan met de spanning tussen een beperkte budgettaire ruimte en financiële tegenvallers enerzijds en anderzijds de wens om op bepaalde beleidsprioriteiten te intensiveren. Het Hoofdlijnenakkoord resulteerde, uitgaande van het toen actuele economische beeld, in een feitelijk EMU-tekort van 0,5% BBP in 2007. Hiertoe werd een pakket aan maatregelen overeengekomen waarbij 13 miljard euro ombuigingen werden gecombineerd met ruim 3 miljard euro uitgavenintensiveringen en een per saldo beperkte lastenverlichting.

begrotingsregels

Om de houdbaarheid van de overheidsfinanciën ook gedurende de kabinetsperiode te borgen, zijn in het Hoofdlijnenakkoord begrotingsregels afgesproken, gebaseerd op een scheiding van uitgaven en inkomsten. Hierbij wordt aan de uitgavenkant uitgegaan van een vast reëel uitgavenplafond, en aan de inkomstenkant van volledige werking van automatische stabilisatoren. Aanvullende maatregelen werden aangekondigd indien door tegenvallers niet zou kunnen worden voldaan aan de Europese verplichtingen.

verdere verslechteringen

Deze tegenvallers hebben zich inmiddels voorgedaan. Sinds het opstellen van het Hoofdlijnenakkoord is het economisch beeld snel verder verslechterd. De economie groeit al 9 kwartalen op rij nauwelijks. De economische groei zal in de jaren 2003 en 2004 naar verwachting cumulatief slechts 1% bedragen, waar in april nog werd uitgegaan van meer dan het dubbele. Door de recente economische en budgettaire verslechteringen dreigt het feitelijke begrotingstekort in 2004 de 2½%-grens uit het Hoofdlijnenakkoord te overschrijden, om ook in 2007 ruim boven het eerder voorziene niveau te komen (1,1% BBP in plaats van 0,5% BBP). Voor de hele kabinetsperiode zou ook het structurele tekort hoger liggen dan het Stabiliteits- en Groeipact voorschrijft. De verslechtering van het structurele saldo betekent dat de tegenvallers niet zomaar zullen verdwijnen wanneer de conjunctuur weer aantrekt. Daardoor dreigt ook voor latere jaren de financiering van de vergrijzing buiten bereik te raken. Om deze ontwikkeling te keren moet nú worden ingegrepen. Daarom heeft het kabinet een pakket aanvullende maatregelen opgesteld waarmee de budgettaire situatie verbetert, en tegelijkertijd de economie structureel wordt versterkt.

aanvullend pakket

Bij de invulling van het pakket worden de lijnen uit het Hoofdlijnenakkoord doorgezet. De balans in het aanvullend pakket tussen budgettaire consolidatie, groeibevordering en evenwichtige inkomensverhoudingen betekent onder meer dat zo veel mogelijk wordt afgezien van generieke lastenverzwaringen en beperking van groeibevorderende uitgaven. De intensiveringen worden volledig gehandhaafd (behoudens een verschuiving van bedragen naar latere jaren). De nadruk ligt juist op structurele hervormingen die de arbeidsparticipatie vergroten. Zo wordt in het aanvullend pakket nog sterker ingezet op bevordering van de ouderenparticipatie door een aanscherping van de overgangsregeling bij vervroegde uittreding. De matiging van de inkomens in de collectieve sector, zoals opgenomen in het Hoofdlijnenakkoord, wordt doorgezet in 2004 en 2005. Ook andere centrale beleidslijnen uit het Hoofdlijnenakkoord worden in het aanvullend pakket doorgetrokken, zoals vergroting van de efficiency en een nadruk op het profijtbeginsel (zie onderstaande box voor een toelichting op de maatregelen voor 2004).

Met dit pakket aan maatregelen wordt het feitelijke begrotingstekort 2004 teruggebracht tot onder de signaalwaarde uit het Hoofdlijnenakkoord van 2½%, terwijl voor 2007 een tekort van ½% binnen bereik blijft. Met deze nadere maatregelen voldoet Nederland aan de eisen van het Stabiliteits- en Groeipact en wordt adequaat geanticipeerd op de naderende kosten van de vergrijzing.

* Inclusief aanvullend beleidspakket Miljoenennota 2003.

begroting 2004

Box 1.4.1 De begroting voor 2004

De maatregelen die volgend jaar worden genomen zijn het resultaat van besluitvorming bij het Hoofdlijnenakkoord en het aanvullend beleidspakket dat deze zomer is opgesteld. Daarnaast spelen maatregelen uit het Strategisch Akkoord en de Miljoenennota 2003 een rol.

* De tabel omvat de maatregelen uit Strategisch Akkoord, de Miljoenennota 2003, het Hoofdlijnenakkoord (HA) en het aanvullend beleidspakket (AP) zoals beschreven in deze Miljoenennota. De laatste kolom omvat alleen maatregelen van het huidige kabinet. De lastenontwikkeling is ten opzichte van 2003.

Ombuigingen

Ombuigingen in 2004 zijn gericht op een structurele versterking van de economie door de participatie op de arbeidsmarkt te bevorderen. De loonruimte in de collectieve sector en de daaraan gekoppelde uitkeringen worden volgend jaar beperkt. Prikkels in de sociale zekerheid om te participeren worden versterkt. De loondoorbetalingsverplichting bij ziekte (WULBZ) wordt verlengd van 1 naar 2 jaar. De arbeidsongeschiktheidsregeling voor zelfstandigen (WAZ) wordt geprivatiseerd, de vervolguitkering WW wordt afgeschaft en de bijzondere bijstand wordt beperkt. Overheidsbureaucratie wordt in 2004 beperkt door een reductie van het aantal ambtenaren bij de rijksoverheid en een vergroting van de efficiency. Om de betaalbaarheid van de zorg op korte termijn te waarborgen, wordt in 2004 het verplicht verzekerde ziekenfondspakket beperkt. Zo vallen fysiotherapie voor niet-chronisch zieken, anticonceptie vanaf 21 jaar, zittend ziekenvervoer en tandartsenzorg voor volwassenen niet langer binnen het ziekenfondspakket. Voorts wordt een eigen bijdrage van €1,50 voor apothekersrecepten ingevoerd. Bij de AWBZ worden de eigen betalingen verhoogd.

Intensiveringen

Intensiveringen slaan neer bij de prioritaire beleidsterreinen. Op het gebied van kennis en onderwijs worden extra middelen ter beschikking gesteld om de kwaliteit van het onderwijs te verbeteren. Verkleining van het lerarentekort houdt daarbij prioriteit. Daarnaast wordt geïnvesteerd in ICT-voorzieningen op scholen, in inventaris en in huisvesting. De regeldruk voor scholen wordt verminderd. De aansluiting van het beroepsonderwijs op de arbeidsmarkt zal worden versterkt. Op het terrein van de veiligheid wordt de veiligheidsketen in balans gebracht en versterkt. De politie zal actiever optreden (90 000 extra staandehoudingen ten opzichte van 2002), het Openbaar Ministerie zal 20 000 extra zaken verwerken ten opzichte van 2002 en de celcapaciteit zal fors toenemen, in het bijzonder voor veelplegers (2 691 extra cellen ten opzichte van 2002, waarvan 272 voor veelplegers). De extra middelen op het terrein van de zorg worden aangewend om een hogere productie mogelijk te maken, waardoor wachtlijsten kunnen worden teruggedrongen.

Lasten

Het lastenpakket voor 2004 omvat een mix van lastenverlichtende en lastenverzwarende maatregelen. Per saldo is sprake van een lastenverzwaring van 1,2 miljard euro. Bij de samenstelling van het pakket is zoveel mogelijk gekozen voor specifieke maatregelen die de structurele economische groei ontzien en leiden tot een evenwichtige koopkrachtverdeling. Zo wordt per 1 januari het maximum van de arbeidskorting verhoogd, waarbij tevens het inkomenstraject waarover de korting wordt opgebouwd wordt verlengd. Verder worden de AWF- en de AWBZ-premies verhoogd, terwijl belastingtarieven in de eerste en tweede schijf en de ZFW-premie worden verlaagd (dit laatste in lijn met de beperking van het ziekenfondspakket). Om de verwachte stijging van de belastingderving in verband met de eigen woning te beperken, en om de ongelijkheid tussen verhuizende en zittende woningbezitters op te heffen, geldt voortaan dat bij verhuizing de rente over een extra hypotheek aftrekbaar is voorzover die extra hypotheek nodig is om bovenop de gerealiseerde waarde van het verkochte huis de aanschaf van het nieuwe huis te financieren.

1.5 Nederland in 2007

Meedoen, meer werk, minder regels. Dit motto geeft de ambities van het kabinet weer. Deze Miljoenennota presenteert, samen met het Beleidsprogramma, de maatregelen die het kabinet neemt om die ambities te concretiseren.

terug naar Europese kopgroep

Met de geschetste maatregelen wil het kabinet bereiken dat Nederland er in 2007 duidelijk beter voorstaat dan nu het geval is. Een hoogconjunctuur aan het eind van de kabinetsperiode kan niet worden beloofd: Nederland is als open economie immers in hoge mate afhankelijk van ontwikkelingen in de rest van de wereld. Wat wel kan is dat de relatieve concurrentiepositie van Nederland wordt verbeterd. De afgelopen jaren heeft Nederland het economisch slechter gedaan dan de meeste andere Europese landen. Een deel van de voorsprong die in de periode daarvoor was opgebouwd is verloren gegaan. In 2007 moet Nederland weer meedoen in de economische kopgroep van Europa en weer sneller groeien dan het Europese gemiddelde. Nederland moet een aantrekkelijke vestigingsplaats voor ondernemingen zijn en de werkgelegenheidsontwikkeling moet weer beter zijn dan die elders in Europa.

Box 1.5.1 Ambities van het kabinet; belangrijke doelen voor 2007

Een sterke economie:

– de groei zal weer boven het Europese gemiddelde moeten liggen;

– de arbeidsdeelname wordt verhoogd door bevordering van het effectieve arbeidsaanbod;

– de administratieve lasten voor het bedrijfsleven zullen met een kwart verminderd zijn.

Een slagvaardige overheid:

– de aansluiting tussen vraag en aanbod en doelmatigheid van de zorg zullen worden verbeterd door de invoering van een nieuw zorgstelsel en meer eigen verantwoordelijkheid voor de verzekerde;

– betere prestaties van het onderwijs door meer ruimte voor scholen en een flinke daling van het aantal voortijdige schoolverlaters;

– meer veiligheid door een daling van de criminaliteit en overlast met 25% in het vizier te krijgen.

Houdbare overheidsfinanciën:

– een structureel tekort van maximaal 0,5% BBP in 2007.

terugdringing regelzucht

De regelzucht van de overheid moet worden teruggedrongen. Door elk afzonderlijk probleem te bestrijden met nieuwe en gedetailleerde regels, is een overdaad van, soms tegenstrijdige, regels ontstaan. Het kabinet stelt daarom concrete doelen ten aanzien van de reductie van de administratievelastendruk. In 2007 moet de administratieve last voor bedrijven met een kwart zijn verminderd ten opzichte van 2002. Dit moet meer ruimte bieden voor initiatieven, maar legt ook een verantwoordelijkheid bij burgers en bedrijven zelf. Iedereen moet meedoen. Door minder, maar wel duidelijke regels te stellen en deze regels ook daadwerkelijk te handhaven, wil het kabinet het geschonden vertrouwen van de samenleving in de overheid herstellen. Ook worden gericht knelpunten in de publieke dienstverlening aangepakt. Mede door invoering van een nieuw zorgstelsel wordt perspectief geboden op doelmatige zorg die aansluit bij de vraag en door investeringen in de justitiële keten moet de criminaliteit flink afnemen.

Dit alles moet passen binnen de budgettaire randvoorwaarden waaraan de overheid gebonden is. Dit is geen kabinet van boekhouders, maar wel een kabinet dat financiële lasten niet wil doorschuiven naar toekomstige generaties. Een kabinet dat zijn Europese verplichtingen serieus neemt en uit het verleden heeft geleerd dat voorkomen moet worden dat overheidsfinanciën ontsporen. Daarom worden nu ingrijpende maatregelen genomen en worden stringente begrotingsregels gehanteerd.

De ambities die het kabinet stelt voor 2007 zijn hoog. In deze Miljoenennota, en in het Beleidsprogramma voor de kabinetsperiode, worden de doelstellingen concreet ingevuld. Hierop mag het kabinet aan het eind van de kabinetsperiode worden afgerekend.

2 DE BASIS VAN HET FINANCIEEL-ECONOMISCHE BELEID

2.1 De Nederlandse economie in vogelvlucht

Nederland raakt achterop

economie in zwaar weer

De Nederlandse economie is in zwaar weer terechtgekomen. Nadat de economische groei vanaf 2001 al scherp was vertraagd, komt deze dit jaar zelfs volledig tot stilstand. De economie presteert daarmee voor het vierde jaar op rij slechter dan die van de Europese concurrenten. Hoewel op enig herstel van de internationale conjunctuur vanaf de tweede helft van dit jaar wordt gerekend, zal ook in 2004 naar verwachting sprake zijn van een uiterst magere groei van slechts 1%. Dat is opnieuw duidelijk minder dan het Europese gemiddelde.

arbeidsmarkt en overheidsfinanciën

De neergang van de economie heeft grote gevolgen voor de arbeidsmarkt en de overheidsfinanciën. In de eerste helft van dit jaar kwamen er elke maand gemiddeld 14 duizend werklozen bij. Het aantal werklozen komt volgend jaar naar verwachting gemiddeld uit op ruim een half miljoen, ofwel 7% van de beroepsbevolking. De overheidsfinanciën zijn in korte tijd dramatisch verslechterd. In 2000 resulteerde nog een overschot op de begroting van 1,5% BBP. Zonder de maatregelen van het vorige en het huidige kabinet zou er volgend jaar waarschijnlijk sprake zijn van een overheidstekort van 3,8% BBP. Daarmee zou het perspectief op aflossing van de overheidsschuld ver achter de horizon verdwijnen, wat ongewenst is gezien de vergrijzing. Nederland zou dan bovendien in strijd komen met Europese afspraken.

herstel niet zeker

Zoals vaak het geval is in tijden waarin de economische groei sterk terugvalt, zijn ook tijdens de huidige neergang de groeiramingen van nationale en internationale instellingen herhaaldelijk neerwaarts bijgesteld. Het einde is hopelijk in zicht, maar dit is niet zeker. Het CPB voorspelde dit voorjaar een groei van de economie in 2003 en 2004 van in totaal 2½%, maar op dit moment wordt nog slechts gerekend op een cumulatieve groei van 1%. Ook als men rekening houdt met een herstel van de conjunctuur, zijn de vooruitzichten voor de economische groei in de kabinetsperiode aan de lage kant in vergelijking met de groei in de jaren negentig. Dit hangt mede samen met de geringere toename van het arbeidsaanbod, die het gevolg is van de vergrijzing van de potentiële beroepsbevolking. Het ziet er bovendien naar uit dat de structurele groei van de arbeidsproductiviteit is vertraagd ten opzichte van het vorige decennium.

De prijs van het succes

concurrentiekracht

In de jaren 2001–2004 stijgt het BBP naar huidige inzichten gemiddeld met slechts ruim ½% per jaar. De EU-15 realiseert in dezelfde periode naar verwachting een groei van het BBP die dubbel zo hoog uitkomt. De slechte prestaties van onze economie kunnen dan ook niet uitsluitend op het conto van de internationale conjuncturele neergang worden geschreven. De economische groei is hier sterker vertraagd dan bij de concurrenten, omdat de concurrentiekracht is verzwakt onder invloed van een relatief hoge stijging van de arbeidskosten per eenheid product. Nederland betaalt daarmee een prijs voor het succes van de economie in de jaren negentig van de vorige eeuw. De krachtige groei van de werkgelegenheid resulteerde in de tweede helft van dat decennium in een bijzonder krappe arbeidsmarkt die vergezeld ging van een sterke stijging van de arbeidskosten. Omdat hiertegenover slechts een kleine versnelling van de groei van de arbeidsproductiviteit stond, was sprake van een

arbeidskosten

sterke toename van de arbeidskosten per eenheid product. De scherpe conjuncturele neergang resulteerde vervolgens vanaf 2001 in een aanzienlijke afzwakking van de groei van de arbeidsproductiviteit, omdat werkgevers het personeelsbestand niet onmiddellijk inkrompen. In 2001 daalde de productiviteit hierdoor zelfs. Omdat de loonontwikkeling niet neerwaarts werd aangepast, gingen de arbeidskosten per eenheid product nog sneller stijgen. De concurrentiekracht van de Nederlandse economie is dan ook flink aangetast. De arbeidskosten per eenheid product zullen volgend jaar – vooral door de relatief sterk aantrekkende groei van de arbeidsproductiviteit – voor het eerst sinds jaren niet sterker stijgen dan bij de concurrenten uit de eurozone. Toch nemen deze kosten in de jaren 1997–2004 waarschijnlijk met 10% meer toe dan gemiddeld in het eurogebied.

koers euro

Door de scherpe koersstijging van de euro is de concurrentiekracht van Nederland in 2002 en 2003 ten opzichte van de landen buiten de eurozone veel meer verslechterd dan ten opzichte van de overige lidstaten van de muntunie. Dit volgt op een reeks van jaren waarin de concurrentiekracht ten opzichte van de landen buiten het eurogebied zich juist gunstig ontwikkelde door een appreciatie van de dollar. Gegeven het bijzonder open karakter van de Nederlandse economie heeft een koersstijging van de euro hier op korte termijn een groter nadelig effect op het productievolume dan in de grote eurolanden. Daar staat echter tegenover dat het ongunstige effect op de productie in ons land sneller wegebt, omdat een koersstijging van de euro ook vlugger tot een neerwaartse aanpassing van de prijzen leidt.

Figuur 2.1.1:

Economische groei; 1995–2004

Concurrentiekracht op basis van arbeidskosten¹ (indices, 1995 = 100); 1995–2004

¹ Arbeidskosten per eenheid product in de verwerkende industrie in concurrerende landen ten opzichte van die in Nederland. Een daling wijst op een verslechtering van de concurrentiekracht.

Bron: CPB.

Aantasting concurrentiepositie en winstgevendheid

arbeidsinkomensquote

De sterke stijging van de arbeidskosten heeft geresulteerd in een verslechtering van de prijsconcurrentiepositie van de exporterende bedrijven. De exportsector heeft dan ook flink terrein verloren op de buitenlandse markten. De binnenslands geproduceerde uitvoer neemt in de jaren 1997–2004 naar verwachting in totaal met 25% minder toe dan de relevante wereldhandel. Ook de bedrijven op de binnenlandse markt hebben marktverlies geboekt ten gunste van de buitenlandse concurrenten. De ondernemingen hebben het terreinverlies op zowel de buitenlandse als de binnenlandse markt beperkt door hun marges te verkleinen. Dit betekent dat de winstgevendheid aanzienlijk is verslechterd. De aantasting van de winstgevendheid blijkt uit de stijging van de arbeidsinkomensquote. Dit kengetal bedraagt dit jaar waarschijnlijk 86%, dat is 5%-punt hoger dan in 1998. Voor volgend jaar wordt op enig herstel van de winstgevendheid gerekend, vooral als gevolg van de aantrekkende groei van de arbeidsproductiviteit. De arbeidsinkomensquote blijft dan echter vermoedelijk nog steeds 4%-punt hoger dan in 1998.

remweg loonvorming

De aantasting van de winstgevendheid in 1999 en 2000 was het gevolg van de sterke loonstijging waarmee de krapte op de arbeidsmarkt gepaard ging. De verdere aantasting vanaf 2001 is vooral te wijten aan de vertraagde reactie van de loonontwikkeling op de gewijzigde economische omstandigheden. De lonen bleven in 2001 en 2002 sterk stijgen, hoewel de arbeidsproductiviteit zich bijzonder ongunstig ontwikkelde. De vraag rijst waarom de remweg bij de loonvorming zo lang is. Hierbij speelt een rol dat werkgevers relatief lang hebben gewacht met het inkrimpen van hun personeelsbestand. Ondernemers passen de werkgelegenheid bij een economische neergang altijd met een vertraging aan de gewijzigde omstandigheden aan. Dit ondernemersgedrag verklaart waarom de groei van de arbeidsproductiviteit tijdens een neergang afzwakt. In de afgelopen jaren is deze vertraging echter bijzonder groot geweest. Ondernemingen hielden met andere woorden erg grote interne arbeidsreserves aan. Dit valt waarschijnlijk te verklaren uit het feit dat veel bedrijven zich nog maar enkele jaren geleden grote inspanningen hebben getroost om openstaande vacatures in te vullen. Omdat de bedrijven de werkgelegenheid niet onmiddellijk aanpasten, nam de werkloosheid aanvankelijk nauwelijks toe. De toename van de werkloosheid bleef bovendien ook beperkt doordat de werkgelegenheid in de overheidssector in 2001 en 2002 sterk steeg. Een en ander leidde ertoe dat de arbeidsmarkt zelf lange tijd geen signalen afgaf dat loonmatiging noodzakelijk was.

investeringen

De winsten van bedrijven stonden dus onder druk door de hoge arbeidskosten en het feit dat de bedrijven terughoudend waren met het inkrimpen van het personeelsbestand. De winsten van beursgenoteerde ondernemingen hadden tevens te lijden onder de gedaalde aandelenkoersen en de waardevermindering van de dollar, omdat hierdoor (vaak voor hoge bedragen verkregen) deelnemingen moesten worden afgewaardeerd ten laste van de winst. De aantasting van de winst heeft vanaf 2000 geresulteerd in een daling van de investeringen. De investeringsactiviteit stond ook onder druk door de ongunstige ontwikkeling van de afzet van bedrijven. De investeringen van bedrijven komen dit jaar waarschijnlijk 11% lager uit dan in 1999. Hoewel de winstgevendheid volgend jaar iets verbetert, wordt gerekend op enige verdere afname van de bedrijfsinvesteringen, onder meer omdat de leegstand van kantoorgebouwen tot minder investeringen in bedrijfsgebouwen leidt.

baanloze groei

De verwachte verbetering van de winstgevendheid in 2004 hangt vooral samen met de aantrekkende groei van de arbeidsproductiviteit. Na twee jaren met een krimp van de productie van de marktsector groeit deze productie volgend jaar naar verwachting weer. De werkgelegenheid in de marktsector zal echter vermoedelijk nog dalen, omdat de ondernemingen over grote interne arbeidsreserves beschikken. De groei van de arbeidsproductiviteit trekt hierdoor in 2004 aan. Dit is een gebruikelijk verschijnsel bij een aantrekkende economie. Men spreekt in dit verband van een «baanloze groei».

Figuur 2.1.2

Arbeidsinkomensquote¹ en groei arbeidsproductiviteit marktsector; 1995–2004

Geharmoniseerde inflatie; 1995–2004

¹ In % van de toegevoegde waarde van de marktsector.

Bron: CPB.

Nederland niet langer koploper bij de inflatie

inflatie

De inflatie was in Nederland, onder meer als gevolg van de ontwikkeling van de arbeidskosten, gedurende enkele jaren in Europees perspectief aan de hoge kant. In 2001 piekte de inflatie. Een deel van de prijsstijging (ongeveer 1%-punt) in dat jaar hing samen met de verhoging van de indirecte belastingen in het kader van de belastingherziening. Vanaf 2002 zwakt de inflatie echter duidelijk af en wordt het verschil met het gemiddelde van het eurogebied kleiner. Veel mensen blijken overigens een hogere inflatie te ervaren dan de werkelijke gemiddelde prijsstijging bedraagt. Hierbij speelt een rol dat de dagelijkse boodschappen relatief sterk in prijs stijgen. Volgend jaar vermindert de prijsstijging naar verwachting nog verder, en is deze even hoog als de gemiddelde inflatie in de eurolanden. De afzwakking van de inflatie in de eurozone is voor een deel te danken aan de koersstijging van de euro, omdat deze tot goedkopere importen van buiten het eurogebied leidt.

Ongunstige vermogenseffecten

koersdalingen

Forse koersdalingen van aandelen hebben bijgedragen aan de economische neergang. De malaise op de beurs remde via negatieve vermogenseffecten en een ongunstige invloed op het consumentenvertrouwen de toename van de consumptie, terwijl de hausse op de aandelenmarkt een aantal jaren eerder juist het omgekeerde effect had. De koersval van aandelen was mede te wijten aan onjuiste informatie die sommige ondernemingen hebben verstrekt. Een goed toezicht op de financiële cijfers van bedrijven moet eraan bijdragen dat het geschokte vertrouwen wordt hersteld. Ook vermogenswinsten als gevolg van sterke prijsstijgingen van huizen stimuleren niet langer de consumptie, nu de prijzen van woningen nauwelijks meer stijgen. Niet alleen de gezinnen, maar ook de institutionele beleggers hebben veel geld verloren op de beurs. De dekkingsgraad van de pensioenfondsen ontwikkelde zich toch al ongunstig omdat de sterke loonstijging resulteerde in hoge kosten van pensioenindexering. Daar komt nog bij dat de rente in historisch perspectief al geruime tijd aan de lage kant is. Herstel van de dekkingsgraad van de fondsen maakt hogere pensioenpremies of aanpassing van de pensioenvoorwaarden noodzakelijk. Daarnaast kan loonmatiging een bijdrage leveren aan beheersing van de kosten van de pensioenindexering, zowel voor ingegane pensioenen als voor komende. Loonmatiging is dan ook niet alleen noodzakelijk vanwege de alarmerende stijging van de werkloosheid, maar ook met het oog op de vermogensproblemen van de pensioenfondsen.

Koopkracht staat onder druk

koopkracht

De matiging van de loonontwikkeling, die noodzakelijk is om de scherpe stijging van de werkloosheid tijdig een halt toe te roepen, en de budgettaire maatregelen, die vereist zijn om een ontsporing van de overheidsfinanciën te voorkomen, betekenen onvermijdelijk dat de koopkracht van veel mensen in 2003 en 2004 onder druk staat. Dit volgt op enkele jaren waarin het besteedbare inkomen bijzonder sterk is gestegen. Daarbij speelde in 2001 de forse lastenverlichting in het kader van de belastingherziening een rol. Mede omdat deze lastenverlichting, evenals de scherpe stijging van de werkloosheid, nog onvoldoende gepaard is gegaan met loonmatiging, hebben de inkomens geen gelijke tred gehouden met de economische werkelijkheid. Het ontbreken van ruimte voor koopkrachtwinst in 2003 en 2004 is mede het gevolg van het nagenoeg afwezig zijn van economische groei vanaf 2002. Ondanks de teleurstellende ontwikkeling van de koopkracht is het besteedbare inkomen van vrijwel alle mensen in 2004 hoger dan vier jaar eerder. Dit kan worden afgelezen uit figuur 2.1.3. Voor specifieke groepen kan het beeld iets minder gunstig zijn vanwege maatregelen die hun koopkracht nadelig beïnvloeden. Hierbij valt te denken aan de beperking van specifieke aftrekposten in het kader van de belastingherziening van 2001 en de verlaging van de bijzondere bijstand in 2004.

Figuur 2.1.3: Cumulatieve toename van de koopkracht van standaard huishoudens (exclusief incidenteel); 2001–2002 en 2001–2004

Bron: CPB.

Uitdagingen voor het beleid

versterking groeivermogen

De Nederlandse economie dreigt in Europa steeds verder achterop te geraken. Versterking van het groeivermogen van de economie is dan ook noodzakelijk. De economische groei dient aan het einde van deze kabinetsperiode weer boven het Europese gemiddelde te liggen. Er moet bovendien zo snel mogelijk een eind komen aan de stijging van de werkloosheid, en vervolgens moet het evenwicht op de arbeidsmarkt worden hersteld. In paragraaf 2.3 worden de beleidsmogelijkheden verkend waaraan met het oog op deze doelstellingen behoefte bestaat. Als gevolg van de economische neergang is in korte tijd de budgettaire situatie aanzienlijk verslechterd. De overheidsfinanciën moeten daarom weer op orde worden gebracht. Anders zou de overheidsschuld weer sterk gaan stijgen, en zou Nederland bovendien in strijd komen met Europese afspraken en zijn geloofwaardigheid verliezen. Aan de hand van berekeningen van het CPB wordt in paragraaf 2.4 toegelicht dat in de komende decennia, wanneer de samenleving vergrijst, aflossing van de schuld nodig is om de betaalbaarheid van de overheidsvoorzieningen veilig te stellen.

Box 2.1.1 Economische groei en terugdringing van het overheidstekort

terugdringen overheidstekort

Een belangrijke doelstelling van het kabinetsbeleid is het terugdringen van het overheidstekort. De tekortbeperkende maatregelen die in de kabinetsperiode noodzakelijk zijn, gaan op korte termijn onvermijdelijk vergezeld van een neerwaartse druk op de bestedingen en daarmee op de economische activiteit. Hiertegenover kan echter een gunstig effect op de bestedingen staan via de invloed van het beleid op het vertrouwen van consumenten en producenten. Van een dergelijk effect is sprake indien consumenten en producenten zich realiseren dat – dankzij de maatregelen die de overheid nu neemt – straks geen (forse) lastenverzwaringen nodig zijn om de overheidsfinanciën weer gezond te maken. Als de budgettaire problemen nu niet worden opgelost, zal dat immers in de toekomst moeten gebeuren. Dit besef kan de negatieve effecten van de tekortbeperkende maatregelen op de consumptie en de investeringen beperken.

structuurversterking

De invloed van tekortverlagende maatregelen op de economische groei hangt bovendien mede af van de aard van de maatregelen. Zo zijn er structuurversterkende maatregelen die op termijn een gunstige invloed op de economische activiteit hebben. Voorbeelden zijn de hervorming van de sociale zekerheid en het schrappen van de fiscale faciliteit voor regelingen voor vervroegde uittreding. Hiervan mag een gunstig effect op het (effectieve) arbeidsaanbod worden verwacht.

vertrouwenseffecten

Het CPB houdt, evenals veel andere instellingen, in zijn economische modellen geen rekening met gunstige vertrouwenseffecten van tekortbeperkende maatregelen. De Europese Commissie doet dat wel in het model QUEST voor de Europese economie.1 Volgens dit model leidt een verbetering van het EMU-saldo tot een groter vertrouwen bij consumenten, wat een opwaarts effect heeft op de consumptie en zodoende de negatieve bestedingseffecten mitigeert. De Europese Commissie wijst erop dat consumenten bij een afname van het overheidstekort met lagere lasten in de toekomst rekening houden. Met een invloed van het begrotingssaldo op het producentenvertrouwen en daarmee op de investeringen, wordt overigens geen rekening gehouden.

Simulaties met QUEST laten zien dat tekortbeperkende maatregelen via het vertrouwenskanaal een flinke impuls aan de consumptie kunnen geven. Deze simulaties illustreren tevens dat de uiteindelijke invloed van tekortbeperkende maatregelen op de economische activiteit mede wordt bepaald door de aard van de maatregelen. Het negatieve effect van bezuinigingen op de economie is volgens QUEST dankzij het gunstige vertrouwenseffect op korte termijn slechts klein en verdwijnt bovendien al vrij snel volledig. Bij tekortvermindering via een algemene lastenverzwaring blijft echter sprake van een negatief effect, omdat dan sprake is van een ongunstige invloed op de aanbodzijde van de economie.

tekortbeperking en economische groei

De ervaringen van de jaren tachtig van de vorige eeuw illustreren dat tekortbeperkende maatregelen de economische groei niet sterk hoeven te schaden. De Nederlandse overheid stond toen voor de noodzaak om het begrotingstekort, dat in 1982 een piekwaarde bereikte, terug te dringen. De kabinetten onder leiding van premier Lubbers voerden daarom een beleid dat een aanzienlijke verbetering van het begrotingssaldo mogelijk maakte. De economische groei heeft in deze jaren van dit beleid geen merkbare schade opgelopen. Dit valt waarschijnlijk voor een deel te verklaren uit het optreden van de gunstige vertrouwenseffecten, waarop in deze box de aandacht wordt gevestigd. De kabinetten realiseerden de tekortverbetering bovendien voor een belangrijk deel via maatregelen in de sfeer van de sociale zekerheid. Zij slaagden er daarnaast in om de overheidsuitgaven zo sterk te beperken dat enige lastenverlichting mogelijk was. Andere landen die hun tekort in de jaren tachtig sterk reduceerden, zoals Ierland en Denemarken, zagen hun economische groei evenmin onder druk staan. De twee genoemde landen realiseerden ten tijde van de sanering van de overheidsfinanciën zelfs een in internationaal perspectief hoge groei. De Ierse economie bleef ook na deze periode (1987–1989) goed presteren. De Deense groei zwakte na de periode van sanering (1983–1986) echter af onder invloed van een sterke loonstijging. Hierbij speelde een rol dat de Denen het tekort voor een deel hadden gereduceerd door de lasten te verzwaren, terwijl de Ieren de overheidsfinanciën via bezuinigingen op orde hadden gebracht.2

2.2 Een terugblik

Het Nederlandse wonder

1990–2000

De Nederlandse economie presteerde in de jaren negentig, anders dan op dit moment, in Europees perspectief goed. Dit was vooral te danken aan de gematigde loonontwikkeling, die een sterke uitbreiding van de werkgelegenheid mogelijk maakte. Vooral in de tweede helft van de jaren negentig groeide de economie hard. Daarbij speelden ook tijdelijke factoren een rol, zoals de gunstige vermogenseffecten als gevolg van de sterke prijsstijgingen van huizen en de hausse op de aandelenmarkten. Nadat eerder de Dutch disease internationaal veel aandacht had getrokken, sprak men in het buitenland vaak bewonderend over het Dutch miracle. Enkele cijfers kunnen de relatief gunstige ontwikkeling van de nationale economie illustreren. De economische groei bedroeg in de jaren 1990–2000 gemiddeld 3% per jaar, en was daarmee bijna 1%-punt hoger dan het EU-15-gemiddelde. De toename van de werkgelegenheid – in uren gerekend – bedroeg in Nederland dan ook maar liefst bijna 2% per jaar, terwijl de werkgelegenheid in Europa gemiddeld niet groeide. Hier stond wel een achterblijvende groei van de arbeidsproductiviteit per uur tegenover. Terwijl het Nederlandse inkomen per hoofd van de bevolking in 1990 nog maar 6% hoger was dan het gemiddelde van de EU-15, was de voorsprong van ons land op het Europese gemiddelde in 2000 opgelopen tot 12%. Ook als rekening wordt gehouden met de invloed van de genoemde tijdelijke factoren, mochten de prestaties van de Nederlandse economie er dus zijn.

2001–2004

Vanaf 2001 blijft de economische groei echter duidelijk achter bij het Europese gemiddelde. En het ziet ernaar uit dat onze voorsprong nog verder zal afnemen. De motor van de sterke economische groei in de jaren negentig, de werkgelegenheid, is immers – vooral door de sterke stijging van de arbeidskosten – stilgevallen. In 2003 en 2004 daalt de werkgelegenheid – in uren gerekend – naar verwachting in totaal zelfs met 2%. Het inkomen per hoofd van de bevolking neemt in deze jaren, ook in Europees perspectief, dan ook maar weinig toe. De geschetste gang van zaken is een bron van zorg. Deze gaat immers vergezeld van een sterke toename van de werkloosheid, een ontwikkeling die om sociale redenen ongewenst is. De huidige economische groei is bovendien veel te laag om onze wensen met betrekking tot de koopkracht en de overheidsvoorzieningen te realiseren.

Figuur 2.2.1:

De welvaartsvoorsprong¹ van Nederland op de EU-15; 1990–2002

De welvaartsachterstand¹ van Nederland op de VS; 1950–2002

¹ Afwijking (in %) van het BBP per hoofd van de bevolking van het niveau in de EU-15 c.q. de VS. Tevens worden de afwijkingen (in %) weergegeven van het aantal gewerkte uren per hoofd van de bevolking en het BBP per uur.

Bron: University of Groningen and The Conference Board, 2003, GGDC Total Economy Database, http://www.eco.rug.nl/ggdc.

De achterstand op het Amerikaanse inkomen per hoofd

De Europese landen kennen, afgemeten aan het inkomen per hoofd, een belangrijk lager welvaartspeil dan de VS. Dit geldt ook voor Nederland. Het rechterdeel van figuur 2.2.1 toont hoe de achterstand van ons land op de Amerikaanse welvaart zich ontwikkelde in de periode 1950–2002. De figuur laat zien dat de Nederlandse achterstand op het Amerikaanse inkomen per hoofd op dit moment maar weinig kleiner is dan vijftig jaar geleden. De verklaring van deze achterstand is echter wel anders. Het relatief lage Nederlandse inkomen per hoofd is nu meer dan volledig te verklaren uit een kleiner aantal gewerkte uren per hoofd van de bevolking. De productiviteit per gewerkt uur is op dit moment zelfs hoger dan in de VS. Indertijd lag de oorzaak van de welvaartsachterstand vooral bij een relatief laag niveau van de productiviteit per gewerkt uur.

jaren vijftig

In de jaren vijftig was ook de deelname aan het arbeidsproces – dat wil zeggen het aantal gewerkte uren per hoofd van de bevolking – hier wat lager dan in de VS. Dankzij een gematigde loonvorming werkte ons land de achterstand bij de deelname aan het arbeidsproces echter vrij snel weg. De naoorlogse wederopbouw verliep daarmee voorspoedig.

jaren zestig en zeventig

Het matigingsbeleid ging echter na verloop van tijd aan haar eigen succes ten onder. De krapte op de arbeidsmarkt in het begin van de jaren zestig leidde tot een snelle stijging van de arbeidskosten. Het bleef niet bij evenwichtsherstel op de arbeidsmarkt, maar de werkloosheid belandde na verloop van tijd op een bijzonder hoog niveau. De lonen bleven tot in het begin van de jaren tachtig te hard stijgen. Hierbij speelde de geleidelijke verhoging van belastingen en premies op het looninkomen een rol. De hogere kosten voor bedrijven, die het resultaat waren van de sterke prijsstijgingen van olie in 1973 en 1979, werden bovendien ten laste van het winstinkomen gebracht. Vanaf het eind van de jaren vijftig tot het begin van de jaren tachtig groeide de arbeidsproductiviteit in Nederland veel harder dan in de VS. Dit was aanvankelijk vooral te danken aan de toepassing van nieuwe technologie die eerder in Amerika was ontwikkeld. De inhaalslag bij de arbeidsproductiviteit werd echter vanaf halverwege de jaren zestig tevens in de hand gewerkt door de snelle groei van de arbeidskosten, die de ondernemers stimuleerde om kapitaalintensiever te gaan produceren. Vanaf die tijd verloren in ons land bovendien veel laagopgeleiden hun baan, waardoor de gemiddelde arbeidsproductiviteit eveneens omhoog ging. Hierbij speelde de uitbouw van de sociale zekerheid een rol. Deze leidde er namelijk toe dat voor steeds meer laagopgeleiden een baan in financieel opzicht minder aantrekkelijk werd ten opzichte van een uitkering. Nederland kende door deze ontwikkelingen vanaf 1974 een hogere arbeidsproductiviteit dan de VS. Toch nam de achterstand op het Amerikaanse inkomen per hoofd vanaf medio de jaren zeventig juist toe, omdat de werkgelegenheid zich in Nederland bijzonder ongunstig ontwikkelde.

jaren tachtig en negentig

Aan de uitstoot van arbeid uit de ondernemingen kwam pas halverwege de jaren tachtig een eind, dankzij de loonmatiging die werd ingeluid door het Akkoord van Wassenaar van eind 1982. Vanaf dat moment kende Nederland een krachtige uitbreiding van de werkgelegenheid. De gematigde loonstijging, waarvan circa 15 jaar lang sprake was, wordt vaak verklaard uit de brede overeenstemming die in ons land bestond over de wenselijkheid daarvan. Voor de gerealiseerde loonmatiging zijn echter ook andere verklaringen voorhanden. In de eerste plaats moet worden gewezen op de enorme werkloosheid waarvan in het begin van de jaren tachtig sprake was. Deze leidde, met enige vertraging, tot een matiging van de lonen. Ten tweede droeg ook een snelle groei van het arbeidsaanbod aan de gematigde loonvorming bij. Deze snelle groei was onder meer te danken aan een gunstige ontwikkeling van de participatiegraad van vrouwen, die het gevolg is van de toegenomen economische zelfstandigheid van vrouwen. De stijgende deelname van vrouwen aan het arbeidsproces resulteerde in een sterke groei van het aantal deeltijdbanen. Omgekeerd geldt ook dat het beschikbaar komen van deeltijdbanen bijdroeg aan de toename van de participatiegraad van vrouwen. De loonmatiging hing in de derde plaats samen met de versobering van de sociale zekerheid. Deze resulteerde namelijk in een lagere evenwichtswerkloosheid en zette daarmee de loonvorming onder druk. De doorgevoerde lastenverlichting had ten slotte een vergelijkbaar effect. De werkgelegenheid groeide onder invloed van al deze factoren als kool. In de jaren negentig ontwikkelde de arbeidsdeelname zich in Nederland zelfs gunstiger dan in de VS. Hiertegenover stond wel dat de opgebouwde voorsprong op de Amerikaanse arbeidsproductiviteit geleidelijk afnam. Hierbij speelde een rol dat de loonmatiging de ondernemers stimuleerde om weer arbeidsintensiever te gaan produceren en dat de werkgelegenheid voor lageropgeleiden zich gunstiger ontwikkelde dan in eerdere decennia.

