Het kabinet werkt aan de brede welvaart in Nederland. De kwaliteit van leven wordt namelijk niet alleen bepaald door macro-economische cijfers zoals het bruto binnenlands product (bbp), de koopkracht of de overheidsschuld. Deze wordt ook bepaald door de vraag of je toegang hebt tot goed onderwijs en goede zorg en of je in een schone leefomgeving woont. Daarnaast zijn vrijheid, democratie, veiligheid, respect voor de menselijke waardigheid en mensenrechten fundamentele waarden die binnen onze rechtsstaat en daarbuiten gestalte dienen te krijgen. Zij vormen een voorwaarde voor onze brede welvaart. De overheid schept de randvoorwaarden, maar welvaart en welzijn zijn uiteindelijk iets persoonlijks. Iedereen heeft namelijk andere wensen, dromen en voorkeuren; welzijn hangt af van persoonlijke keuzes en omstandigheden in het leven. De overheid kan en moet daarom niet op het niveau van het individu sturen, maar ervoor zorgen dat de bronnen van de Nederlandse welvaart er goed voor staan en onze vrede en veiligheid geborgd zijn. Nu en in de toekomst.
De brede welvaart is in Nederland relatief hoog, maar er zijn ook uitdagingen. Nederland heeft een goede uitgangspositie, maar er zijn terreinen waar meer werk te doen is. Zo staat de woningmarkt onder druk, moet de zorg organiseerbaar en betaalbaar blijven, staan we aan het begin van een energietransitie en blijft kansengelijkheid in het onderwijs een aandachtspunt. Deze ontwikkelingen verdienen aandacht in deze Miljoenennota. Het kader hierna geeft aan op welke manier brede welvaart in deze nota is verwerkt.
De Miljoenennota 2020 en brede welvaart
Brede welvaart gaat over verschillende aspecten van welvaart in het ‘hier en nu’, maar ook in de toekomst en in andere landen. Het begrip «brede welvaart» is niet nieuw, evenmin als maatschappelijke aandacht voor sociale of ecologische kwesties.1 In Nederland heeft dit thema de afgelopen jaren een impuls gekregen door het werk van de Tijdelijke commissie Breed welvaartsbegrip uit 2016. Er is ook toenemende aandacht, onder andere vanuit de Tweede Kamer, voor de manier waarop het kabinet brede welvaart toepast in het maken van beleid.
Deze Miljoenennota heeft op verschillende manieren aandacht voor brede welvaart. Zo laat hoofdstuk 1 zien hoe de brede welvaart in Nederland ervoor staat op een aantal gebieden en hoe deze zich ontwikkelt. Hoofdstuk 2 gaat in op de hoofdpunten van het kabinetsbeleid en de rijksbegroting, waarmee het kabinet streeft naar het vergroten van de brede welvaart. In hoofdstuk 3 staan tot slot toekomstige uitdagingen voor de Nederlandse kapitaalvoorraden.
De Miljoenennota kan echter geen compleet beeld geven van de (toekomstige) brede welvaart. In de kern is de Miljoenennota een financieel-economisch stuk, waarin de rijksbegroting een belangrijke rol heeft. Het reikt daarom te ver om gedetailleerd in te gaan op alle verschillende aspecten van brede welvaart. De Monitor Brede Welvaart van het CBS rapporteert jaarlijks op Verantwoordingsdag de stand van de brede welvaart aan de hand van een grote set aan indicatoren. Deze monitor biedt ook inzicht in de voortgang op de Sustainable Development Goals (SDGs); de internationaal afgesproken doelen op het gebied van brede welvaart. Het kabinet reageert bij verschijnen van de monitor op de ontwikkeling van de brede welvaart en de SDG-voortgang2. Sinds 2019 maakt de overheid inzichtelijk hoe nieuwe beleidsvoorstellen en regelgeving bijdragen aan de SDG’s, binnen Nederland en ook buiten onze landsgrenzen.
