De onrustige jaren vanaf 2007 hebben aangetoond dat een economische en financiële crisis kan leiden tot sterke druk op de overheidsfinanciën, bijvoorbeeld doordat de overheid de helpende hand moet bieden aan financiële instellingen en landen in nood. De overheid kon de eerste klappen van de crisis relatief goed opvangen omdat er voorafgaand aan de crisisjaren sprake was van een historisch lage overheidsschuld – minder dan 43 procent van het bruto binnenlands product (bbp) – en van een overschot op de begroting. De financiële crisis heeft hier echter snel verandering in gebracht. In zes jaar tijd liep de schuld op met bijna 26 procent bbp.
Nederland behoort nog altijd tot de kredietwaardigste landen ter wereld, ondanks de stijging van de overheidsschuld. De onrust op financiële markten heeft echter aangetoond dat vertrouwen in kredietwaardige landen snel kan omslaan in wantrouwen, met alle gevolgen van dien. De huidige omvang van de overheidsschuld beperkt de ruimte van de overheid om bij een eventueel nieuwe schok opnieuw de klappen op te kunnen vangen zonder dat de Nederlandse kredietwaardigheid wordt geraakt. De buffers van de overheid zijn de laatste jaren immers afgenomen. En dat terwijl Nederland als een kleine open economie binnen het eurogebied met een grote financiële sector inherent kwetsbaar is voor (financieel)-economische schokken.
De financiële staat van Nederland is niet alleen afhankelijk van de overheidsschuld. De Nederlandse overheid loopt ook aanzienlijke risico’s over verstrekte garanties, leningen en achterborgstellingen, zoals paragraaf 4.2 toont. Alleen al de expliciete risico’s die volgen uit garanties kunnen de overheidsschuld met 30 procent bbp laten stijgen (zie ook bijlage 7). Eventuele toekomstige aanspraken op deze garanties zullen waarschijnlijk het gevolg zijn van een verslechtering van de economische ontwikkeling. Doordat veel risico’s met elkaar samenhangen, krijgen de overheidsfinanciën dan ineens een forse klap te verwerken.
Het is wenselijk dat de overheid negatieve schokken deels opvangt, zolang de economie veerkrachtig is en de budgettaire positie van de overheid gezond. De overheid heeft immers het vermogen om belasting te heffen, uitgaven te herverdelen en daarmee de mogelijkheid om risico’s op zich te nemen en te spreiden. Die rol gaat wel gepaard met kosten en onzekerheid. Landen die hun economische kracht en budgettaire stabiliteit onvoldoende bewaken, kunnen die kosten en onzekerheid moeilijker dragen. Bij economische schokken betalen ze daarvoor de rekening.
Nieuwe schokken kunnen zich in de toekomst blijven voordoen. De omvang en de timing van nieuwe schokken is niet te voorzien, maar zeker is dat de uitgangspositie van de overheidsfinanciën de mate bepaalt waarin de overheid risico’s kan dragen. Zeker is ook dat er een grens zit aan het absorptievermogen van de overheid. Ook zij kan niet ongelimiteerd tekorten blijven financieren met geleend kapitaal. De kredietwaardigheid en daarmee de rente die landen betalen over hun schuld hangt – in ieder geval deels – samen met de omvang van de overheidsschuld. Om die redenen is het zinvol om met scenario’s de weerbaarheid van de Nederlandse overheidsfinanciën te analyseren, zoals ook bankbalansen getest worden op hun schokbestendigheid.
De schokproef overheidsfinanciën brengt extreme, samenhangende risico’s in beeld die van grote invloed kunnen zijn op de overheidsfinanciën. Via verschillende kanalen kan de overheid geconfronteerd worden met onverwachte en grote kosten. Een aanzienlijke schok gaat niet alleen gepaard met problemen op bijvoorbeeld de financiële markten, maar kan ook leiden tot stijgende werkloosheid, lagere huizenprijzen en dalende kredietwaardigheid van bijvoorbeeld exporteurs. Ten opzichte van de eerste schokproef overheidsfinanciën in 2011 is veel beleid ontwikkeld om de risico’s voor de belastingbetaler terug te dringen (zie box 4.3.2). Om inzicht te krijgen in de invloed van ingezet beleid en van de huidige, slechtere uitgangspositie van de overheidsschuld op de weerbaarheid van de overheidsfinanciën bevat deze schokproef dezelfde extreme scenario’s als drie jaar geleden, aangevuld met drie nieuwe, extreme scenario’s.
De schokproef bevat geen voorspellingen over de gepresenteerde scenario’s. De schokproef doet namelijk geen uitspraken over de kans dat doorgerekende scenario’s zich zullen voordoen. De schokproef geeft een inschatting van de effecten van extreme, financieel-economische schokken op de overheidsfinanciën. Dat gebeurt op basis van hypothetische scenario’s. Daarbij wordt zo veel mogelijk rekening gehouden met de onderlinge samenhang tussen verschillende facetten van de economie en uiteenlopende risico’s. De schokproef biedt inzicht in de ontwikkeling van de overheidsfinanciën zonder aanvullend beleid.147 In praktijk is het aannemelijk dat de overheid reageert op grote schokken. Nationale en Europese begrotingsregels verplichten zelfs om corrigerende maatregelen te nemen als de overheidsfinanciën dreigen te ontsporen.
In uitzonderlijke crisisscenario’s kunnen andere verbanden gelden dan in normale tijden. Om tot consistente scenario’s te komen zijn macro-econometrische modellen gebruikt die zijn gebaseerd op algemeen geldende vergelijkingen die op lange termijn standhouden. Bovendien kunnen tijdens economische crises voorwaardelijke verplichtingen van de overheid worden aangesproken. In aanvulling op de modellen zijn daarom inschattingen van experts gebruikt om een redelijk beeld te krijgen van samenhangende risico’s voor de overheidsfinanciën. Gegeven de vele scenario’s die zich voor kunnen doen is het mogelijk dat zich in werkelijkheid andere schokken voordoen dan de schokken die in dit hoofdstuk worden gepresenteerd (zie ook box 4.3.3).