Figuur 2.2.2:

De achterstand van Nederland op het aantal gewerkte uren per hoofd in de VS¹1950–2002 ;

Het aandeel van deeltijdbanen² in de werkgelegenheid (in %); 2001

¹ Van de variabelen worden de afwijkingen (in %) weergegeven van de niveaus in de VS. De werkgelegenheidsgraad is gedefinieerd als het aantal werkenden ten opzichte van de bevolking.

² Hier gedefinieerd als banen van minder dan 30 uur per week.

Bronnen: University of Groningen and The Conference Board, 2003, GGDC Total Economy Database, http://www.eco.rug.nl//ggdc; OESO.

De opgelopen achterstand op de arbeidsdeelname in de VS

aantal werkenden

De achterblijvende welvaart is, zoals gezegd, nu meer dan volledig te verklaren uit een kleiner aantal gewerkte uren per hoofd van de bevolking, terwijl in de eerste naoorlogse decennia de oorzaak bijna volledig bij een relatief geringe productiviteit lag. Wat verklaart de verslechtering van de Nederlandse positie bij de arbeidsdeelname? Het aantal gewerkte uren per hoofd van de bevolking hangt af van enerzijds het aantal werkenden als percentage van de totale bevolking en anderzijds de gemiddelde arbeidstijd per werkende. Het linkerdeel van figuur 2.2.2 laat zien dat de huidige achterstand van Nederland op de VS bij de arbeidsdeelname in uren uitsluitend het resultaat is van een relatief gering aantal gewerkte uren per werkende. Het aantal werkenden als percentage van de bevolking is op dit moment zelfs hoger dan in Amerika.

arbeidstijd per werkende

De groei van de werkgelegenheid in uren is in ons land sinds 1950 voortdurend achtergebleven bij de toename van het aantal banen. Dit is voor een deel het resultaat van een geleidelijke vermindering van de arbeidstijd van mensen met een voltijdbaan, die tot stand kwam door een verkorting van de werkweek en een uitbreiding van het aantal vrije dagen. Daarnaast droeg ook de opmars van deeltijdarbeid eraan bij dat de gemiddelde arbeidstijd per werkende omlaag ging. Vijftig jaar geleden werkten mensen met een baan hier gemiddeld even veel uren per jaar als in de VS. Vanaf het begin van de jaren zestig daalde de gemiddelde arbeidstijd per werkende in Nederland echter veel sterker dan in de VS. Op dit moment werkt een Nederlandse werknemer gemiddeld circa 30% korter dan zijn Amerikaanse collega. Een Nederlander met een voltijdbaan werkt nu circa 1700 uur per jaar, terwijl een Amerikaan met een dergelijke baan meer dan 2000 uur per jaar werkt. In Nederland werken bovendien relatief veel mensen in deeltijd. 33% van de werkenden werkt hier minder dan 30 uur per week, tegen 13% in de VS. In geen enkel ander OESO-land is het belang van deeltijdarbeid zo groot als in Nederland.

2.3 Versterking van het groeivermogen van de economie

Een grotere deelname aan het arbeidsproces

deelname arbeidsproces

Wat leert het voorgaande over de mogelijkheden om een hogere economische groei te realiseren? Een eerste les is dat een stijging van de deelname aan het arbeidsproces belangrijk kan bijdragen aan de gewenste economische groei, zoals de jaren negentig hebben laten zien. Nederland slaat op dit moment met het aantal werkenden als percentage van de bevolking in internationaal perspectief weliswaar geen slecht figuur, maar het aantal gewerkte uren per hoofd van de bevolking is hier wel aan de lage kant. Nederland heeft ook nog steeds een kleine achterstand op de gemiddelde werkgelegenheidsgraad in uren in de EU-15. Een hogere arbeidsdeelname in uren is niet alleen mogelijk bij een toename van het aantal gewerkte uren per werkende, maar ook door een stijging van de werkgelegenheidsgraad in personen. De Scandinavische landen illustreren met hun participatiecijfers dat dit heel wel mogelijk is. Er is dan ook nog ruimte voor verhoging van de arbeidsparticipatie. Stimulering van het aanbod van arbeid is temeer geboden, omdat door de vergrijzing van de potentiële beroepsbevolking de demografische component van de groei van dit aanbod afzwakt.

Figuur 2.3.1:

Werkgelegenheidsgraad¹ in personen² van ouderen, laagopgeleiden, allochtonen en vrouwen (in %); 2002

De werkloze beroepsbevolking en het aantal uitkeringsgerechtigden van 15–64 jaar (in duizenden), 2000 en 2004³

¹ In procenten van de bevolking van 55–64 jaar (ouderen), respectievelijk de desbetreffende bevolkingsgroep van 15–64 jaar (overige categorieën).

² Exclusief banen van minder dan 12 uur per week.

³ Aantal WAO-gerechtigden is inclusief personen met een Wajong- of WAZ-uitkering.

Bronnen: CBS; CPB.

groepen met lage participatiegraad

Hoe valt een grotere participatie te bereiken? Er zijn om te beginnen nog groepen die relatief weinig aan het arbeidsproces deelnemen. Het gaat daarbij om ouderen, vrouwen, etnische minderheden en laagopgeleiden. Oudere werknemers (55–64 jaar) kennen, ook in internationaal perspectief, een lage participatiegraad. Van de leeftijdsgroep van 60–64 jaar neemt op dit moment zelfs nog maar circa 17% deel aan het arbeidsproces. Hoewel de arbeidsparticipatie van vrouwen vanaf medio de jaren tachtig sterk is toegenomen, staan ook nog steeds relatief veel vrouwen buiten het arbeidsproces. De wel participerende vrouwen doen dat bovendien vaak in deeltijd. Laagopgeleiden en allochtonen hebben hun positie op de arbeidsmarkt in de afgelopen tien jaar weliswaar belangrijk weten te verbeteren, maar ook hun deelname aan het arbeidsproces blijft achter bij het gemiddelde.

veel uitkeringsgerechtigden

Een hogere arbeidsdeelname valt onder meer te bereiken door het terugdringen van de collectief gefinancierde inactiviteit. Het aantal werklozen is op dit moment veel hoger dan enkele jaren geleden en dreigt snel verder te stijgen. Volgend jaar is er al ruim een half miljoen werklozen. Het totale aantal uitkeringsgerechtigden in de leeftijd van 15–64 jaar is nog veel groter dan het aantal werklozen. Alleen al het aantal mensen met een werkloosheidsuitkering (WW en ABW) is in de periode 2000–2004 gemiddeld 250 duizend groter. Niet alle mensen met een dergelijke uitkering zoeken namelijk werk of zijn verplicht om werk te zoeken. Nederland heeft daarnaast – ook internationaal gezien – een bijzonder groot aantal mensen met een arbeidsongeschiktheidsuitkering. Dit aantal nadert de één miljoen.

preferenties en obstakels

Soms valt de stelling te beluisteren dat de relatief lage arbeidsdeelname in Nederland het gevolg is van onze voorkeur voor veel vrije tijd. De Amerikanen, zo luidt de redenering, hechten veel sterker aan een grote materiële welvaart en kiezen daarom welbewust voor een langere arbeidstijd. Als de relatief geringe Nederlandse arbeidsdeelname volledig te verklaren zou zijn uit andere preferenties, zou er inderdaad geen probleem zijn. Dat is echter slechts voor een deel het geval. De achterblijvende participatiegraad in Nederland hangt in belangrijke mate samen met het bestaan van obstakels voor mensen om aan het arbeidsproces deel te nemen en met het ontbreken van prikkels om zich op de arbeidsmarkt aan te bieden of om veel uren te werken. Om hier een even hoge arbeidsdeelname in uren mogelijk te maken als in de VS, is het overigens niet nodig dat Nederlandse werknemers gemiddeld even lang gaan werken als werknemers in de VS. De achterstand op de Amerikanen kan immers niet alleen door een groter aantal gewerkte uren per werkende worden weggewerkt, maar ook door een grotere arbeidsdeelname in personen.

geringe financiële prikkel

Een belangrijke oorzaak van de lage arbeidsdeelname van ouderen is de geringe financiële prikkel om door te werken tot de normale pensioengerechtigde leeftijd. Veel werknemers komen bij vervroegde uittreding in aanmerking voor een zodanig hoge uitkering of prepensioen dat zij hun netto-inkomen maar weinig zien dalen. Als zij ervoor kiezen om langer door te werken neemt bovendien vaak het pensioeninkomen af dat gedurende het hele leven wordt ontvangen. De verklaring hiervoor is dat men gedurende een kortere tijd pensioen ontvangt, terwijl het jaarlijkse pensioen niet of slechts weinig omhoog gaat. Hoewel veel VUT-regelingen zijn omgezet in prepensioenregelingen, schieten de prikkels voor mensen om langer door te werken vaak nog steeds ernstig tekort. Dit is vooral het geval omdat er voor oudere werknemers veelal sprake is van een overgangsregeling waarbij zij recht houden op een VUT-uitkering.

arbeidsdeelname ouderen

De geringe arbeidsdeelname van ouderen hangt mede samen met het feit dat de productiviteit van mensen na een bepaalde leeftijd vaak enigszins afneemt. Dit kan ertoe leiden dat zij – bij een ongewijzigde arbeidsbeloning – voor werkgevers minder aantrekkelijk worden. Dit kan verklaren waarom de werkloosheid onder 55–64-jarigen op dit moment sterker stijgt dan de gemiddelde werkloosheid. Dit knelpunt voor de participatie van ouderen kan verdwijnen als de flexibiliteit van de beloning van oudere werknemers groter wordt. Het is evenzeer van belang dat mensen gedurende hun werkzame leven voldoende blijven deelnemen aan onderwijs en scholing, zodat zij ook op latere leeftijd aantrekkelijk blijven voor werkgevers.

arbeidsdeelname vrouwen

De geringe arbeidsdeelname van vrouwen valt voor een deel te verklaren uit de relatief geringe participatie van oudere vrouwen, die samenhangt met de keuze van veel vrouwen in het verleden om niet aan het arbeidsproces deel te nemen. Vanaf de jaren tachtig kiezen veel meer vrouwen voor een baan. Met het verstrijken van de tijd neemt de gemiddelde participatiegraad van vrouwen dan ook toe. De arbeidsdeelname van vrouwen – in uren – kan sneller toenemen als de capaciteitsproblemen bij de kinderopvang kleiner worden, en indien mannen meer zorgtaken op zich nemen. In beide gevallen worden meer vrouwen in staat gesteld om te werken of om te kiezen voor een baan met een groter aantal uren. Voor de etnische minderheden is vooral een gebrekkige beheersing van de Nederlandse taal vaak een obstakel bij het vinden van werk.

armoedeval

Het grootste knelpunt voor laagopgeleiden bij het betreden van de arbeidsmarkt is de armoedeval. Laagbetaalde arbeid levert vaak onvoldoende op in vergelijking met een uitkering. Uitkeringsgerechtigden moeten bij het accepteren van een baan vaak een forse verbetering van het bruto-inkomen realiseren om er niet in besteedbaar inkomen op achteruit te gaan. Zij krijgen bij een stijging van het inkomen immers niet alleen met hogere belastingen en premies te maken, maar zij kunnen dan bovendien minder profiteren van allerlei inkomensafhankelijke regelingen. Zo gaat een paar met kinderen met een bijstandsuitkering, indien één van de partners een baan accepteert, er slechts in netto-inkomen op vooruit als de baan een loon oplevert van minimaal 127% van het wettelijke minimumloon. De cumulatie van belastingen en inkomensafhankelijke regelingen kan ook voor werkenden in een bijzonder hoge marginale druk resulteren. Veel werkenden met een inkomen tot circa 140% van het minimumloon zien hun besteedbaar inkomen bij een verbetering van het bruto-inkomen maar weinig stijgen. Dit moedigt hen niet aan om langer te gaan werken of om zich in te spannen voor een positieverbetering.

sociale zekerheid

De relatief geringe arbeidsdeelname in Nederland hangt ten slotte voor een deel samen met het stelsel van sociale zekerheid. Het activerende karakter van dit stelsel schiet nog tekort en dat verklaart mede het relatief grote aantal uitkeringsgerechtigden. Werknemers komen doorgaans niet alleen in aanmerking voor uitkeringen op grond van wettelijke regelingen, maar er zijn daarnaast bovenwettelijke uitkeringen bij ziekte en arbeidsongeschiktheid. Indien de sociale partners deze uitkeringen zouden verlagen of afschaffen, mag een gunstig effect op het (effectieve) arbeidsaanbod worden verwacht. Er mag dan immers worden gerekend op een lager ziekteverzuim en een geringere instroom in de WAO. Op dit moment is met bovenwettelijke uitkeringen bij ziekte en arbeidsongeschiktheid jaarlijks een bedrag gemoeid van 3¼ miljard euro. Met afschaffing of verlaging van deze uitkeringen valt dus tevens een behoorlijke beperking van de arbeidskosten te bereiken. Ook indien de vrijkomende middelen worden gebruikt om de vermogensproblemen van de pensioenfondsen te verlichten, is een neerwaarts effect op de arbeidskosten mogelijk.

gedeelde verantwoordelijkheid

Op grond van het voorgaande valt te concluderen dat er beleidsinspanningen nodig zijn die het voor groepen met een lage participatiegraad aantrekkelijker maken om te werken of die voor hen drempels wegnemen om de arbeidsmarkt te betreden. Daarnaast is versterking van het activerende karakter van de sociale zekerheid geboden. Hier is niet alleen sprake van een verantwoordelijkheid voor de overheid, maar ook voor de sociale partners. Wil het beleid succesvol zijn, dan is het bovendien nodig dat ook de betrokkenen zelf hun verantwoordelijkheid nemen. De concrete beleidsvoornemens van het kabinet komen aan de orde in hoofdstuk 3 van deze Miljoenennota.

Een hogere arbeidsproductiviteit

stijging arbeidsproductiviteit

De tweede bron van welvaartsgroei is de stijging van de arbeidsproductiviteit. De productie per gewerkt uur neemt onder invloed van de technologische vooruitgang voortdurend toe. Dankzij deze productiviteitsgroei zijn onze bestedingsmogelijkheden veel groter dan die van vroegere generaties. De toename van de productiviteit heeft tevens een geleidelijke verkorting van de arbeidstijd mogelijk gemaakt. Een deel van de productiviteitswinsten is met andere woorden gebruikt om de beschikking te krijgen over meer vrije tijd.

hoge productiviteit per uur

Nederland behoort tot de landen met de hoogste productiviteit per uur. Deze productiviteit is zelfs hoger dan in de VS. De hoge productiviteit valt voor een deel te verklaren uit het relatief kleine aantal gewerkte uren per werkende. Het ligt immers voor de hand dat de langere arbeidstijd in de VS de productiviteit per uur daar drukt. De hoge productiviteit in Nederland vloeit bovendien mede voort uit het feit dat hier nog steeds relatief weinig laagopgeleiden aan het arbeidsproces deelnemen. Als het lukt om de achterstand van deze groep bij de arbeidsparticipatie verder te verkleinen, zal dat de productiviteitsvoorsprong van Nederland verminderen. De welvaartsachterstand op de Amerikanen zal daardoor echter wel afnemen, omdat de arbeidsdeelname in uren groter wordt. Het voorgaande betekent dat moet worden opgepast voor te hoog gespannen verwachtingen voor de macro-economische productiviteitsgroei. Als het beleid om de deelname aan het arbeidsproces te vergroten succesvol is, zal dit de macro-economische productiviteitsgroei neerwaarts beïnvloeden. De welvaart zal in dat geval echter zonder enige twijfel omhoog gaan. Indien Nederland kans ziet om zijn innovatievermogen (verder) te verbeteren, heeft dit uiteraard een positief effect op de macro-economische productiviteitsgroei.

gunstige positie onder druk

De gunstige positie van Nederland wat betreft het productiviteitsniveau staat echter onder druk door de trage groei van de productiviteit in de afgelopen jaren en de verwachte geringe groei in de komende jaren. Dit heeft niet alleen te maken met de hierboven aangestipte invloed van wijzigingen in de samenstelling van de werkgelegenheid, maar ook met het feit dat ons land wat betreft een aantal determinanten van de productiviteitsgroei onvoldoende goed scoort. Een belangrijke beleidsuitdaging voor de komende jaren is dan ook om hierin verandering te brengen. Wat kan de overheid concreet doen? Het is vooral van belang dat zij de voorwaarden schept voor een snellere productiviteitsgroei. Zij doet dat met haar beleid op diverse terreinen. Zo moet de overheid met het

mededingingsbeleid

mededingingsbeleid zorgen voor een gezonde concurrentie tussen de ondernemingen, die hen stimuleert om efficiënt te produceren en om producten en productieprocessen voortdurend te vernieuwen. Van belang

onderwijs

zijn verder onder meer de inspanningen op het gebied van het onderwijs en het wetenschappelijke onderzoek. Hoewel het Nederlandse onderwijs – ook in internationaal perspectief – goed is, zijn verbeteringen mogelijk. Zo verlaat een te groot aantal leerlingen zonder diploma het onderwijs. Tekorten aan leraren zijn een ander probleem, dat in de komende jaren nog groter dreigt te worden door het grote aantal leraren dat met (pre)pensioen gaat. Het fundamentele onderzoek van Nederlandse kennisinstellingen is in vergelijking met het buitenland van hoog niveau, maar er zijn al geruime tijd signalen dat de benutting van deze kennis door bedrijven tekortschiet. Een betere wisselwerking tussen de kennisinstituten en de bedrijven is daarom nodig. Een ander knelpunt vormt het

onderzoek en ontwikkeling

feit dat de uitgaven aan onderzoek en ontwikkeling (O&O) van bedrijven in internationaal perspectief aan de lage kant zijn. Hoewel dit voor een deel valt te verklaren uit het relatief geringe aandeel van de industrie in het BBP, zijn hogere private O&O-uitgaven gewenst ter versterking van het innovatieve vermogen van de ondernemingen. Vooral het midden- en kleinbedrijf doet op dit moment te weinig aan onderzoek en ontwikkeling. Voor het realiseren van een hogere productiviteitstoename is geen eenvoudige receptuur beschikbaar. Een snellere productiviteitsgroei vereist inspanningen van de bedrijven, de kennisinstellingen en de overheid. De concrete beleidsvoorstellen van het kabinet op dit gebied komen aan de orde in hoofdstuk 3. Met het oog op een integrale aanpak heeft het kabinet een innovatieplatform van bedrijfsleven, kennisinstellingen en overheid in het leven geroepen, onder leiding van de minister-president. Uiteindelijk zullen de bedrijven echter zelf moeten zorgen voor een hogere groei van de arbeidsproductiviteit. Om hen daartoe beter in staat te stellen, zullen in deze kabinetsperiode de administratieve lasten worden verlaagd. Het ondernemingsklimaat wordt ook verbeterd door minder en betere regelgeving.

Een lagere administratievelasten- en overige regeldruk

administratieve lasten

De overheid streeft via allerlei regels uiteenlopende doelstellingen na. Deze regels zijn bedoeld om het gedrag van burgers en bedrijven te beïnvloeden. Voor burgers en bedrijven brengen de regels echter doorgaans kosten met zich. Zo is becijferd dat de regelgeving van alle departementen samen op dit moment voor de ondernemingen een administratievelastendruk oplevert van circa 13 miljard euro. Vermindering van deze lastendruk versterkt de concurrentiekracht van de bedrijven. Vooral om deze reden streeft het kabinet een geringere administratieve-lastendruk na.

roep om regels

Naast administratieve lasten brengen regels ook andere kosten voor bedrijven met zich. Zo kunnen investeringen duurder uitpakken omdat de overheid allerlei eisen aan de investeringen stelt. Vaak zijn dergelijke eisen nodig om publieke belangen veilig te stellen. Maar het is zeker geen uitzondering dat de regels onnodig belemmerend zijn. Als er een maatschappelijk probleem is, wordt vaak te gemakkelijk voor meer regels gepleit. Er zijn echter veelal andere manieren om publieke belangen veilig te stellen, waarbij burgers en bedrijven zelf een grotere eigen verantwoordelijkheid krijgen. De resultaten van een dergelijke aanpak hangen vanzelfsprekend mede af van de wijze waarop burgers en bedrijven met de grotere eigen verantwoordelijkheid omgaan. Het meer aanspreken van burgers en bedrijven op de eigen verantwoordelijkheden ligt vooral voor de hand indien het vermogen van de overheid om bepaalde regels te handhaven beperkt is. Het aantal regels is op dit moment op sommige terreinen zo groot, dat het beleid veel effectiever kan worden door dit aantal te verminderen. Een kleiner aantal regels vergroot doorgaans de mogelijkheden om deze te handhaven. Ook om andere redenen beperkt het grote aantal regels de effectiviteit van het beleid. Zo brengt dit grote aantal onvermijdelijk het risico van tegenstrijdige regels met zich, zeker indien de voorschriften van verschillende instanties afkomstig zijn. Het is dan immers niet gemakkelijk om consistentie van de regels te waarborgen. Betere regelgeving is ook nodig om de acceptatie van regels door burgers te vergroten. Naarmate burgers meer overtuigd zijn van het nut en de redelijkheid van regels, zal de acceptatie groter zijn.

Een hogere productiviteit in de publieke sector

Aan een hoge productiviteit bestaat niet alleen in de bedrijven behoefte, maar ook in de overheidssector. De welvaart hangt immers mede af van het vermogen van de overheid om kwalitatief zo goed mogelijke overheidsvoorzieningen tegen zo laag mogelijke kosten voort te brengen. Burgers stellen hoge eisen aan de kwaliteit van essentiële overheidsvoorzieningen, onder meer op het gebied van het onderwijs en de zorg. Het recente verleden heeft geleerd dat de overheid niet kan volstaan met het beschikbaar stellen van meer geld voor deze beleidsterreinen.

institutionele vernieuwing

Er moet daarnaast via institutionele vernieuwing worden gestreefd naar een betere kwaliteit van deze overheidsvoorzieningen. Zo is kwaliteitsverbetering in de zorg en het onderwijs onder meer mogelijk door meer ruimte te geven aan de instellingen – zoals ziekenhuizen en scholen – die de desbetreffende voorzieningen voortbrengen. Er moet een eind komen aan centrale aansturing vanuit Den Haag met een overdaad aan regels. Burgers krijgen op deze manier meer keuzemogelijkheden, maar ook meer verantwoordelijkheden.

efficiënte dienstverlening

De overheid kan de kwaliteit en de efficiëntie van haar dienstverlening ook op verschillende andere manieren verbeteren. Dit valt te illustreren aan de hand van enkele voorbeelden. Veel onderdelen van de overheid hebben behoefte aan door burgers verstrekte gegevens. Indien dergelijke gegevens centraal worden verzameld, is efficiëntiewinst mogelijk. Burgers kunnen dan bovendien de garantie krijgen dat gegevens slechts één keer hoeven te worden verstrekt. Gemeenten kunnen de kwaliteit van de dienstverlening onder meer verbeteren door in samenspraak met burgers kwaliteitseisen voor gemeentelijke diensten vast te leggen en door het consequent invoeren van het éénloketconcept. De overheid kan een betere kwaliteit van de publieke diensten en een grotere efficiëntie tevens bereiken door gebruik te maken van de inventiviteit en de managementkwaliteit van de particuliere sector. Publiek-private samenwerking (PPS) kan vooral bij investeringen in infrastructurele voorzieningen (wegen en spoor) en gebouwen (scholen, ministeries en dergelijke) tot een betere prijs-kwaliteitverhouding leiden. Een goed voorbeeld van een dergelijk PPS-project is de aanleg van de HSL-zuid. Eind dit jaar zal het kabinet de Kamer informeren over de stand van zaken bij de uitvoering van de PPS-projecten per departement en over de nieuwe projecten die op stapel staan voor 2004.

Box 2.3.1 Beleidsadviezen van internationale instellingen

Het Nederlandse overheidsbeleid sluit goed aan bij de aanbevelingen die internationale instellingen hebben gedaan. Dit geldt om te beginnen voor de Globale Richtsnoeren voor het Economisch Beleid die eerder dit jaar door de Ecofin Raad zijn vastgesteld op aanbeveling van de Europese Commissie. Deze richtsnoeren zijn het centrale instrument voor de coördinatie van het economische beleid in Europa. Ook de aanbevelingen die het Internationale Monetaire Fonds recent deed in het kader van het artikel IV examen ondersteunen het Nederlandse beleid. Hetzelfde geldt voor de adviezen van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO). De meest recente publicatie van de OESO over de Nederlandse economie verscheen overigens al weer bijna twee jaar geleden.

verbetering begrotingssaldo

Elk van de drie genoemde instanties vindt het van groot belang dat ons land streeft naar langetermijnhoudbaarheid van de overheidsfinanciën. De overheid dient daarom te streven naar verbetering van het begrotingssaldo. Op termijn moet namelijk via lagere rentelasten ruimte op de begroting vrijkomen voor de hogere overheidsuitgaven waartoe de vergrijzing zal leiden. Dit betekent dat de overheidsschuld moet worden verminderd. De drie instellingen bevelen daarnaast beleidsinspanningen aan die zijn gericht op een grotere deelname aan het arbeidsproces. Daarbij wijzen zij onder meer op de noodzaak om de WAO te hervormen en om de armoedeval aan te pakken. De organisaties bepleiten tevens het scheppen van voorwaarden die een hogere groei van de arbeidsproductiviteit mogelijk maken. In dit verband achten zij onder meer een goed mededingingsbeleid van betekenis.

activerende karakter sociale zekerheid

De Globale Richtsnoeren bevatten, naast aanbevelingen die voor alle EU-landen gelden, voor elke lidstaat specifieke aanbevelingen. Wat het begrotingsbeleid betreft wordt ons land aangespoord om de overheidsuitgaven binnen duidelijk vastgelegde reële uitgavenkaders te houden. Deze kaders dienen consistent te zijn met een begroting die, rekening houdend met de invloed van de conjunctuur, dichtbij evenwicht is of een overschot vertoont. Nederland krijgt tevens de aanbeveling om het activerende karakter van de sociale zekerheid te vergroten. Er wordt daarbij gewezen op het belang van de hervorming van de WAO. Er moet aandacht worden besteed aan zowel het terugdringen van de instroom in de WAO als de reïntegratie in het arbeidsproces van de mensen die al een uitkering ontvangen. De Globale Richtsnoeren bevatten verschillende aanbevelingen met het oog op een hogere groei van de arbeidsproductiviteit. Zo zou de overheid deze groei onder meer moeten stimuleren door verbetering van het mededingingstoezicht. De tekortschietende concurrentie in sommige sectoren, waaronder de bouw, draagt namelijk bij aan de relatief geringe productiviteitsgroei in Nederland. Geconstateerd wordt verder dat de belangstelling voor technische studies tekortschiet en dat de particuliere uitgaven voor onderzoek en ontwikkeling te laag zijn. Nederland wordt geadviseerd om in het onderwijs meer aandacht aan techniek te besteden. Daarnaast is een betere samenwerking tussen universiteiten en ondernemingen van belang. Een betere samenwerking zal bijdragen aan de gewenste toename van de particuliere uitgaven voor onderzoek en ontwikkeling.

Een beheerste loonontwikkeling

werkloosheid boven evenwichtsniveau

Of een economie haar groeipotentieel benut, hangt mede af van de loonvorming. Deze les valt te trekken uit de ervaringen van het verleden. Terwijl de arbeidsmarkt nog maar enkele jaren geleden erg krap was, ligt de werkloosheid volgend jaar al duidelijk boven het evenwichtsniveau. Zorgwekkend is vooral de bijzonder snelle stijging van de jeugdwerkloosheid. Het is van essentieel belang dat de ontwikkeling van de arbeidskosten voldoende wordt gematigd. Anders bestaat geen uitzicht op herstel van het evenwicht op de arbeidsmarkt, maar is juist de kans groot dat het aantal werklozen nog belangrijk verder stijgt. Het kan dan vrij lang duren alvorens de werkloosheid weer op een acceptabel niveau is teruggekeerd. Hierbij speelt een rol dat werklozen vaardigheden verliezen, waardoor werkloosheid een hardnekkig karakter kan krijgen. Ook voor jonge mensen die na hun opleiding geen baan vinden, wordt het bij langdurige werkloosheid steeds lastiger om aan de slag te komen.

overheid geeft voorbeeld

De primaire verantwoordelijkheid voor een beheerste ontwikkeling van de arbeidskosten ligt bij de sociale partners (zie ook box 2.3.2). De overheid bevordert een gematigde loonvorming door het effectieve arbeidsaanbod te stimuleren. Zij geeft de komende jaren bovendien het goede voorbeeld door het beperken van de contractloonstijging van de werknemers in de collectieve sector en de aanpassingen van de sociale uitkeringen. Als de door het kabinet beoogde loonmatiging in de marktsector tot stand komt, kunnen de uitkeringen en de lonen in de overheidssector in de pas lopen met de lonen in de marktsector. Aan een beheerste loonontwikkeling in bedrijven bestaat dus tevens behoefte met het oog op een parallelle ontwikkeling van lonen en uitkeringen. Een gematigde loonstijging levert ten slotte tevens een bijdrage aan het oplossen van de vermogensproblemen van de pensioenfondsen.

prikkel tot innovatie

Heeft een gematigde loonvorming dan niet als nadeel dat deze de ondernemers gemakzuchtig maakt en hun de prikkel ontneemt om te innoveren? Loonmatiging stimuleert de bedrijven inderdaad om arbeidsintensiever te produceren en drukt om die reden de arbeidsproductiviteit. Dit betekent echter niet dat het aanbeveling verdient om via forse loonstijgingen een snellere groei van de arbeidsproductiviteit na te streven. De welvaart neemt daardoor namelijk niet toe, maar af. Hoge lonen resulteren immers in een lagere productie, vooral omdat zij de concurrentiekracht van de ondernemingen aantasten. Hoge lonen hollen bovendien de bedrijfswinsten uit. De ondernemingen zullen daarom minder gaan investeren, waardoor de groei van de arbeidsproductiviteit na enige tijd juist schade zal worden berokkend. In de nieuwe kapitaalgoederen zitten immers de nieuwste technologische innovaties geïncorporeerd. Het valt daarnaast niet in te zien waarom de bedrijven hun inspanningen op het gebied van onderzoek en ontwikkeling (O&O) zouden verhogen. Het ligt juist voor de hand dat zij bij afkalvende winsten zullen bezuinigen op de O&O-uitgaven. De constatering dat innovatieve ondernemingen doorgaans hogere lonen betalen dan hun niet-innovatieve concurrenten is overigens correct. Daaruit volgt echter niet dat bedrijven via hogere lonen tot innovatief gedrag moeten worden geprikkeld, maar dat onder meer via een beheerste ontwikkeling van de arbeidskosten ruimte moet worden gecreëerd voor voldoende investeringen in zowel moderne kapitaalgoederen als nieuwe technische kennis, zodat in de toekomst hogere lonen kunnen worden betaald.

Box 2.3.2 Een korte remweg bij de loonvorming

Een sterk punt van de Nederlandse economie is dat veelal sprake is van een beheerste loonontwikkeling die een sterke groei van de werkgelegenheid mogelijk maakt. Men verklaart dit vaak uit de wijze waarop de loonvorming plaatsvindt. Hoewel de onderhandelingen op decentraal niveau plaatsvinden, spelen de centrale organisaties van werkgevers en werknemers daarbij – via aanbevelingen aan de onderhandelende partijen – een belangrijke rol. Deze organisaties kunnen in hun aanbevelingen rekening houden met de externe effecten van de loonvorming. Hun streven naar een beheerste loonontwikkeling valt te verklaren uit het feit dat zij zich bewust zijn van het negatieve werkgelegenheidseffect van een bovenmatige loonontwikkeling.

De geschiedenis leert echter dat de loonvorming bij een wijziging van de economische omstandigheden niet altijd snel wordt aangepast. Zo werd het roer bij de loonvorming in de jaren zeventig niet omgegooid, hoewel de economie in steeds grotere structurele problemen terechtkwam en de werkloosheid voortdurend verder steeg. De sociale partners pasten hun beleid pas aan in 1982, toen de werkloosheid een recordniveau bereikte. De loonontwikkeling werd ten tijde van de conjuncturele neergang van de jaren 1991–1993 veel sneller aangepast. In 1993 werden zodanige CAO's afgesloten dat de reële contractlonen in 1994 met bijna 1% daalden. Dankzij deze loonmatiging kon Nederland vervolgens sterk profiteren van het internationale economische herstel. Ook in de daarop volgende jaren bleef sprake van een gematigde loonontwikkeling.

Er is op dit moment opnieuw behoefte aan een duidelijke omslag in de ontwikkeling van de arbeidskosten. De sterk gedaalde dekkingsgraad van de pensioenfondsen maakt het echter lastiger om de noodzakelijke matiging van de arbeidskosten tot stand te brengen. Indien herstel van de reservepositie van de fondsen mede via hogere pensioenpremies wordt bereikt, is immers een ongunstig effect op deze kosten mogelijk. De noodzakelijke premieverhoging kan bij een aanpassing van de pensioenvoorwaarden echter kleiner uitvallen. Als in dit kader prepensioenregelingen worden beëindigd of versoberd, is niet alleen minder premieverhoging nodig, maar mag tevens een gunstig effect op de arbeidsdeelname van ouderen worden verwacht.

Een grotere flexibiliteit van de loonvorming kan de remweg van de loonvorming bij een conjuncturele neergang in de toekomst verkorten. Weitzman hield bijna twintig jaar geleden een pleidooi voor een resultaatafhankelijke arbeidsbeloning, omdat daarmee de flexibiliteit van de loonvorming belangrijk kan toenemen.3 Hij spreekt in dit verband van een «deeleconomie». Werknemers krijgen in een dergelijke economie naast een basisloon een beloning waarvan de hoogte afhangt van het bedrijfsresultaat. Wil het systeem goed werken, dan moet de resultaatafhankelijke beloningscomponent een substantieel deel van de beloning per werknemer zijn. Resultaatafhankelijke beloning zorgt ervoor dat de lonen bij een conjunctuuromslag min of meer automatisch worden aangepast. Bij een conjuncturele vertraging van de groei van de arbeidsproductiviteit vindt een aanpassing van de beloning per werknemer plaats via de resultaatafhankelijke beloningscomponent. Een conjuncturele neergang kost daarom minder mensen hun baan. Als een deel van de arbeidsbeloning afhankelijk is van het bedrijfsresultaat, vermindert tevens de kans op langdurige onevenwichtigheden op de arbeidsmarkt.

2.4 Houdbare overheidsfinanciën

Anticiperen op de vergrijzing

toename «grijze druk»

De Nederlandse bevolking zal in de komende decennia in een snel tempo vergrijzen. In 2040 zullen er in ons land waarschijnlijk circa 4 miljoen mensen van 65 jaar en ouder zijn, tegen ruim 2 miljoen nu. De verhouding tussen het aantal 65-plussers en het aantal personen van 20–64 jaar zal daarmee stijgen van ongeveer 22% op dit moment tot omstreeks 43% in 2040. Deze zogenoemde grijze druk zal daarna iets dalen door het overlijden van de generatie van de naoorlogse geboortegolf. Deze daling zal echter relatief beperkt zijn. De vergrijzing is immers vooral het gevolg van het geringere aantal kinderen per vrouw en de hogere levensverwachting, en deze twee oorzaken blijven ook na 2040 actueel. De grijze druk zal in 2050 dan ook vermoedelijk nog steeds circa 40% bedragen, en daarna ongeveer op dit niveau blijven.

gevolgen overheidsuitgaven

De vergrijzing heeft grote gevolgen voor de overheidsuitgaven (AOW en zorg). Tegenover de toename van de overheidsuitgaven zullen weliswaar hogere belastingopbrengsten over de pensioenen staan, maar daarmee valt slechts een deel van de hogere uitgaven op te vangen. Als de overheid niet adequaat anticipeert op de toename van de collectieve uitgaven, zal het in de toekomst om budgettaire redenen nodig zijn om de collectieve lasten te verhogen of om de overheidsvoorzieningen te versoberen. Daarmee zouden de lasten van de vergrijzing eenzijdig op de schouders van de toekomstige generaties terechtkomen. Om dit te vermijden is vermindering van de overheidsschuld nodig. Een geringere schuld leidt namelijk tot lagere rentelasten, zodat er ruimte op de begroting vrijkomt voor de stijgende AOW- en zorguitgaven.

Welk begrotingssaldo is geboden?

