Een overzicht van de staat van de overheidsfinanciën is niet compleet zonder een overzicht van de risico’s waaraan de overheidsbegroting blootstaat. De staat van de overheidsfinanciën hangt immers niet alleen af van het begrotingssaldo, maar ook van risico’s gerelateerd aan expliciete en impliciete garanties, leningen en achterborgstellingen. En risico’s kunnen niet alleen invloed hebben op de uitgaven, maar ook op de inkomsten van de overheid.
Risico’s voor de overheid zijn er in allerlei soorten en maten. Onverwachte gebeurtenissen van grote omvang als een natuurramp of een epidemie, kunnen grote schade en hoge kosten veroorzaken. De overheidsfinanciën moeten ook het hoofd bieden aan trendmatige ontwikkelingen zoals vergrijzing en klimaatverandering. Ramingen van trendmatige ontwikkelingen zijn onzeker, maar ook ramingen dichterbij in de tijd: van de uitgaven en inkomsten in het lopende jaar. Fluctuaties in bijvoorbeeld de werkloosheid hebben effect op de WW-uitgaven, maar ook op de loonbelasting die de overheid int. Indirecter beïnvloeden schommelingen in de economie het risico dat de overheid loopt via achterborgstellingen zoals bij de Nationale Hypotheekgarantie. Uiteraard probeert het kabinet zo goed mogelijk rekening te houden met dergelijke samenhang. Inschattingen en ramingen zijn echter per definitie onzeker.
De risico’s die de overheid loopt bij staatsdeelnemingen zoals de Staatsloterij, NS en Gasunie zijn anders. Deze bedrijven, in overheidshanden ter behartiging van publieke belangen, acteren in een private markt met alle ondernemersrisico’s die daarbij horen. Hieraan stelt de overheid zich via het (gedeeltelijk) aandeelhouderschap ook bloot. Denk aan onzekerheid over de financieringsbehoefte van de deelneming en de onzekerheid over de rendementen uit de participatie.
De uitgangspositie van de overheidsfinanciën is bepalend voor de mate waarin de overheid risico’s kan dragen en schokken kan opvangen. Gelukkig kende Nederland voorafgaand aan de financiële crisis een begrotingsoverschot en een relatief lage overheidsschuld. Daarom kon de overheid de schok toen opvangen. De gevolgen van die schok ijlen nog altijd na. De schokbestendigheid van de overheidsfinanciën is duidelijk afgenomen ten opzichte van 2011, zoals de Schokproef Overheidsfinanciën vorig jaar ook toonde.93
Deze wetenschap onderstreept het belang om zowel de overheidsfinanciën te verbeteren als de risico’s nauwlettend te volgen en te beheersen. De overheid kan dan beter de schade beperken van nieuwe schokken die Nederland vroeg of laat opnieuw zullen treffen.94 Dit hoofdstuk verschaft inzicht in de risico’s voor de overheidsfinanciën. Het komt daarmee tegemoet aan de wens van het parlement, mede op advies van de Algemene Rekenkamer, om dat periodiek te doen.95 Een opsomming van alle mogelijke risico’s voor de overheidsfinanciën staat in Miljoenennota 2014.96 Deze opsomming geldt nog steeds, waardoor eenzelfde uitleg op deze plaats weinig toevoegt.
De beschrijving van de risico’s in dit hoofdstuk is niet uitputtend. Het hoofdstuk doet geen uitspraken over de kansen waarmee de risico’s kunnen optreden. De keuze voor de risico’s die de revue passeren in dit hoofdstuk is gebaseerd op de actualiteit en nieuw beleid; andere risico’s zijn in Miljoenennota’s niet eerder uitgebreid beschreven. Ondanks dat kunnen deze risico’s de overheidsfinanciën linksom of rechtsom raken en behoeven dus continu aandacht.
Paragraaf 4.2 zoomt in op risicoregelingen en het garantiekader. In paragraaf 4.3 leest u meer over cyberveiligheid. De risico’s in de belastingheffing staan centraal in paragraaf 4.4. In paragraaf 4.5, ten slotte, komen de risico’s rondom de financiering van de staatsschuld aan bod.
Box 4.1.1 Risico Griekenland voor Nederland
Griekenland heeft vanaf 2010 meerdere steunpakketten ontvangen. Onder het eerste leningenprogramma uit 2010 aan Griekenland hebben de lidstaten van de eurozone via bilaterale leningen steun verleend aan Griekenland. De Griekse overheid heeft momenteel 3,2 miljard euro van Nederland ontvangen via bilaterale leningen, zie ook paragraaf 4.2.