Het is nog maar beperkt mogelijk om vooruit te kijken naar de ontwikkeling van brede welvaart. Het is vervolgens nog complexer om het precieze effect van overheidsbeleid daarop in te schatten. De ontwikkeling van brede welvaart wordt namelijk niet alleen bepaald door kabinetsbeleid, maar ook door allerlei andere factoren, zoals de bijdrage van bedrijven en maatschappelijke organisaties. Daarom is het - zeker voor de korte of middellange termijn - lastig om meetbare doelstellingen voor brede welvaart te bepalen. Zulke doelstellingen gaan ook voorbij aan de samenhang tussen verschillende aspecten van brede welvaart: meer inzetten op één aspect kan ten koste gaan van andere aspecten. Tot slot geven de meeste cijfers in de Miljoenennota een gemiddelde weer voor heel Nederland of voor bepaalde groepen in de samenleving. Deze cijfers geven dus nooit een goed beeld van iemands persoonlijke welzijn.3
Materiële welvaart staat niet los van bredere aspecten van welvaart en welzijn. Al gaat brede welvaart nadrukkelijk over meer dan bbp-groei, nog steeds is enige economische groei noodzakelijk. Een hoger inkomen draagt voor veel mensen bij aan het persoonlijke welzijn. Economische stagnatie of krimp leidt tot een hogere werkloosheid, en werk hebben is goed voor het geluk en de gezondheid van mensen. Ook maakt welvaartsgroei het makkelijker om te investeren in publieke voorzieningen of om te zorgen voor een evenwichtige inkomensverdeling.
Nederlandse kent een hoge welvaart. Het bbp per inwoner in Nederland hoort bij de hoogste ter wereld. Figuur 1.1.1 links laat zien dat Nederland, vergeleken met andere westerse landen, goed scoort: binnen de EU hebben alleen Luxemburg en Ierland een hoger bbp per inwoner. Wereldwijd staat Nederland op de 14e plaats in 2019. Die materiële welvaart is de afgelopen decennia sterk toegenomen, zoals figuur 1.1.1 rechts laat zien. Iemand die dit jaar 47 jaar wordt, heeft in zijn of haar leven een verdubbeling van het nationale inkomen per inwoner meegemaakt.
Figuur 1.1.1 Nederlands bbp per inwoner, internationaal (links) en sinds 1970 (rechts)
Bron: IMF en CPB, eigen berekening
De internationale economie staat er minder goed voor. Als open economie is Nederland sterk verweven met andere landen en daarmee ook gevoelig voor ontwikkelingen in de wereldeconomie. In veel landen is de economische situatie de afgelopen tijd verslechterd. De Europese economie en de wereldeconomie groeien minder hard dan voorheen, en dat is nog sterker zichtbaar bij belangrijke handelspartners van Nederland zoals Duitsland en het Verenigd Koninkrijk (VK). Ook veel andere cijfers laten een minder rooskleurig beeld zien. De wereldhandel groeit nog wel, maar in een lager tempo, en het sentiment van huishoudens en bedrijven is in veel landen negatief.
De komende periode is de economische ontwikkeling onzeker. Zo is er nog steeds onzekerheid over de brexit. De Europese regeringsleiders en het Verenigd Koninkrijk hebben besloten de terugtrekkingstermijn van het Verenigd Koninkrijk uit de Europese Unie te verlengen tot en met 31 oktober. Een ordelijk vertrek van het Verenigd Koninkrijk uit de EU is en blijft prioriteit voor het kabinet en de EU. Een no-dealscenario is echter een reële optie. Het kabinet bereidt zich zo goed als mogelijk voor op dit scenario. De economische relatie met het VK is voor Nederland belangrijk: Nederland verdient alleen meer met de export van goederen en diensten naar Duitsland4. Ook de wereldhandel staat onder druk. Protectionistische maatregelen zoals tarieven, het opknippen van mondiale waardeketens en het gedwongen repatriëren van banen raken de hele wereldeconomie. Het is belangrijk dat handelsconflicten worden opgelost binnen het bestaande multilaterale raamwerk van de Wereldhandelsorganisatie (WTO). Naast handelsspanningen beïnvloeden ook geopolitieke ontwikkelingen onze economie, stabiliteit en veiligheid. Van een ander karakter zijn de zorgen over economische veiligheid. Vrije handel en investeringen over grenzen heen hebben veel welvaart gebracht. Maar aan deze internationale activiteiten hangt ook het risico dat gevoelige informatie van bedrijven of huishoudens in verkeerde handen terechtkomt. Wereldwijd bekijken overheden hoe zij hun economieën daartegen kunnen beschermen, zonder de voordelen van internationale economische relaties kwijt te raken. Daarbij waken ze ervoor dat economische veiligheid niet wordt ingezet voor protectionistische doeleinden. Het kabinet investeert daarbij in vitale sectoren en cybersecurity.