Het CPB heeft de gevolgen van de vergrijzing voor de overheidsfinanciën in kaart gebracht. Om dat te kunnen doen is eerst geschat hoe groot de

nettobaten

nettobaten zijn die mensen op iedere leeftijd van de overheid hebben. Deze baten zijn gelijk aan het verschil tussen het profijt dat mensen van de overheidsvoorzieningen hebben en de afdrachten aan de overheid in de vorm belastingen en premies. De nettobaten zijn positief voor jongeren tot ongeveer 25 jaar en voor mensen boven de 65 jaar. Deze leeftijdsgroepen profiteren met andere woorden meer van de overheidsvoorzieningen (zoals onderwijs, AOW en gezondheidszorg) dan hun afdrachten aan de overheid bedragen. Voor mensen van 25 tot 65 jaar zijn de nettobaten van de overheid juist negatief. Zij betalen met andere woorden gemiddeld meer belastingen en premies dan het eigen profijt van de overheidsvoorzieningen bedraagt. Het leeftijdsprofiel van de nettobaten van de overheid maakt het mogelijk om de gevolgen van de demografische veranderingen voor de overheidsfinanciën te voorspellen.

houdbare overheidsfinanciën

Van houdbare overheidsfinanciën is sprake indien de bestaande overheidsvoorzieningen kunnen meegroeien met de welvaart zonder dat de lasten verzwaard moeten worden of de overheidsschuld zich uiteindelijk explosief ontwikkelt. Aan deze voorwaarde kan alleen voldaan zijn als er uitzicht bestaat op een voldoende vermindering van de rentelasten. Dit betekent dat er perspectief moet zijn op een voldoende snelle afname van de overheidsschuld.

begrotingstekort terugbrengen

Volgens het CPB is er in 2007, naar huidige inzichten en uitgaande van de beleidsvoornemens van het kabinet, sprake van houdbare overheidsfinanciën als het (feitelijke) begrotingstekort in dat jaar is teruggebracht tot omstreeks ½% BBP. De vraag rijst hoe het mogelijk is dat bij een tekort op de begroting in 2007 erop kan worden gerekend dat in de komende decennia voldoende schuldaflossing plaatsvindt. De verklaring is dat het CPB ervan uitgaat dat zonder nader beleid het begrotingstekort na 2007 zal omslaan in een overschot van ruim 1% BBP, om pas daarna onder invloed van de vergrijzing geleidelijk te verslechteren.

hervorming sociale zekerheid

Waarom verwacht het CPB zo'n sterke stijging van het EMU-saldo na 2007? Dit is het geval omdat het feitelijke begrotingssaldo in 2007 om twee redenen afwijkt van het onderliggende – voor tijdelijke invloeden gecorrigeerde – saldo. In de eerste plaats is van belang dat de vruchten van het kabinetsbeleid, dat is gericht op versterking van de economische structuur, nog niet volledig in de kabinetsperiode zelf kunnen worden geplukt. Zo zal bijvoorbeeld de hervorming van de sociale zekerheid de economische groei ook na de kabinetsperiode nog een aantal jaren gunstig beïnvloeden. De verbetering van het begrotingssaldo die dankzij deze extra groei na de kabinetsperiode mogelijk is, zorgt voor een vertekening van het begrotingssaldo in 2007. Deze vertekening wordt door het CPB geschat op circa 1¼% BBP. Dit betekent dat het begrotingssaldo na de kabinetsperiode zonder nader beleid «vanzelf» met 1¼%-punt zal verbeteren.

pensioenpremies

Het EMU-saldo is in 2007 in de tweede plaats vertekend, doordat de pensioenpremies de komende jaren boven lastendekkend niveau zullen liggen vanwege de vermogensproblemen van de pensioenfondsen. De tijdelijk hogere pensioenpremies hebben een ongunstige invloed op het begrotingssaldo, omdat deze premies fiscaal aftrekbaar zijn. Het gaat hier naar schatting om een neerwaartse vertekening van het begrotingssaldo in 2007 van circa ½% BBP. Op grond van beide genoemde factoren samen mag in de jaren na 2007 volgens het CPB een verbetering van het feitelijke EMU-saldo met maar liefst omstreeks 1¾% BBP worden verwacht, waarvoor geen nader beleid nodig is.

kanttekeningen

Bij deze analyse van het CPB passen twee kanttekeningen. In de eerste plaats moet erop worden gewezen dat de vertekening van het feitelijke begrotingssaldo in 2007 onzeker is. Deze vertekening valt immers niet te meten, maar moet worden geschat. Men moet zich in de tweede plaats realiseren dat, ook als de vertekening correct is geschat, het begrotingssaldo na 2007 slechts zal verbeteren met omstreeks 1¾% BBP als de verbetering van het EMU-saldo te zijner tijd niet wordt aangegrepen om de overheidsuitgaven extra te verhogen of om lastenverlichting door te voeren. Als het laatste wel gebeurt, zal het saldo op de begroting immers minder verbeteren. Dit moet met het oog op de vergrijzing worden voorkomen.

onzekerheidsmarge

Vooral vanwege de onzekerheid over de vertekening van het feitelijke begrotingssaldo in 2007 kent het houdbare begrotingssaldo in 2007 een onzekerheidsmarge. Er is nog een tweede reden voor een dergelijke onzekerheidsmarge. Niet alleen de omvang van de vertekening van het feitelijke begrotingssaldo is namelijk onzeker, maar dat geldt ook voor het houdbare onderliggende begrotingssaldo. Ook dit cijfer moet namelijk worden geschat. Bij de schatting van dit saldo moeten onder meer veronderstellingen worden gemaakt voor de toekomstige ontwikkeling van de economie. Zo zijn er aannames nodig voor het verloop van de deelname aan het arbeidsproces, de arbeidsproductiviteit en de reële rente. Er moeten daarnaast veronderstellingen worden gedaan aangaande factoren die invloed hebben op de groei van de overheidsuitgaven. Daarbij valt te denken aan onder meer de toekomstige ontwikkeling van de levensverwachting en de invloed van het beschikbaar komen van nieuwe medische technieken op de zorguitgaven. De invloed van de onzekerheid over de genoemde zaken op het houdbare feitelijke begrotingssaldo is overigens veel minder groot dan de invloed van de onzekerheid over de vertekening van het feitelijke saldo.

Houdbare basisscenario's voor saldo en schuld

houdbare scenario's

Het CPB heeft, op basis van een groot aantal veronderstellingen, houdbare scenario's berekend voor het begrotingssaldo en de overheidsschuld voor de periode 2007–2080. Benadrukt zij dat de ontwikkeling van het saldo en de schuld van de overheid op deze termijn met grote onzekerheden omgeven zijn.

Het CPB schat dat het houdbare onderliggende begrotingssaldo in 2007 ruim 1% BBP bedraagt. Uitgaande van de geschatte vertekening van het feitelijke begrotingssaldo van 1¾% BBP biedt een feitelijk EMU-tekort in 2007 van ten hoogste omstreeks ½% BBP daarmee uitzicht op houdbare overheidsfinanciën. Dit wijst erop dat de door het kabinet beoogde vermindering van het begrotingstekort tot 0,6% BBP in 2007 – naar huidige inzichten – houdbare overheidsfinanciën oplevert.

Figuur 2.4.1: Houdbaar EMU-saldo in het basisscenario (% BBP), 2007–2080

Bron: CPB.

houdbaar pad

Figuur 2.4.1 toont het houdbare pad van het begrotingssaldo in de jaren 2007–2080. Dit basisscenario steunt op de veronderstellingen die het CPB ten tijde van de berekeningen het best verdedigbaar achtte. Deze figuur laat zien dat het begrotingssaldo na 2007 zonder nader beleid eerst gedurende enkele jaren verbetert. In 2010 bereikt het begrotingsoverschot een piekwaarde van 1,1% BBP. Daarna blijft het begrotingssaldo gedurende acht jaar nagenoeg ongewijzigd om vervolgens onder invloed van de vergrijzing langzaam maar zeker te verslechteren. De overheidsfinanciën lopen echter nooit uit de hand, omdat de rentelasten voldoende omlaag gaan.

Figuur 2.4.2 laat het houdbare pad van de overheidsschuld volgens het basisscenario zien. Hieruit valt af te lezen dat de schuldquote na 2007 geleidelijk vermindert en dat de overheidsschuld in 2030 omstreeks 15% van het BBP bedraagt.

Figuur 2.4.2: Houdbare overheidsschuld in vier scenario's (% BBP); 2007–2080

Bron: CPB.

Box 2.4.1 Een vergelijking van de actuele inzichten van het CPB met die uit 2000

vertekening begrotingssaldo

Het CPB heeft ook drie jaar geleden geschat welk feitelijk begrotingssaldo in 2007 nodig is voor het realiseren van houdbare overheidsfinanciën. Hiervoor zou in 2007, zo werd toen becijferd, een overschot op de begroting noodzakelijk zijn van 1¾% BBP. Naar huidige inzichten biedt een feitelijk tekort van zo'n ½% BBP in 2007 uitzicht op houdbare overheidsfinanciën. Het houdbare feitelijke begrotingssaldo werd in 2000 dus maar liefst 2¼%-punt hoger geschat. Het CPB rekende indertijd namelijk niet op een neerwaartse vertekening van het feitelijke begrotingssaldo in 2007 (van 1¾% BBP), maar juist op een opwaartse vertekening van ½% BBP. Men ging er namelijk van uit dat de Nederlandse economie in 2007 zich nog steeds in een situatie van hoogconjunctuur zou bevinden. Met het verdwijnen van de conjuncturele spanning in de economie zou het feitelijke begrotingssaldo na 2007 daarom volgens het CPB verslechteren. Dit illustreert overigens hoe lastig het is om de economische ontwikkeling op middellange termijn te voorspellen.

houdbare schuldpad

Het CPB heeft drie jaar geleden ook het houdbare pad voor de overheidsschuld berekend. Het houdbare basisscenario voor de schuld was vergelijkbaar met het basisscenario uit figuur 2.4.2. Verschil met destijds is dat de overheidsschuld volgens het toen berekende scenario omstreeks 2025 volledig zou zijn afgelost. Indertijd werd voor 2007 echter op een veel lagere overheidsschuld gerekend dan nu. Daarom vereiste volledige aflossing van de schuld toen een geringere verlaging van de schuldquote na 2007 dan de verlaging die volgens de recente becijferingen uitzicht biedt op een afname van de overheidsschuld tot 15% van het BBP. Het voorkomen dat een meer dan proportioneel deel van de last van de vergrijzing moet worden gedragen door de toekomstige generaties vraagt dus niet noodzakelijkerwijs om volledige aflossing van de overheidsschuld. Als men houdbare overheidsfinanciën wil realiseren, zal wel onvermijdelijk via lagere rentelasten ruimte op de begroting moeten worden vrijgemaakt voor de hogere overheidsuitgaven waartoe de vergrijzing leidt.

Bron: CPB.

Een gevoeligheidsanalyse

alternatieve veronderstellingen

Varianten kunnen inzicht bieden in de gevolgen van alternatieve veronderstellingen voor de ontwikkeling van de economie en de factoren die de groei van de overheidsuitgaven beïnvloeden. Drie voorbeelden van dergelijke varianten komen hierna aan bod. Dat gebeurt mede naar aanleiding van vragen uit de Tweede Kamer. Vanuit de Kamer is verzocht om aandacht te besteden aan de effecten van alternatieve veronderstellingen op de houdbare paden van het begrotingssaldo en de overheidsschuld.

Bron: CPB.

De effecten van een toename van de arbeidsparticipatie

arbeidsparticipatie

De uitkomsten van de becijferingen worden onder andere beïnvloed door de veronderstelling voor de ontwikkeling van de arbeidsparticipatie. De economie groeit immers harder naarmate de deelname aan het arbeidsproces zich gunstiger ontwikkelt. Het aandeel van de overheidsuitgaven in het BBP zal door de vergrijzing dan ook minder omhoog gaan naarmate meer mensen aan het arbeidsproces gaan deelnemen. Ook bij een sterker stijgende arbeidsdeelname zal dit aandeel door de vergrijzing echter oplopen. Het aantal mensen van 65 jaar en ouder zal in de komende decennia namelijk zo sterk toenemen, dat de werkgelegenheid zelfs bij een bijzonder sterke stijging van de arbeidsparticipatie onmogelijk even hard kan groeien. Vermindering van de overheidsschuld is dus ook bij een gunstiger ontwikkeling van de arbeidsparticipatie nodig om via lagere rentelasten ruimte op de begroting vrij te maken. Beklemtoond zij dat de onzekerheid over de toekomstige demografische ontwikkeling veel minder groot is dan die over de ontwikkeling van de economie. De verklaring hiervoor is simpel: de mensen die over enkele decennia ouder zijn dan 65 jaar, zijn allemaal al geboren.

In de becijferingen van het CPB is gerekend met een geleidelijke toename van de arbeidsparticipatie. Als de beleidsinspanningen om de participatie te vergroten succesvol zijn, is echter een gunstiger ontwikkeling van de participatie heel goed mogelijk. Zo zullen er meer mensen van 55–64 jaar aan de slag blijven, als de gemiddelde leeftijd waarop mensen het arbeidsproces verlaten – bijvoorbeeld dankzij aanpassingen van de regelingen voor vervroegde uittreding – omhoog gaat. Een variant illustreert de gevolgen van een dergelijke ontwikkeling. De participatiegraad van mensen van 55–64 jaar neemt in deze variant in de jaren 2007–2026 geleidelijk toe, en is vanaf 2026 5%-punt hoger dan in het basisscenario. In dit geval is in 2007 een geringer EMU-saldo nodig om houdbare overheidsfinanciën te bereiken. Het houdbare saldo is bij een gunstiger ontwikkeling van de arbeidsdeelname ook in alle latere jaren lager. Bij een meevallende ontwikkeling van de participatiegraad van alle leeftijdsgroepen treden uiteraard vergelijkbare effecten op. Ook in dat geval neemt het draagvlak voor de financiering van de overheidsuitgaven sterker toe, en komt om die reden het houdbare begrotingssaldo over de gehele beschouwde periode lager uit.

De effecten van een snellere groei van de arbeidsproductiviteit

arbeidsproductiviteit

De uitkomsten van de sommen hangen tevens af van de veronderstelde toename van de arbeidsproductiviteit. In het basisscenario wordt uitgegaan van een groei van de arbeidsproductiviteit in de komende decennia van 1,75% per jaar. Een variant toont de effecten van een stijging van de arbeidsproductiviteit die 0,25%-punt per jaar hoger uitkomt. De welvaart ontwikkelt zich bij deze meevallende productiviteitsgroei voorspoediger, evenals het draagvlak voor de financiering van de overheidsuitgaven. Toch is in dit geval in 2007 een gunstiger begrotingssaldo nodig om houdbare overheidsfinanciën te bereiken dan in het basisscenario. Wat verklaart dit contra-intuïtieve resultaat? En waarom is in de variant met een meevallende ontwikkeling van de arbeidsparticipatie wel sprake van een neerwaarts effect op het houdbare begrotingssaldo?

groei overheidsuitgaven

De resultaten van een meevallende productiviteitsgroei verschillen van die van een gunstiger ontwikkeling van de participatie, omdat bij een snellere toename van de productiviteit op een hogere groei van de overheidsuitgaven moet worden gerekend. Het CPB gaat ervan uit dat de toename van de overheidsuitgaven bij een snellere groei van de arbeidsproductiviteit dienovereenkomstig hoger uitkomt. Voor de loongevoelige overheidsuitgaven wordt dit als uitgangspunt gehanteerd omdat de loonstijging in de marktsector bij een hogere groei van de arbeidsproductiviteit navenant hoger zal zijn. Aangenomen wordt dat ook de ambtenarensalarissen en de sociale uitkeringen (waaronder de AOW) dienovereenkomstig sneller zullen stijgen. Ook de overige overheidsuitgaven zullen volgens het CPB bij een hogere groei van de arbeidsproductiviteit sneller groeien, omdat de hogere welvaart tot grotere wensen met betrekking tot de desbetreffende voorzieningen leidt. Uitgaande van deze veronderstellingen heeft een hogere productiviteitstoename geen invloed op de ontwikkeling van het aandeel van de overheidsuitgaven in het BBP.

pensioenpremies

Daarmee is nog niet verklaard waarom het houdbare begrotingssaldo in 2007 in deze variant hoger uitkomt. Dit hangt samen met de verhoging van de pensioenpremies, die in deze variant nodig is. De snellere loonstijging, die het resultaat is van de doorberekening van de hogere productiviteitsstijging, resulteert – uitgaande van het doorgaans gehanteerde eindloonsysteem voor de pensioenen – namelijk in hogere pensioenuitkeringen in verhouding tot het gemiddelde loon over de carrière. Om deze te kunnen financieren moeten in de variant na 2007 de pensioenpremies omhoog. Vanwege de fiscale aftrekbaarheid van de pensioenpremies, is een verslechtering van de overheidsfinanciën het resultaat. Dit verklaart waarom in 2007 een hoger begrotingssaldo moet worden gerealiseerd om houdbare overheidsfinanciën te realiseren. Gemiddeld over de gehele beschouwde periode verandert het houdbare begrotingssaldo echter nauwelijks.

kanttekeningen

Bij deze variant passen twee kanttekeningen. In de eerste plaats vloeit het ongunstige effect op het houdbare begrotingssaldo in 2007, zoals gezegd, mede voort uit de veronderstelling dat de toename van de overheidsuitgaven in dezelfde mate versnelt als de productiviteitsgroei. Daarmee blijft het aandeel van de overheidsuitgaven in het BBP ongewijzigd. Gegeven het snellere tempo waarin de overheidsuitgaven omhoog gaan, is het echter gemakkelijker om eventueel een verlaging van het aandeel van de overheidsuitgaven in het BBP te realiseren, door de snellere groei van de arbeidsproductiviteit gedurende één of enkele jaren niet vergezeld te laten gaan van een navenant hogere groei van de overheidsuitgaven. Dat gaat echter niet vanzelf, maar valt bijvoorbeeld te bereiken door de groei van de werkgelegenheid in de collectieve sector te beperken. Een geringere toename van deze werkgelegenheid is in deze variant mogelijk indien ook de arbeidsproductiviteit in de collectieve sector zich gunstiger ontwikkelt. Een lagere groei van de overheidsuitgaven valt ook te realiseren doordat de hogere welvaart een grotere eigen verantwoordelijkheid van de burgers mogelijk maakt, bijvoorbeeld ten aanzien van de zorg. Een verlaging van het aandeel van de overheidsuitgaven in het BBP kan daarnaast worden bereikt door een achterblijven van de ambtenarensalarissen en/of de uitkeringen bij de loonontwikkeling in de bedrijven en/of een achterblijven van de toename van de materiële overheidsuitgaven bij de economische groei.

De effecten van een hogere productiviteitsgroei zien er in de tweede plaats ook anders uit indien een groeiend aantal pensioenfondsen afstapt van het eindloonsysteem. Het nu veronderstelde eindloonsysteem zorgt er immers voor dat de pensioenpremies in de variant omhoog moeten. Bij een middelloonsysteem leidt een snellere productiviteitsgroei niet tot de noodzaak van hogere premies. Naarmate meer pensioenfondsen op dit systeem overgaan, zal een versnelling van de productiviteitstoename dus een geringere invloed op de premiedruk voor de pensioenen hebben. Recentelijk is duidelijk geworden dat het middelloonsysteem in zowel de marktsector als de collectieve sector (ABP/PGGM) duidelijk terrein wint.

Het ongunstige effect van een hogere productiviteitsgroei op het houdbare begrotingssaldo valt dus te verklaren uit de gemaakte veronderstellingen. Indien de overheidsuitgaven bij een hogere productiviteitsgroei gedurende een beperkte periode niet navenant extra omhoog gaan, verbetert de houdbaarheid van de overheidsfinanciën. Ook moet worden benadrukt dat een hogere productiviteitsgroei in alle gevallen tot een grotere welvaart leidt en dus nastrevenswaardig is.

De effecten van een hogere groei van de zorguitgaven

zorguitgaven

Een laatste bron van onzekerheid waaraan hier – bij wijze van voorbeeld – aandacht wordt besteed, betreft de ontwikkeling van de zorguitgaven. Volgens veel auteurs is de inkomenselasticiteit van de vraag naar zorg groter danéén. Dit betekent dat deze vraag sneller stijgt dan het inkomen. Daar komt bij dat ook de komst van nieuwe medische technieken doorgaans een opwaarts effect op de toename van de zorguitgaven heeft, omdat aan de nieuwe technische mogelijkheden een prijskaartje hangt. In het basisscenario is om deze redenen rekening gehouden met een opwaarts effect op de groei van de zorguitgaven in de jaren tot en met 2020 van 0,4%-punt per jaar. Een variant toont de effecten indien de groei van de zorguitgaven in de jaren 2007–2026 nog eens 0,2%-punt per jaar hoger is. Het spreekt vanzelf dat in dit geval een hoger begrotingssaldo in 2007 nodig is om houdbare overheidsfinanciën te realiseren. Bij een snellere groei van de demografisch gevoelige overheidsuitgaven is in de toekomst immers extra schuldaflossing nodig om via lagere rentelasten voldoende ruimte op de begroting te creëren.

De (reële) groei van de zorguitgaven bedraagt in het basisscenario in de periode tot en met 2040 gemiddeld 2,8% per jaar. In de jaren 1995–2002 gingen deze uitgaven gemiddeld met 4,4% per jaar omhoog. De afgelopen drie jaar stegen deze uitgaven zelfs nog belangrijk sneller, namelijk met 6,4% per jaar.4 Deze cijfers maken duidelijk dat in het basisscenario sprake is van een aanzienlijke afzwakking van de groei van de zorguitgaven ten opzichte van het recente verleden. Om deze afzwakking daadwerkelijk te realiseren zal het nodig zijn om de beheersing van deze uitgaven belangrijk te verbeteren.

Een beleid langs drie sporen

Het kabinet acht het niet aanvaardbaar om de lasten van de vergrijzing af te wentelen op de toekomstige generaties. Gegeven het huidige niveau van het overheidstekort en de verdere stijging daarvan zonder nader beleid, bestaat er voor deze kabinetsperiode echter geen uitzicht op schuldaflossing. Het kabinet levert wel een forse inspanning om het EMU-tekort te verkleinen. Het beleid is er daarnaast op gericht om via versterking van de economische structuur in de jaren na de kabinetsperiode een verdere verbetering van het begrotingssaldo mogelijk te maken. Volgens het CPB bestaat er vooral vanwege de zogenoemde pijplijneffecten van het beleid uitzicht op een aanzienlijke verbetering van het begrotingssaldo in de jaren na 2007. Het kabinetsbeleid biedt daarmee perspectief op vermindering van de overheidsschuld na de kabinetsperiode. Het streven van de overheid om via terugdringing van het tekort op de begroting – en uiteindelijk via begrotingsoverschotten – te anticiperen op de vergrijzing, heeft veel vragen opgeroepen. Op deze vragen wordt in box 2.4.2 ingegaan om meer duidelijkheid te bieden over de achtergronden van dit beleid.

schuldvermindering

De in deze paragraaf besproken varianten illustreren de onzekerheid ten aanzien van zowel het houdbare begrotingssaldo als het tempo waarin straks de schuld moet worden afgelost. Eén ding is echter wel zeker: houdbare overheidsfinanciën vragen in alle gevallen om een forse vermindering van de overheidsschuld. Er kan met het oog op houdbare overheidsfinanciën echter niet worden volstaan met het verbeteren van het EMU-saldo, maar het is ook nodig om de arbeidsdeelname te vergroten en om de collectieve arrangementen aan te passen. Met het oog op de vergrijzing bestaat met andere woorden behoefte aan beleid op drie terreinen.

stimulering participatie

Naast schuldaflossing is stimulering van de arbeidsparticipatie geboden. Daarmee valt weliswaar niet te voorkomen dat de AOW- en de zorguitgaven in de komende decennia een groter beslag op het nationale inkomen gaan leggen, maar een grotere arbeidsdeelname vergemakkelijkt wel de financiering van deze uitgaven.

aanpassing arrangementen

Ook aanpassing van de collectieve arrangementen kan bijdragen aan houdbare overheidsfinanciën. Zo vindt de stelselherziening van de zorg niet alleen plaats om een betere kwaliteit van de zorgvoorzieningen te bereiken, maar ook om de betaalbaarheid van de collectief gefinancierde zorguitgaven te garanderen. Indien het aanbod van zorg niet langer door de overheid wordt gereguleerd, moet de beheersing van de zorguitgaven namelijk worden bereikt door zorgverzekeraars in onderlinge concurrentie voor hun verzekerden zorg in te laten kopen. Daarnaast kan ook meer eigen verantwoordelijkheid van de verzekerden bijdragen aan een betere beheersing van de zorguitgaven. Ook het schrappen van de fiscale faciliteit voor VUT- en prepensioenregelingen is een voorbeeld van het aanpassen van collectieve arrangementen. Deze maatregel draagt via zijn invloed op het begrotingssaldo direct bij aan de houdbaarheid van de overheidsfinanciën en levert tevens een bijdrage aan de gewenste toename van de participatie. De beleidsinspanningen op de drie genoemde terreinen moeten ervoor zorgen dat de collectieve voorzieningen straks betaalbaar blijven als de samenleving vergrijst. Zij zijn daarmee van essentieel belang met het oog op de toekomstige welvaart.

Box 2.4.2 Vraagtekens bij het streven naar verbetering van het begrotingssaldo

vraaguitval

Zijn tekortbeperkende maatregelen op dit moment wel verstandig, gezien de zwakke conjuncturele situatie?

De achtergrond van deze vraag is het gegeven dat tekortbeperkende maatregelen op korte termijn onvermijdelijk met enige vraaguitval gepaard gaan. Dergelijke maatregelen hebben daarmee op korte termijn een ongunstige invloed op productie en werkgelegenheid. Deze nadelige effecten vormen echter geen reden om het terugdringen van het overheidstekort op de lange baan te schuiven. Tekortbeperkende maatregelen drukken weliswaar de bestedingen omdat zij de groei van de beschikbare inkomens beperken, maar daar staat tegenover dat zij een gunstige invloed op het vertrouwen van consumenten en producenten kunnen hebben (zie ook box 2.1.1). Als deze maatregelen resulteren in een meer activerende sociale zekerheid, mag ook om die reden op een gunstig effect op de economische activiteit worden gerekend. Voor zover tekortreductie mede via algemene lastenverzwaring wordt gerealiseerd, zijn er echter ook ongunstige aanbodeffecten in het geding. Het kabinet vermindert het begrotingstekort daarom zoveel mogelijk via bezuinigingen op de overheidsuitgaven. Voor zover lastenverhoging plaatsvindt, gebeurt dat bovendien zoveel mogelijk via maatregelen met een gunstig gedragseffect.

Uitstel van maatregelen om het tekort op de begroting terug te dringen is bovendien ongewenst omdat het tekort dan op een zodanig hoog niveau dreigt te belanden dat het straks niet gemakkelijk zal zijn om terug te keren naar gezonde overheidsfinanciën. Hierbij moet men bedenken dat in perioden van laagconjunctuur vaak wordt gepleit voor een beleid dat de bestedingen stimuleert, maar dat ten tijde van de hoogconjunctuur zelden pleidooien vallen te beluisteren voor lagere overheidsuitgaven of hogere belastingen om het begrotingssaldo sterk te verbeteren. Onder meer recente ervaringen wijzen hierop. Ook in de hoogconjunctuur wordt juist vaak voor extra overheidsuitgaven gepleit, zodat de sterke welvaartsgroei niet alleen gepaard gaat met een hogere particuliere consumptie, maar ook met betere collectieve voorzieningen. Veel mensen zijn dan bovendien voorstander van lastenverlichting, om de burgers te laten profiteren van de sterk stijgende overheidsinkomsten.

hogere nationale besparingen

Gaat het streven naar een lager overheidstekort c.q. een begrotingsoverschot niet gepaard met een onnodige beperking van de nationale bestedingen? Sparen we door dit beleid met andere woorden niet teveel?

Tekortreductie leidt inderdaad tot hogere nationale besparingen. Tegenover deze hogere besparingen staat in een open economie echter een groter handelsoverschot. Bedrijven proberen bij minder binnenlandse vraag immers meer te exporteren, terwijl er bovendien minder uit het buitenland wordt geïmporteerd. Een handelsoverschot betekent niet dat een land bestedingsmogelijkheden onbenut laat, maar dat een deel van deze mogelijkheden pas in de toekomst zal worden benut.

Overschotten in het internationale handelsverkeer gaan immers vergezeld van de aankoop van buitenlandse schuldtitels. Deze titels kunnen op een later moment weer worden verkocht, en dan worden gebruikt ter financiering van een deel van de binnenlandse bestedingen. Omdat de buitenlandse activa beleggingsopbrengsten genereren, kan er straks nog meer in het buitenland worden gekocht. De grotere bestedingsmogelijkheden in de toekomst komen van pas, omdat de nationale productie dan onder druk staat vanwege het ongunstige effect van de vergrijzing op het arbeidsaanbod.

toekomstige generaties

Moet er wel naar worden gestreefd om voor de toekomstige generaties de noodzaak van hogere lasten te vermijden? Zij zullen als gevolg van de technische vooruitgang immers waarschijnlijk rijker zijn dan de huidige generaties.

De toekomstige generaties zullen inderdaad vermoedelijk rijker zijn dan de huidige. Dit betekent echter nog niet dat de lasten omhoog zouden mogen gaan. Als men die conclusie wel trekt, zou de lastendruk steeds verder mogen stijgen, indien men ervan uitgaat dat de technische vooruitgang een voortdurende welvaartsgroei mogelijk maakt. Het spreekt echter vanzelf dat een steeds verder stijgende lastendruk niet valt te realiseren. Het houdt een keer op. Degenen die geen moeite met een stijgende lastendruk hebben, lijken bovendien geen rekening te houden met de ongunstige aanbodeffecten van algemene lastenverzwaringen. Juist in een vergrijzende samenleving is het van belang dat het arbeidsaanbod en de investeringsactiviteit worden gestimuleerd, en niet ongunstig beïnvloed worden door hoge lasten.

hogere investeringen

Kan de overheid met het oog op de vergrijzing niet veel beter de investeringen in bijvoorbeeld het onderwijs en de infrastructuur flink opvoeren?

Bij deze vraag wordt ervan uitgegaan dat dergelijke investeringen de arbeidsproductiviteit verhogen en dat het maatschappelijke rendement van zulke investeringen mogelijk hoger is dan de rente op de overheidsschuld. De onderhavige overheidsuitgaven verdienen inderdaad een hoge prioriteit gezien het belang van een goed geschoolde bevolking en een goede infrastructuur voor het structurele groeivermogen van de economie. Het kabinet stelt dan ook veel middelen beschikbaar voor onderwijs en infrastructuur. Als hierdoor een hogere groei van de arbeidsproductiviteit resulteert, neemt de welvaart sterker toe. Vermindering van de overheidsschuld blijft dan echter noodzakelijk om de gevolgen van de vergrijzing op te vangen. Het aandeel van de demografisch gevoelige overheidsuitgaven in het BBP zal namelijk ook bij een sterkere groei van de arbeidsproductiviteit door de vergrijzing flink stijgen.

erven van activa

Gaat een op schuldaflossing gericht beleid niet ten onrechte voorbij aan het feit dat de toekomstige generaties niet alleen de overheidsschuld erven, maar ook veel activa, waaronder de infrastructuur en het milieu?

Deze vraag ligt in het verlengde van de vorige. De toekomstige generaties erven inderdaad niet alleen de overheidsschuld, maar ook veel andere zaken. De huidige beleidsinspanningen op terreinen als infrastructuur en milieu vinden dan ook mede plaats met het oog op de belangen van de toekomstige generaties. Het kabinet trekt daaruit echter niet de conclusie dat deze generaties mogen worden opgezadeld met een huishoudboekje van de overheid dat hogere lasten of ombuigingen nodig maakt. Men dient zich bovendien te realiseren dat onbetaalde rekeningen voor de toekomstige generaties ten koste kunnen gaan van de overheidsuitgaven voor de infrastructuur en het milieu in de toekomst.

2.5 Slot

economie presteert slecht

De Nederlandse economie groeide in de jaren negentig in Europees perspectief hard. Vanaf 2001 blijft de economische groei echter duidelijk achter bij het Europese gemiddelde. In de jaren 2001–2004 groeit het BBP naar huidige inzichten met 3% minder dan het BBP van de EU-15. Gezien de wensen met betrekking tot de koopkracht en de overheidsvoorzieningen en de gewenste gematigde lastenontwikkeling is een hogere groei noodzakelijk. Er bestaat daarom behoefte aan een grotere deelname aan het arbeidsproces. Obstakels voor mensen om te participeren dienen te verdwijnen en het moet – vooral voor laagopgeleiden en ouderen – aantrekkelijker worden om te werken. En daarnaast is een versterking van het activerende karakter van de sociale zekerheid geboden. Ook een snellere stijging van de arbeidsproductiviteit kan bijdragen aan een hogere economische groei. De productiviteit is in Nederland weliswaar erg hoog, maar ons land dreigt de komende jaren terrein te verliezen. De overheid moet de condities voor een hogere productiviteitsgroei scheppen. Zij doet dat onder meer met haar beleid op het terrein van onderwijs en innovatie, en door het bevorderen van gezonde concurrentieverhoudingen en een gunstig ondernemingsklimaat.

ingrijpende maatregelen nodig

De positie van de overheidsfinanciën is door de neergang van de economie in korte tijd dramatisch verslechterd. In deze kabinetsperiode zijn daarom ingrijpende maatregelen nodig om perspectief te houden op aflossing van de overheidsschuld. Niet alleen de budgettaire maatregelen zijn in dit verband van betekenis, maar ook het beleid dat is gericht op versterking van de economie. Het beleid ziet zich dus geplaatst voor uiteenlopende uitdagingen. Het kabinet realiseert zich dat dit alles vraagt om maatregelen die, zeker op de korte termijn, pijnlijk kunnen zijn. Tegelijkertijd zijn ze onvermijdelijk om de toekomstige werkgelegenheid en welvaart veilig te stellen. Het volgende hoofdstuk zet nader uiteen welke concrete maatregelen worden genomen.

3 SPEERPUNTEN VAN BELEID

3.1 Aan de slag

De komende vier jaar wil het kabinet hard aan de slag voor gezonde overheidsfinanciën, herstel van concurrentiekracht en vermindering van regelzucht en bureaucratie. Dat vergt een overheid die selectief is in haar ambities, die uitvoert wat ze van plan is, en die niet terugschrikt voor maatregelen om de verantwoordelijkheid van burgers en samenleving te versterken. Mensen kunnen immers veel zelf als zij daarvoor de ruimte krijgen. Dat betekent dat de overheid minder hooi op haar vork hoeft te nemen en de haar resterende taken beter kan gaan uitvoeren.

Te vaak blijft overheidsbeleid steken in het maken van mooie plannen en goede voornemens, terwijl er voor de uitvoering en verantwoording vaak onvoldoende aandacht is. Het kabinet zal, in lijn met de VBTB-gedachte (VBTB is Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording), zijn plannen zodanig formuleren dat achteraf ook verantwoording kan worden afgelegd over de uitvoering van het voorgenomen beleid. De nagestreefde prestaties van de overheid zullen zo veel mogelijk worden vastgelegd in relatie tot de beleidsinstrumenten en de uitgaven die daarvoor moeten worden gedaan. Kwantificering van die prestaties van de overheid kan daarbij behulpzaam zijn om achteraf te kunnen vaststellen of de prestaties ook geleverd zijn. Het streven naar kwantificering mag echter niet ontaarden in een weinig inzichtgevende cijferbrij in de begroting en het jaarverslag. Het is belangrijk dat VBTB politiek blijft leven en niet alleen in de managementsfeer terechtkomt. Een beperking van het aantal doelstellingen tot de herkenbare politieke prioriteiten is hiervoor cruciaal.

Bij het serieus aanpakken van de verantwoording en evaluatie van overheidsbeleid, moet rekening worden gehouden met de zeer uiteenlopende aard die acties van de overheid kunnen hebben. Vaak bestaat de bijdrage van de overheid niet uit het leveren van eenvoudig te meten prestaties, maar uit het mogelijk maken dat anderen prestaties kunnen leveren – denk aan scholen en zorginstellingen – of juist uit het tegengaan van bepaalde ongewenste activiteiten zoals milieuvervuiling en criminaliteit. Maar ook bij een op zich goed meetbare prestatie als de aanleg van extra wegen is de bijdrage aan het uiteindelijke doel – minder files – niet eenvoudig vast te stellen.

Het ligt voor de hand om bij het afleggen van rekenschap te kijken of de politiek gewenste ontwikkeling zich heeft voorgedaan. Toch zegt dat nog weinig over het effect van overheidsbeleid. Daarvoor moet aannemelijk worden gemaakt dat die ontwikkeling is toe te schrijven aan de overheid. Omgekeerd hoeft een ongunstige ontwikkeling niet te betekenen dat het overheidsbeleid niet effectief is geweest. Soms zijn er onverwachte ontwikkelingen die de overheid niet in de hand heeft en die het bereiken van doelstellingen onmogelijk maken. Nederland is geen planeconomie waarbij de overheid met vierjarenplannen de toekomst plant. Zowel bij het overtreffen als het niet halen van doelstellingen dient zo goed mogelijk verantwoording te worden afgelegd. Wat is een meevaller en wat is een tegenvaller? Wat is toe te schrijven aan minder geslaagd beleid en wat kan beter?

Box 3.1.1 Van Beleidsbegroting tot Beleidsverantwoording

Een meer resultaatgerichte begrotings- en verantwoordingssystematiek binnen de overheid: dat is het doel van de in 1999 gestarte operatie Van Beleidsbegroting tot Beleidsverantwoording (VBTB). Met de begroting nieuwe stijl wordt beoogd voor alle beleidsterreinen van de rijksoverheid antwoord te geven op de drie W-vragen: Wat willen we bereiken, wat gaan we daarvoor doen en wat mag dat kosten? Als tegenhanger biedt het departementale jaarverslag antwoord op de vragen: Hebben we bereikt wat we hebben beoogd, hebben we gedaan wat we daarvoor zouden doen, en heeft het gekost wat we dachten dat het zou kosten? Voorafgaand aan de drie W-vragen moeten twee fundamentele vragen worden beantwoord: Wat is het probleem, en welke rol heeft de overheid bij de aanpak van dit probleem?

De Ontwerpbegroting 2004 is de derde begroting die op de VBTB-leest is geschoeid. Voor de laatste keer bevat de Ontwerpbegroting een zogeheten groeiparagraaf VBTB, waarin wordt aangegeven welke verdere verbeteringen de komende tijd nog zijn te verwachten bij de formuleringen van de doelen, de toelichting met prestatiegegevens, de koppeling van de doelen aan het geld en de programmering van evaluatieonderzoek. Volgend jaar wordt de VBTB-operatie geëvalueerd om te bezien of VBTB ook daadwerkelijk heeft bijgedragen aan een meer resultaatgerichte begrotings- en verantwoordingssystematiek en langs die weg een meer resultaatgerichte sturing en bedrijfsvoering van de rijksoverheid heeft bevorderd.

Het kabinet is in de eerste plaats afrekenbaar op het nemen van acties en de beoogde effecten voorzover het kabinet die direct in de hand heeft. Het moment om te bezien wat er van de kabinetsdoelstellingen terecht is gekomen, is het Jaarverslag. Daarnaast zal – zowel vooraf als achteraf met evaluatieonderzoek – op zijn minst aannemelijk moeten worden gemaakt, maar bij voorkeur aangetoond, dat de acties van de overheid bij zullen dragen c.q. hebben bijgedragen aan het politiek geformuleerde doel in de beleidsprogramma's en de beleidsbegroting. Inzicht in de kritische succesfactoren is daarbij van groot belang.

VBTB brengt met zich mee dat het budgettaire beleid niet los kan worden gezien van de doelstellingen die het kabinet wil bereiken. Zonder beschrijving van de beleidsdoelstellingen zou de Miljoenennota incompleet zijn. Voor een aantal thema's – geselecteerd op economisch of budgettair belang – beschrijft dit hoofdstuk daarom de belangrijkste politieke doelstellingen en de voorgenomen maatregelen om die te bereiken. Daarmee heeft dit hoofdstuk uiteraard een sterke samenhang met het tegelijkertijd met de Miljoenennota verschijnende Beleidsprogramma, waarin de belangrijkste politieke doelstellingen van het kabinet worden uiteengezet. Voor een integraal overzicht van de politieke doelstellingen wordt verwezen naar de in de begrotingen opgenomen beleidsagenda's.

Voor de in dit hoofdstuk en de in de begrotingen beschreven doelstellingen bepaalt het begrotingsbeleid de budgettaire randvoorwaarden waarbinnen die dienen te worden gerealiseerd. Het begrotingsbeleid, zoals in hoofdstuk 4 van de Miljoenennota is beschreven, is erop gericht een gezonde ontwikkeling van de overheidsfinanciën te waarborgen en een stabiele budgettaire ontwikkeling te bevorderen. Het concrete doel dat het kabinet daarbij voor ogen heeft is een structureel tekort van maximaal 0,5% in 2007.