In februari 2012 is het tweede leningenprogramma aan Griekenland gestart. Dit bestond uit leningen van de Europese Financiële Stabiliteitsfaciliteit (EFSF) aan Griekenland. Nederland staat voor in totaal 49,6 miljard euro garant aan het EFSF. Met deze garantie kan het EFSF noodleningen verstrekken aan Ierland, Portugal en Griekenland. Een groot gedeelte van deze garanties aan het EFSF is gereserveerd voor Griekenland; 13,3 miljard euro voor zogenoemde hoofdsom- en «overgaranties»97 en 17,2 miljard euro aan rentegaranties. Nederland raamt ook garanties voor het aanhouden van de kasreserve van het EFSF, waarmee ook de garantie voor het rente-uitstel van Griekenland op EFSF-leningen wordt gegeven van 6,4 miljard euro.
Het derde leningenprogramma bestaat uit leningen van het Europese Stabiliteitsmechanisme (ESM). Bij de oprichting heeft Nederland kapitaal gestort in en garanties verstrekt aan het ESM. Het daadwerkelijk verstrekken van leningen door het ESM heeft daarom geen direct effect meer op de Nederlandse begroting.
Het Internationaal Monetair Fonds (IMF) heeft bijgedragen aan het eerste en tweede leningenprogramma voor Griekenland en heeft momenteel voor ongeveer 19,5 miljard euro aan leningen uitstaan. Daarnaast overweegt het IMF nieuwe financiële steun aan Griekenland te geven. Een besluit daarover volgt in het najaar. Aan IMF-leningen draagt Nederland niet direct bij, maar als IMF-lid heeft Nederland wel permanente en tijdelijke middelen ter beschikking gesteld, waarop het IMF een beroep kan doen.
Daarnaast zijn er kanalen waardoor de Nederlandse overheid risico’s loopt die niet alleen met Griekenland samenhangen, maar die in de meest extreme scenario’s voor Griekenland wel een rol spelen. Gedurende de crisis heeft de Europese Centrale Bank (ECB) vergaande maatregelen genomen, zoals het opkopen van staatsobligaties van eurolanden op de secundaire markt en het verstrekken van langlopende liquiditeit aan banken in het eurogebied om de markten te ondersteunen door de liquiditeit te vergroten en zodoende de monetaire transmissie te vergroten. Indien er uiteindelijk verliezen worden geleden op deze monetaire operaties van de ECB worden deze verdeeld op basis van de zogenoemde ECB-kapitaalsleutel. Het Nederlandse aandeel bedraagt 5,7 procent. Tot nu toe heeft de ECB over deze operaties geen verlies geleden. Maar dat kan theoretisch wel als een land uit het eurogebied treedt of bij wanbetaling door een overheid op de stukken die aangehouden worden in de zogenoemde Securities Market Programme-portefeuille (SMP-portefeuille).
Ten slotte heeft de Nederlandse overheid een garantie aan de Nederlandsche Bank (DNB) afgegeven om risico’s af te dekken die DNB loopt op crisisgerelateerde activa.98 Deze garantie bedraagt maximaal 5,7 miljard euro. Door deze garantie komen crisisgerelateerde opbrengsten van DNB, tussen 2013 en 2017 naar verwachting 3,2 miljard euro, direct ten goede aan het Nederlandse EMU-saldo. DNB kan de garantie pas inroepen als er sprake is van schade bij het systeem van Europese centrale banken als overheden of banken in Griekenland, Portugal of Cyprus failliet gaan, of als een van de nationale centrale banken van deze lidstaten uittreedt uit het systeem van Europese centrale banken. De hoogte van het beroep op de garantie hangt af van het scenario dat optreedt.
Indirecte economische risico’s
Het aandeel van Griekenland in de totale Europese economie is 2 procent. De handelsstromen tussen Nederland en Griekenland zijn relatief klein en Nederland is als handelspartner belangrijker voor Griekenland dan andersom. Vorig jaar exporteerde Nederland voor in totaal 2,7 miljard euro naar Griekenland; de totale import bedroeg 1,0 miljard euro.99 Daarmee was Nederland in 2014 het zestiende exportland voor Griekenland en het zevende importland. Voor Nederland is Griekenland het 33e exportland en het 67e importland.100
Nederlandse banken, verzekeraars en pensioenfondsen hebben gezamenlijk een belang van 2,0 miljard euro in Griekenland.101 De waarborging van de financiële en economische stabiliteit in Griekenland kent een lange voorgeschiedenis, zie ook box 1.4.1, en blijft vragen om aandacht.