3.2 Economie en arbeidsmarkt

Op economisch terrein staat Nederland voor een zware opgave. De internationale concurrentiepositie is de afgelopen jaren aanzienlijk verslechterd en de ongunstige internationale conjunctuur trekt diepe sporen in de Nederlandse economie. De economische groei is tot stilstand gekomen en de werkloosheid loopt in onrustbarend tempo op. Indien wij nalaten de economische problemen aan te pakken, krijgen de huidige generatie én volgende generaties daarvoor later de rekening gepresenteerd, in de vorm van structurele werkloosheid en blijvende economische problemen. Want ook indien de concurrentiepositie weer wordt hersteld, zijn de vooruitzichten voor de economische groei in de komende kabinetsperiode niet rooskleurig, omdat de vergrijzing de potentiële groei van de economie beperkt.

De speerpunten op de terreinen economie en arbeidsmarkt zijn daarmee helder: herstel van economische groei door een hogere arbeidsparticipatie en een hogere productiviteit. Voor deze goed meetbare doelstellingen is het kabinet sterk afhankelijk van factoren buiten zijn invloedssfeer. Daarom is ook een aantal doelstellingen gedefinieerd die directer beïnvloedbaar zijn. Het zal bij de verantwoording van belang zijn om deze doelstellingen te evalueren in het licht van de algemene doelstelling voor werkgelegenheid en economische groei.

Economisch beleid

Wat willen we bereiken?

Nederland moet weer een economische groei realiseren die aan het einde van deze kabinetsperiode weer boven het Europese gemiddelde ligt.

Doelstellingen op het terrein van economisch beleid

Een economische groei die aan het einde van deze kabinetsperiode weer boven het Europese gemiddelde ligt:

1. Herstel van concurrentiekracht;

2. Verlaging van de administratievelastendruk met een kwart om de ruimte voor ondernemerschap te verhogen;

3. Liberalisering netwerksectoren: de mate van tevredenheid behoort tot de topvijf van Europa;

4. Versterken van de kwaliteit van het ondernemingsbestuur, zodat Nederland zich in 2007 bij internationale vergelijkingen in de kopgroep bevindt op de gebieden «rechten en plichten van aandeelhouders», «transparantie» en «board structuur en kwaliteit».

Wat gaan we daarvoor doen?

Herstel van concurrentiekracht

Om de concurrentiekracht te herstellen en de werkloosheid te bestrijden, is de komende jaren arbeidskostenmatiging over de hele linie noodzakelijk. De sociale partners zijn primair verantwoordelijk voor de ontwikkeling van de arbeidsvoorwaarden in de marktsector. De overheid geeft het goede voorbeeld door de arbeidsvoorwaardenruimte in de publieke sectoren te begrenzen met 1%-punt per jaar ten opzichte van de MLT-prognose van januari van dit jaar. Op werkgevers en werknemers in de marktsector wordt een dringend appèl gedaan om in CAO-verband dit voorbeeld te volgen. Loonmatiging alleen is niet voldoende om de concurrentiekracht te versterken. Voor een duurzaam herstel van de concurrentiekracht is ook verhoging van de productiviteit een vereiste. Het kabinet wil hieraan bijdragen door het stimuleren van de innovatie (zie paragraaf 3.3).

Verlaging van de administratievelastendruk

Naast loonmatiging zijn er ook meer structurele oplossingen nodig voor het versterken van het structurele groeivermogen van de Nederlandse economie. Ondernemers moeten meer ruimte krijgen om te ondernemen en op die manier bij te dragen aan de groei van welvaart en werkgelegenheid. Veelal is die ruimte beperkt door onnodig belemmerende, inconsistente of zelfs onnodige wetten en regels. Daartoe wil het kabinet de komende kabinetsperiode de administratieve lasten voor het bedrijfsleven met een kwart verminderen. Daarvoor is een doortastende aanpak nodig. Per departement wordt een plafond voor administratieve lasten vastgesteld. Speciale aandacht gaat uit naar de regelgeving op het terrein van landbouw. Voor de mestregelgeving zal de komende vier jaar een administratievelastenverlichting van 40% voor de boer plaatsvinden.

Via de begrotingscyclus wordt gevolgd of de geplande lastenreductie wordt gerealiseerd. Om de betrokkenheid van het bedrijfsleven te garanderen is aan zogenoemde gemengde commissies, met vertegenwoordigers van overheid én bedrijfsleven, gevraagd om suggesties te doen voor een radicale vermindering van de administratieve lasten. Het zijn immers bedrijven die ervaren waar de grootste lasten optreden en waar mogelijkheden bestaan ze terug te dringen. De gemengde commissies komen uiterlijk aan het eind van 2003 met reductievoorstellen. De departementen maken mede op basis hiervan een overzicht van het reductiepotentieel. In het voorjaar van 2004 worden de taakstellingen per departement toegedeeld. Verbreding van de aanpak vindt plaats doordat de pijlen gericht worden op alle niveaus van wet- en regelgeving: Europa, de rijksoverheid en de mede-overheden (provincies, gemeenten, ZBO's en waterschappen). Deze integrale aanpak wordt ondersteund door de inzet van ICT en een sectorale en clusterbenadering. In het kader van de eenmalige verlenging van het mandaat van de Actal (van 2004 tot 2006) zal worden bezien of de slagkracht van dit adviescollege verder versterkt kan worden (zie ook bijlage 10).

Liberalisering netwerksectoren

De liberalisering van deze netwerksectoren moet primair in dienst staan van de belangen van klanten. Naast transparantie en verlaging van de overstapkosten gaat het vooral om voorzieningzekerheid, leveringszekerheid en veiligheid. Regelgeving en goed toezicht moeten dit waarborgen. Daartoe zal het kabinet met het oog op de volledige opening van de energiemarkten per 1 juli 2004 een strakke regie hanteren. Het kabinet zal met aanvullende wetgeving komen, die de voorzieningzekerheid en de leveringszekerheid garandeert. Ook krijgt de DTe meer sanctiemiddelen voor de aanpak van netbeheerders die niet goed functioneren. Verder wordt het komend jaar in de gasmarkt het netwerkbedrijf van de Gasunie gesplitst van het handelsbedrijf, waardoor een onafhankelijke positie van het netbeheer bevorderd wordt. Tevens wordt gewerkt aan herziening van de eigendomsverhoudingen tussen de Staat en de betrokken oliemaatschappijen. Met deze maatregelen is een verantwoorde marktopening op 1 juli a.s. mogelijk.

Versterking ondernemingsbestuur

Het vertrouwen in ondernemingen heeft in de afgelopen tijd enkele deuken opgelopen. Met name de boekhoudkundige affaires hebben dit vertrouwen geschaad. Een belangrijke oorzaak van deze affaires is het feit dat de checks en balances in het ondernemingsbestuur onvoldoende op orde zijn. Voor een sterke marktsector zijn goed functionerende raden van bestuur en een goed toezicht daarop via raden van commissarissen essentieel (corporate governance). De commissie-Tabaksblat heeft op 1 juli 2003 een conceptcode gepubliceerd, met daarin zowel principes als concrete bepalingen die bestuurders en commissarissen van ondernemingen en de bij ondernemingen betrokken partijen, zoals institutionele beleggers en accountants, tegenover elkaar in acht zouden moeten nemen. Deze code voor goed ondernemingsbestuur zal eind dit jaar worden vastgesteld. Deze code kan bijdragen aan het herstel van vertrouwen van beleggers in een eerlijke en integere gang van zaken binnen de onderneming. De code is een aanvulling op het wettelijke kader voor de corporate governance van beursgenoteerde ondernemingen. Het kabinet is voornemens de code middels een pas-toe-of-leg-uit-principe te verankeren in de wet.

Het aangetaste vertrouwen in het bestuur van ondernemingen hangt ook samen met berichten over een snelle stijging van topinkomens en forse vertrekpremies voor falende bestuurders. Een bovenmatige stijging van topinkomens staat bovendien haaks op de noodzakelijke loonmatiging en kan de bereidheid van werknemers om de lonen te matigen schaden. De concept corporate-governance-code bevat belangrijke bepalingen ten aanzien van de topinkomens. Zo wordt in de code voorgesteld aan de maximale vergoeding van bestuurders bij onvrijwillig ontslag een maximum te stellen en af te zien van persoonlijke leningen of garanties door ondernemingen aan hun bestuurders en commissarissen. Voorts wordt in de code voorgesteld dat opties slechts mogen worden uitgeoefend nadat bestuurders vooraf vastgestelde prestatiecriteria hebben gerealiseerd. Daarnaast is het kabinet voornemens, zoals reeds aangekondigd in het Hoofdlijnenakkoord, om de aandeelhoudersvergadering een goedkeuringsrecht te verlenen ten aanzien van het bezoldigingsbeleid van de onderneming.

Het kabinet streeft er naar dat Nederland in internationale vergelijkingen hoog scoort op de gebieden «rechten en plichten van aandeelhouders», «transparantie» en «board structuur en kwaliteit», zoals opgesteld door internationale corporate-governance-rating-bedrijven. Een hoge score op deze gebieden versterkt het Nederlandse investeringsklimaat en verlaagt de kosten van kapitaal ter financiering van de ondernemingsactiviteiten.

Sociale zekerheid en arbeidsmarkt

Wat willen we bereiken?

Het vergroten van het arbeidsaanbod is economisch noodzakelijk, en sociaal gewenst. De snel stijgende werkloosheid vraagt om maatregelen die mensen weer perspectief op werk geven. Het is bovendien van belang dat de economische basis wordt verbreed door een toename van de arbeidsdeelname, die onder druk staat door de vergrijzing. Hier ligt niet alleen een verantwoordelijkheid voor de overheid, maar ook voor de sociale partners. Wil het beleid succesvol zijn, dan is het bovendien nodig dat ook de betrokkenen zelf hun verantwoordelijkheid nemen. Waar het economische beleid zich vooral richt op de vraag naar arbeid, is het beleid op het terrein van sociale zekerheid gericht op het vergroten van het arbeidsaanbod en op het stimuleren van het zoeken naar werk.

Doelstellingen op het terrein van sociale zekerheid en arbeidsmarkt

Centrale doelstelling is het verhogen van de arbeidsdeelname door bevordering van het effectieve arbeidsaanbod. Dit wordt vertaald in de volgende doelstellingen:

1. Vermindering van de jaarlijkse instroom in de WAO tot maximaal 25 000 duurzaam volledig arbeidsongeschikten in 2007;

2. Toename van de uitstroom door reïntegratie in 2007. Het percentage dat uitstroomt naar reguliere arbeid – na te hebben deelgenomen aan een reïntegratietraject – moet met een kwart toenemen in 2007;

3. Verhogen van de arbeidsparticipatie. De dalende trend van de netto-arbeidsparticipatie van ouderen (55–64 jaar) zal in 2007 in een stijgende trend zijn gekeerd;

4. Bevorderen dat werknemers arbeid en zorg beter kunnen combineren. Verminderen van het verschil tussen de gewenste en de feitelijke mate van combineren van arbeid en zorgtaken met een kwart.

Wat gaan we daarvoor doen en wat mag het kosten?

Modernisering stelsel sociale zekerheid

Beperking van de instroom in de sociale zekerheid wordt bereikt door modernisering van het stelsel: de WAO wordt geheel hervormd (per 1 januari 2006), de meest kansrijke WAO-gerechtigden worden herbeoordeeld, de WAZ wordt afgeschaft, de periode van loondoorbetaling bij ziekte wordt verlengd naar twee jaar (per 1 januari 2004) en het activerende karakter van de sociale zekerheid wordt versterkt via aanpassingen van de WW. Deze modernisering vindt niet alleen om economische, maar ook om sociale redenen plaats. Het is immers niet sociaal om erin te berusten dat een bijzonder groot aantal mensen langdurig van werk verstoken blijft. De modernisering is tevens nodig om het stelsel voor de toekomst veilig te stellen. Het succes van de maatregelen zal in hoge mate afhangen van de wijze waarop werkgevers en werknemers met hun verantwoordelijkheden omgaan. Een belangrijke doelstelling van het nieuwe WAO-stelsel is de reïntegratie van gedeeltelijk arbeidsongeschikten, wat de overheid stimuleert met een loonaanvullingsregeling. Of reïntegratie daadwerkelijk plaatsvindt, zal echter mede afhangen van de inspanningen van werkgever en werknemer om bij gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid terugkeer naar de oude of een andere baan mogelijk te maken. Om de instroom in de WAO te verminderen, wordt per 1 januari 2004 de periode waarin de werkgever het loon van de zieke werknemers moet doorbetalen verlengd tot twee jaar. Voor werkgevers betekent dit een prikkel om de werknemer te reïntegreren. Om de bovenwettelijke aanvullingen boven het 70%-niveau in het tweede ziektejaar te ontmoedigen, zal het kabinet met nadere maatregelen komen in het kader van de WAO-stelselwijziging.

De kortdurende uitkering en de vervolguitkering worden in de WW volledig afgeschaft en de wekeneis wordt aangescherpt.

De minister van SZW presenteert in 2004 een verkennende nota over de werkloosheidsregelingen. Hierin staan de toekomstbestendigheid en financierbaarheid van de WW centraal. Na maatschappelijke discussie zal het kabinet in 2004 politieke conclusies trekken.

Modernisering reïntegratiebeleid

Bevordering van uitstroom naar werk vindt plaats door modernisering van het reïntegratiebeleid, zowel via de nieuwe WAO per 1 januari 2006 als via de nieuwe Wet Werk en Bijstand (WWB) per 1 januari 2004. Om te komen tot een effectiever reïntegratiebeleid, worden de reïntegratiebudgetten gedereguleerd en gedecentraliseerd. Gemeenten en het Uitvoeringsorgaan Werknemersverzekeringen (UWV) krijgen de ruimte om zelf te bepalen hoe uitkeringsgerechtigden het beste geholpen kunnen worden bij het vinden van een baan. De volledige verantwoordelijkheid voor het bijstands- en reïntegratiebeleid voor gemeenten krijgt gestalte door het invoeren van volledige budgettering van de uitkeringslasten voor bijstand. Als door een succesvol reïntegratiebeleid een overschot ontstaat op dat budget, mag een gemeente dat naar eigen inzicht besteden. Tekorten op het budget dienen gemeenten in beginsel zelf op hun begroting op te vangen. Gemeenten krijgen aldus een maximaal belang om bijstandsgerechtigden snel aan werk te helpen. Daarnaast zorgt de WWB ervoor dat de bijstand sterk wordt gedereguleerd. Dit geeft gemeenten naast de flexibele reïntegratiebudgetten de benodigde ruimte om maatwerk te kunnen leveren. Het totale budget voor de uitkeringslasten van de bijstand dat het Rijk aan de gemeenten verschaft, blijft afhankelijk van de conjuncturele ontwikkeling en daarmee het totale aantal bijstandsgerechtigden. Met het UWV worden prestatieafspraken gemaakt.

Bevordering arbeidsparticipatie

De arbeidsparticipatie moet omhoog, in het bijzonder die van ouderen. De lage arbeidsdeelname van ouderen valt vooral te verklaren uit de geringe prikkel om door te werken tot de leeftijd van 65 jaar. Hoewel de komst van prepensioenregelingen wat dit betreft een belangrijke stap voorwaarts is in vergelijking met de VUT-regelingen, schieten de prikkels om langer door te werken nog tekort. Daarom kiest het kabinet voor beëindiging van de fiscale faciliëring van VUT- en prepensioenregelingen. Naast een impuls te geven voor de arbeidsparticipatie van ouderen, draagt deze maatregel tevens bij aan een herstel van de dekkingsgraad van de pensioenfondsen. De arbeidsparticipatie van oudere werknemers zal hierdoor per saldo stijgen en de premies per saldo dalen.

Een andere, belangrijke belemmering voor de arbeidsdeelname is de armoedeval. Vanwege de cumulatie van inkomensafhankelijke regelingen is zowel voor uitkeringsgerechtigden als voor werkenden met een inkomen tot circa 130% van het minimumloon een bijzonder forse verbetering van het bruto-inkomen nodig om er in netto-termen enigszins op vooruit te gaan. Het bestrijden van de armoedeval is dan ook een essentieel element van het werkgelegenheidsbeleid van het kabinet. De armoedeval wordt concreet aangepakt bij de regelingen die het probleem veroorzaken, te weten de individuele huursubsidie en het gemeentelijke minimabeleid. Daarnaast worden de arbeidskorting en combinatiekorting verhoogd.

Betere combinatie arbeid en zorg

Een grotere arbeidsdeelname van vrouwen vraagt vooral om betere mogelijkheden om arbeid en zorg te combineren. Dit wordt bereikt door een gerichte combinatiekorting, door een meer vraaggestuurde kinderopvang en door introductie van een levensloopregeling per 1 januari 2004 met als doel het creëren van een inkomensvoorziening voor het opnemen van verlof. Naast de huidige combinatiekorting wordt een gerichte combinatiekorting ingevoerd voor de minst verdienende werkende partners en werkende alleenstaande ouders. De levensloopregeling zal worden gerealiseerd door de huidige verlofspaarregeling te verruimen en aan te passen. Voor de kinderopvang stelt het kabinet in het Hoofdlijnenakkoord structureel 100 miljoen euro extra ter beschikking. De Wet Basisvoorziening Kinderopvang wordt per 1 januari 2005 ingevoerd.

3.3 Onderwijs, kennis en innovatie

Onderwijs

Wat willen we bereiken?

De uitgangssituatie van het Nederlandse onderwijs is gunstig. Zo zijn ouders tevreden over het onderwijs. Uit de «Onderwijsmeter» van het ITS blijkt dat ze de school van hun eigen kind het cijfer 7,5 geven en de leraar van hun eigen kind zelfs nog een iets hoger cijfer (zie Onderwijsverslag over het jaar 2002 van de Inspectie voor het onderwijs). Ook in internationaal perspectief scoort het Nederlandse onderwijs goed.

Verdere verbetering van de kwaliteit is echter gewenst. Voor de ontwikkeling van jongeren, voor de integratie van allochtonen in de samenleving en voor de Nederlandse concurrentiepositie in de internationale kenniseconomie is goed onderwijs immers van doorslaggevend belang. Daarnaast zijn er ook ernstige knelpunten die moeten worden aangepakt. Er is een tekort aan leraren (veelal in de Randstad en Flevoland) met name op de achterstandsscholen, het speciaal onderwijs en het VMBO. Dit tekort dreigt de komende jaren nog verder toe te nemen. Een ander groot probleem is dat te veel jongeren het onderwijs zonder diploma verlaten.

Voldoende hoger opgeleiden vormen een belangrijke voorwaarde voor de kenniseconomie. Een grotere instroom in het hoger onderwijs vanuit MBO en met name van allochtonen is daarom van belang. Grotere deelname van allochtonen aan het hoger onderwijs is tevens een belangrijk element in het streven naar een succesvolle integratie. Het gaat echter niet alleen om instroom. Minstens zo belangrijk is het binnen boord houden en het met een diploma afronden van de opleiding. Met instellingen worden lokale streefwaarden afgesproken over doorstroom- en slagingspercentages, teneinde het rendement te verbeteren.

Het kabinet realiseert zich dat de noodzakelijke versterking van het onderwijs niet kan worden gerealiseerd op het Binnenhof. Het kabinet kan de voorwaarden scheppen – en die zijn uiteraard mede bepalend voor de uitkomsten – maar uiteindelijk zal het moeten gebeuren op de scholen, door leraren, leerlingen en studenten. Op het creëren van de randvoorwaarden kan het kabinet worden afgerekend.

Doelstellingen op het terrein van onderwijs

1. Minder regels, meer ruimte, heldere verantwoording;

2. Meer mensen werkzaam in het onderwijs. Het doel is om het verwachte tekort in 2007 van 10 400 volledige banen in het primair en voortgezet onderwijs terug te brengen naar circa 2 200 voltijdbanen;

3. Meer mensen die meedoen. Terugdringen voortijdig schoolverlaten met 30% in 2006 ten opzichte van 1999.

Wat gaan we daarvoor doen en wat mag het kosten?

* Dit betreft de beschikbare middelen voor onderwijs op de begrotingen van OC&W en LNV.

Minder regels, meer ruimte en heldere verantwoording

Beter onderwijs ontstaat niet vanzelf door enkel meer geld ter beschikking te stellen. Scholen moeten ook ruimte hebben om zelf te bepalen hoe zij het onderwijs willen inrichten. Het kabinet streeft ernaar om in het basis- en voortgezet onderwijs een kerncurriculum voor te schrijven en de uitwerking aan de scholen te laten. Daarbij hoort dat scholen in het primair onderwijs ook de verantwoordelijkheid krijgen over de besteding van de onderwijsbudgetten. De ruimte die onderwijsinstellingen hiertoe al hebben, wordt vergroot door verder te dereguleren. Meer in het bijzonder gebeurt dit door een lumpsumbekostiging in het primair onderwijs (2006–2007) en een vernieuwde bekostiging voor het voortgezet onderwijs (2005–2006) te introduceren.

Ook worden de achterstandsbudgetten gebundeld, wordt er een vernieuwd bekostigingssysteem voor beroepsonderwijs en volwasseneneducatie (de BVE-sector) ontworpen (invoering naar verwachting tegen het einde van de kabinetsperiode) en wordt ernaar gestreefd om de totale administratievelastendruk voor onderwijsinstellingen te reduceren.

Uiteraard zal meer ruimte gepaard moeten gaan met een andere verantwoording en stimulansen om de beschikbare ruimte en middelen maximaal te benutten. Meer zicht op de schoolresultaten en andere relevante informatie is daarvoor een vereiste. Heldere en transparante informatie over de kwaliteit van onderwijsinstellingen is in het bijzonder van belang voor ouders en jongeren die voor een school- of studiekeuze staan. Voor de overheid ligt hier een taak in het bevorderen van de vergelijkbaarheid van onderwijsinstellingen, in eerste instantie aan de hand van de informatie van de Onderwijsinspectie en het beschikbaar stellen van de informatie.

Onderwijsinstellingen in het hoger onderwijs hebben relatief de meeste ruimte. Behalve aan meer inzicht in de onderwijsprestaties is er ook behoefte aan meer inzicht in de rechtmatigheid van de besteding van overheidsgeld. De overheid zal daaraan bijdragen door de invoering van een nieuw, transparant bekostigingssysteem met meer ruimte om in te spelen op nieuwe ontwikkelingen. Het kabinet streeft ernaar dit systeem in 2006 in te voeren.

Meer mensen werkzaam in het onderwijs

Zonder leerkrachten is kwalitatief goed onderwijs onmogelijk. De tekorten ontstaan, doordat de vraag naar nieuwe leerkrachten groter is dan het aanbod. Ongeveer 40% van de vraag ontstaat door leerkrachten die met pensioen gaan of arbeidsongeschikt worden. Het doel is om het verwachte tekort in 2007 van 10 400 volledige banen in het primair en voortgezet onderwijs terug te brengen naar circa 2 200 voltijdbanen

Scholen, instellingen, sociale partners, gemeenten en rijksoverheid moeten dit gezamenlijk zien te bereiken. De beroepen in het onderwijs moeten aantrekkelijker worden door de inzet van ondersteunend personeel, beloningsdifferentiatie, een andere organisatie van het onderwijs en verbetering van de begeleiding van nieuwe instroom. Maar ook door het versterken van de concurrentiepositie van het onderwijs (met name bij schoolleiders en leraren in het VMBO) en specifiek regionaal arbeidsmarktbeleid op basis van prestatieafspraken met scholen en gemeenten. Scholen moeten een stevig personeels-, ziekteverzuimen opleidingsbeleid voeren en opleidingen moeten maatwerk en goede mogelijkheden voor doorstroom bieden (van onderwijsassistent via lerarenondersteuner naar leraar). Werken in het onderwijs wordt aantrekkelijker als mensen langs alle mogelijke routes en op elk moment in hun loopbaan kunnen toetreden tot een baan in het onderwijs.

Meer mensen die meedoen

Voortijdig schoolverlaten (VSV) betekent dat jongeren het onderwijs verlaten met onvoldoende kennis en vaardigheden (geen startkwalificatie), waardoor zij minder kans maken op een succesvolle toetreding tot de arbeidsmarkt. Op dit moment ligt het aantal voortijdig schoolverlaters te hoog, met name bij VMBO en MBO. Tegelijkertijd echter, komen steeds meer voortijdige schoolverlaters terug in het onderwijs of in een combinatie van onderwijs en werk.

De Europese ministers van Onderwijs hebben in 2000 tijdens de top in Lissabon afgesproken om het totaal aantal voortijdige schoolverlaters in 2006 te reduceren met 30% ten opzichte van 1999. Aangezien praktijkgericht onderwijs en goede doorstroommogelijkheden binnen de beroepskolom hiervoor essentieel zijn, worden bedrijven gestimuleerd in het verschaffen van leerwerkplaatsen. Hiertoe zullen afspraken worden gemaakt met werkgeversorganisaties, maar ook met overheidsinstellingen.

De invoering per september 2005 van het prestatiebeursregime in de BOL (beroepsopleidende leerweg) voor de niveaus 3 en 4 zal deelnemers stimuleren tot verbetering van de studieresultaten, waardoor het studierendement zal verbeteren. De voorwaarden voor studiefinanciering voor de BOL worden geharmoniseerd met die in het hoger onderwijs: de verkregen studiefinanciering wordt pas omgezet in een gift nadat het diploma is behaald. Daarbij wordt aandacht besteed aan studeerbaarheid. Ook in het hoger onderwijs wordt de prestatienorm aangescherpt: omzetting van studiefinanciering voor het eerste jaar zal niet meer plaatsvinden op basis van het studieresultaat van het eerste jaar. Ook voor die omzetting zal de eis van een behaald diploma gaan gelden, zoals dat het nu al geval is voor de studiefinanciering in de overige jaren.

Kennis en innovatie

Wat willen we bereiken?

Vanwege het toenemende belang van de kenniseconomie is het de Nederlandse ambitie om binnen Europa tot de voorhoede te behoren op het terrein van hoger onderwijs, onderzoek en innovatie. Langs die weg kan – via een stijging van de productiviteit – worden bijgedragen aan de groei van de welvaart.

De verantwoordelijkheid van de overheid ligt vooral in het scheppen van de juiste condities. In een omgeving met de juiste randvoorwaarden, zoals een gezonde mate van concurrentie en een stabiel macro-economisch klimaat, zijn bedrijven en kennisinstellingen zelf goed in staat kennis te ontwikkelen, te exploiteren en te absorberen.

Een van de belangrijkste knelpunten in het innovatieproces ligt momenteel in de tekorten aan onderzoekers. Zonder voldoende onderzoekers zullen andere beleidsinitiatieven immers niet leiden tot extra onderzoek. Ook de gebrekkige interactie tussen de publieke fundamentele kennisbasis en de vraag uit het bedrijfsleven, heeft de aandacht van dit kabinet. Verder zijn de R&D-uitgaven van bedrijven in internationaal perspectief aan de lage kant, hoewel dit deels valt te verklaren uit de Nederlandse sectorstructuur. Overigens gaat het uiteindelijk niet om de omvang van de R&D-uitgaven, maar om de uitkomsten hiervan. De door het kabinet geformuleerde doelstellingen vloeien voort uit deze knelpunten in de randvoorwaarden.

Doelstellingen op het terrein van kennis en innovatie

Naar een concurrerende kennissamenleving:

1. Betere samenwerking onderwijs, wetenschap en bedrijfsleven;

2. Nederland behoort tot de Europese voorhoede op het gebied van innovatie;

3. Versterken kwaliteit van toponderzoek;

4. Meer kenniswerkers.

Wat gaan we daarvoor doen en wat mag het kosten?

* Dit betreft de beschikbare middelen voor hoger onderwijs, onderzoek en innovatie op de begrotingen van OC&W, LNV, EZ en het FES.

Betere samenwerking onderwijs, wetenschap en bedrijfsleven

De Nederlandse fundamentele onderzoeksbasis is gezond. Nederlandse wetenschappers publiceren veel en hun werk is naar wetenschappelijke maatstaven van goede kwaliteit. Daarentegen zijn er signalen dat de benutting van deze kennisbasis verder kan verbeteren, hoewel de omvang van de kennistransfer uiteraard moeilijk valt te meten. Een eerste stap in dit proces is de instelling van een innovatieplatform onder leiding van de minister-president. In dit platform nemen zowel overheid als gezaghebbende personen uit het bedrijfsleven en de kennisinfrastructuur plaats. Het innovatieplatform zal worden geconsulteerd over de toewijzing van de middelen ter bevordering van onderzoek en innovatie. Deze middelen uit de onderwijsenveloppe staan geparkeerd op de Aanvullende Post. Dit platform kan mede bijdragen aan kennisontwikkeling en -exploitatie. In het hoger beroepsonderwijs wordt de kennisuitwisseling met het midden- en kleinbedrijf verder gestimuleerd. In dit kader past de verdere ontwikkeling van hogescholen naar (regionale) kenniscentra. Door kennisinnovatie in het hoger beroepsonderwijs te bevorderen wordt het onderwijs kwalitatief meer hoogwaardig.

Nederland behoort tot de Europese voorhoede op het gebied van innovatie

Het kabinet staat een innovatiebeleid voor dat de keuzes laat bij het bedrijfsleven. Bedrijven beschikken immers doorgaans zelf over de meeste kennis van nieuwe technologieën en ontwikkelingen op markten. Het kabinet kiest dan ook voor een intensivering van het generieke innovatie-instrumentarium via een verhoging van het budget voor de Wet Bevordering Speur en Ontwikkelingswerk.

Onderwijsinstellingen moeten er alles aan doen om hun leerlingen voor te bereiden op de kennissamenleving van morgen. Daartoe worden succesvolle vernieuwingen gestimuleerd en verspreid. Het kabinet zorgt ervoor dat scholen een snelle en moderne aansluiting op het Internet kunnen behouden. Daarnaast wordt het stelsel van openbare bibliotheken kwalitatief versterkt, zodat de bibliotheek zijn publieke functie beter kan vervullen.

Versterking kwaliteit van toponderzoek

De kwaliteit van het onderzoek is goed, maar kan nog beter. Het uit de eerste geldstroom bekostigde wetenschappelijk onderzoek krijgt een prikkelstructuur die beter aansluit bij de doelstelling van fundamenteel onderzoek. De allocatie van de onderzoeksbudgetten zal meer worden afgestemd op de kwaliteit van het onderzoek. Door de introductie van prestatie- en kwaliteitsprikkels binnen het budget voor wetenschappelijk onderzoek, wordt de concurrentie tussen kennisinstellingen bevorderd. Invoering van deze prikkelstructuur leidt ertoe dat beter onderzoek wordt beloond met meer middelen. Dit leidt tot een hogere efficiency van de publieke middelen. De verschuiving van de aansturing van een deel van de middelen voor wetenschappelijk onderzoek van de eerste naar de tweede geldstroom vindt dan ook plaats in het licht van de gewenste kwaliteitsverbetering, aangezien binnen de tweede geldstroom afgerekend wordt op past performance.

Meer kenniswerkers

Zonder onderzoekers geen onderzoek. Er zijn arbeidsmarkttekorten in diverse sectoren: bèta en techniek, wetenschap en zorg. Het kabinet wil deze verminderen met een pakket van maatregelen om de instroom in en het rendement van deze opleidingen te verbeteren. Het kabinet maakt hierover met de instellingen afspraken. In de zorg wordt de capaciteit van medische opleidingen geneeskunde verhoogd naar 2 900. Verder worden vernieuwingen in de opleidingen (zorgmasters in het HBO) ingevoerd om de tekorten in de zorg terug te dringen.

3.4 Veiligheid

Wat willen we bereiken?

Recht en rechtsorde zijn een voorwaarde voor een vreedzaam en vruchtbaar samenleven. Daartoe moet de rechtsorde bruikbaar zijn en burgers zowel in hun onderlinge betrekkingen als in hun betrekkingen met de overheid houvast bieden en ruimte voor eigen verantwoordelijkheid en mogelijkheden. Dat vergt een voortgaande aanpassing en modernisering van de rechtsorde.

Wezenlijk daarbij is dat Nederland veiliger wordt. Dat vergt een doeltreffender preventie en bestrijding van criminaliteit en gewelddadige inbreuken op persoon, eigendom en rechten van burgers. Het kabinet zet daartoe in op een substantiële en voor de burgers waarneembare vermindering van criminaliteit en overlast in de publieke ruimte met 20 tot 25%, die vanaf 2006 in het vizier moet komen en in de 50 wijken met de ernstigste problemen al eerder.

Doelstellingen op het terrein van veiligheid.

1. Vermindering criminaliteit en overlast met 20–25% komt in 2006 in het vizier (in de 50 wijken met de ernstigste problemen al eerder);

2. Verbeteren prestaties van de veiligheidsketen;

3. Aanpak jeugdcriminaliteit en probleemjongeren.

Wat gaan we daarvoor doen en wat mag het kosten?

* Dit betreft de beschikbare middelen voor veiligheid op de begroting van Justitie, BZK en Defensie (KMar).

Het Veiligheidsprogramma

In het Veiligheidsprogramma «naar een veiliger samenleving» heeft het kabinet aangegeven hoe het deze veiliger samenleving wil bereiken, welke extra middelen daarvoor worden uitgetrokken en welke maatregelen daarbij nodig zijn. De aanpak van onder andere veelplegers en van risicojongeren worden in dat kader geïntensiveerd en er wordt meer ingezet op gerichte preventieprojecten.

Verbeteren prestaties veiligheidsketen

In het kader van het veiligheidsprogramma zijn voor politie en justitie middelen uitgetrokken die de politie in staat te stellen om tot 40 000 zaken extra aan het Openbaar Ministerie aan te leveren en deze in de keten verder te verwerken. Daartoe moeten echter ook de knelpunten tussen de schakels worden weggenomen en de capaciteit van de verschillende schakels op elkaar worden afgestemd. Een keten is zo sterk als zijn zwakste schakel. In het Hoofdlijnenakkoord heeft het kabinet daartoe extra middelen uitgetrokken, die mede zullen worden ingezet aan de hand van een prognosemodel voor de veiligheidsketen, dat daarvoor wordt ontwikkeld.

Een eerste belangrijk knelpunt is thans dat er te weinig sanctiecapaciteit is. In het verlengde van het veiligheidsprogramma is in het kader van een plan van aanpak voor de modernisering van de sanctiecapaciteit besloten tot een uitbreiding met 5900 extra sanctieplaatsen in 2007, waarvan 600 plaatsen voor uitzetcentra voor vreemdelingen, en 1 000 plaatsen voor veelplegers. Deze uitbreiding wordt gerealiseerd door twee of meer personen op een cel te plaatsen.

Een tweede belangrijk knelpunt in de veiligheidsketen betreft de verwerkingscapaciteit van strafzaken bij het Openbaar Ministerie en de rechter. Ondanks een grote stijging van het aantal strafzaken dat de rechtspraak afhandelt, blijven er nog steeds te veel strafzaken liggen. Ook hiervoor worden extra middelen uit de veiligheidsenveloppe van het Hoofdlijnenakkoord uitgetrokken. Tegelijk wordt door vereenvoudiging in de procesgang en verruiming in de werkwijze van de rechter de capaciteit uitgebreid.

De strafrechtelijke procedures zullen beter worden toegesneden op het belang van effectieve en snelle afhandeling van zaken die niet in alle gevallen beoordeling door de rechter behoeven. De beheersbaarheid en doelmatigheid van de rechtspraak zullen verder worden versterkt. Door wijziging van het Besluit nevenzittingsen zittingsplaatsen zal een betere benutting van de zittingscapaciteit en van de beschikbare deskundigheid worden bevorderd. Bij het Openbaar Ministerie zal door reorganisatie van de werkzaamheden verdere specialisatie en een doelmatiger verwerking van de werkstromen gerealiseerd worden.

Gevolg van de intensivering van de handhaving is onder meer dat de gerechtskosten in strafzaken in de afgelopen jaren sterk zijn toegenomen. Ten dele is dit onvermijdelijk. Waar dat mogelijk is, zal echter worden overgegaan tot een (gefaseerde) ontvlechting van het gerechtskostenbudget om op basis van een betere verantwoordelijkheidsverdeling volgens het uitgangspunt «de bepaler betaalt», te komen tot een betere beheersing van de kosten.

De sterkte van de politie is de afgelopen jaren toegenomen: van 40 500 fte's in 1994 naar 52 500 fte's in 2002. Dit is een groei van bijna 30% in acht jaar. Het Veiligheidsprogramma voorziet in een verdere sterktegroei tot ruim 54 500 fte's in 2010. Eind 2007 moet de politiesterkte al zijn toegenomen tot 53 700 fte's. De inzet van de voor deze groei beschikbare extra middelen is gericht op een evenwichtige instroom van aspiranten in het politieonderwijs in de komende jaren. De korpsen zullen worden gestimuleerd te voorkomen dat in 2004 een dip ontstaat in de sterkteontwikkeling.

In de bijdrage van de politie aan de veiligheidsdoelstelling ligt het accent op het intensiveren van het toezicht en de handhaving en op versterking van de algemene criminaliteitsbestrijding. Met de korpsen zijn kwantitatieve afspraken gemaakt over hun prestaties in de periode 2003 tot en met 2006. Voor 2006 streeft het kabinet naar de volgende resultaten:

– De politie zal in 2006 80 000 aangegeven misdrijven met opsporingsindicatie meer aanpakken. Het aantal verdachten waarvan een proces-verbaal aan het Openbaar Ministerie wordt aangeboden, moet in 2006 met 40 000 zijn gestegen ten opzichte van 2002.

– De politie gaat meer nadruk leggen op het consequent handhaven van regels en gaat de burgers actiever aanspreken op overtreding daarvan. Hierdoor neemt het aantal uit staandehoudingen voortkomende boetes in 2006 toe met 180 000 ten opzichte van het jaar 2002 (een stijging van circa 15%).

– De efficiency van de politie zal verder worden verbeterd. Onder meer wordt gestreefd naar terugdringing van het ziekteverzuim van 9,5% in 2001 tot 6,7% in 2006. In 2007 zal op zijn minst dit percentage gestabiliseerd moeten worden.

Vergroting effectiviteit aanpak jeugdcriminaliteit en verbetering aanpak probleemjongeren

Versterking van de veiligheidsketen is evenwel niet genoeg. Opsluiten is en blijft een zwaktebod, ook al is het vaak nodig als andere maatregelen geen effect sorteren. De stijging van het aantal jongeren dat zich op steeds vroegere leeftijd aan steeds gewelddadiger delicten schuldig maakt, is zorgwekkend. Bij een beginnende criminele carrière moet adequaat worden ingegrepen om ernstige schade voor zowel de jeugdige als de maatschappij in de toekomst te voorkomen. Het beleid zal hierop worden aangepast. Extra middelen zullen worden ingezet voor een verbeterde ketengerichte aanpak, met extra aandacht voor de eerste schakels. De opvoedingsondersteuning na een eerste politiecontact van de jongere wordt geïntensiveerd en er worden middelen vrijgemaakt voor de aanpak van de wachtlijsten in de jeugdzorg alsmede voor de verbetering van de kwaliteit van de uitvoering van voogdij en gezinsvoogdij. Vanwege voorziene capaciteitsproblemen wordt er echter geïnvesteerd in het sluitstuk van de keten. Het gaat daarbij om resocialisatieprogramma's zoals toegepast in de behandelingsinrichtingen Glen Mills en Den Engh en om extra capaciteit voor de jeugdreclassering. Voor jeugd, preventie en maatschappelijke opvang is in de komende kabinetsperiode een bedrag oplopend tot 100 miljoen euro extra beschikbaar.

3.5 Zorg

Wat willen we bereiken?

Het kabinet streeft naar een kwalitatief goede, toegankelijke, doelmatige en betaalbare gezondheidszorg, waarbij de solidariteit zo veel mogelijk wordt gehandhaafd. In het verleden is het aanbod van zorg lange tijd aan banden gelegd. In combinatie met een toenemende vraag naar zorg heeft dit geleid tot wachtlijsten en een maatschappelijke druk hieraan iets te doen. Eind 2000 zijn de strakke financiële regels losgelaten. Dit heeft geleid tot een forse groei van het zorgaanbod, inhaal- en extra vraag naar zorg en geleidelijk kortere wachtlijsten en wachttijden. Het zorgvolume is in 2001 en 2002 met gemiddeld bijna 9 procent per jaar gestegen, ten opzichte van gemiddeld 2¾ procent per jaar over de periode 1994 tot en met 2000. Door deze extra productie zijn de wachttijden over de brede linie teruggedrongen. Bij de ziekenhuizen is de wachttijd in 2002 ten opzichte van 2000 gemiddeld met bijna 30 procent verkort. Ook bij de AWBZ-sectoren is de productie fors verhoogd en zijn de wachttijden over de gehele linie teruggedrongen.

De keerzijde van de forse productiegroei in de gezondheidszorg is een forse groei van de zorguitgaven. De zorguitgaven bedragen hierdoor inmiddels 9¼ procent van het BBP, ten opzichte van ongeveer 8 procent in 1998. De strakke financiële regels werden immers losgelaten met behoud van de oude regels van een sterk aanbodgestuurd systeem. Hierdoor ontbreken prikkels waarmee de zorguitgaven onder controle blijven.

De uitdaging die de vergrijzing ons op langere termijn stelt en de huidige financieel-economische situatie dwingen het kabinet tot heldere keuzes op het terrein van de zorg. Het kabinet kiest voor het ingrijpend hervormen van het Nederlandse zorgstelsel. Deze hervorming heeft tot doel het zorgstelsel op lange termijn veilig te stellen door toegankelijkheid, solidariteit en betaalbaarheid beter met elkaar in evenwicht te brengen. De verzekeraars en de zorgaanbieders moeten in het stelsel meer met elkaar concurreren om doelmatiger te werken en meer oog te hebben voor de klant. De eigen verantwoordelijkheid van burgers, zorgaanbieders en verzekeraars moet worden vergroot. De burgers krijgen daarbij te maken met hogere directe betalingen en meer eigen verantwoordelijkheid. Alleen op deze wijze is een verantwoorde overgang mogelijk van een stelsel dat uitgaat van het aanbod aan zorg (aanbodgestuurd) naar een stelsel waar de vraag van de burger veel meer telt (vraaggericht). Het blijft hierbij zoeken naar een goed evenwicht.

Ook voor de AWBZ is een ingrijpende koerswijziging noodzakelijk om deze zorg betaalbaar – en daarmee toegankelijk – te houden. Door ook in de AWBZ de komende jaren een grotere nadruk te leggen op de eigen verantwoordelijkheid van burgers en meer doelmatigheidsprikkels te introduceren, beoogt het kabinet de doelmatigheid en betaalbaarheid van de AWBZ – ook voor de langere termijn – te verbeteren.

Voor de kortere termijn blijft het bestrijden van de wachtlijsten een prioriteit. Er zijn ingrijpende maatregelen nodig om de zorg die het kabinet ook op langere termijn via de AWBZ wil verstrekken betaalbaar te houden. Ook dienen de maatregelen de kwaliteit van de te verstrekken zorg niet aan te tasten en moeten ze passen in het nieuwe stelsel.

Doelstellingen op het terrein van de zorg

1. Beheersing kosten collectieve verzekering;

2. Invoering zorgstelsel op basis van gereguleerde marktwerking:

– de introductie van een nieuwe verzekering voor de curatieve zorg in 2006;

– het creëren van voorwaarden voor een stapsgewijze deregulering van het zorgaanbod;

3. Het terugdringen van de wachtlijsten en -tijden tot een aanvaardbaar niveau, met nadrukkelijke aandacht voor ziekten met een levensbedreigend risico.

Wat gaan we daarvoor doen en wat mag het kosten?

Beheersing kosten collectieve verzekering

Om de betaalbaarheid van de zorg ook op korte termijn te kunnen waarborgen, volgt het kabinet drie sporen:

1. Een beperking van het verplicht verzekerde pakket. Bij de Ziekenfondswet worden onder andere de fysiotherapie voor niet-chronische zieken, anticonceptie vanaf 21 jaar, zittend ziekenvervoer, de eerste IVF-behandeling en bijbehorende medicatie, zelfzorggeneesmiddelen (tenzij ze langer dan één jaar worden gebruikt) en tandartsenzorg voor volwassenen uit het pakket gehaald. Tevens wordt de vergoeding van psychotherapie beperkt tot dertig behandelingen. Dit levert een besparing op van ongeveer 1 miljard euro. Verder wordt een eigen bijdrage van € 1,50 voor apothekersrecepten ingevoerd, wat 210 miljoen euro oplevert en worden de eigen bijdragen bij de AWBZ verhoogd. Het kabinet zal rekening houden met de gevolgen voor kwetsbare groepen, zoals gehandicapten en chronisch zieken. Er komt een subsidieregeling tegemoetkoming buitengewone uitgaven.

2. Het verbeteren van de doelmatigheid binnen het huidige stelsel. Te denken valt aan het transparanter maken van de productie, de bekostiging (meer) prestatiegericht maken of het inventariseren van zogeheten best practices. De sector zelf heeft hier overigens een zware verantwoordelijkheid.

3. Als ondanks deze maatregelen de zorguitgaven het Budgettair Kader Zorg dreigen te overschrijden, zijn nadere pakketmaatregelen of hogere eigen betalingen noodzakelijk. In het uiterste geval zullen voor (onderdelen van) de AWBZ weer budgetplafonds worden ingevoerd.

Voor de AWBZ is een grondige koerswijziging nodig om de doelstellingen van toegankelijke, solidaire, doelmatige en betaalbare gezondheidszorg duurzaam te kunnen garanderen. De uitgaven voor de AWBZ zijn de afgelopen jaren explosief gegroeid. Sinds 2000 bedraagt de gemiddelde volumegroei 7,7 procent per jaar. Nederland behoort momenteel nog tot de minst vergrijsde landen binnen de Europese Unie. Niettemin behoort het wat betreft zorgquote al tot de middenmoot. Voor de toekomstige vormgeving van de AWBZ hanteert het kabinet de volgende uitgangspunten:

– De AWBZ is er voor langdurige zorg.

– De verantwoordelijkheidsverdeling tussen de AWBZ en de voorliggende voorzieningen (zoals welzijnsdiensten) moet helder worden afgebakend.

– De verantwoordelijkheid van de zorgvrager en zijn omgeving moet worden versterkt.

– Er moeten meer (financiële) prikkels komen in de uitvoering van het systeem van de AWBZ: meer concurrentie tussen aanbieders van zorg.

– Er wordt gefaseerd een functiegerichte bekostiging ingevoerd.

– De modernisering van de AWBZ gaat door.

Op basis van deze uitgangspunten wordt een visiedocument voor de AWBZ ontwikkeld, dat dit najaar naar de Tweede Kamer zal worden gestuurd. Op basis hiervan zal het kabinet maatregelen nemen om de AWBZ ook in de toekomst betaalbaar en toegankelijk te houden.

Invoering zorgstelsel op basis van gereguleerde marktwerking

Om de doelstellingen van kwalitatief goede, toegankelijke en doelmatige gezondheidszorg ook op langere termijn te kunnen garanderen, is een stelselwijziging onontkoombaar. De voorgenomen invoering van gereguleerde marktwerking in de curatieve zorg is een omvangrijke en complexe operatie die een zeer zorgvuldige voorbereiding vergt. Gereguleerde marktwerking vereist nieuwe wet- en regelgeving en een andere rol voor de betrokken spelers en instituties.

Een belangrijke stap op weg naar gereguleerde marktwerking is de invoering van een verplichte standaardverzekering voor curatieve zorg per 2006. Deze verzekering zal worden uitgevoerd door private uitvoerders, die winst mogen beogen, binnen publieke randvoorwaarden. Deze private uitvoerders bieden polissen aan, onderhandelen met de zorgaanbieders en bepalen op basis hiervan de nominale ziektekostenpremie. Verzekerden hebben de vrijheid om jaarlijks van verzekeraar te wisselen, bijvoorbeeld vanwege nominale premieverschillen. Hierdoor heeft de verzekeraar een prikkel om de zorginkoop doelmatig te organiseren. Door de acceptatieplicht voor verzekeraars en door verzekeraars te compenseren voor het verzekeren van mensen met slechte gezondheidsrisico's, wordt de toegankelijkheid van het zorgstelsel gewaarborgd.

De overheid bepaalt de inhoud van het standaardpakket van de basisverzekering, met een verplicht eigen risico. Het eigen risico is bedoeld om het kostenbewustzijn van verzekerden bij de zorgconsumptie te stimuleren (zie box 3.5.1 voor een internationale vergelijking van eigen betalingen). Voor kinderen tot 18 jaar hoeft geen premie te worden betaald en voor hen geldt ook geen eigen risico. Indien de genormeerde ziektekostenpremies en het genormeerde eigen risico een te groot beslag leggen op het gezinsinkomen, worden huishoudens hiervoor door middel van een zorgtoeslag gecompenseerd. De overheid zorgt er tevens voor dat het basispakket aan strenge kwaliteitseisen voldoet en dat er voldoende informatie over prijs en kwaliteit van het zorgaanbod beschikbaar komt.

Box 3.5.1 Eigen betalingen in internationaal perspectief

Vergeleken met omringende landen neemt Nederland op het terrein van eigen betalingen een relatief bescheiden positie in.

Bron: OESO Health Data 2003.

Op dit moment zijn vrije onderhandelingen tussen verzekeraars en zorgaanbieders slechts op enkele onderdelen van de zorg mogelijk. Verdere deregulering van het zorgaanbod is noodzakelijk om verzekeraars de mogelijkheid te bieden de beoogde regierol in het nieuwe zorgstelsel op zich te nemen en om aldus scherp te onderhandelen met zorgaanbieders. Dit is echter een langdurig proces. Door de nieuwe verzekering voor de curatieve zorg kunnen verzekeraars groeien in hun nieuwe rol als voorwaarde voor vergaande deregulering van het aanbod. Nu al wordt een aantal maatregelen genomen of voorbereid, zoals de ontwikkeling van zogeheten diagnose-behandelingcombinaties binnen ziekenhuizen of nieuwe overheidsregulering op de geneesmiddelenmarkt. Na de invoering van het nieuwe verzekeringsstelsel in 2006 kan het aanbod gefaseerd verder worden gedereguleerd. Telkens zal per deelmarkt worden bezien of en in hoeverre deregulering mogelijk en zinvol is, waarbij moet worden voorkomen dat te snelle deregulering in een markt met aanbodschaarste leidt tot prijsopdrijving. Deregulering past overigens ook in het kabinetsstreven om de administratieve lasten in de zorg terug te dringen.

Aanpakken wachtlijsten

Om tegemoet te komen aan de stijgende zorgbehoefte stelt het kabinet de komende vier jaar ongeveer 6 miljard euro beschikbaar om zowel demografische (met name door de vergrijzende bevolking) en technologische ontwikkelingen te kunnen accommoderen, als ook de extra productie die nodig is om de wachtlijsten te verminderen. Voor het aanpakken van de wachtlijsten is 1 mld. euro extra beschikbaar. Verder wordt het huisartsentekort aangepakt en wordt de capaciteit voor medische opleidingen verruimd, waardoor op termijn de numerus fixus kan worden afgeschaft.

3.6 Openbaar bestuur

Wat willen we bereiken?

De burger is ontevreden over het functioneren van de overheid. De overheid is niet altijd in staat naar verwachting te presteren. Veel regels van de overheid hebben daarnaast geleid tot onnodige lasten voor burgers. Het gevolg is een breed gedragen maatschappelijk wantrouwen jegens de overheid en de kwaliteit van de dienstverlening.

Het kabinet wil hier de komende vier jaar verandering in brengen en streeft naar een kwalitatief beter presterende overheid. Dit betekent dat de effectiviteit en de slagkracht van de overheid vergroot moeten worden. Maar dit betekent ook dat burgers en samenleving hun eigen verantwoordelijkheid kunnen en moeten nemen. Deze ambitie moet leiden tot een efficiënte rijksoverheid, maar ook tot verbeteringen in de interbestuurlijke verhoudingen tussen de rijksoverheid en mede-overheden en in de relatie tussen de overheid en de burger.

Daarnaast wil het kabinet het representatieve karakter van de democratie versterken, meer rechtstreekse invloed van de burger creëren, waardoor de afstand tussen kiezer en gekozene wordt verkleind.

Doelstellingen op het terrein van openbaar bestuur

1. Modernisering overheid;

2. Vergroten efficiency collectieve sector;

3. Terugdringen administratieve lasten voor lagere overheden, aan de overheid gelieerde instellingen en burgers.

Wat gaan we daarvoor doen?

Modernisering overheid

De minister van BVK zal op korte termijn een «Programma modernisering overheid» presenteren dat zal bestaan uit een drietal bouwstenen, gericht op:

– de burger;

– de organisatie van de rijksoverheid;

– interbestuurlijke relaties.

Het kabinet wil de bouwstenen voor dit moderniseringsprogramma in de komende periode in samenspraak met vele betrokkenen binnen en buiten de overheid verder uitbouwen.

In relatie tot de burger streeft het kabinet naar een klantgerichte dienstverlening van de overheid en naar het verminderen van de administratieve lasten. Het gebruik van ICT is een belangrijk instrument om deze doelstellingen te realiseren. Zo is het streven om burgers geen gegevens meer te vragen, die al binnen de overheid beschikbaar zijn.

Het Rijk zal de interne organisatie en werkwijze tegen het licht houden. Daartoe wordt in de eerste plaats een takenoperatie uitgevoerd waarin regelgeving, staand beleid en organisatie van de rijksdienst worden belicht. Doel van de takenoperatie is het verbeteren van de kwaliteit van de organisatie en de werkwijze van de rijksdienst. Overlap tussen departementen zal worden weggenomen, de taakverdeling tussen departementen wordt gestroomlijnd en «uitgewerkt» beleid wordt beëindigd.

Tegelijk worden de taken, werkwijze en omvang van de verzelfstandigde diensten (ZBO's en agentschappen) bekeken. In een interdepartementaal beleidsonderzoek (IBO) zal het huidige toetsingskader voor verzelfstandiging worden doorgelicht en zal worden onderzocht hoe de bekostiging en aansturing kan worden geoptimaliseerd. Dit IBO zal medio 2004 zijn afgerond. Ook gedeconcentreerde rijksdiensten en adviesraden zullen tegen het licht worden gehouden. Het stelsel van adviesraden zal in ieder geval worden versoberd en verbeterd. Ten behoeve van besluitvorming op langere termijn, bijvoorbeeld bij volgende kabinetsformaties, brengt het kabinet een visie uit op de gewenste ordening en politieke aansturing van rijkstaken. De efficiency en de kwaliteit van de interne bedrijfsvoering op departementen wordt verbeterd.

Om bureaucratie en bestuurslasten bij (mede)overheden terug te dringen wil het kabinet in ieder geval de specifieke uitkeringen grondig herijken. De doorlichting moet leiden tot het vereenvoudigen, bundelen of afschaffen van specifieke uitkeringen. Ook zal prestatievergelijking (benchmarking) in alle lagen van het openbaar bestuur worden aangejaagd om transparantie en het zelflerend vermogen van overheidsorganisaties te versterken.

Daarnaast zal – met het oog op het terugdringen van de bureaucratie – het kabinet terughoudend zijn met het uitbrengen van nieuwe regelgeving, beleidsnota's en studies. Daarom zullen ook de bestaande wettelijke verplichtingen tot het periodiek uitbrengen van beleidsnota's, indien verantwoord, worden geschrapt. Ook op het gebied van de bedrijfsvoering vinden heroverwegingen plaats. Zo zullen overheidsorganisaties zo veel mogelijk in staat worden gesteld om zelf de besturing en beheersing van de bedrijfsprocessen in te richten. Verder zal de auditfunctie worden gemoderniseerd in die zin dat deze zich naast de traditionele accountantscontrole – in toenemende mate zal richten op bedrijfsvoeringsaudits. De implementatie van het Kwaliteitsplan Auditfunctie Rijkoverheid (2002) wordt in 2004 afgerond, een evaluatie is gepland voor 2005.

Vergroten efficiency collectieve sector

Om de efficiency in de rijksdienst te vergroten heeft het kabinet in het Hoofdlijnenakkoord een aantal financiële prikkels bij departementen neergelegd. Zo dienen de departementen de inhuur van externe adviseurs te verminderen. Ook door professionele inkoop en aanbesteding is een efficiencyvoordeel door de departementen te behalen. Voorts is voor de rijksdienst, met uitzondering van een aantal prioritaire onderdelen, uitgegaan van een efficiencykorting van jaarlijks 1% in de periode 2004–2006, bovenop die uit het Strategisch Akkoord, en 2% in 2007. In navolging hierop is bij de zelfstandige bestuursorganen (ZBO's) van een vergelijkbare efficiencykorting uitgegaan. Daarnaast krijgen de bij het Strategisch Akkoord uitgezonderde uitvoerende diensten een efficiencykorting van jaarlijks 0,5%. De departementen vullen zelf de korting in met efficiencyvergrotende maatregelen, bijvoorbeeld door het schrappen van managementlagen in de organisatie.

Het kabinet is tevens van mening dat het ziekteverzuim in de sectoren Zorg, Politie en Onderwijs moet worden teruggebracht; zodanig dat het verschil met het ziekteverzuim in de markt fors verkleind wordt. Hiermee wordt direct bijgedragen aan de kwaliteit van de dienstverlening; namelijk meer handen aan het bed, meer blauw op straat en verkleining van het lerarentekort.

Tot slot streeft het kabinet naar een aanzienlijke beperking van de overheidssubsidies.

3.7 Immigratie en integratie

Wat willen we bereiken?

De enorme verschillen in welvaart en veiligheid tussen rijke en arme landen staan garant voor een omvangrijke groep van immigranten aan onze grenzen. In de jaren negentig kwamen rond de 40 000 asielzoekers per jaar naar Nederland. Hiervan kregen jaarlijks circa 15 000 personen een verblijfsvergunning en werd een even zo grote groep afgewezen. De behandeling van de aanvragen leidde tot de opbouw van een opvangcapaciteit voor circa 85 000 asielzoekers. Mede door de introductie van de nieuwe Vreemdelingenwet 2000 is de instroom van het aantal asielzoekers sinds 2001 spectaculair gedaald naar 18 000 asielzoekers afgelopen jaar. Het aantal personen dat naar Nederland wil migreren in het kader van gezinsvorming/-hereniging ligt in dezelfde periode (jaren '90) rond de 50 000 per jaar. Van deze groep, die een aanvraag doet voor een Machtiging tot Voorlopig Verblijf (MVV), wordt echter een deel afgewezen. Uiteindelijk vestigen zich ongeveer 30 000 personen per jaar in Nederland op grond van gezinsvorming en -hereniging. Binnen de redelijk stabiel blijvende totale instroom is gedurende de jaren '90 het aandeel gezinsvormers groter geworden dan het aandeel gezinsherenigers.

Hoewel de integratie en de positie van minderheden op de arbeidsmarkt zijn verbeterd, zijn lang niet alle problemen opgelost. De noodzaak om te komen tot een beleid gericht op beperking van de immigratie en verbetering van de integratie blijft van kracht. In samenhang daarmee zet het kabinet in op het aanpakken van illegaliteit en een effectief terugkeerbeleid, zowel in bilateraal als in EU-verband. Gebrekkige medewerking van landen van herkomst bij het terugnemen van hun onderdanen, is nog altijd een struikelblok bij de daadwerkelijke terugkeer. Tot slot is het van belang om te komen tot een Europees asielbeleid, waarbinnen het Nederlandse beleid goed kan worden ingepast.

Doelstellingen op het terrein van immigratie en integratie

1. Betere integratie, mede door een nieuw inburgeringsstelsel dat in de loop van 2004 operationeel moet zijn;

2. Een restrictief toelatingsbeleid;

3. Aanpak illegaliteit en een effectief terugkeerbeleid;

4. Inzet op een Europees asiel- en migratiebeleid en versterkte bescherming in de regio.

Wat gaan we daarvoor doen en wat mag het kosten?

* Dit betreft de beschikbare middelen voor immigratie en integratie op de begroting van Justitie.

Een betere integratie

Integratie moet tot stand komen in scholen, bedrijven, in de buurt en op straat, en is in slechts beperkte mate een taak voor de landelijke overheid. Uitgangspunt van het nieuwe inburgeringsbeleid is dat de immigrant zelf verantwoordelijk is voor het zich eigen maken van de benodigde kennis en vaardigheden. Prioriteiten zijn het inburgeren van nieuwkomers en het maken van een inhaalslag bij oudkomers. Bij de inburgering moet meer inzicht komen in de resultaten van inburgeringtrajecten en de verantwoordelijkheid van betrokken partijen (de inburgeraar zelf, gemeenten, scholingsinstellingen) voor het behalen van resultaten dient aangescherpt te worden. Een duidelijk inburgeringexamen is daarbij een belangrijk instrument. De eigen verantwoordelijkheid van de inburgeraar wordt vergroot door hem of haar zelf verantwoordelijk te laten zijn voor het halen van het verplichte inburgeringexamen. Daartegenover staat een (gemaximeerde) financiële vergoeding van het Rijk bij het behalen van het examen en de ruimte om cursussen te volgen bij een instelling naar keuze. Iedere nieuwkomer die op vrijwillige basis naar ons land komt en valt onder de doelgroepen van het inburgeringbeleid, moet eerst in eigen land Nederlands op basisniveau leren als voorwaarde voor toelating. Nieuwkomers kunnen pas een definitieve verblijfsstatus krijgen, na het behalen van het inburgeringexamen.

De groep «oudkomers», die al langer in Nederland verblijft, maar nog onvoldoende is geïntegreerd, is in de loop der tijd gegroeid. Bij deze groepen moet een inhaalslag worden gemaakt. De vrijwilligheid tot het volgen van inburgeringcursussen wordt daarom vervangen door een plicht voor nader af te bakenen groepen oudkomers om een inburgeringexamen te halen.

Een restrictief toelatingsbeleid

De hoofdlijnen van een restrictief en selectief immigratiebeleid zijn uiteengezet in het Strategisch en Hoofdlijnenakkoord. De Vreemdelingenwet 2000 is hierbij het uitgangspunt. De aanpassingen hierop hebben betrekking op verschillende groepen immigranten.

Aan gezinsvorming en gezinshereniging worden eisen gesteld, zoals een leeftijdsgrens van 21 jaar en een inkomenseis van 120% van het wettelijk minimumloon.

Afgezien van tijdelijke migratie voor het vervullen van moeilijk vervulbare vacatures voert Nederland geen beleid op het binnenhalen van economische migranten (arbeidsmigratie). Prioriteit wordt gegeven aan een vermindering van de inactiviteit bij de bestaande beroepsbevolking. Wel is de procedure voor migranten die naar Nederland komen vereenvoudigd en wordt deze versneld afgehandeld. Dit geldt met name voor kennismigranten, waardoor Nederland snel toegankelijk wordt voor personen waar een specifieke behoefte aan is. Conform het profijtbeginsel zullen immigranten de kosten van hun verblijfsvergunning zelf moeten dragen. De leges worden hiertoe verder verhoogd richting kostendekkend niveau. In 2007 levert dit naar verwachting 15 miljoen euro op.

Op het gebied van asiel blijft Nederland bereid vluchtelingen in de zin van het Vluchtelingenverdrag op te vangen. Om dat mogelijk te maken moeten asielaanvragen strikt, rechtvaardig, snel en met behoud van zorgvuldigheid worden beoordeeld. In de komende periode zal, in lijn met het Hoofdlijnenakkoord, worden bezien wat de mogelijkheden zijn om de opvang van asielzoekers verder te versoberen. De gefinancierde rechtsbijstand wordt zodanig aangepast dat deze geen zelfstandige bron van extra procedures vormt. De mogelijkheid vervalt om na afwijzing van een asielaanvraag alsnog een reguliere verblijfsvergunning aan te vragen en de toepassing van het categoriale vluchtelingenbeleid wordt terughoudend toegepast. Op gewijzigde omstandigheden die relevant zijn voor de «verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd» wordt alerter gereageerd. Alleenstaande minderjarige asielzoekers die niet voor asiel in aanmerking komen zullen worden uitgezet zodra opvang in het land van herkomst is georganiseerd.

Vluchtelingen zouden in de regio moeten worden opgevangen, indien de omstandigheden dat mogelijk maken. Een eerste proefproject zal hiertoe in samenwerking met onder andere UNHCR, de Europese Commissie en geïnteresseerde landen worden uitgewerkt.

Inzet op het Europese terrein van asiel- en migratiebeleid

Het Nederlandse vreemdelingenbeleid kan en mag niet los worden gezien van het beleid in de ons omringende landen. Nederland zal, als het gaat om het toelatingsbeleid, niet een ruimhartiger beleid voeren dan de ons omringende landen. Teneinde secundaire migratiestromen tegen te gaan moet het asiel- en migratiebeleid in de EU-landen verder worden geharmoniseerd. Het kabinet zal hier actief op blijven inzetten. De interne en externe aspecten van asiel en migratie in het EU-beleid behoren tot de prioriteiten tijdens het Nederlandse voorzitterschap in de tweede helft van 2004.

Aanpak van de illegaliteit en een effectief terugkeerbeleid

Schattingen over het aantal in Nederland verblijvende illegalen lopen uiteen van circa 112 000 tot circa 163 000 personen (rapport Illegale vreemdelingen in Nederland: omvang, overkomst, verblijf en uitzetting, september 2002). Een groot deel van deze populatie is illegaal werkzaam in Nederland. De aanpak van illegaliteit is noodzakelijk in samenhang met het selectieve en restrictieve toelatingsbeleid en de verplichtingen die we aan nieuw- en oudkomers stellen. Hiertoe zal illegaal verblijf en het profiteren van illegalen (huisjesmelkers, koppelbazen, werkgevers), krachtiger worden bestreden met financiële sancties zoals boetes, verhalen van uitzettingskosten en ontnemen van genoten voordeel. De maatregelen leveren een bijdrage aan het terugdringen van de illegaliteit, maar zullen de illegaliteit niet volledig kunnen uitbannen. Wel is er een duidelijke samenhang met het fraudebeleid en zal worden voortgebouwd op de reeds in gang gezette aanpak van illegaliteit. Zo is het vreemdelingentoezicht geïntensiveerd met 450 fte's, zal illegale tewerkstelling door de Arbeidsinspectie worden bestreden en wordt er gewerkt aan een intensivering van terug- en overnameovereenkomsten met landen van herkomst. De (reeds ingezette) maatregelen dienen met name gericht te zijn op het tegengaan van illegale tewerkstelling en (onder)verhuur aan illegalen. Via deze maatregelen kan de aanpak vooral met financiële sancties plaatsvinden.

Een effectief terugkeerbeleid voor illegalen, afgewezen asielzoekers en AMA's is een onmisbaar onderdeel van het vreemdelingenbeleid. De uitzetting en begeleiding van (vrijwillige) terugkeer van deze personen wordt effectiever gemaakt door de organisatorische taken en de coördinatie te verbeteren, waarbij ook in bilateraal en EU-verband wordt samengewerkt. De komende periode zal bezien worden op welke wijze invulling kan worden gegeven aan de in het Hoofdlijnenakkoord genoemde terugkeerorganisatie. Door deze maatregelen kan met de beschikbare middelen een intensivering van de terugkeer plaatshebben, waaronder het aantal gedwongen verwijderingen. Vreemdelingenbewaring en de recentelijk geopende uitzetcentra, dienen optimaal te worden gebruikt om een snelle uitzetting te realiseren. Regeringen die terugname van onderdanen weigeren, komen niet in aanmerking voor ontwikkelingshulp.

3.8 Ruimte, wonen, natuur en milieu

Ruimte

Wat willen we bereiken?

Nederland is dichtbevolkt en op een relatief klein oppervlak moet een veelheid aan wensen ten aanzien van wonen, werken, water, natuur en infrastructuur worden gerealiseerd. Met de schaarse ruimte moet dus zorgvuldig worden omgesprongen. Het kabinet wil daaraan bijdragen met het ruimtelijke-ordeningsbeleid. Dit beleid verdeelt de beschikbare ruimte over verschillende bestemmingen en streeft daarbij naar sterke steden en een vitaal platteland. Er moet tegemoetgekomen worden aan de veranderende voorkeuren van burgers en bedrijvenen het instrumentarium zal flexibeler moeten worden. Dit moet leiden tot meer draagvlak, ook in financiële zin, voor het ruimtelijke beleid. Meer en sneller resultaat in de ruimtelijke ordening is eveneens een belangrijke doelstelling. Het eindresultaat van de ruimtelijke ordening moet meer bepaald worden door de burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en andere overheden, dan van bovenaf opgelegd door het Rijk. Dat vereist een rijksbrede visie op de ruimtelijke inrichting van Nederland, waarin wordt aangegeven welke algemene ruimtelijke ontwikkelingen van nationaal belang worden geacht.

Doelstellingen op het terrein van Ruimte

1. Ruimte geven aan ontwikkelingen: beter inspelen op de wensen van burgers en bedrijven en meer ruimtelijke afwegingen op decentraal niveau;

2. Vergroten van de ruimtelijke kwaliteit en versnellen van de ruimtelijke ontwikkelingen.

Wat gaan we daarvoor doen en wat mag het kosten?

* Dit betreft de beschikbare middelen voor ruimte op de begrotingen van VROM en het FES.

Ruimte geven aan ontwikkelingen

Het kabinet zal het nationale ruimtelijke beleid vormgeven in één Nota Ruimte. Zo'n rijksbrede Nota Ruimte, die selectief (op hoofdlijnen) en geïntegreerd is, sluit aan bij de algemene kabinetsdoelen: minder beleid, meer samenhang, minder regels en een slagvaardige uitvoering. In de Nota Ruimte zal conform de uitgangspunten van de Stellingnamebrief en het Hoofdlijnenakkoord de rol van het Rijk worden beperkt. Een andere verdeling van de ruimte vergt nieuwe afwegingen, die in veel gevallen het beste op decentraal niveau (door provincies en gemeenten) kunnen worden gemaakt, omdat daar de meeste kennis is over de wensen van burgers en bedrijven. De concrete invulling van deze wijziging moet nog nader worden uitgewerkt.

Voor het kabinet ligt een belangrijke rol bij de ruimtelijke afweging en afstemming van investeringsprojecten van nationaal belang. Een eerste aanzet daartoe is het formuleren van Interdepartementale Ruimtelijke Initiatieven. Hierin geven de diverse rijkspartijen aan waar opgaven van nationaal belang liggen, waarbij in onderlinge samenhang en door meer departementen moeten worden geïnvesteerd om te komen tot synergie in de uitvoering. Dit betreft onder andere de Noordvleugel en de Zuidvleugel van de Randstad en het Groene Hart.

Vergroten van de ruimtelijke kwaliteit en versnellen van de ruimtelijke ontwikkelingen

Naast de traditionele toelatingsplanologie zal het Rijk een meer ontwikkelingsgerichte aanpak, de zogenaamde ontwikkelingsplanologie, stimuleren. Bij ontwikkelingsplanologie wordt vroegtijdig samengewerkt tussen overheden, maatschappelijke organisaties en marktpartijen, teneinde te komen tot een gezamenlijk gebiedsgericht beleid. Dit is bedoeld om sneller en met meer draagvlak (ook financieel) de wensen die in de regio leven te accommoderen. Vanuit het Rijk zullen onder meer de BIRK-middelen (Budget Investeringen Ruimtelijke Kwaliteit) en de gelden voor de sleutelprojecten ten bedrage van 397 miljoen euro worden ingezet. Door de herziening van de Wet op de Ruimtelijke Ordening en andere regelgeving zullen procedures om tot ruimtelijke aanpassingen te komen worden gestroomlijnd en versneld.

Wonen

Wat willen we bereiken?

Iedereen in Nederland moet goed kunnen wonen tegen een redelijke prijs. Het kabinet beschouwt daarom het teruglopende bouwvolume en de woonsituatie in een groot aantal achterstandswijken als ernstige problemen en zal daarom ook bijdragen aan de oplossing van die problemen. Een andersoortig speerpunt op het gebied van wonen is de gelijktrekking van de fiscale behandeling van de verhuizende en niet-verhuizende eigenaar-bewoner.

Doelstellingen op het terrein van wonen

1. Vitaliseren van steden:

– Toename kwaliteit woningen en openbare ruimte. Meeste urgentie geldt voor de 56 prioritaire herstructureringswijken in de 30 grootste steden;

– Verkleinen kloof tussen vraag en aanbod door ombuigen negatieve trend huidige woningbouwproductie;

2. Gelijktrekking fiscale behandeling verhuizende en niet-verhuizende eigenaar-bewoner.

Wat gaan we daarvoor doen en wat mag het kosten?

* Dit betreft de beschikbare middelen voor wonen op de begroting van VROM.

Toename kwaliteit woningen en openbare ruimte

Wat betreft de woon- en leefomgeving in de achterstandswijken ligt de primaire verantwoordelijkheid bij de gemeenten en de woningcorporaties en heeft de rijksoverheid een ondersteunende rol. Op voordracht van de 30 grootste steden heeft de minister van VROM 50 wijken aangewezen die met prioriteit aangepakt zullen worden. Dit moet bijdragen aan het handhaven van het aandeel van de midden- en hogere inkomens in de steden en vermindering van de segregatie. Het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing (ISV) voorziet daarin (voor de periode 2005–2010 is 1 665 miljoen euro beschikbaar).

Voor de financiering van de herstructurering en de nieuwbouwproductie wordt een belangrijke bijdrage van de corporaties verwacht. Het is gewenst dat woningcorporaties met weinig vermogen ondersteuning krijgen van woningcorporaties met veel vermogen. De sector als geheel beschikt immers over ruim voldoende vermogen om de ambities waar te kunnen maken en zijn verantwoordelijkheid te nemen. Het Centraal Fonds Volkshuisvesting kan hierbij een belangrijke rol spelen. De mogelijkheden worden onderzocht om in de systematiek van de huursubsidie en het huurbeleid ruimte te vinden om de bezuinigingen te realiseren en tegelijkertijd de betaalbaarheid van het wonen voor lagere inkomens te waarborgen en de herstructurerings- en nieuwbouwopgave te realiseren.

Aantal nieuwbouwwoningen per jaar vergroten

De bouwproductie zal omhoog moeten, maar de tijd dat de overheid het bouwvolume vaststelde ligt ver achter ons. Het is ook niet gewenst dat die tijden terugkomen. De huidige kwalitatieve woningnood kan immers niet planmatig en met centrale sturing worden aangepakt. Het is primair aan marktpartijen en woningbouwcorporaties om tegemoet te komen aan de wensen van kopers en huurders van woningen. De overheid heeft immers geen invloed op de twee belangrijkste determinanten van de bouwproductie, namelijk de beschikbare bouwcapaciteit en de vraag naar nieuwbouwwoningen. Wel kunnen regelgeving en stroperige procedures de ontwikkeling van de bouwproductie frustreren. Het kabinet gaat daar concreet wat aan doen, onder andere door kortere procedures bij de ruimtelijke ordening en onteigening en stroomlijning van de bouwregelgeving. Ook de inzet van aanjaagteams draagt bij aan versnelling van de besluitvorming in de gemeenten en regio's en daarmee aan de productie. Harde afspraken via de nog af te sluiten Verstedelijkingsconvenanten zijn een noodzakelijk onderdeel van dit pakket.

Gelijktrekking behandeling verhuizende en niet-verhuizende eigenaar-bewoner.

Voor eigenaar-bewoners die verhuizen bestaat de mogelijkheid om rente af te trekken over een lening die indirect is gebruikt voor consumptie of financiering van beleggingen. Als men voor volledige financiering van de nieuwe woning kiest en de waarde van de oude woning hoger is dan de erop rustende hypotheek, valt een bedrag vrij voor consumptie of belegging buiten de eigen woning. Voor niet-verhuizende eigenaarbewoners bestaat deze mogelijkheid niet. Zij kunnen de rente over een verhoging van hun hypotheek alleen aftrekken als het geleende bedrag ook daadwerkelijk aangewend is voor verbetering of onderhoud van de eigen woning. Op dit punt wordt de behandeling van de niet-verhuizende eigenaar-bewoner en de verhuizende eigenaar-bewoner gelijk getrokken. Daartoe zal voortaan gelden dat bij verhuizing naar een andere eigen woning de hypotheekrente aftrekbaar is voor zover de extra hypotheek nodig is bovenop de opbrengst van het verkochte huis. Hierdoor wordt de mogelijkheid voor verhuizende eigenaar-bewoners om fiscaal gefacilieerd geld vrij te spelen voor consumptie of andere beleggingen beëindigd, zoals dat al eerder gebeurde bij niet-verhuizende eigenaar-bewoners. Voor starters op de woningmarkt en zittende eigenaar-bewoners verandert er niets met betrekking tot de hypotheekrenteaftrek. De maatregel draagt tevens bij aan het beheersbaar houden van de belastingderving in verband met de eigen woning.

Natuur en milieu

Wat willen we bereiken?

Op het gebied van natuur acht het kabinet de realisatie van de doelstellingen van de Ecologische Hoofdstructuur (EHS) van vitaal belang. In dit licht is het kabinetsbeleid erop gericht de EHS in 2018 te voltooien. De EHS bestaat uit een samenhangend netwerk van natuurgebieden met hoge natuur- en landschapswaarde die deels met elkaar verbonden zijn door verbindingszones. Het doel is om deze waarden in stand te houden, te herstellen en te ontwikkelen. Afgezien van de grote wateren, beslaat de EHS ongeveer 728 500 hectare. Onderdeel van de EHS zijn de zogenoemde robuuste verbindingen. Met de verwerving van de eerste tranche robuuste verbindingen (13 500 hectare) is reeds begonnen, met de tweede tranche (13 500 hectare) wordt in 2008 begonnen. Met de totstandkoming van de EHS wordt ook in belangrijke mate invulling gegeven aan de internationale verplichtingen zoals het Biodiversiteitsverdrag, de Ramsar-conventie en de Europese Vogel- en Habitatrichtlijn.

Een goede kwaliteit van het leefmilieu is van vitaal belang voor huidige en toekomstige generaties. De afgelopen jaren is de uitstoot van de meeste milieubelastende stoffen verminderd, ondanks een stevige economische groei. Het milieubeleid blijft gericht op handhaving van deze ontkoppeling tussen economische groei en milieudruk, en het realiseren van ontkoppeling waar dat nog niet is gelukt.

Doelstellingen op het terrein van natuur en milieu

1. Duurzame groei: handhaven van de ontkoppeling tussen economische groei en milieudruk;

2. Voltooien van de EHS in 2018 (inclusief robuuste verbindingen). In de periode 2004–2007 betekent dit het verwerven van circa 16 000 hectare grond, inrichten van 19 000 hectare en het in het beheer nemen van 21 000 hectare.

Wat gaan we daarvoor doen en wat mag het kosten?

* Dit betreft de beschikbare middelen voor natuur en milieu op de begrotingen van VROM, LNV, EZ en het FES.

Handhaving van de ontkoppeling tussen economische groei en milieudruk

Het kabinetsbeleid richt zich op het handhaven van de ontkoppeling tussen economische groei en milieudruk. Het zal zich daarbij onder andere richten op een aantal hardnekkige milieuproblemen, zoals de uitstoot van CO₂. Een van de kenmerken van deze problemen is dat een deel van de oplossing op internationaal niveau ligt. Het kabinet zet zich in voor een sterk internationaal milieubeleid, zowel binnen de EU als in wijder verband.

In 2005 zal worden begonnen met emissiehandel voor CO₂, een naar verwachting (kosten)efficiënt instrument voor de reductie van de uitstoot van broeikasgassen. Aan de industrie (inclusief energieproducenten) die verantwoordelijk is voor circa 60% van de CO₂-emissie, zullen verhandelbare emissierechten worden verleend op basis van energie-efficiency-inspanningen in het verleden.

Daarnaast wordt ingezet op instrumentele vernieuwing in de EU en in Nederland. Zo wordt er gestreefd naar minder specifieke gedetailleerde regelgeving en waar mogelijk wordt gekozen voor internalisering van externe kosten via financiële prikkels. De bereikte ontkoppeling tussen economische groei en milieudruk zal worden gehandhaafd, mede door stimuleren van duurzame innovaties en door in te zetten op vergroening via een REB-verhoging, en door onderzoek naar maatregelen op het gebied van verkeer en vervoer (o.a. vrachtwagen).

Een afname van de milieuvervuiling terwijl de economie blijft groeien, ofwel absolute ontkoppeling, vereist meer fundamentele veranderingen, ook wel transities genoemd. In nauw overleg met alle maatschappelijke actoren, zal de overheid initiatieven ontplooien die hieraan bijdragen. In 2004 worden de voor dat jaar geplande acties uit het «Actieprogramma duurzame ontwikkeling» uitgevoerd, waaronder een openbaar maatschappelijk debat over de voortgang van duurzame ontwikkeling.

Verwerven, inrichten en beheer van de EHS

Mede met het extra geld dat het kabinet voor de EHS beschikbaar heeft gesteld kan de EHS in 2018 gereed zijn. Van de nog te realiseren oppervlakte (ruim 63 000 hectare) wordt 60% gerealiseerd door middel van grondaankopen en 40% via agrarisch en particulier natuurbeheer. Voorts wordt nog circa 40 000 hectare beheersgebied (Subsidieregeling agrarisch natuurbeheer) en 17 500 hectare particulier beheer (Subsidieregeling natuurbeheer) gerealiseerd.

Reconstructie van de zandgebieden

Binnen plattelandsbeleid krijgt de reconstructie van de zandgebieden prioriteit. Reconstructie is een gebiedsgerichte aanpak van ruimtelijke herstructurering van de zandgebieden in Zuid- en Oost-Nederland, neergelegd in de Reconstructiewet concentratiegebieden. Voor de reconstructie heeft het kabinet extra middelen beschikbaar gesteld Teneinde de ambities van de reconstructie in evenwicht te brengen met de beschikbare middelen geeft het kabinet prioriteit aan de uitvoering van concrete projecten op het gebied van EHS, duurzame landbouw, water en varkensvrije zones. De provincies zijn de regisseurs van de voorbereiding en de uitvoering van de reconstructie en zullen een aanzienlijke financiële bijdrage leveren aan de reconstructie. De planvorming is in volle gang en nadert eind 2003 zijn voltooiing.

3.9 Mobiliteit en infrastructuur

Wat willen we bereiken?

Burgers en bedrijven kampen in toenemende mate met files op de weg, vertragingen op het spoor en belemmeringen op de waterwegen. De nog steeds toenemende mobiliteit leidt tot knelpunten in de spitsperiode met negatieve gevolgen voor het economisch groeivermogen. Door een intensiever gebruik, een grotere benutting en steeds strengere veiligheids- en milieueisen is de behoefte aan onderhoud van de infrastructuur toegenomen. Er is minder geld voor nieuwe projecten. De focus ligt op het in orde brengen en houden van de bestaande infrastructuur en een effectievere benutting ervan. Zo wordt een groot gedeelte van het «kwartje van Kok» in deze richting besteed om de achterstanden in beheer en onderhoud weg te werken.

Doelstellingen op het terrein van mobiliteit en infrastructuur

1. Verbetering veiligheid, capaciteit en betrouwbaarheid infrastructuur:

– Afname storingen van de spoorweginfrastructuur met 35 à 40% in 2007 ten opzichte van 2002;

– Verbeteren punctualiteit van 81% in 2002 naar 87–89% in 2007 voor dagelijks één miljoen spoorreizigers;

– Op de weginfrastructuur het achterstallig onderhoud verminderen met circa 45% in 2007;

– Wegnemen van vertragingen en stremmingen waterwegen door renovatie en baggeren van respectievelijk sluizen, stuwen alsmede kanalen;

2. Betere benutting rijkswegen: verbetering doorstroming rijkswegen en wegen in grootstedelijke gebieden, zodat de filezwaarte op de punten die aangepakt worden met minimaal 30% wordt gereduceerd:

– Uitvoering van het programma «Zichtbaar, Slim en Meetbaar»;

– Selectieve aanleg;

3. Bescherming tegen overstromingen en wateroverlast:

– Verhogen waterafvoerende capaciteit van de Rijn;

– Uitvoering eerste maatregelenprogramma's Nationaal Bestuursakkoord Water.

Wat gaan we daarvoor doen en wat mag het kosten?

* Dit betreft de beschikbare middelen voor mobiliteit en infrastructuur op de begroting van V&W, het Infrastructuurfonds en het FES.

Verbetering veiligheid, capaciteit en betrouwbaarheid infrastructuur

Ten aanzien van investeringen in de infrastructuur ligt de komende jaren een belangrijk accent op beheer en onderhoud ter verbetering van de onderhoudstoestand van de bestaande spoor-, weg- en waterinfrastructuur in plaats van grootschalige uitbreiding daarvan.

Om de kwaliteit van de spoorweginfrastructuur op peil te houden en de betrouwbaarheid op het spoor te kunnen garanderen, zijn reeds maatregelen genomen gericht op het verminderen van storingen van de spoorweginfrastructuur. Bij het Hoofdlijnenakkoord zijn aanvullende middelen beschikbaar gekomen die onder meer aangewend zullen worden voor de aanpak van acute knelpunten, vergroting van de bedrijfszekerheid van de spoorweginfrastructuur, een «groene golf» voor goederentreinen en vereenvoudiging van de dienstregeling, waardoor het aantal vertragingen beperkt wordt. Deze middelen worden vooral ingezet op de economisch belangrijke corridors. Wat betreft het personenvervoer zijn dat de zwaardere vervoersstromen in het woon-werkverkeer, in de spits, van en naar sterk verstedelijkt gebied. Voor het goederenvervoer geldt dat het accent ligt op die trajecten waar het spoor een eigen markt kent en waar reeds zware vervoerstromen zijn. In 2007 moeten er ten opzichte van de peildatum 2000 circa 35–40% minder infrastructuurstoringen zijn op het gehele railnet. In de periode tot en met 2007 wordt een bedrag van 578 miljoen euro extra beschikbaar gesteld ten uitvoering van de 1e fase van het plan «Betrouwbaar benutten». Door de inzet van de genoemde extra bedragen en de uitvoering van het Verbeterplan door de Nederlandse Spoorwegen moet de punctualiteit stijgen van 81% in 2002 naar 87–89% in 2007. De gebruikers van het spoor betalen momenteel maar een gering deel van de infrastructuurkosten. De gebruikersvergoeding wordt daarom conform het Hoofdlijnenakkoord met ingang van 2006 verhoogd.

De kosten voor het instandhouden van wegen nemen toe. Dat heeft te maken met onder meer de uitbreiding van het wegennetwerk, een fors groeiende verkeersintensiteit, het toenemende gebruik van elektronica en zeer open asfaltbeton op het wegdek, meer aandacht voor veiligheid bij werk-in-uitvoering en het streven naar filearm onderhoud. De komende jaren wordt verder ingezet op het verbeteren van het gebruik van de beschikbare capaciteit. Zo wordt met extra onderhoud van circa 1300 kilometer weginfrastructuur het gebruik van de beschikbare capaciteit en de betrouwbaarheid verbeterd. Het achterstallig onderhoud wordt daarmee ten opzichte van 2002 met circa 45% verminderd. Daarbij wordt getracht vertragingen op de weg vanwege onderhoudsinspanningen door een betere en slimmere onderhoudsplanning en onderhoudsmanagement te verminderen. In de periode tot en met 2007 wordt in totaal 441 miljoen euro extra uitgetrokken voor het beheer en onderhoud van wegen. Daarbij ligt de prioriteit bij de economisch belangrijke verbindingen en ringwegen rond de steden.

Met de beschikbare capaciteit van het vaarwegennetwerk en de vloot kan de binnenvaart een aanzienlijk deel van de toekomstige groei van het goederenvervoer op een efficiënte, veilige en duurzame wijze afwikkelen. Voorwaarde daarbij is goed onderhoud. Het kabinet trekt tot en met 2010 700 miljoen euro extra uit om een extra onderhoudsinspanning te plegen bij waterwerken, kanalen en waterbodems. De hiervoor beschikbare middelen bedragen tot en met 2007 gecumuleerd 350 miljoen euro.

Verbetering doorstroming weg in grootstedelijke gebieden

Onderstaande maatregelen beogen een betere doorstroming op het wegennet, onder meer door een betere benutting. Het uiteindelijke resultaat van alle landelijke maatregelen zal niet zijn dat de files over vier jaar zijn opgelost, maar wel dat de doorstroming in het hele land verbetert. Het kabinet zal daarnaast de mogelijkheden tot beprijzen van de transportsector bezien onder gelijktijdige terugsluis binnen de budgettaire spelregels.

De uitvoering van het bestaande programma «Zichtbaar, Slim, Meetbaar» (ZSM) voor een slimmere en betere benutting van de wegen wordt opgevoerd. De in 2003 aangenomen Spoedwet Wegverbreding voorziet nu al in de aanleg van spits- en plusstroken op respectievelijk 150 en 160 kilometer weg tot en met 2006 op filegevoelige corridors. Daarnaast bestaat het ZSM-programma uit flankerende maatregelen op het gebied van dynamisch verkeersmanagement, incidentmanagement, flexibele rijstrookindeling en andere maatregelen getroffen om het wegennet slimmer en beter te benutten. Een bedrag van 715 miljoen euro tot en met 2010 wordt geïnvesteerd in een gerichte aanpak van de files op het Hoofdwegennet. Het betreft hier met name het programma ZSM-2. Hierin is de aanleg voorzien van onder meer extra spitsstroken op de A1, A12, A20, A27 en A28.

Naast de reguliere budgetten voor capaciteitsvergroting wordt in de periode tot en met 2007 gecumuleerd 655 miljoen euro uitgetrokken voor met name de realisatie van spits- en plusstroken en 80 miljoen euro voor flankerende maatregelen (ZSM-1 en -2). Een bedrag van gecumuleerd 360 miljoen euro wordt tot 2010 uitgetrokken voor een gebiedsgerichte aanpak van snelweg, provinciale weg, gemeentelijke weg en het openbaar vervoer, teneinde de doorstroming van wegen in grootstedelijke gebeden te bevorderen.

Daarnaast is een extra bedrag van gecumuleerd 330 miljoen euro van 2006 tot en met 2010 in de begroting opgenomen voor de aanleg van ontbrekende rijkswegen op specifieke plekken die van belang zijn voor de economie.

Bescherming tegen overstromingen en waterlast door het handhaven van wettelijk vastgestelde veiligheidsniveaus

Factoren als zeespiegelrijzing, regenval, bodemdaling, intensievere bebouwing en zwaardere golfslag dienen geredresseerd te worden om de veiligheid te handhaven. Daarnaast zijn maatregelen nodig om de wateroverlast in de regionale watersystemen zo veel mogelijk te beperken.

Begin 2006 wordt de PKB Ruimte voor de Rivier afgerond. De PKB beoogt maatregelen vast te stellen die voorzien in een verhoging in 2015 van de huidige afvoercapaciteit van de Rijn van 15 000 m³ per seconde naar 16 000 m³. De uitgaven voor de maatregelen uit de PKB Ruimte voor de Rivier worden vooralsnog geraamd op circa 2 miljard euro.

Om Nederland tegen wateroverlast te beschermen gaat tot en met 2007 een impuls van 100 miljoen euro naar het regionale waterbeheer in het kader van het Nationaal Bestuursakkoord Water. Uiterlijk in 2007 is het eerste maatregelenprogramma uitgevoerd. In 2003 wordt gestart met de koploperprojecten voor waterberging en het glastuinbouwgebied in Delfland. In 2006 wordt het Nationaal Bestuursakkoord Water geëvalueerd en afhankelijk hiervan wordt mogelijk het volgende vierjarenplan vastgesteld.

3.10 Internationaal

Wat willen we bereiken?

Tot de algemene doelstelling van het buitenlandse beleid behoort het bevorderen van vrede, veiligheid en een stabiele internationale rechtsorde en armoedevermindering. Vrede en veiligheid zijn voorwaardenscheppend voor de opbouw van rechtvaardige, democratische en daarmee stabiele internationale samenlevingen. Deze elementen zijn noodzakelijk voor effectieve armoedebestrijding. Conflicten houden armoede in stand en armoede staat aan de basis van veel conflicten. Om deze vicieuze cirkel te doorbreken zet Nederland in op armoedebestrijding via het ontwikkelingssamenwerkingbeleid en op veiligheid en stabiliteit door conflictpreventie en crisisbeheersing. Ook deelname aan vredesoperaties kunnen hieraan dienstbaar zijn. Het beleid ten aanzien van vredesoperaties krijgt mede gestalte door samenwerking in een groot aantal internationale fora zoals de Verenigde Naties (VN), de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie (NAVO), de Europese Unie (EU), en de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE).

Deze paragraaf richt zich op die onderdelen van het buitenlandse beleid met belangrijke financieel-economische en budgettaire aspecten. De begroting van de EU en het Nederlandse beleid dat ten aanzien hiervan wordt gevoerd, blijft in dit hoofdstuk buiten beschouwing. Voor een integrale presentatie van de politieke doelstellingen van dit kabinet op buitenlands terrein wordt verwezen naar het beleidsprogramma en de begrotingen van Buitenlandse Zaken en Ontwikkelingssamenwerking.

Ontwikkelingssamenwerking

Wat willen we bereiken?

Naast liberalisering van de wereldhandel acht het kabinet ontwikkelingssamenwerking een belangrijk instrument ter bevordering van welvaart in arme landen. Het Nederlandse ontwikkelingssamenwerkingbeleid is gericht op het bijdragen aan duurzame armoedevermindering. Leidraad daarbij zijn de acht internationaal geaccepteerde ontwikkelingsdoelstellingen (Millennium Development Goals) die in 2015 moeten zijn gerealiseerd. Bij de vertaling van deze doelen in de allocatie van de Nederlandse ODA-middelen wordt zo veel mogelijk aangesloten op de ontwikkelingsstrategie van het ontvangende land.

Doelstellingen op het terrein van ontwikkelingssamenwerking

Duurzame armoedevermindering is de centrale doelstelling van het Nederlandse ontwikkelingssamenwerkingbeleid. Binnen deze overkoepelende doelstelling zijn verschillende subdoelstellingen te onderscheiden:

– Nederland draagt internationaal bij aan het behalen van de Millennium Developmentdoelen;

– Nederland streeft naar een verhoging van de kwaliteit en effectiviteit van ontwikkelingssamenwerking door een selectiever landenbeleid, geïntegreerd beleid waarbij politieke, veiligheids- en ontwikkelingsinstrumenten waar mogelijk en effectief worden gebundeld en het verlagen van de transactiekosten van de hulp;

– Nederland streeft naar een coherenter OS-beleid waarbij rijke landen bij het maken van beleidsafwegingen expliciet rekening houden met de belangen van armen;

– Nederland zet zich op nationaal en internationaal niveau in voor een houdbare schuldenlast voor ontwikkelingslanden. Onderdeel van het beleid is het kwijtschelden van exportkredietvorderingen.

Wat gaan we daarvoor doen en wat mag het kosten?

Besteding van 0,8% BNP aan ODA

Het kabinet heeft het jaarlijkse budget voor ontwikkelingssamenwerking op 0,8% van het Bruto Nationaal Product (BNP) gehandhaafd. Tot deze 0,8% BNP behoren ook de middelen voor het internationaal milieubeleid. Hiermee houdt Nederland zich aan de internationale afspraken over het ODA-volume (Financing for Development; minimaal 0,7% BNP voor ODA). Het doel van deze afspraak is om de financiering van de Millennium Doelen te realiseren, waarvan de belangrijkste doelstelling luidt: halvering van de armoede in 2015. De EU-landen hebben toegezegd om individueel ten minste 0,33% aan ODA te besteden, waardoor het gemiddelde percentage naar 0,39% stijgt in 2006. Nederland voldoet ruimschoots aan deze doelstelling en zal andere landen blijven aansporen om ook aan de internationale doelstelling te voldoen. In het Hoofdlijnenakkoord is vastgelegd dat met ingang van 2003 jaarlijks 300 miljoen euro extra voor exportkredietschuldkwijtschelding wordt geraamd. Nederland blijft zich in internationaal verband inzetten voor een gecoördineerde aanpak van het internationale schuldenprobleem. In lijn met het HIPC-initiatief is de Nederlandse inzet gericht op herstel van een houdbaar schuldniveau.

Het kabinet streeft naar een invulling van het ontwikkelingssamenwerkingbeleid die is gebaseerd op inzicht in de effectiviteit van de beschikbare instrumenten en naar meer coherentie tussen Ontwikkelingssamenwerkings- en ander beleid. Zoals aangekondigd in de brief van de minister voor Ontwikkelingssamenwerking aan de Tweede Kamer d.d. 17 juni 2003 komt dit najaar het kabinet met nader uitgewerkte beleidsvoornemens, gecombineerd met een kabinetsreactie op het interdepartementaal beleidsonderzoek Effectiviteit en coherentie van ontwikkelingssamenwerking. Deze beleidsvoornemens zijn nadere uitwerkingen van de genoemde doelstellingen.

Bevordering kwaliteit en effectiviteit ontwikkelingssamenwerking

Op het terrein van ontwikkelingssamenwerking blijft Nederland streven naar een grotere effectiviteit, door bij de middelenallocatie per geoperationaliseerde beleidsdoelstelling te kijken welk kanaal en financieringsvorm daarvoor het meest effectief is. Daarbij kan de meest geschikte aanwendingsrichting verschillen per subdoel. De kwaliteit en effectiviteit hiervan zijn gebaat bij concentratie van deskundigheid en middelen, donorcoördinatie en harmonisatie van procedures. Om de mate van armoedevermindering per ingezette euro te verhogen streeft Nederland naar een verdere beperking van het aantal arme landen waarmee een langdurige hulprelatie wordt aangegaan. Hulp is relatief effectief in landen met grote armoede, waar het beleid en bestuur voldoende goed is om de hulp effectief te kunnen besteden. Nederland kiest voor donorcoördinatie en harmonisatie om de transactiekosten van de hulp te reduceren.

Coherentie van beleid

Armoedevermindering is minder effectief indien arme landen hulp krijgen maar tegelijk de toegang tot wereldmarkten wordt bemoeilijkt, dan wel indien gesubsidieerde producten op hun markten worden gedumpt. Samenhang van beleid, waarbij de effecten op ontwikkelingslanden worden meegewogen is dus noodzakelijk. Dat geldt voor de Nederlandse overheid, de Europese Unie en de internationale organisaties. Nederland tracht de coherentie van het nationale en internationale beleid (bijvoorbeeld in EU- en WTO-verband) te bevorderen door bijvoorbeeld het slechten van handelsbarrières en vermindering van de landbouwsteun. Ook wordt prioriteit gegeven aan coherentiethema's in de Nederlandse multilaterale en bilaterale inzet.

Kwijtscheldingsbeleid

Veel ontwikkelingslanden worden gekenmerkt door een onhoudbaar schuldniveau. Voor deze landen is schuldvermindering een belangrijke voorwaarde voor het herstel van hun kredietwaardigheid en het kwijtschelden van schulden kan landen die gebukt gaan onder een onhoudbare schuldenlast helpen om meer ruimte in de begroting te creëren voor armoedebestrijding. Schuldverlichting vergroot de mogelijkheden om externe financieringsmogelijkheden te kunnen verwerven en om buitenlandse investeringen aan te kunnen trekken. Uitgaven aan schuldverlichting worden conform de regels van het OESO/DAC toegerekend aan het ODA-budget. In verband met enkele te verwachten grote kwijtscheldingen in de Club van Parijs heeft het kabinet heeft besloten de raming van kwijtschelding van exportkredietvorderingen (schuldverlichting) te verhogen met 300 miljoen euro per jaar.

Vrede en veiligheid

Wat willen we bereiken?

Vrede en veiligheid in de wereld zijn gediend met een versterking van de internationale rechtsorde. Het kabinet streeft naar een effectief Europees veiligheids- en defensiebeleid (EVDB), in nauwe samenhang met de NAVO. Uitdaging voor Defensie is om te komen tot een krijgsmacht die expeditionair is, met voldoende ruimte voor investeringen binnen de beschikbare budgetten. De afgelopen tien jaar hebben grote verschuivingen plaatsgevonden in de internationale veiligheidsoriëntatie. Er ligt minder nadruk op de territoriale verdediging van Nederland en het NAVO-grondgebied en meer nadruk op de deelneming aan internationale crisisbeheersingsoperaties, zowel aan de rand van het NAVO-gebied, alsook daarbuiten. Dit heeft geleid tot het opnieuw doordenken van enerzijds de taken en het ambitieniveau van de krijgsmacht en anderzijds de daarbij behorende middelen. Een tweede reden daarvoor is dat – gegeven de budgettaire middelen -de stijgende exploitatielasten ten koste gingen van noodzakelijke investeringen. Aanvullende maatregelen zijn nodig om de financierbaarheid van de krijgsmacht op langere termijn te waarborgen en de investeringen op peil te brengen. De krijgsmacht zal daarom, tegen de achtergrond van verschuivingen in de veiligheidsoriëntatie, een nieuw evenwicht moeten vinden tussen taken en middelen. Het antwoord op deze uitdaging wordt gepresenteerd in de beleidsbrief die gelijktijdig met deze nota naar de Tweede Kamer is gestuurd. Het kabinet streeft in dat verband naar een kleinere maar kwalitatief hoogwaardige en volledig inzetbare krijgsmacht die aansluiting behoudt bij belangrijke bondgenoten en ook op langere termijn betaalbaar is.

Nederland hecht ook belang aan het goed functioneren van internationale veiligheidsorganisaties als de NAVO en de Europese Unie. Onze veiligheid is immers in hoge mate afhankelijk van de internationale samenwerking in het kader van deze organisaties. Zij spelen bovendien een steeds belangrijker rol bij de bevordering van vrede en veiligheid in de rest van de wereld. Het kabinet wil aan deze organisaties op defensiegebied dan ook een geloofwaardig aandeel blijven leveren. Het wil tevens een bijdrage blijven leveren aan de versterking van de Europese militaire capaciteiten en de opheffing van tekorten in het kader van de NAVO en de Europese Unie.

De krijgsmacht moet een kwalitatief en technologisch hoogwaardige militaire bijdrage kunnen leveren aan internationale operaties in alle delen van het geweldsspectrum, ook in de beginfase van een operatie. Het gaat hierbij in het bijzonder om het volgende:

– Een bijdrage aan het ambitieniveau van de NAVO om gelijktijdig drie grote crisisbeheersingsoperaties op legerkorpsniveau in het gehele geweldspectrum uit te voeren. Het ambitieniveau van de Europese Unie – het vermogen om binnen zestig dagen een troepenmacht van 50 000 tot 60 000 militairen te kunnen ontplooien – is hierbij inbegrepen. In verband hiermee moet de krijgsmacht als geheel tevens een bijdrage kunnen leveren aan de NATO Response Force;

– Deelname voor maximaal een jaar aan een operatie in het hogere deel van het geweldsspectrum met één op de missie toegesneden brigade(taakgroep) van landstrijdkrachten, twee squadrons met elk achttien jachtvliegtuigen, een maritieme taakgroep met maximaal vijf fregatten of een combinatie hiervan;

– Deelname aan maximaal drie operaties in het lagere deel van het geweldsspectrum met bijdragen van bataljonsgrootte of – bij zee- en luchtoperaties – equivalenten daarvan;

– Het optreden als «lead nation» op het niveau van een brigade – of bij zee- en luchtoperaties – het equivalent daarvan en, samen met andere landen, op legerkorpsniveau.

Daarnaast moet de krijgsmacht het eigen en bondgenootschappelijk grondgebied en luchtruim, inclusief de Nederlandse Antillen en Aruba beschermen en militaire bijstand en steun leveren van aan de civiele autoriteiten.

Doelstellingen op het terrein van vrede en veiligheid

1. Omvorming naar een kleinere, maar kwalitatief hoogwaardige en volledig inzetbare krijgsmacht;

2. Versterking van de inzetbaarheid van de krijgsmacht voor crisisbeheersingsoperaties;

3. Verdieping van de samenwerking met civiele autoriteiten.

Wat gaan we daarvoor doen en wat mag het kosten?

Omvorming naar een kleinere, maar kwalitatief hoogwaardige en volledig inzetbare krijgsmacht.

Om het ambitieniveau te kunnen waarmaken is het noodzakelijk om te komen tot een nieuw evenwicht tussen taken en beschikbare middelen. Om het evenwicht tussen exploitatie en investeringen te herstellen dient extra te worden omgebogen. Naast de taakstellingen uit onder andere het Strategisch Akkoord en het Hoofdlijnenakkoord van 255 miljoen euro in 2004 oplopend tot structureel 380 miljoen euro in 2007, dienen herschikkingen van 215 miljoen euro in 2004 oplopend tot 350 miljoen euro in 2007 te worden gerealiseerd. Het resultaat is een over de gehele linie van Defensie uit te voeren reeks maatregelen en aanpassingen. Het gaat onder meer om het opheffen van de reserve-eenheden, een brigade en de groep maritieme patrouillevliegtuigen, het verminderen van aantallen hoofdwapensystemen (F-16's, Apaches en fregatten), en het afstoten van defensielocaties zoals de legerplaats Seedorf, het marinevliegkamp Valkenburg, en de luchtmachtbases Twenthe en Soesterberg.

Versterking van de inzetbaarheid van de krijgsmacht voor crisisbeheersingsoperaties

Samenwerking, flexibiliteit, interoperabiliteit en expeditionair optreden zijn belangrijke uitgangspunten waar het gaat om de uitvoering van crisisbeheersingsoperaties. Op deze punten investeert het kabinet kwantitatief en kwalitatief in de krijgsmacht met een budget dat oploopt tot 100 miljoen euro structureel in 2007. Deze intensivering zal worden aangewend voor de versterking van de parate capaciteit en het voortzettingsvermogen van de krijgsmacht, voor de versterking van de strategische en tactische luchttransportcapaciteit, voor de verbetering van de commandovoering, en voor de verbetering van de zelfbescherming en van de logistieke ondersteuning. De 30 miljoen euro die voor deze doeleinden in 2004 beschikbaar is, wordt onder meer besteed aan de versterking van de parate pantserinfanteriecapaciteit met drie extra compagnieën, het verbeteren van de bescherming en uitrusting van de gevechtssoldaat, de aanschaf van een extra DC-10 voor transporttaken en het vergroten van de inzetbaarheid van transporthelikopters.

De regering streeft tevens naar versterking van de Europese militaire capaciteiten in het kader van de NAVO en de Europese Unie. In het Strategisch Akkoord is hiervoor een structurele voorziening getroffen, die oploopt van 10 miljoen euro in 2003 tot 50 miljoen euro in 2006 en verder. In 2004 is 30 miljoen euro uit deze voorziening beschikbaar. De inspanningen zijn in 2004 gericht op het nakomen van toezeggingen die Nederland heeft gedaan in het kader van het «Prague Capabilities Commitment» tijdens de NAVO-top van Praag (november 2002) en het «European Capabilities Action Plan» van de EU (eind 2001).

Het gaat onder meer om de invoering van hoogwaardige commando- en verbindingssystemen en de verwerving van beschermingsmiddelen tegen massavernietigingswapens.

Bestuurlijke vernieuwing bij defensie en krijgsmacht

Defensie wordt de komende jaren bestuurlijk vernieuwd en de (top)structuur van Defensie wordt herzien. Doelmatigheid, effectiviteit en slagkracht van de organisatie worden vergroot door ontstaffing en ontbureaucratisering. Een belangrijke maatregel in dat verband is de samenvoeging van de Haagse staven onder gelijktijdige inkrimping met ongeveer 2000 fte's (af te ronden in 2006). Voorts zal de positie van de chef Defensiestaf verder worden versterkt, terwijl de functie van bevelhebber uiteindelijk – in ieder geval gedurende deze kabinetsperiode zal worden opgeheven. De verantwoordelijkheden voor beleid, uitvoering en toezicht worden meer van elkaar gescheiden.

Verdieping van de samenwerking met civiele autoriteiten

Door bepaalde defensiecapaciteiten en door specialistische kennis is Defensie in staat samen met civiele autoriteiten een bijdrage te leveren aan de bescherming van de samenleving tegen bijvoorbeeld terroristische dreigingen. Daartoe worden de MIVD en de KMar versterkt, worden procedures samen met civiele autoriteiten beoefend, en wordt samengewerkt in de organen Gezamenlijk Comité Terrorismebestrijding en het rijksbrede project NBC-bescherming. Eind 2003 worden verdergaande aanbevelingen verwacht uit het project Civiel Militaire Bestuursafspraken (CMBA). Uit het project Vitale infrastructuur wordt in 2004 een samenhangend pakket aan maatregelen gepresenteerd.

4 HET BUDGETTAIRE BEELD

4.1 Een noodzakelijke beleidsreactie

verslechtering economisch beeld

De verslechtering van het economisch beeld in 2002 heeft zich in 2003 in versterkte mate voortgezet. Daar waar in de Miljoenennota 2003 nog werd uitgegaan van een economische groei van 1½% in 2003, wordt nu verwacht dat de economie volledig stilvalt. Deze tegenvallende groei heeft uiteraard gevolgen voor de uitvoering van de begroting in 2003 en verslechtert ook het beeld tot en met 2007.

Ook na het Hoofdlijnenakkoord is het beeld verder verslechterd. De meest in het oog springende consequentie hiervan is dat het EMU-tekort in 2004 zonder nader beleid boven de signaalwaarde van 2,5% BBP zou uitkomen en daardoor dicht bij het plafond van 3% BBP uit het Verdrag van Maastricht dreigt te komen. Ook zou zonder nader beleid het structurele tekort niet afnemen ten opzichte van 2003.

verslechtering niet uniek

Het huidige beeld is niet uniek in de Nederlandse geschiedenis. Zo waren in de jaren tachtig forse maatregelen nodig om de budgettaire situatie weer op orde te krijgen. De periode 1978–1982 en de periode 2000–2004 vertonen in financieel-economisch opzicht steeds meer parallellen. In beide periodes viel de internationale conjunctuur tegen en presteerde Nederland slechter dan zijn concurrenten. Net als toen is de remweg van de lonen op dit moment te lang. Hierdoor verslechterde onze concurrentiekracht (afgemeten aan de arbeidskosten per eenheid produkt ten opzichte van onze concurrenten) met 10%-punt tussen 1978–1982. Ook nu verslechtert de concurrentiekracht in vergelijkbare mate (met 12% in de periode 2000–2004). De sterk gestegen arbeidskosten holden destijds de winstpositie van bedrijven uit. Toen en nu (tot en met 2003) verslechterde de arbeidsinkomenquote (AIQ) met circa 4%-punt. Wel lag de AIQ rond 1980 met een niveau van rond de 95% ruim boven het huidige niveau van de AIQ. Pas na het Akkoord van Wassenaar begon deze aanzienlijk te dalen. Herstel van de winstpositie in de jaren tachtig vereiste een aanpassing van het personeelsbestand van bedrijven. Samen met de krimp van de economie in 1982 heeft dit tot gevolg gehad dat de werkloosheid in vier jaar tijd meer dan verdubbelde tot 8% in 1982. Ook in 2004 is de werkloosheid, geraamd op 7%, bijna verdubbeld ten opzichte van 2000. Wel lag de evenwichtswerkloosheid destijds op een hoger niveau en liep deze ook sneller op.

De economische achteruitgang in beide perioden is dus steeds meer vergelijkbaar. Anders dan vaak wordt gedacht is de budgettaire uitgangspositie niet in alle opzichten beter dan destijds. De overheidsschuld in 1978 was met 40% BBP, weliswaar ruim 10%-punt lager dan in 2000, maar de (reële) rente was toen wel hoger dan nu. Het EMU-saldo was in 1978 wel ruim 3%-punt BBP ongunstiger dan in 2000, maar ook toen was er sprake van een verslechtering van het overheidstekort met circa 4%-punt in enkele jaren. En tegenover het feit dat destijds sprake was van een hogere collectieve uitgaven- en lastenquote, met navenant grote budgettaire risico's, staat dat we nu aan de vooravond van de vergrijzing staan. Reeds in de volgende kabinetsperiode bereiken de naoorlogse babyboomers de 65-jarige leeftijd.

Het kabinet Lubbers I is destijds begonnen met het aanpassingsproces. Desondanks bleef het tekort in de jaren tachtig jaarlijks rond de 5% à 6% BBP. Hierdoor steeg de schuldquote van 40% eind jaren zeventig naar ruim 80% eind jaren tachtig. De hoge tekorten leidden tot veel hogere rentelasten. De rente-uitgaven als percentage van het BBP liepen op van 3% in 1978, via 5% in 1982 naar 6% in 1990. De geschiedenis laat zien dat het in een dergelijke situatie buitengewoon moeilijk is om het tekort terug te dringen en tegelijkertijd de economie structureel te versterken. Om te voorkomen dat Nederland weer in een langdurig aanpassingsproces terechtkomt, is het noodzakelijk om nu adequaat te reageren.

maatregelen noodzakelijk

In het Hoofdlijnenakkoord is met bovenstaande lessen rekening gehouden. Inmiddels lijkt het financieel-economische en budgettaire beeld nog slechter te zijn dan bij het opstellen van het Hoofdlijnenakkoord werd gedacht. Het is daarom noodzakelijk nu met een aanvullend pakket aan maatregelen te komen dat de budgettaire situatie verbetert, en tegelijkertijd de economie structureel versterkt. Het kabinet kiest, net als bij het Hoofdlijnenakkoord, daarom voor maatregelen die de concurrentiepositie verbeteren en die de arbeidsmarkt beter laat werken. Zo wordt in het aanvullend pakket nog sterker ingezet op bevordering van de ouderenparticipatie door een snellere aanpassing van de regeling voor VUT/prepensioen. Daarnaast wordt de (incidentele) loonontwikkeling in de collectieve sector in 2004 en 2005 verder beperkt. Deze verbetering van de economische structuur is nodig om de welvaart en de werkgelegenheid veilig te stellen.

zicht op schuldaflossing

Nederland dient in 2007 op een EMU-saldo uit te komen dat zicht biedt op een overschot op de begroting en daarmee op schuldaflossing. Daarnaast moet de begroting in overeenstemming zijn met de vereisten van het Stabiliteitspact.

Het totale pakket aan maatregelen uit het Hoofdlijnenakkoord en het aanvullende pakket is fors. Het totale ombuigingsbedrag voor de uitgaven in 2007 bedraagt circa 15 miljard euro. Inclusief de lastenontwikkeling komt het totaal uit op 17 miljard euro in 2007. De ervaringen uit begin jaren tachtig hebben ons echter geleerd dat uitstel van maatregelen leidt tot een langdurige en moeizame periode van budgettair herstel.

prioriteiten onaangetast

Ondanks dit forse ombuigingspakket vindt toch op een aantal beleidsterreinen de komende jaren nog een behoorlijke stijging van de reële uitgaven plaats, vooral op de prioritaire terreinen zorg, onderwijs, veiligheid en infrastructuur. Bij het aanvullend pakket zijn deze intensiveringsbedragen voor de kabinetsperiode onaangetast gebleven. In onderstaande paragrafen wordt een beeld geschetst van de budgettaire ruimte en het beleid, de ontwikkeling van de uitgaven, de inkomsten, het EMU-saldo en de EMU-schuld, en tenslotte de begrotingsregels.

4.2 Budgettair beeld en beleid

De budgettaire ruimte

budgettaire ruimte

Het voorzichtig scenario in de Economische Verkenning 2004–2007 houdt rekening met een gemiddelde economische groei per jaar van 2¼%. Onderdeel van deze groei is een voorzichtigheidsmarge van ¼%. Op basis van deze groeiveronderstellingen is een prognose gemaakt voor het EMU-saldo bij ongewijzigd beleid, rekening houdend met de maatregelen uit het Strategisch Akkoord. In dit scenario wordt een forse uitgavenstijging voorzien. Zo lopen de uitgaven in de zorg bij ongewijzigd beleid tot 2007 met 2½ miljard euro op en stijgen tevens de uitgaven aan de sociale zekerheid flink. Per saldo zou volgens het CPB het EMU-saldo voor 2007 in dit scenario ten tijde van Hoofdlijnenakkoord uitkomen op – 1,8% BBP, terwijl in de Miljoenennota 2003 nog een overschot was voorzien. Een verslechtering van het beeld met ruim 2½% BBP in een half jaar tijd. Op basis van deze uitgangspositie is in het Hoofdlijnenakkoord een fors pakket aan maatregelen gepresenteerd gericht op een beperking van het tekort van 1,8% tot 0,5% BBP in 2007.

Sinds het opstellen van het Hoofdlijnenakkoord is het economisch beeld verder verslechterd. Bij het opstellen van het Hoofdlijnenakkoord werd nog uitgegaan van een economische groei van ¾% in 2003 respectievelijk 1% in 2004. In de Macro Economische Verkenning 2004, waarop de ramingen in deze Miljoenennota zijn gebaseerd, voorspelt het CPB nu een economische groei van 0% respectievelijk 1%, een verslechtering van in totaal 1½%-punt (zie ook box 4.2.1). Deze verslechtering heeft uiteraard aanzienlijke consequenties voor de budgettaire vooruitzichten. Zonder aanvullende maatregelen zou het EMU-saldo voor 2007 met 0,6%-punt verslechteren ten opzichte van het Hoofdlijnenakkoord. Hierdoor zou het zicht op schuldaflossing verder uit beeld verdwijnen en zou Nederland niet meer voldoen aan de afspraken uit het Stabiliteits- en Groeipact. Ingrijpen is dus nodig.

Box 4.2.1 Macro-economische kernvariabelen

Bij het opstellen van de budgettaire ramingen wordt uitgegaan van een aantal belangrijke macro-economische kernvariabelen zoals die door het CPB worden berekend. In onderstaande tabel worden de macro-economische kernvariabelen weergegeven die zijn gehanteerd bij het opstellen van de budgettaire kaders. Deze zijn gebaseerd op de actualisatie van de Economische Verkenning 2004–2007 (gepubliceerd in juni 2003) en de Macro Economische Verkenning 2004.

Het Hoofdlijnenakkoord

hoofdlijnenakkoord

Bij het opstellen van het Hoofdlijnenakkoord gold als leidraad dat de maatregelen de economische kracht en de concurrentiepositie van Nederland herstellen door de arbeidsparticipatie structureel te bevorderen. Ondanks de forse bezuinigingen, en het daarmee gepaard gaande negatieve bestedingseffect, wordt de structurele groei niet aangetast. Aangezien lastenverhogende maatregelen sterkere negatieve economische effecten hebben dan specifieke uitgavenbeperkende maatregelen, is vooral gekozen voor ingrepen aan de uitgavenkant. De structurele groei wordt verder ondersteund doordat de maatregelen tot gevolg hebben dat de financiële prikkel om te gaan werken wordt vergroot. In het voorzichtige scenario neemt de werkgelegenheid in de collectieve sector met 75 000 arbeidsjaren toe. Het pakket heeft hier ondanks de forse bezuinigingen, per saldo nauwelijks invloed op. Wel leidt het Hoofdlijnenakkoord tot een verschuiving. De werkgelegenheid in het onderwijs, bij de politie, justitie en in de zorg neemt harder toe door de beleidsmaatregelen, terwijl de werkgelegenheid bij het openbaar bestuur (inclusief gemeenten en provincies) daalt.

Als gevolg van de noodzakelijke bezuinigingen komt de economische groei op korte termijn iets minder hoog uit dan in het voorzichtige scenario van de Economische Verkenning 2004–2007. Bij het opstellen van het Hoofdlijnenakkoord was rekening gehouden met de hiermee samenhangende (tijdelijke) uitverdieneffecten. Op langere termijn neemt dit uitverdieneffect af omdat het beleid de structurele groei en de ontwikkeling van de werkgelegenheid ondersteunt. Dit heeft ook op de langere termijn een positief effect op het saldo.

In totaal wordt in het Hoofdlijnenakkoord tot 2007 voor ruim 13 miljard euro omgebogen. Daarnaast worden 3,4 miljard euro uitgavenverhogingen doorgevoerd en een per saldo beperkte lastenverlichting. Dit pakket aan maatregelen leidt tot een verbetering van het EMU-saldo in 2007 met 1,3% BBP waardoor op basis van de toen voorliggende raming een feitelijk tekort resulteerde van 0,5% BBP in 2007.

Aanvullend pakket

aanvullend pakket

Sinds het Hoofdlijnenakkoord is het economische en budgettaire beeld aanzienlijk verslechterd. In reactie op de tegenvallers kiest het kabinet voor een pakket aanvullende maatregelen. Uitgangspunt bij het opstellen van dit pakket was dat uitgaventegenvallers ten opzichte van het Hoofdlijnenakkoord zouden worden gecompenseerd en daarnaast aanvullende maatregelen zouden worden genomen om het EMU-saldo te verbeteren en een onverantwoorde stijging van de schuld te voorkomen.

Bij de invulling van het aanvullend pakket worden de lijnen uit het Hoofdlijnenakkoord doorgezet. De balans tussen budgettaire consolidatie, groeibevordering en evenwichtige inkomensverhoudingen betekent onder meer dat zo veel mogelijk wordt afgezien van generieke lastenverzwaringen en van beperking van groeibevorderende uitgaven (onderwijs, infrastructuur). De nadruk ligt op structurele hervormingen die de arbeidsparticipatie vergroten. Zo wordt in het aanvullend pakket nog sterker ingezet op bevordering van de ouderenparticipatie door het naar voren halen van het afschaffen van de fiscale faciliëring VUT/prepensioen. De matiging van de inkomens in de collectieve sector, zoals opgenomen in het Hoofdlijnenakkoord, wordt doorgezet voor de incidentele loonontwikkeling in 2004 en 2005. Ook andere centrale beleidslijnen uit het Hoofdlijnenakkoord worden in het aanvullend pakket doorgetrokken, zoals vergroting van de efficiency en een nadruk op het profijtbeginsel.

* Inclusief aanvullend beleidspakket Miljoenennota 2003

** Inclusief fasering NBO-taakstelling/lastenbeeld

EMU-saldo

Met dit aanvullende pakket aan maatregelen wordt het feitelijke begrotingstekort 2004 teruggebracht tot onder de signaalwaarde uit het Hoofdlijnenakkoord van 2½%, terwijl voor 2007 de tegenvaller ten opzichte van het Hoofdlijnenakkoord nagenoeg volledig wordt gecompenseerd. Hiermee blijft het kabinet – net als in het Hoofdlijnenakkoord – perspectief bieden op vermindering van de overheidsschuld na de kabinetsperiode. Dit met het oog op de naderende kosten van vergrijzing.

In onderstaande figuur wordt de ontwikkeling van het EMU-saldo geschetst wanneer de hiervoor geschetste beleidspakketten niet waren doorgevoerd. De bovenste lijn geeft de nu voorziene ontwikkeling van het EMU-saldo, rekening houdend met alle in deze Miljoenennota beschreven maatregelen. De onderste lijn schetst de saldo-ontwikkeling indien geen maatregelen genomen waren (geen Strategisch Akkoord, geen Hoofdlijnenakkoord en geen aanvullend beleidspakket). Het EMU-saldo zou dan door de 3%-tekortgrens zijn gegaan en het zicht op schuldaflossing zou geheel verdwenen zijn.

Figuur 4.2.1: Ontwikkeling EMU-saldo 2003–2007 met en zonder beleid (in % BBP)

uitverdieneffecten

In bovenstaande presentatie van het EMU-saldo met en zonder beleid is rekening gehouden met uitverdieneffecten. Deze uitverdieneffecten, die door het CPB worden geraamd, hebben tot gevolg dat de «netto» verbetering van het EMU-saldo kleiner is dan de «bruto» omvang van het ombuigingspakket. Met andere woorden: om een verbetering van het EMU-saldo met 1 miljard te bereiken, is een ombuigingspakket nodig van meer dan 1 miljard. Zo bedraagt de bruto-omvang van het pakket van de 13 miljard euro aan ombuigingen en de 3,4 miljard aan intensiveringen uit het Hoofdlijnenakkoord exclusief uitverdieneffecten circa 2% BBP. Rekening houdend met uitverdieneffecten is de «netto» verbetering circa ¾%-punt minder. In onderstaande tabel, en in de navolgende paragrafen, worden bruto-bedragen (exclusief uitverdieneffecten) gepresenteerd, omdat dit het beste aansluit bij de feitelijke maatregelen die genomen worden.

* Inclusief fasering NBO-taakstelling

4.3 Uitgaven

De huidige budgettaire krapte vereist een scherpe prioritering. De prioriteiten die dit kabinet stelt en de bijbehorende maatregelen zijn beschreven in hoofdstuk 3. De maatregelen die worden beschreven zijn het resultaat van meerdere besluitvormingsrondes.

In deze paragraaf worden op hoofdlijnen de uitgavenmutaties toegelicht zoals die resulteren uit de keuzes die zijn gemaakt vanaf het Strategisch Akkoord. Hierbij worden met name maatregelen toegelicht die getroffen zijn in het Hoofdlijnenakkoord en de additionele maatregelen waartoe deze zomer is besloten. Voorts wordt beschreven wat dit tot gevolg heeft voor de totale collectieve uitgavenontwikkeling in de periode 2003–2007.

Beleidspakketten: van Strategisch Akkoord tot Miljoenennota 2004

De budgettaire ontwikkelingen de komende jaren worden bepaald door afspraken die zijn gemaakt in het Strategisch Akkoord, de Miljoenennota 2003, het Hoofdlijnenakkoord, en het aanvullende beleidspakket dat deze zomer is opgesteld. Om financiële tegenvallers op te vangen is het nodig dat de uitgaven per saldo worden beperkt.

Leidraad in de uitgavenbeperkingen is dat de werkgelegenheid wordt gestimuleerd door het treffen van participatiebevorderende maatregelen zoals maatregelen gericht op het verkleinen van de armoedeval en de vermindering van de bureaucratie en regelgeving. De intensiveringen slaan vooral neer bij de beleidsprioriteiten zorg, onderwijs en kennis en veiligheid.

strategisch akkoord

Het Strategisch Akkoord omvat, samen met het in de Miljoenennota 2003 beschreven aanvullende beleidspakket, 7,5 miljard euro aan ombuigingen in 2006. De ombuigingen hadden vooral betrekking op het openbaar bestuur en de sociale zekerheid.

hoofdlijnenakkoord

Het Hoofdlijnenakkoord beschrijft voor de jaren 2004–2007 de maatregelen die zijn afgesproken ten tijde van de formatie. In onderstaande tabellen wordt in hoofdlijnen de budgettaire effecten van de maatregelen uit het Hoofdlijnenakkoord beschreven. De ombuigingen lopen de komende jaren op van 4½ miljard in 2004 naar ruim 13 miljard in 2007. In totaal worden in 2004 voor 1½ miljard euro aan uitgavenintensiveringen gedaan oplopend naar 3½ miljard euro in 2007. De grootste besparingen vinden plaats op de terreinen arbeidsvoorwaardenruimte, bevorderen arbeidsparticipatie, en beperken bureaucratie, overheidssubsidies en regelgeving collectieve sector. Daarnaast vinden er besparingen bij de zorg plaats door pakketverkleining, meer efficiency en het introduceren van eigen betalingen c.q. eigen risico. Een aanzienlijk deel van de uitgavenverhogingen bestaat uit extra zorguitgaven. Daarnaast worden intensiveringen gedaan op het terrein van onderwijs, infrastructuur en kennis. Deze intensiveringen passen in het beleid van het kabinet om de economische structuur te versterken.

*Inclusief fasering NBO-taakstelling

aanvullend pakket

De tegenvallers sinds het Hoofdlijnenakkoord heeft het kabinet opgevangen met een aanvullend pakket aan maatregelen. Bij de invulling van het aanvullend pakket worden de lijnen uit het Hoofdlijnenakkoord doorgezet, waarbij budgettaire consolidatie wordt gecombineerd met versterking van het structureel groeivermogen en het waarborgen van evenwichtige inkomensverhoudingen. De oplossingen, oplopend naar 3,9 miljard euro in 2007, zijn daarbij zowel gevonden aan de uitgavenkant (1,9 miljard) als aan de inkomstenkant (2,0 miljard) van de begroting. Hierbij dient opgemerkt te worden dat een aantal intensiveringen uit Hoofdlijnenakkoord wordt gefaseerd, waaronder intensiveringen voor mobiliteit en bereikbaarheid, natuur en kinderopvang (WBK). In de onderstaande tabel worden de oplossingen aan de uitgavenkant nader toegelicht. In paragraaf 4.4. wordt aandacht besteed aan de oplossingen aan de inkomstenkant.

De loonmatiging voor de collectieve sector, die is ingezet in het Hoofdlijnenakkoord, wordt voor 2004 en 2005 verder doorgezet. Dit gebeurt door de ruimte voor incidentele loonontwikkeling voor die jaren op nul te zetten. Op het terrein van de sociale zekerheid worden specifieke maatregelen genomen om de tegenvallers in deze sector op te vangen. Uitgangspunt bij deze maatregelen is dat ze de arbeidsparticipatie vergroten en de economie structureel versterken. Daarnaast worden extra middelen ter beschikking gesteld voor REA, ten behoeve van flankerend beleid.

De studiefinanciering wordt gestroomlijnd ter voorkoming van studie-uitval. Tevens wil het kabinet de werking van de woningmarkt verbeteren en de doorstroming bevorderen door meer ruimte te bieden in het vaststellen van de huurprijzen. Hierdoor krijgen de verhuurders, waaronder de corporaties, meer ruimte om binnen zekere grenzen marktconforme huren toe te passen. Dit zal de verhuurders meer ruimte bieden om investeringen te doen in woningbouw en herstructurering, waartegenover het kabinet van hen vraagt om de aldus ontstane financiële ruimte mede in te zetten voor de betaalbaarheid van het wonen voor specifieke groepen. De in de tabel genoemde maatregelen hebben een neerwaarts effect op de ontwikkeling van het Gemeente- en Provinciefonds. Tevens wordt de koppelingsgrondslag van het Gemeente- en Provinciefonds aangepast voor de bijstandsuitgaven omdat het macrorisico van de bijstand volledig bij het Rijk ligt. Daarnaast wordt jaarlijks 50 miljoen extra aan middelen gereserveerd voor het te sluiten Bestuursakkoord.

In de zorgsector worden specifieke maatregelen genomen (pakketverkleining ZFW, eigen bijdrage geneesmiddelen, prijsmaatregel geneesmiddelen) om tegenvallers te compenseren. Chronisch zieken en gehandicapten worden extra tegemoetgekomen. Voor belastingplichtigen die door cumulatie van aftrekposten en heffingskortingen effectief geen voordeel meer hebben van de aftrek voor buitengewone uitgaven doordat ze geen belasting meer betalen, wordt een tegemoetkomingsregeling gecreëerd. Deze tegemoetkoming zorgt ervoor dat de gehele aftrek voor de buitengewone uitgaven kan worden verzilverd.

De maatregel gericht op versobering van de huursubsidie (IHS), zoals opgenomen in het Hoofdlijnenakkoord, wordt een jaar eerder van kracht. Verder is door de lagere economische groei minder geld nodig voor milieudrukcompensatie.

De heffings- en invorderingsrente wordt in lijn gebracht met de rente die in de particuliere markt gebruikelijk is. Ten slotte zijn enkele intensiveringen in de jaren 2004 en 2005 doorgeschoven naar latere jaren, vallen gelden vrij in verband met uitstel van de WBK en worden de ICES-KIS-3-kasmiddelen die in 2004 en 2005 niet geheel tot besteding zullen komen, doorgeschoven naar de latere jaren van het project (2008–2010).

De ontwikkeling van de reële collectieve uitgaven.

reële uitgavenontwikkeling

In tabel 4.3.3 wordt de uitgavenontwikkeling in de periode 2003–2007 vergeleken met voorgaande kabinetten. Uit de tabel blijkt dat ondanks de verschillende bezuinigingsrondes de collectieve uitgaven de afgelopen decennia onafgebroken reëel zijn gegroeid. De reële groei van de collectieve uitgaven is daarbij wel continu lager geweest dan de reële toename van het BBP, waardoor de collectieve uitgaven als percentage van het BBP zijn gedaald. Dit was echter een noodzakelijke correctie op het onverantwoord hoge niveau van de collectieve uitgavenquote in het begin van de jaren '80.

Ondanks de huidige budgettaire krapte is ruimte gevonden om extra uitgaven aan zorg, onderwijs, veiligheid en infrastructuur te financieren. De groei van de uitgaven aan deze prioritaire beleidsgebieden is dan ook hoger dan de gemiddelde groei van de collectieve uitgaven. De uitgaven aan de sociale zekerheid lopen de komende jaren op met gemiddeld 0,6% per jaar. Dit is mede het gevolg van een toenemend aantal werkloosheidsuitkeringen. Zonder de specifieke maatregelen op het terrein van Sociale Zekerheid en Arbeidsmarktbeleid uit het Hoofdlijnenakkoord en Strategisch Akkoord, inclusief aanvullende maatregelen, zou deze oploop nog groter zijn geweest en uitgekomen zijn op jaarlijks bijna 4%. De overige collectieve uitgaven, bestaande uit onder andere subsidies en openbaar bestuur, laten in de komende jaren een reële daling zien. Dit hangt samen met de maatregelen die op dit terrein zijn genomen.

* tot en met het kabinet-Paars II zijn de cijfers gebaseerd op CEP 2003 (tabel A9), vanaf 2003 is gebruik gemaakt van de nieuwe clusterindeling gebaseerd op MEV 2004. Het zorgcijfer betreft de uitgaven van AWBZ, ZFW en begroting VWS. Het cijfer voor sociale zekerheid is gebaseerd op de ijklijn SZA.

4.4 Inkomsten

De inkomsten zullen in de periode 2003–2007 naar verwachting met 26,5 miljard stijgen van 172,6 miljard euro naar 199,1 miljard euro. Dit is voor 2,9 miljard het gevolg van beleidsmaatregelen en voor 23,6 miljard het gevolg van de economische ontwikkeling.

Endogeen

endogene groei

De endogene groei van de ontvangsten in de periode 2003–2007 is de toename van de ontvangsten als gevolg van de economische ontwikkeling. De endogene groei van de totale ontvangsten blijft de komende periode iets achter bij de ontwikkeling van het BBP. De endogene groei van de ontvangsten bedraagt over de hele periode 13,7%, terwijl de waardestijging van het BBP 16% bedraagt. De achterblijvende groei van de inkomsten geldt voor de belastingen, de premies en de gasbaten. Bij de belastingen speelt hierbij een rol, dat de consumptieve bestedingen minder toenemen dan het BBP, terwijl over consumptie juist relatief veel belasting wordt geheven. De dalende arbeidsinkomensquote draagt bij aan achterblijvende inkomsten bij zowel belastingen als premies. Bij de lonen wordt de grondslag voor de heffing tevens gedrukt door de hogere pensioenpremies. Het winstherstel biedt voor de inkomsten onvoldoende tegenwicht om de groei van de inkomsten gelijke tred te laten houden met het BBP. Daarbij speelt ook een rol dat een deel van de verliezen van de afgelopen periode verrekend zal kunnen worden. Tenslotte zullen de gasbaten de komende jaren afnemen onder invloed van de ontwikkeling van de olieprijs en de dollarkoers.

Lastenontwikkeling

lastenontwikkeling

De maatregelen die het kabinet neemt dragen bij aan een belangrijke verbetering van het EMU-saldo. Het grootste deel van de verbetering van het EMU-saldo wordt bereikt door beperkingen aan de uitgavenkant in plaats van door verzwaring van de lasten voor burgers en ondernemingen. Op deze wijze worden negatieve economische gevolgen zo veel mogelijk beperkt, mede met het oog op de gewenste versterking van de economische structuur. Uitgaande van het Hoofdlijnenakkoord was nog sprake van een lastenverlichting van 0,1 miljard in de periode 2004–2007 In het Hoofdlijnenakkoord zelf wordt een lastenverlichting van 1,4 miljard gemeld. In tabel 4.4.2 en de box in deze paragraaf wordt een aansluiting gegeven. Na aanvullende besluitvorming, die nodig was vanwege de verdere verslechtering van het EMU-saldo, resulteert een lastenverzwaring van 1,9 miljard voor de periode 2004–2007. Daarbij geldt dat bij de samenstelling van het pakket lastenmaatregelen het bevorderen van de werkgelegenheid op langere termijn en het bereiken van een evenwichtige koopkrachtontwikkeling centraal hebben gestaan.

In de periode 2004–2007 vindt een lastenverzwaring plaats van 1,9 miljard euro. Dit is het saldo van grondslagverbredende maatregelen en enkele gerichte lastenverlichtingen. Het gaat daarbij zowel om maatregelen die reeds opgenomen waren in het Strategisch Akkoord als om maatregelen uit het Hoofdlijnenakkoord en de aanvullende besluitvorming. De grondslagverbredende maatregelen leiden tot een lastenverzwaring van 4,1 miljard euro. Hiervan heeft 1,7 miljard euro betrekking op het afschaffen van de fiscale faciliëring van VUT en prepensioen per 1 januari 2005. Ook de vergroening in de REB van 0,5 miljard euro valt hieronder, die echter volledig wordt teruggesluisd via beleidsintensiveringen en de invoering van de WBK (0,3 miljard euro) die een tegenhanger kent aan de uitgavenkant als intensivering. Daarnaast worden enkele fiscale regelingen afgeschaft of anders vormgegeven. Het gaat daarbij onder meer om de bijleenregeling in de hypotheekrente-aftrek (0,4 miljard euro), de automatische indexatie in de motorrijtuigenbelasting (0,2 miljard euro) en het afschaffen van de scholingsaftrek (0,2 miljard euro). Ook het afschaffen van de Zalmsnip (0,3 miljard euro) wordt tot de grondslagverbredende maatregelen gerekend.

Tegenover deze lastenverzwaring vinden voor 1,1 miljard euro intensiveringen plaats ter ondersteuning van het kabinetsbeleid. Het betreft onder andere maatregelen op het gebied van het onderwijs (bevorderen van de kenniseconomie en de intensivering in de WBSO), de invoering van de levensloopregeling en de terugsluis van de REB-verhoging. Tevens is het kabinet voornemens om het wetsvoorstel Hillen in combinatie met de bijleenregeling in de hypotheekrente-aftrek in te voeren. In aanvulling hierop vinden er lastenverlichtende maatregelen plaats van 0,6 miljard euro ter stimulering van de arbeidsmarktdynamiek. Het gaat hierbij vooral om het verhogen van de gerichte combikorting en het verhogen van de arbeidskorting. Daarnaast worden ter bevordering van een evenwichtig koopkrachtbeeld flankerende maatregelen voorgesteld, zoals het verhogen van de ouderenkorting en de kinderkorting. Tot slot vindt bij de zorg in 2005 een lastenverlichting plaats die vooral betrekking heeft op de ZFW-premieverlaging die voortvloeit uit de voorgestelde pakketverkleining. In 2006 vindt eveneens een lastenverlichting in de zorg plaats, vanwege de invoering van het nieuwe zorgstelsel. Bij de overige maatregen gaat het vooral om de verhoging van de tabaksaccijns (0,4 miljard euro) uit de aanvullende besluitvorming.

beïnvloeden arbeidsaanbod

Het afschaffen van de fiscale faciliëring van de VUT en prepensioen levert een belangrijke bijdrage aan een verhoging van de ouderenparticipatie die mede gewenst is vanuit het oogpunt van vergrijzing. Daarnaast worden verschillende andere maatregelen genomen die het arbeidsaanbod positief beïnvloeden, zoals de introductie van de levensloopregeling en de invoering van de gerichte combikorting. Deze heffingskorting is gericht op de minst verdienende werkende partners en werkende alleenstaande ouders. Tevens vindt jaarlijks een verdere verhoging van de arbeidskorting plaats. Bij de gekozen vormgeving wordt de korting ook na het WML-niveau verhoogd, zodat het marginale tarief in het eerste inkomenstraject net boven het minimumloon met circa 10%-punten daalt.

actualisatie lastenbeeld

Box 4.4.1 Aansluiting lastenbeeld Hoofdlijnenakkoord

Op basis van de maatregelen uit het Hoofdlijnenakkoord en het Strategisch Akkoord werd in het Hoofdlijnenakkoord voor de gehele kabinetsperiode de lastenverlichting berekend op 1,4 miljard euro. Een gezamenlijke actualisatie van het lastenbeeld 2004–2007 door het CPB en het ministerie van Financiën heeft uitgewezen dat de totale lastenverlichting ongeveer 1,3 miljard euro lager uitvalt dan bij het Hoofdlijnenakkoord werd aangenomen. Deze wijziging in het lastenbeeld is vrijwel volledig het gevolg van technische correcties. Afgezien van een klein effect van het uitstel van de WBK, liggen er geen beleidsmaatregelen aan ten grondslag. De lastendruk die burgers en bedrijven op microniveau zullen ervaren wordt niet of nauwelijks beïnvloed door deze bijstellingen. Dit geldt ook voor het EMU-saldo, de koopkrachtontwikkeling en het economische beeld. Op basis van de maatregelen uit het Hoofdlijnenakkoord resulteert dus een lastenverlichting van 0,1 miljard euro in de periode 2004–2007.1 Dit cijfer is leidend voor het lastenkader voor de gehele kabinetsperiode.

Bij de actualisatie van het lastenbeeld is gebleken dat de afschaffing van de Zalmsnip en de versobering van het Witteveenkader (beide maatregelen uit het Strategisch Akkoord) ten onrechte niet zijn aangemerkt als lastenverzwaring in het Hoofdlijnenakkoord. Daarnaast is de afgesproken pakketverkleining in de zorg na het Hoofdlijnenakkoord met 100 miljoen euro beperkt (AWBZ). De daarmee samenhangende premieverlaging valt eveneens lager uit. Bovendien is in het Hoofdlijnenakkoord rekening gehouden met een verlaging van de particuliere zorgpremies. Particuliere zorgpremies zijn echter geen onderdeel van de collectieve lastendruk. Een correctie hiervoor heeft als gevolg dat de gemeten lastenverlichting ongeveer 400 miljoen euro lager uitvalt.

Voorts is na het Hoofdlijnenakkoord afgesproken dat de Wet Basisvoorziening Kinderopvang (WBK) wordt uitgesteld tot 2005. Dit impliceert door een hoger volume- en prijsniveau in 2005 een lastenverzwaring van 100 miljoen euro. Na publicatie van het Hoofdlijnenakkoord zijn de achterliggende gevolgen van de stelselherziening Zorg voor het lastenbeeld herberekend. Uit deze herberekening is gebleken dat, uitgaande van de maatregelen uit het Hoofdlijnenakkoord, de gemeten lastenverlichting iets lager uitkomt. Daarbij zijn de overige zorgpremies die het kabinet niet zelf vaststelt (nominale ZFW-opslagpremie, WTZ, MOOZ) geactualiseerd. Ten slotte is sprake van overige kleine boekingsbijstellingen.

compensatie nieuw zorgstelsel

Voor 2006 is na de lastenverzwaringen in 2004 en 2005 een lastenverlichting van 0,8 miljard voorzien. Dit hangt samen met de compensatie van de inkomenseffecten van de introductie van het nieuwe zorgstelsel. In het Hoofdlijnenakkoord is een verhoging van de AWBZ-premie overeengekomen ten behoeve van de financiering van de stijgende zorgconsumptie en het bereiken van een lastendekkende premie. De verhoging van de AWBZ-premie wordt deels gecompenseerd via een verlaging van de belastingtarieven eerste en tweede schijf. Daarnaast is om de kostenontwikkeling in de zorg te beheersen besloten tot pakketbeperking en het invoeren van eigen betalingen. Dit leidt tot een besparing aan de uitgavenkant. Dit vertaalt zich in lagere premies in de ZFW en betekent voor het lastenbeeld een verlichting.

WBSO

In het Hoofdlijnenakkoord is besloten tot een uitbreiding van de WBSO. Dit volgt uit het streven van het kabinet om de kenniseconomie te stimuleren. Het streven naar minder regels komt tot uiting in de fiscale behandeling van de auto. De verschillende maatregelen die worden genomen zijn per saldo lasten, maar zorgen voor een substantiële administratievelastenverlichting.

fiscale behandeling eigen woning

Bij de fiscale behandeling van de eigen woning wordt voorgesteld dat voor mensen die bij verhuizing hun hypotheek verhogen dat extra hypotheekrente alleen aftrekbaar is, voorzover de verhoging van de hypotheekschuld wordt gebruikt voor het financieren van een duurdere nieuwe eigen woning. Om het aflossen van de hypotheekschuld te bevorderen, zal in samenhang met deze maatregel op basis van het initiatiefwetsvoorstel Hillen een lastenverlichtende maatregel worden genomen voor mensen zonder of met een geringe eigenwoningschuld.

aanvullend pakket

In aanvulling op de maatregelen uit het Hoofdlijnenakkoord was een aanvullend pakket noodzakelijk vanwege de verdere verslechtering van het EMU-saldo in 2007. In de tussenliggende jaren was bovendien sprake van een aanzienlijke verslechtering van het EMU-saldo, waardoor de staatsschuld snel dreigde op te lopen en de criteria van het Stabiliteits- en Groeipact dreigden te worden overschreden. Vandaar dat de maatregelen uit het aanvullend pakket zich concentreren op 2004 en 2005. Voor beide jaren zijn in het aanvullend pakket lastenverzwarende maatregelen genomen. Voor 2004 betreft het onder meer de invoering van de tabaksaccijns van € 0,46 per 1 februari 2004, waarmee gelijke tred wordt gehouden met de verwachte prijsontwikkeling in de ons omringende landen. Daarnaast is een fasering van de intensiveringen overeengekomen. Opgemerkt kan worden dat de omvang van de intensiveringen daarbij intact is gebleven, maar dat alleen vanuit het oogpunt van de budgettaire problematiek gekozen is voor een latere invoering. Tot slot is de in het Hoofdlijnenakkoord reeds voorgenomen afschaffing van de fiscale faciliëring van de VUT en prepensioen vervroegd naar 1 januari 2005.

4.5 Ontwikkeling EMU-saldo en EMU-schuld

Het feitelijke EMU-saldo

neerwaartse bijstellingen

In een tijdsbestek van een jaar is de verwachte ontwikkeling van het EMU-saldo fors neerwaarts bijgesteld. Ten tijde van de Miljoenennota 2003 werd voor het jaar 2007 nog van een overschot uitgegaan van 1% BBP. De huidige inzichten duiden voor het jaar 2007 op een tekort van 0,6% BBP. De navolgende tabel laat de verticale ontwikkeling van de ontwikkeling van het EMU-saldo zien sinds de Miljoenennota 2003. In december 2002 heeft het Centraal Planbureau een economische verkenning gepubliceerd voor de periode 2004–2007. Deze verkenning, en de in januari gepubliceerde actualisatie, voorspelde een aanzienlijke neerwaartse bijstelling van de geraamde ontwikkeling van het EMU-saldo. De grootste tegenvallers werden voorzien bij de opbrengsten van de belastingen en sociale premies, de werkloosheidsuitkeringen, de zorguitgaven en de rentelasten. In het Hoofdlijnenakkoord heeft het kabinet een fors pakket van maatregelen opgesteld om het EMU-tekort substantieel terug te dringen. Met dit pakket werd een verbetering van het EMU-tekort van 0,5% BBP in 2007 gerealiseerd.

Na het Hoofdlijnenakkoord heeft het Centraal Planbureau in juni 2003 wederom een actualisatie gemaakt van de economische ontwikkeling 2004–2007, rekening houdend met het pakket maatregelen van het Hoofdlijnenakkoord. Deze actualisatie leidt voor elk van de jaren van de kabinetsperiode tot een negatieve bijstelling van het EMU-saldo. De neerwaartse bijstelling van de economische groei in de periode tot en met 2004 is hier voornamelijk debet aan: de ontvangsten aan belastingen en sociale premies worden neerwaarts bijgesteld en de werkloosheidsuitgaven worden opwaarts bijgesteld. Voor het kabinet is deze verslechtering van het budgettaire beeld reden geweest om een aanvullend beleidspakket te treffen. Inclusief het aanvullende beleidspakket verbetert het EMU-tekort van 2,3% in 2004 naar 0,6% in 2007.

lagere inkomstenraming

Een nadere analyse voor 2004 leert ons dat de verslechtering van de inkomsten de belangrijkste verklaring is voor de verslechtering van het budgettaire beeld tussen Miljoenennota 2003 en deze Miljoenennota. De raming van het EMU-saldo 2004 is 2,1% punt verslechterd. Dit komt overeen met een verslechtering van ongeveer 10 miljard euro. Dit is het saldo van tegenvallende inkomsten en lagere uitgaven. De verklaring van de lagere inkomsten valt in een aantal componenten uiteen. Ten eerste was ten tijde van de vorige Miljoenennota het jaar 2002 nog niet ten einde. De inkomsten voor 2002 bleken achteraf 2,6 miljard te hoog geraamd, hetgeen doorwerkt naar de ramingen voor latere jaren. De raming van het BBP voor 2004 is sinds de vorige Miljoenennota 25 miljard neerwaarts bijgesteld. Als de inkomstenraming voor 2004 vervolgens naar rato van het BBP was bijgesteld, was deze ruim 9 miljard lager uitgekomen. Doordat de neerwaartse bijstelling van het BBP echter met name categorieën betreft waarop relatief veel belasting rust, is de raming van de inkomsten nog eens 2 miljard sterker neerwaarts bijgesteld. Maatregelen hebben de inkomstenraming voor circa 1½ miljard opwaarts beïnvloed. Dit betreft onder meer de verhoging van de AWBZ-premie en de verhoging van de tabaksaccijns.

EMU-saldo

Het EMU-saldo betreft het saldo van uitgaven en ontvangsten van de hele overheidssector. Bezien naar subsector van de overheid valt de navolgende ontwikkeling te noteren. Het saldo van de lokale overheid laat een stabiele ontwikkeling zien. Jaarlijks wordt een saldo voorzien van 0% BBP. Het saldo van de centrale overheid (Rijk) en het saldo van de sociale fondsen samen bepalen daarmee in hoge mate de (meerjarige) ontwikkeling van het EMU-saldo.

Box 4.5.1 De vereisten van het Stabiliteits- en Groeipact

Verdrag van Maastricht

Het Verdrag van Maastricht schrijft voor dat de lidstaten van de Europese Unie excessieve begrotingsposities dienen te vermijden. Voor het EMU-saldo geldt de afspraak dat het tekort maximaal 3% BBP mag zijn. Voor de EMU-schuldquote geldt een maximum van 60% BBP. Voor landen met een EMU-schuld van boven de 60% BBP is er in principe sprake van een excessieve begrotingspositie, behalve wanneer de EMU-schuldquote in voldoende mate afneemt naar de referentiewaarde van 60% BBP.

Stabiliteits- en Groeipact

Verder omvat het Stabiliteits- en Groeipact (SGP) voorschriften voor de middellange termijn. Het SGP schrijft over de middellange termijn een begrotingspositie van de lidstaten voor van nabij evenwicht of in overschot («close to balance or in surplus»). Met middellange termijn wordt bedoeld de periode met de duur van de conjunctuurcyclus. Maatgevend hierbij is het EMU-saldo geschoond voor de conjunctuur, ook wel het structurele EMU-saldo genoemd. Van een begrotingspositie van «nabij evenwicht» is sprake bij een structureel EMU-tekort van maximaal 0,5% BBP. De Ecofinraad heeft deze vereisten ingevuld met concrete tijdpaden en een ingangsdatum. Zolang lidstaten niet voldoen aan het vereiste van nabij evenwicht of in overschot geldt de verplichting dat het structurele saldo jaarlijks moet verbeteren met minimaal 0,5%-punt BBP tot de situatie van nabij evenwicht of in overschot is bereikt. Deze verplichting geldt met ingang van het begrotingsjaar 2003. Landen met een excessief tekort (een feitelijk EMU-tekort van boven de 3% BBP) dienen jaarlijks een verbetering van het structurele saldo te bereiken dat meer bedraagt dan 0,5%-punt BBP. Lidstaten die voldoen aan het vereiste van «nabij evenwicht of in overschot» dienen deze (bereikte) positie te handhaven.

Het structurele EMU-saldo

structureel EMU-saldo

Naast het feitelijke EMU-saldo speelt het zogenoemde structurele EMU-saldo een rol in de monitoring van de overheidsfinanciën. Het Stabiliteits- en Groeipact (SGP) van de Europese Unie legt eisen op aan de ontwikkeling van het structurele EMU-saldo van de lidstaten.

Onder het structurele EMU-saldo wordt in de Miljoenennota verstaan het voor de conjunctuur geschoonde EMU-saldo conform de EU-definitie. Door het EMU-saldo te schonen voor de conjuncturele component wordt inzicht verkregen in de onderliggende structurele ontwikkeling van de overheidsfinanciën. Om de conjuncturele component van het EMU-saldo te berekenen is inzicht nodig in de precieze stand van de economie in relatie tot het potentiële niveau en in de gevoeligheid van de begroting voor de stand van de economie. Als indicator voor de stand van deoutput gap

economie wordt de zogeheten «output gap» gehanteerd. Dit is het verschil tussen het feitelijke BBP en het potentiële BBP. Voor de gevoeligheid van de begroting voor de conjunctuur wordt gebruik gemaakt van de begrotingselasticiteiten van de diverse categorieën uitgaven en ontvangsten van de sector overheid. Door vermenigvuldiging van de output gap met de totale begrotingselasticiteit resulteert de conjuncturele component van het EMU-saldo. Als het feitelijke niveau van het BBP achterblijft bij het potentiële niveau is er sprake van een negatieve output gap en resulteert na vermenigvuldiging met de begrotingselasticiteit een conjuncturele component van het feitelijke saldo met een negatief teken. Geschoond voor de conjunctuur resulteert in dit geval, vergeleken met het feitelijke saldo, een beter structureel saldo. De navolgende tabel laat voor de periode 2002–2007 startend bij het feitelijke EMU-saldo de afleiding en ontwikkeling zien van het structurele EMU-saldo.

In de periode 2003–2007 verbetert het structurele tekort met bijna 1% BBP tot 0,5% BBP. De geraamde verbetering van het structurele saldo is kleiner dan de verbetering van het feitelijke EMU-saldo. De reden is het kleiner worden van de output gap gedurende de kabinetsperiode. Met de huidige reeks voor het structurele saldo wordt voor de jaren 2005, 2006 en 2007 naar huidige inzichten volledig voldaan aan de vereisten van het SGP. In de periode 2002–2004 is nog geen sprake van een begrotingspositie «nabij evenwicht», maar wordt wel een verbetering van het structurele saldo met 0,5%-punt per jaar bereikt. Als rekening wordt gehouden met een vertraagde doorwerking van de output gap op het EMU-saldo conform de CPB-methode (zie ook de navolgende box: Definitie en methoden voor de berekening van het structurele EMU-saldo) dan valt de reductie overigens aanmerkelijk steviger uit voor de jaren 2003 en 2004. De beleidspakketten van het Hoofdlijnenakkoord zijn bij de behandeling van het Nederlands stabiliteitsprogramma door de Ecofinraad positief ontvangen. Voorts kan vastgesteld worden dat met het aanvullend beleidspakket gehoor wordt gegeven aan de oproep van de Ecofinraad om aanvullende beleidsmaatregelen te treffen om een positie van nabij evenwicht of in overschot te verzekeren.

Box 4.5.2 Definitie en methoden voor de berekening van het structurele EMU-saldo2

In tegenstelling tot het feitelijke saldo kan het structurele saldo niet feitelijk gemeten worden. Zowel voor toekomstige jaren als voor de historie wordt de conjuncturele component in het EMU-saldo geschat. De berekening van het structurele saldo is niet zonder complicaties. Gegeven deze complicaties in het concept van het structurele EMU-saldo is het niet verwonderlijk dat schattingen van diverse (inter)nationale instellingen verschillende uitkomsten laten zien van de ontwikkeling van het structurele EMU-saldo van Nederland.

Om de conjuncturele component van de overheidsfinanciën te schatten moet allereerst een schatting van het potentiële BBP gemaakt worden. In de modellen van het CPB en de EU bepaalt de aanwezige hoeveelheid van de productiefactoren arbeid en kapitaal tezamen met een veronderstelde technische vooruitgang de omvang van het potentiële BBP. Het verschil tussen het feitelijke BBP en het aldus berekende potentiële BBP levert de «output gap» op. Vermenigvuldigen van de «output gap» met de begrotingselasticiteit3 resulteert dan in de schatting van de conjuncturele component.

verschil CPB- en EU-methode

Het feit dat de meeste instellingen vergelijkbare methoden gebruiken voor het schatten van de conjuncturele component, betekent geenszins dat dit dezelfde uitkomsten oplevert. Zo wijken de schattingen van het CPB en de EU nogal van elkaar af. Dit verschil kan door een viertal factoren worden verklaard:

1. wel of geen vertraagde doorwerking van de conjunctuur op het EMU-saldo;

2. verschillen in de gehanteerde begrotingselasticiteiten;

3. toepassing van verschillende macro-economische modellen;

4. gebruik van verschillende gegevensbestanden.

De methode van de EU gaat uit van een onvertraagd verband tussen de geschatte «output gap» en de conjuncturele component van het EMU-saldo. Het CPB hanteert echter een vertraagde doorwerking van drie kwartalen. Hierdoor bepaalt vooral de «output gap» in het voorgaande jaar de conjuncturele component van het EMU-saldo. Het CPB onderbouwt deze vertraging door te wijzen op de vertraagde doorwerking van de economische groei op overheidsuitgaven en -ontvangsten als de vennootschapsbelasting en de werk-loosheidsuitkeringen. Het hanteren van een onvertraagd verband is op dit moment onder meer uit pragmatische overwegingen de internationale norm bij landenvergelijkingen.

De OECD heeft onderzoek gedaan naar de begrotingselasticiteiten van onder meer Nederland. Zowel het CPB als de EU baseert zich op deze studie en rekent dan ook met een vrijwel identieke begrotingselasticiteit: de EU rekent met een begrotingselasticiteit van 0,66 en het CPB met een begrotingselasticiteit van 0,65. Dit verschil is zo klein dat het effect op de conjuncturele component verwaarloosbaar is.

Voorts zijn er verschillen bij de gehanteerde productiefunctie. Het CPB past de productiefunctie alleen toe op de marktsector van de economie en de EU past deze toe op de hele economie. Dit betekent dat in de EU-methode ook een «output gap» in de niet-marktsector kan optreden. Hierdoor verschilt de totale «output gap» in de EU-methode met de «output gap» van de CPB-methode. Daarnaast verschillen de EU- en CPB-methode in het schatten van de evenwichtswerkloosheid (NAIRU).

Ten slotte hanteren het CPB en de EU verschillende gegevens voor met name de demografische ontwikkeling en gestandaardiseerde werkloosheid. Dit kan leiden tot andere uitkomsten.

Inhoudelijk kent zowel de EU- als de CPB-methode zijn eigen merites. De CPB-methode is verfijnder. De EU-methode is eenvoudiger en moet voor alle landen uniform worden toegepast. Bij het vaststellen van het budgettaire beleid, het toetsen van de begrotingsregels en het presenteren van ramingen gaat het kabinet uit van de methode van de EU. Dit aangezien de toetsing van de Nederlandse overheidsfinanciën in het kader van het Stabiliteits- en Groeipact ook plaatsvindt op basis van de methoden en definities van de EU.

EMU-schuld

EMU-schuldquote

In de kabinetsperiode 2004–2007 laat de EMU-schuldquote van 2003 op 2004 een oploop zien en daarna een afname richting de 50% BBP. De schuldquote blijft ruim onder de grenswaarde voor het EMU-schuldcriterium van 60% BBP. De bepalende factoren in de ontwikkeling van de schuldquote laten een verschillende ontwikkeling zien. Van het EMU-saldo gaat jaarlijks een verslechterend effect uit op de schuldquote. Van de groei van het BBP (het noemereffect) gaat jaarlijks een verbeterend effect uit op de schuldquote. De invloed van de post «financiële transacties en overig» is wisselend.

In nominale termen gemeten wordt gedurende de kabinetsperiode een oploop van de EMU-schuld geraamd van circa 30 miljard euro. De oploop hangt voor 27 miljard euro samen met de geraamde jaarlijkse EMU-tekorten en voor de overige minus 3 miljard euro met andere schuldbepalende factoren, zoals de financiële transacties en de kastransactiecorrecties. Gedurende deze kabinetsperiode wordt dus, uitgaande van de huidige inzichten, geen schuld afgelost. Bedacht zij echter dat zonder de maatregelen uit het Hoofdlijnenakkoord en het aanvullende beleidspakket de raming van de EMU-schuld ultimo 2007 bijna 40 miljard euro hoger zou zijn uitgekomen. Door deze maatregelen blijft het streven naar verdere schuldaflossing op middellange en lange termijn binnen bereik. Houdbare overheidsfinanciën blijven nodig om de onvermijdelijk op ons afkomende vergrijzingslasten te kunnen opvangen.

4.6 Begrotingsregels

Het kabinet staat een solide financieel beleid voor, gericht op een substantiële verbetering van het EMU-saldo in deze kabinetsperiode. Bij de invulling van de begrotingsregels is er sprake van een zekere uitruil tussen enerzijds het inbouwen van regels gericht op het behalen van de vooraf afgesproken saldodoelstelling en anderzijds regels die gericht zijn op bestuurlijke rust en het laten «meeademen» van de begroting met het conjunctuurpatroon. Dit wordt vormgegeven door het hanteren van signaalwaarden voor het EMU-saldo in combinatie met de volledige werking van de automatische stabilisatoren boven deze signaalwaarden.

trendmatig begrotingsbeleid

De regels zijn afgeleid van het trendmatige begrotingsbeleid zoals dat in de periode 1994–2003 is toegepast. Belangrijke bouwstenen van het begrotingsbeleid blijven ongewijzigd of worden iets aangepast. Wederom geldt een scheiding van inkomsten en uitgaven, waarbij de uitgavenontwikkeling is gemaximeerd door vaste reële uitgavenplafonds. Voor de automatische stabilisatie

inkomstenkant wordt de werking van automatische stabilisatie ten opzichte van het Strategisch Akkoord verder versterkt door alleen een signaalwaarde voor het saldo te hanteren bij tegenvallers. Inkomstenmee- en tegenvallers lopen daarmee in beginsel volledig in het EMU-saldo. Bij het opstellen van de plafonds wordt uitgegaan van een voorzichtig trendmatig economisch scenario. De besluitvorming over de begroting blijft, zowel voor de uitgaven als voor de inkomstenkant van de begroting, geconcentreerd op één moment in het jaar, het zogenaamde hoofdbesluitvormingsmoment. De afgesproken wijzigingen zoals die zijn opgenomen in het Hoofdlijnenakkoord zijn verwerkt door de begrotingsregels uit Miljoenennota 2003 op onderdelen aan te passen. In bijlage 9 bij deze Miljoenennota zijn de regels integraal opgenomen. Belangrijke aanpassingen zijn:

• Het EMU-saldo dient in overeenstemming te zijn met de vereisten van het Stabiliteits- en Groeipact.

• Zolang de grenzen voor het feitelijke en structurele EMU-saldo niet worden overschreden, wordt uitgegaan van volledige werking van de automatische stabilisatoren aan de inkomstenkant. Dit betekent dat gedurende de kabinetsperiode de lastenontwikkeling die voortvloeit uit het Hoofdlijnenakkoord, de maatstaf is;

• Meevallers bij de niet-belastingontvangsten (NBO) worden in beginsel eerst aangewend om de taakstelling op NBO te realiseren.

Grenzen aan het EMU-saldo

Europese regels

De beoordeling van de begrotingsposities van de Europese landen vindt plaats aan de hand van twee criteria. Voor het EMU-saldo geldt een referentiewaarde voor een tekort van maximaal 3% BBP en voor de EMU-schuldquote geldt een referentiewaarde van maximaal 60% BBP. Om redenen van prudentie hanteert het kabinet een grens voor het feitelijke EMU-tekort van 2½% BBP. Het Stabiliteits- en Groeipact schrijft tevens voor dat op middellange termijn de lidstaten een begrotingssaldo dienen te hebben van nabij evenwicht of in overschot. Dit betekent dat het structurele EMU-saldo niet lager mag zijn dan – 0,5% BBP. Zolang lidstaten hier niet aan voldoen, geldt de verplichting dat het structurele tekort jaarlijks met 0,5% BBP dient te verbeteren. Bij toetsing aan dit criterium wordt uitgegaan van de definitie van het structurele EMU-saldo zoals dat door de Europese Commissie wordt gehanteerd.

Vaste plafonds voor uitgaven

reële uitgavenkaders

Een belangrijk onderdeel van de begrotingsregels blijft het hanteren van vaste reële uitgavenkaders. Voor elk van de jaren 2003–2007 zijn uitgavenkaders vastgesteld voor de drie budgetdisciplinesectoren Rijksbegroting in enge zin, Sociale Zekerheid en Arbeidsmarktbeleid en Zorg. De bij het Hoofdlijnenakkoord voorziene ontwikkeling van de voor het EMU-saldo relevante uitgaven is maatgevend bij het opstellen van deze plafonds. Hierbij is rekening gehouden met de beleidsvoornemens zoals die zijn geschetst in het Hoofdlijnenakkoord.

De uitgaven van elke sector zullen de komende jaren onder het uitgavenkader van de sector dienen te blijven. De feitelijke uitgavenontwikkeling zal de komende jaren getoetst worden aan deze kaders.

Een saldo van tegenvallers boven meevallers op een begroting of binnen een budgetdisciplinesector dient te worden gecompenseerd via ombuigin-niet-belastingontvangsten

gen. Voor de behandeling van niet-belastingontvangsten op de Rijksbegroting in enge zin geldt dat meevallende niet-belastingontvangsten (NBO's) niet langer meer mogen worden ingezet voor tegenvallende uitgaven. De per saldo meevallende niet-belastingontvangsten komen ten gunste van de algemene taakstelling niet-belastingontvangsten c.q. het generale beeld. Vanwege de tekortproblematiek is het totaal van de uitgaven beneden het kader gehouden.

* 2003 stand Voorjaarsnota, 2004–2007 stand Hoofdlijnenakkoord.

Box 4.6.1 Wat te doen als de tegenvallers meevallen?

Sinds het afsluiten van het Hoofdlijnenakkoord is sprake van verdere economische en budgettaire tegenwind. Het begrotingstekort dreigde hierdoor dicht uit te komen op de 3%-grens van het Verdrag van Maastricht. Ook het conjunctuurgeschoonde, structurele begrotingstekort dreigde verder te verslechteren. In het Stabiliteitsprogramma dat naar Brussel is verstuurd, werd nog uitgegaan van een structureel tekort in 2004 van 0,7%; dit zou bij ongewijzigd beleid oplopen tot 1,1%. De verslechtering van het structurele saldo geeft aan dat de budgettaire tegenvallers niet zomaar zullen verdwijnen wanneer de conjunctuur weer aantrekt. Een aanvullend beleidspakket was daarom noodzakelijk om – net als in het Hoofdlijnenakkoord – perspectief te houden op vermindering van de overheidsschuld en op een degelijke financiering van de vergrijzingslasten. Dit aanvullend pakket is in lijn met de begrotingsregels uit het Hoofdlijnenakkoord waarin is opgenomen dat nadere maatregelen worden getroffen als de signaalwaarden voor het begrotingssaldo (– 2½% voor het feitelijke saldo en – 0,5% voor het structurele saldo) worden overschreden.

De maatregelen uit het aanvullend pakket hebben tot gevolg dat het totale uitgavenniveau lager ligt dan het uitgavenkader. Daarnaast is sprake van lastenverzwaring ten opzichte van het lastenkader. Hoe de economie zich de komende tijd gaat ontwikkelen is onzeker. Het is mogelijk dat de economische ontwikkeling de komende jaren minder somber is dan nu voorzien. Als het begrotingssaldo verbetert ten opzichte van het thans voorziene pad, dan bestaat de ruimte om de vrijgespeelde middelen weer aan te wenden voor extra uitgaven of lastenverlichting. Bij de besluitvorming hierover zal rekening worden gehouden met de omvang en aard van de budgettaire meevallers (tijdelijk of structureel, inkomsten of uitgaven). Extra uitgaven en/of lastenverlichting ten opzichte van het huidige niveau betekenen dat het verschil tussen het uitgavenkader en lastenkader enerzijds en het uitgavenniveau en lastenniveau anderzijds afneemt. Ten allen tijde zullen het uitgavenniveau en het lastenniveau binnen de vastgestelde kaders van het Hoofdlijnenakkoord moeten blijven. Tot het eerstkomende hoofdbesluitvormingsmoment zal het huidige uitgavenniveau in elk geval als maximum gelden.

uitgaven in de zorg

De herstructurering van de zorgsector, in de richting van een meer vraaggestuurd stelsel, kan tot onzekerheid over de uitgavenontwikkeling leiden. Om te voorkomen dat de uitgaven in de zorg ongeremd groeien en daardoor het beslag op de collectieve middelen te ver oploopt, dienen de uitgaven binnen het budgettair kader te blijven. In het Hoofdlijnenakkoord is expliciet afgesproken wat de mogelijkheden zijn om dit te bereiken, namelijk verdere pakketbeperkingen, de verhoging van de eigen bijdrage in de AWBZ, een eigen risico in het ziekenfonds en maatregelen om de doelmatigheid te vergroten. Indien de benodigde verhoging van eigen betalingen sociaal onverantwoorde consequenties dreigt te krijgen, kan in het uiterste geval ook het herintroduceren van budgetplafonds voor de AWBZ of onderdelen daarvan aan de orde komen. Het invoeren van een zorgverzekering tijdens deze kabinetsperiode betreft voor de toetsing aan de uitgavenkaders een administratieve aanpassing die in zichzelf geen invloed heeft op de beschikbare ruimte voor zorguitgaven gedurende deze kabinetsperiode.

De inkomsten: automatische stabilisatie, vaste lasten

automatische stabilisatie

In het trendmatige begrotingsbeleid zijn de spelregels voor de inkomstenkant steeds meer gericht op de werking van de automatische stabilisatoren. Voordeel hiervan is dat de inkomstenkant van de begroting mee kan «ademen» met de economische cyclus. Dit komt de consistentie van het gevoerde beleid ten goede en kan bijdragen aan een zekere stabilisatie van het economische conjunctuurpatroon. Voorheen golden nog specifieke spelregels voor de behandeling van inkomstenmee- en tegenvallers. Via specifieke verdeelsleutels was het mogelijk bij mee- of tegenvallers de lasten tijdens een kabinetsperiode extra te verlagen respectievelijk te verhogen. In het Strategisch Akkoord is voor het eerst afgesproken dat in beginsel de automatische stabilisatoren binnen de signaalwaarden volledig zouden werken. Daarbij was nog wel afgesproken dat als inkomstenmeevallers het EMU-saldo zouden verbeteren tot boven 1% BBP, er dan additionele lastenverlichting mogelijk was tot een bedrag van maximaal 1 miljard euro. In het Hoofdlijnenakkoord is deze uitzondering niet meer gemaakt. Zolang de signaalwaarden voor het EMU-saldo (– 2½% voor het feitelijke saldo en– 0,5% voor het structurele saldo) niet worden overschreden, vloeit de totale lastenontwikkeling in de kabinetsperiode voort uit de afspraken die zijn gemaakt in het Hoofdlijnen-lastenkader

akkoord. Deze lastenontwikkeling is vastgelegd in een lastenkader. Wanneer als gevolg van een tegenvallende economische ontwikkeling de signaalwaarden voor het EMU-saldo dreigen te worden overschreden, kunnen zowel aanvullende maatregelen aan de uitgavenkant als aan de inkomstenkant worden genomen. Dit is bijvoorbeeld nodig gebleken bij de opstelling van de huidige begroting.

In onderstaande tabel wordt het lastenkader gepresenteerd zoals dat resulteert uit het Hoofdlijnenakkoord. Tijdelijke afwijkingen van dit lastenkader zijn mogelijk. Compensatie vindt dan in latere jaren binnen de kabinetsperiode plaats.

LIJST VAN GEBRUIKTE TERMEN EN HUN BETEKENIS

Agentschap

Een agentschap is een onderdeel van een ministerie waarvoor een afgezonderd en afwijkend beheer wordt gevoerd, met als doel een doelmatiger beheer te realiseren. Agentschappen voeren een baten-lastenstelsel, hebben een eigen begroting en staan los van de begrotingsadministratie van het moederministerie. Een agentschap valt onder de ministeriële verantwoordelijkheid.

AOW-spaarfonds

Fonds waarin de, voor de toekomstige AOW-uitgaven geoormerkte, schuldreductie wordt bijgehouden. Hiertoe vinden vanaf 1997 stortingen in het fonds plaats en over de als geheel ten gunste van het fonds geboekte bedragen wordt jaarlijks rente bijgeboekt. Het fonds maakt deel uit van de collectieve sector.

Automatische stabilisatie

Conjuncturele schommelingen in de collectieve inkomsten (en uitgaven) resulteren niet in een beleidsreactie, maar lopen in het begrotingssaldo. Bij versnelling van de conjunctuur nemen de belasting- en premie-inkomsten toe en de uitgaven voor werkloosheid af. Hierdoor neemt het begrotingssaldo toe. Bij vertraging van de conjunctuur treedt het omgekeerde op. Automatische stabilisatoren hebben daarmee een dempende invloed op de intensiteit van de conjuncturele uitslagen.

Baten-lastenstelsel

In een baten-lastenstelsel worden uitgaven en ontvangsten toegerekend aan het tijdvak waarin het verbruik van goederen en diensten plaatsvindt en de baten ontstaan. Dit stelsel maakt het mogelijk om de kosten en opbrengsten af te leiden uit de administratie.

Belastinguitgaven

Overheidsuitgaven in de vorm van derving of uitstel van belastingontvangsten, voortvloeiend uit een voorziening in de wet voorzover die voorziening niet in overeenstemming is met de primaire heffingsstructuur van de wet.

Beleidsintensiveringen

Verhogingen van collectieve uitgaven en/of verlagingen van ontvangsten ten opzichte van de begroting en/of de meerjarencijfers, waaraan een beleidsbeslissing ten grondslag ligt. Deze term wordt meestal beperkt tot beleidsmatige mutaties in de netto-uitgaven. Een beleidsmatige verlaging van de belastingontvangsten wordt doorgaans aangeduid met de term lastenverlichting.

Bruto Binnenlands Product (BBP)

De som van de beloningen van de productiefactoren in het Nederlandse productieproces, plus het saldo van de indirecte belastingen en kostprijsverlagende subsidies.

Bruto Nationaal Product (BNP)

De som van alle bruto toegevoegde waarde voortgebracht door alle sectoren in Nederland in een jaar tijd. Ook is rekening gehouden met het saldo van de primaire inkomens ontvangen en betaald aan het buitenland.

Budgetdisciplinesector

Cluster van uitgaven die voor de regels budgetdiscipline op identieke wijze worden behandeld. Er zijn drie budgetdisciplinesectoren: Rijksbegroting in enge zin, Sociale Zekerheid en Arbeidsmarktbeleid en Zorgsector.

Collectieve lastendruk

Het totaal van belasting- en premieontvangsten, vermeerderd met enkele niet-belastingontvangsten, uitgedrukt in procenten van het Bruto Binnenlands Product.

Collectieve uitgaven

Het totaal van de relevante uitgaven van het Rijk (inclusief debudgetteringen en de uitgaven van de agentschappen), de overige publiekrechtelijke lichamen (OPL) en de sociale fondsen. Onderlinge betalingen worden geconsolideerd.

Consolidatie

De post Consolidatie wordt gebruikt voor het corrigeren van de Rijksbegroting voor dubbeltellingen als gevolg van het bruto-boeken van onderlinge betalingen. Het bruto-boeken houdt in dat zowel het departement dat de feitelijke betaling verricht, als het departement dat bijdraagt, de uitgaven in de begroting opneemt. Het ontvangende departement raamt de te ontvangen bijdragen ook aan de ontvangstenkant van de begroting. Dit geldt ook voor bijdragen van een departement aan een agentschap. Hierdoor wordt het rekenkundige niveau van de totale rijksuitgaven en rijksontvangsten hoger dan het feitelijke niveau. Door middel van de post Consolidatie wordt hiervoor gecorrigeerd.

Contractloon(stijging)

(Stijging van) het looninkomen per werknemer als direct gevolg van de afgesloten collectieve arbeidsovereenkomsten (CAO) in de private sector en van arbeidsvoorwaardenafspraken met overheidspersoneel.

Derdenrekeningen

Rekening-courantverhoudingen die het Rijk heeft met derden en rekeningen waarop uitgaven en ontvangsten staan die conform de Comptabiliteitswet niet via de begroting lopen, omdat zij met derden of met andere onderdelen van het Rijk kunnen worden verrekend. De mutatie in het saldo van de derdenrekeningen is niet relevant voor het EMU-saldo.

Diergezondheidsfonds

Fonds waaruit uitgaven gedaan worden voor de bewaking en de bestrijding van dierziekten en het voorkomen en verminderen van welzijnsproblemen. De middelen ter financiering van de uitgaven zijn afkomstig van de EU, de productschappen en het Rijk (ministerie van LNV).

Economische en Monetaire Unie (EMU)

De in het Verdrag van Maastricht geregelde unie tussen EU-lidstaten. De derde fase die op 1 januari 1999 van start is gegaan, kenmerkt zich door onherroepelijk vastgelegde wisselkoersen, volledig vrij kapitaalverkeer en girale invoering van de gemeenschappelijke munt, de euro. De euro is per 1 januari 2002 ook chartaal ingevoerd. In de EMU is de Europese Centrale Bank verantwoordelijk voor het gemeenschappelijke monetaire beleid dat wordt gevoerd door het Europees Stelsel van Centrale Banken. Tevens vindt binnen de EMU coördinatie van het economisch beleid plaats.

Eindejaarsmarge

Voorziening in de regels budgetdiscipline die inhoudt dat het is toegestaan om binnen een begroting tot maximaal 1,0% van het (gecorrigeerde) begrotingstotaal aan gelden tussen opeenvolgende jaren te schuiven. Op deze wijze kan het ondoelmatig besteden van begrotingsgelden worden beperkt.

EMU-saldo

Het EMU-saldo heeft betrekking op het vorderingensaldo van de sector overheid op transactiebasis. Het vorderingensaldo geeft de mutatie in het saldo van de financiële activa en passiva van de collectieve sector weer. Omdat het EMU-saldo betrekking heeft op de totale collectieve sector, is niet alleen het vorderingensaldo van het Rijk van belang, maar ook de vorderingensaldi van de sociale fondsen en de lokale overheid.

EMU-schuld(-quote)

Het totaal van de uitstaande leningen ten laste van de gehele collectieve sector. Dit is de optelsom van de uitstaande leningen ten laste van het Rijk, de sociale fondsen en de lokale overheid, minus de onderlinge schuldverhoudingen van deze drie subsectoren. De EMU-schuld is een bruto-schuldbegrip.

Bij bepaling van de EMU-schuldquote wordt de EMU-schuld uitgedrukt in procenten van het BBP.

Fonds Economische Structuurversterking (FES)

Het FES wordt gevoed met een deel van de gasbaten, alsmede met de rentevrijval (na dividendderving) samenhangend met de ontvangsten uit de verkoop van staatsdeelnemingen, en eventueel opbrengsten van veilingen. De middelen uit het FES worden gereserveerd voor investeringsprojecten van nationaal belang die de economische structuur versterken. Het betreft een verdeelfonds; vanuit het fonds worden bijdragen toegekend aan andere begrotingen van het Rijk.

Geharmoniseerd BBP

Definitie van het BBP zoals door alle EU landen wordt gehanteerd.

Gemeentefonds

Fonds waaruit jaarlijks (algemene) uitkeringen worden gedaan aan de gemeenten, ter dekking van een deel van hun uitgaven. De jaarlijkse groei van het fonds op basis van de ontwikkeling van de nettogecorrigeerde rijksuitgaven, word het accres genoemd.

Homogene Groep Internationale Samenwerking (HGIS)

De middelen voor het buitenlandse beleid worden verantwoord op verschillende begrotingen. Om de samenhang van het buitenlandse beleid te versterken, zijn de financiële middelen hiertoe gebundeld onder de HGIS. Op deze manier wordt de omvang van de beschikbare middelen duidelijk gemaakt en kan een integrale afweging plaatsvinden omtrent de inzet van deze middelen.

IJklijn

Het uitgavenkader waaraan bij de begrotingsvoorbereiding en -uitvoering de uitgavenvoornemens en -ontwikkeling worden getoetst. Er zijn ijklijnen voor de sectoren Rijksbegroting in enge zin, Sociale Zekerheid en Arbeidsmarktbeleid en Zorg.

Interdepartementaal beleidsonderzoek (IBO)

De evaluatie van beleidsterreinen en ontwikkeling van beleidsvarianten volgens een door de regering vastgestelde interdepartementale procedure. Deze procedure voorziet onder meer in de totstandkoming van openbare rapportages.

In- en (uit)verdieneffecten

Besparingen (verliezen) die in de uitgaven van een bepaalde regeling kunnen optreden ten gevolge van beleidsintensiveringen (ombuigingen) in een andere regeling. Bijvoorbeeld: het intensiveren van de arbeidsmarktmaatregelen kan leiden tot grotere uitstroom of minder instroom in de werkloosheidsregelingen.

Kasbegrip

Het moment van feitelijke uitgave of ontvangst van middelen wordt als meetmoment genomen.

Lastenverlichting (en -verzwaring)

Een verlaging (verhoging) van belastingtarieven dan wel verruiming (beperking) van fiscale aftrekmogelijkheden of een verlaging (verhoging) van de tarieven van de socialeverzekeringspremies.

Leen- en depositofaciliteit

Een budgettaire faciliteit waarvan dienstonderdelen van het Rijk die een baten-lastenstelsel voeren gebruik kunnen maken; zij kunnen bij de minister van Financiën geldmiddelen lenen om investeringen te plegen, dan wel rentedragend geld uitzetten.

Loonbijstelling

Tegemoetkoming voor de extra uitgaven van ministeries ten gevolge van loonstijgingen. Deze middelen worden gereserveerd op de aanvullende post Arbeidsvoorwaarden.

Microlastenontwikkeling (MLO)

De microlastenontwikkeling is het saldobedrag waarmee de belastingopbrengst verandert, als gevolg van belastingmaatregelen, dan wel als gevolg van aanwijsbare veranderingen in de systematiek van de premieheffing, alsmede de mutaties in de premieontvangsten anders dan uit hoofde van (macro-economische) grondslagmutaties.

Najaarsnota

Tussentijds overzicht van de lopende begrotingsuitvoering, waarin wordt aangegeven welke wijzigingen optreden ten opzichte van de Vermoedelijke Uitkomsten. De Najaarsnota moet uiterlijk op 1 december van het lopende begrotingsjaar bij de Staten-Generaal worden ingediend.

Nationale Bestedingen-deflator (NB-deflator)

De Nationale Bestedingen bestaan uit particuliere consumptie, de overheidsconsumptie, de bedrijfsinvesteringen en de overheidsinvesteringen. De prijs van deze bestedingen is het gemiddelde prijspeil van deze afzetcategorieën. De reële uitgavenkaders worden op basis van de pNB omgerekend in lopende prijzen, zodat de geraamde uitgaven aan deze kaders kunnen worden getoetst. De NB-deflator geeft de ontwikkeling van de pNB weer.

Netto-uitgaven Rijksbegroting in enge zin

Relevante uitgaven en niet-belastingontvangsten van de Rijksbegroting exclusief de uitgaven en niet-belastingontvangsten van de Rijksbegroting die tot de sector Sociale Zekerheid en Arbeidsmarktbeleid worden gerekend. Tevens worden de relevante uitgaven gecorrigeerd voor enkele incidentele posten.

Netto-uitgaven Sociale Zekerheid en Arbeidsmarktbeleid

De budgetdisciplinesector Sociale Zekerheid en Arbeidsmarktbeleid omvat de sociale zekerheid op de Rijksbegroting, alsmede de uitgaven van de sociale fondsen. Voor de sociale fondsen is het totaal van uitkeringen en administratiekosten relevant. Het bovenwettelijke gedeelte blijft buiten beschouwing.

Netto-uitgaven Zorgsector

De uitgaven die tot het Budgettair Kader Zorg (BKZ) worden gerekend. Het BKZ omvat de via de AWBZ, ZFW en particuliere verzekeraars (voorzover betrekking hebbend op de particulier verzekerde voorzieningen die ook in het ZFW-verzekerde pakket zijn opgenomen) gefinancierde netto-uitgaven. Bij het collectief gefinancierde deel van het BKZ worden de via de particuliere verzekeraars gefinancierde uitgaven niet meegenomen, met uitzondering van de via de omslagbijdrage WTZ gefinancierde uitgaven.

Niet-belastingontvangsten

Alle begrotingsontvangsten van het Rijk die niet tot de belastingen worden gerekend. Het betreft een zeer heterogene groep. Het gaat daarbij vooral om ontvangsten die samenhangen met verleende overheidsdiensten en kredietverlening door het Rijk, sommige ontvangsten die als collectieve lasten worden aangemerkt, de gasbaten (exclusief vennootschapsbelasting) en incidentele ontvangsten uit de verkoop van staatsdeelnemingen.

Prijsbijstelling

Tegemoetkoming voor de extra uitgaven van ministeries ten gevolge van prijsstijgingen. Deze middelen worden gereserveerd op de aanvullende post Prijsbijstelling.

Provinciefonds

Fonds waaruit jaarlijks (algemene) uitkeringen worden gedaan aan de provincies, ter dekking van een deel van hun uitgaven. De jaarlijkse groei van het fonds op basis van de ontwikkeling van de netto-gecorrigeerde rijksuitgaven, wordt het accres genoemd.

Rechtspersoon met een Wettelijke Taak (RWT)

Rechtspersonen met een Wettelijke Taak worden geheel of gedeeltelijk met publiek geld bekostigd en oefenen een wettelijke taak uit. RWT's kunnen tevens zelfstandig bestuursorgaan (ZBO) zijn, maar er bestaan ook RWT's die geen ZBO zijn en ZBO's die geen RWT zijn.

Sociale fondsen

Fondsen waaruit uitkeringen en voorzieningen worden verstrekt krachtens socialeverzekeringswetten. De financiering vindt voor het overgrote deel plaats via sociale premies en rijksbijdragen.

Stabiliteits- en Groeipact

Samenstel van Europese afspraken, waarin de lidstaten van de Europese Unie zich verplichten om op middellange termijn te streven naar een begroting die nabij evenwicht is of een overschot vertoont. In dit kader stellen de lidstaten elk jaar een stabiliteitsprogramma op – een rapportage over de stand van zaken en verwachtingen voor de economie en overheidsfinanciën.

Transactiebegrip

Het moment van economische handeling die leidt tot een uitgave of ontvangst – de transactie – wordt als meetmoment genomen.

Trendmatig begrotingsbeleid

Bij een trendmatig begrotingsbeleid wordt, op basis van doelstellingen of randvoorwaarden voor het overheidstekort en de lastenontwikkeling, aan het begin van de kabinetsperiode een uitgavenkader vastgesteld. Daar wordt tijdens de kabinetsperiode op gekoerst. Mutaties die tijdens die periode in de belasting- en premieontvangsten optreden komen tot uitdrukking in een mutatie van het saldo.

Van Beleidsbegroting tot Beleidsverantwoording (VBTB)

Project om te komen tot een duidelijke koppeling tussen beleid, prestaties en geld, met als belangrijkste doel vergroting van de informatiewaarde en toegankelijkheid van de begroting en het jaarverslag. Hierbij wordt gebruik gemaakt van de zogenoemde WWW-vragen en HHH-vragen.

Vermoedelijke Uitkomsten

Ten tijde van de Miljoenennota voorziene uitkomsten van de begrotingsuitvoering van het lopende jaar.

Voorjaarsnota

Tussentijds overzicht van de lopende begrotingsuitvoering, waarin wordt aangegeven welke wijzigingen optreden ten opzichte van de Ontwerpbegroting. De Voorjaarsnota moet uiterlijk op 1 juni van het lopende begrotingsjaar bij de Staten-Generaal worden ingediend.

Voorlopige Rekening

De laatste budgettaire nota over de voorlopige realisatie van de begroting van het voorgaande jaar. De Voorlopige Rekening moet uiterlijk op 1 maart van het opvolgende begrotingsjaar bij de Staten-Generaal worden ingediend.

Zelfstandig Bestuursorgaan (ZBO)

Orgaan waaraan de uitoefening van een wettelijke taak is opgedragen, zonder dat er sprake is van (volledige) ondergeschiktheid aan de minister, en die voor de uitoefening van de taak uit collectieve middelen (rijksbijdragen en heffingen) worden gefinancierd.

Nr. 2 NOTA OVER DE TOESTAND VAN 'S RIJKS FINANCIËN

Aangeboden 16 september 2003

Bijlagen bij de Miljoenennota 2004

TOELICHTING OP DE BIJLAGEN

De Miljoenennota 2004 omvat in totaal tien bijlagen. De bijlagen 1 tot en met 8 betreffen de «standaard»-bijlagen van de Miljoenennota. Hierbij zij aangetekend dat bijlage 7 (Verticale Toelichting) aanzienlijk is ingekort. De bijlage 9 omvat de begrotingsregels voor de komende kabinetsperiode en bijlage 10 omvat de spelregels voor de administratieve lasten. Met ingang van deze Miljoenennota is de bijlage Staatsbalans vervallen, daar de Staatsbalans al onderdeel uitmaakte van het Financieel Jaarverslag van het Rijk 2002.

Bijlage 1 (Budgettaire kerngegevens) is een soort van samenvattende bijlage. Op toegankelijke wijze wordt een overzicht gepresenteerd van de meest relevante budgettaire cijfers en van de opbouw van en de toetsing aan de uitgavenkaders. Wie nadere informatie zoekt (gedetailleerde cijfers e.d.) kan terecht in de erop volgende bijlagen.

Bijlage 2 (De uitgaven en niet-belastingontvangsten 2002–2008) omvat informatie over de uitgaven en niet-belastingontvangsten van de begrotingen in meerjarig perspectief, financiële informatie van de diverse agentschapen en een overzicht van de garanties van de Staat.

Bijlage 3 (De belasting- en premieontvangsten) omvat informatie over de belastingopbrengsten en de ontvangsten aan sociale premies.

Bijlage 4 (EMU-saldo, EMU-schuld en financieringsbehoeften) geeft informatie voor de jaren 1990–2004 over de (EMU-)saldi van uitgaven en ontvangsten van de overheid, aangevuld met cijfers over de (EMU-)schuld van de overheid.

Bijlage 5 (Belastinguitgaven) geeft een actualisatie van het budgettaire overzicht van de belastinguitgaven. Voor het toetsingskader belastinguitgaven zij verwezen naar onderdeel 2 van de annex 2 van bijlage 9 (De begrotingsregels).

Bijlage 6 (Horizontale Toelichting 2003–2008) omvat voor de jaren 2003–2008 een toelichting op het verloop van jaar tot jaar van de uitgaven en ontvangsten per begroting van de Rijksbegroting. Tevens geeft deze bijlage inzicht op hoofdlijnen van het verloop van de meerjarencijfers van de sectoren Zorg en Sociale Zekerheid en Arbeidsmarktbeleid.

Bijlage 7 (Verticale Toelichting 2003–2008) omvat voor de jaren 2003–2008 een toelichting op de mutaties sinds de Miljoenennota 2003, uitgesplitst naar budgetdisciplinesector. De niet-relevante posten worden ook toegelicht. De Verticale Toelichting «oude stijl» met een overzicht per begroting wordt op Prinsjesdag gepubliceerd op de Miljoenennota-website van het ministerie van Financiën (www.miljoenennota.nl).

Bijlage 8 (Interdepartementale beleidsonderzoeken) omvat de voortgang van de politieke besluitvorming over de resultaten van de interdepartementale beleidsonderzoeken in de rondes 2001 en 2002.

Bijlage 9 (De begrotingsregels) omvat de integrale set van de regels begrotingsbeleid over de inkomsten en uitgaven. Het betreft een actualisatie van de eerdere regels zoals het laatst verwoord in de Miljoenennota 2003.

Bijlage 10 (Spelregels administratieve lasten) omvat de spelregels voor het reduceren van de administratieve lasten voor bedrijven. In het Hoofdlijnenakkoord zijn afspraken gemaakt over het verminderen van administratieve lasten in de komende kabinetsperiode.

1 BUDGETTAIRE KERNGEGEVENS

* Exclusief aflossing en uitgifte vaste schuld en inclusief verkooptaakstelling.

In de tabellen 1.2–1.4 wordt per uitgavenkader eerst de bepaling van de reële ijklijnen weergegeven. De reële ijklijnen worden bepaald door de meerjarencijfers (relevant voor de respectievelijke ijklijnen) ten tijde van de Voorjaarsnota 2003/MLT te defleren met de raming voor de prijsontwikkeling van de Nationale Bestedingen (NB-deflator) ten tijde van de Voorjaarsnota 2003/MLT . Vervolgens wordt weergegeven hoe de actuele raming van de uitgaven zich verhoudt tot de ijklijn in lopende prijzen. De ijklijn in lopende prijzen is te bepalen door de reële ijklijn te corrigeren voor de huidige raming NB-deflator. Daarnaast wordt gecorrigeerd voor de overboekingen tussen de sector Sociale Zekerheid en Arbeidsmarktbeleid en de sector Zorg enerzijds en de Rijksbegroting in enge zin anderzijds en voor statistische factoren. Voor de kadertoetsing van de sector Sociale Zekerheid en Arbeidsmarktbeleid en de sector Zorg zijn niet alleen de begrotingsgefinancierde uitgaven (zie tabel 1.1) van belang, maar ook de premiegefinancierde uitgaven (zie tabel 2.3 en 2.4 van Bijlage 2). Bij de sector Zorg is van belang dat van de totale uitgaven aan zorg 87% collectief gefinancierd wordt, de overige 13% wordt gefinancierd door de particuliere ziektekostenverzekeraars.

2 DE UITGAVEN EN NIET-BELASTINGONTVANGSTEN 2002–2008

¹ In deze tabel zijn de uitgaven voor Internationale Samenwerking toegerekend aan de begrotingen waarop deze worden verantwoord. De totale uitgaven voor Internationale Samenwerking zijn tussen haakjes vermeld.

¹ In deze tabel zijn de niet-belastingontvangsten voor Internationale Samenwerking toegerekend aan de begrotingen waarop deze worden verantwoord. De totale niet-belastingontvangsten voor Internationale Samenwerking zijn tussen haakjes vermeld.

¹ Dit is de officiële ingangsdatum van het agentschap. Het is mogelijk dat een agentschap voor deze datum een tijdelijke status had.

Toelichting

Agentschappen werken op basis van het stelsel van baten en lasten. In tabel 2.4 wordt een totaaloverzicht gegeven van de door de verschillende agentschappen gegenereerde baten en lasten.

Toelichting

Om de invloed op het EMU-saldo te bepalen, moeten de baten en lasten van de agentschappen vertaald worden in kastermen. Deze vertaling komt erop neer dat baten tot ontvangsten en lasten tot uitgaven moeten worden herleid, waarbij alleen de ontvangsten van derden en uitgaven aan derden relevant zijn voor het EMU-saldo. Deze boekhoudkundige bewerking levert tabel 2.5 op, waarin is opgenomen het geconsolideerde saldo van uitgaven aan derden minus ontvangsten van derden van alle agentschappen.

Toelichting

Bovenstaande tabel geeft een overzicht van het beroep op de leenfaciliteit door de verschillende agentschappen, alsmede de aflossingen op de leningen.

Over het algemeen geldt dat alleen een beroep op de leenfaciliteit wordt gedaan voor nieuwe investeringen.

Een beroep op de leenfaciliteit voor de overdracht van vermogensbestanddelen doet zich in 2001 voor bij de Economische Voorlichtingsdienst, in 2002 bij het Bureau Industriële Eigendom en in 2003 bij de RVV.

3 DE BELASTING- EN PREMIEONTVANGSTEN

Deze bijlage bevat een toelichting op de raming van de belasting- en premieontvangsten. De belastingontvangsten worden, in overeenstemming met de Comptabiliteitswet, op kasbasis verantwoord. Voor het EMU-saldo zijn de belastingontvangsten op EMU-basis relevant. Deze worden via een aparte aansluiting op EMU-basis vermeld.1 De premieontvangsten worden direct op EMU-basis gepresenteerd.

Paragraaf 3.1 geeft een overzicht van de raming van de belastingontvangsten voor 2003 (de Vermoedelijke Uitkomsten) en 2004 (de Ontwerpbegroting). In paragraaf 3.2 wordt de raming van 2003 vergeleken met de stand van het vorige ramingsmoment (Voorjaarsnota 2003), waarbij de belangrijkste ramingsbijstellingen worden toegelicht. Paragraaf 3.3 bevat vervolgens een toelichting op de raming van 2004 en de ontwikkeling vanaf de raming voor 2003 onderverdeeld naar endogene groei en beleidsmaatregelen. Voor een toelichting op de ramingen en de ramingsbijstellingen wordt tevens verwezen naar de verdiepingsbijlage in de Memorie van Toelichting van begroting IXB.

Paragraaf 3.4 gaat in op de meerjarige belastingraming tot en met 2008 en in paragraaf 3.5 worden de premieontvangsten voor 2003 en 2004 gepresenteerd. Tot slot bevat paragraaf 3.6 een toelichting op de meting van de lastenontwikkeling ten opzichte van het CPB.

3.1 De belastingraming voor 2003 en 2004

Tabel 3.1.1 bevat een overzicht van de raming van de belastingontvangsten 2003 en 2004 op kasbasis en de aansluiting naar de belastingontvangsten op EMU-basis.

3.2 De belastingontvangsten in 2003

In tabel 3.2.1 wordt de nieuwe raming voor 2003 vergeleken met de raming ten tijde van de Voorjaarsnota. In deze paragraaf zal een toelichting worden gegeven op de belangrijkste ramingsbijstellingen.