Ook binnenlandse risico’s kunnen leiden tot een lagere groei. De Nederlandse economie is gevoelig voor internationale ontwikkelingen, maar ook binnenlandse factoren kunnen zorgen voor een lagere groei of zelfs een conjunctuuromslag. Als de loongroei bijvoorbeeld tegenvalt, hebben huishoudens minder te besteden dan eerder werd verwacht. Ook is het economische sentiment moeilijk te voorspellen; het consumentenvertrouwen is sinds eind 2018 verslechterd. Dat geeft aan dat huishoudens minder positief zijn over de economische verwachtingen en het is onduidelijk hoe dat zich ontwikkelt. In het verleden was een omslag in het sentiment vaak een teken dat de conjunctuur omsloeg. Tot slot is de woningmarkt een reden van onzekerheid. Het goede economische tij draagt bij aan hogere prijzen voor woningen, maar andersom heeft de woningmarkt ook een effect op de stand van de economie. De prijsstijging van de afgelopen jaren heeft geleid tot veel extra investeringen (denk aan het bouwen van nieuwe huizen en verbouwingen) en consumptie (bijvoorbeeld nieuwe meubels), maar ook indirect de economie gestimuleerd. Wanneer het vermogen van een huishouden toeneemt, kan dat leiden tot meer financieel vertrouwen. Als de huizenprijzen opeens zouden dalen, heeft dat een omgekeerd effect en daarmee zijn weerslag op de economische groei en het sentiment van huishoudens.
De Nederlandse economische vooruitzichten zijn vooralsnog positief. Ondanks de minder gunstige internationale cijfers groeit de Nederlandse economie de komende periode verder, maar in een wat lager tempo dan voorheen. Het bbp neemt in 2019 toe met 1,8 en in 2020 met 1,5 procent per jaar. Figuur 1.1.2 links laat zien dat het groeitempo lager is dan de afgelopen jaren, maar de economische situatie blijft positief. Naar verwachting wordt 2020 alweer het zevende jaar op rij met economische groei. In tegenstelling tot eerdere jaren komt de groei vooral uit het binnenland, met name uit de consumptie van huishoudens en de overheidsbestedingen, zoals figuur 1.1.2 rechts laat zien. De export groeit juist minder hard dan voorheen, net als investeringen in woningen en door bedrijven.
Figuur 1.1.2 Ontwikkeling economische groei (links, in procent) en opbouw (rechts)
Bron: CPB
De arbeidsmarkt is nog steeds krap. Dat is op verschillende manieren zichtbaar. Zo is de werkloosheid momenteel erg laag, zoals figuur 1.1.3 laat zien. Naar verwachting neemt de werkloosheid iets toe, naar 3,5 procent in 2020, maar ook dat is historisch gezien een laag niveau. Het aantal vacatures bevond zich begin 2019 op een recordhoogte, en het aantal banen blijft groeien. Dat is positief voor iedereen die de afgelopen tijd werk heeft gevonden of op zoek is. Nog niet iedereen profiteert echter mee; er zijn nog steeds meer dan 100 duizend mensen langer dan een jaar werkloos. Hoewel Nederland in internationaal opzicht veel flexwerkers en zzp’ers kent, beïnvloedt de conjunctuur ook de flexibilisering van de arbeidsmarkt. Steeds meer mensen krijgen een vaste in plaats van een flexibele baan. Daarnaast is de loonontwikkeling momenteel niet hoog in verhouding tot de krapte op de arbeidsmarkt. De cao-lonen nemen in 2019 en 2020 met 2,5 procent toe. Dat is in 2019 zelfs iets minder dan de inflatie, die dit jaar hoger uitvalt door onder andere de verhoging van het lage btw-tarief. Volgend jaar daalt de inflatie. Paragraaf 1.3 gaat verder in op de groei van inkomens.
Figuur 1.1.3 De arbeidsmarkt blijft krap, beperkte groei reële lonen
Bron: CPB
De woningmarkt kent grote krapte. De vraag naar woningen is de afgelopen jaren sterk toegenomen door bevolkingsgroei, veranderende voorkeuren voor de grootte van huishoudens, de lage rente en gestegen inkomens. Tegelijkertijd is het aanbod van woningen met name tijdens de crisis sterk achtergebleven. De gevolgen zijn snel stijgende huizenprijzen (zie figuur 1.1.4) en een groot tekort aan vrijesectorhuurwoningen. Ook blijven de wachtlijsten voor sociale huurwoningen lang. Het kabinet zet vol in op meer woningbouw en het aanpakken van de excessen die gepaard gaan met de krapte; zie paragraaf 2.1 voor de nieuwe maatregelen die het kabinet hiervoor heeft genomen.
Figuur 1.1.4 Huizenprijzen stijgen verder, sterke relatie conjunctuur
Bron: CPB
De rente is momenteel laag, met brede gevolgen voor de economische ontwikkeling. Wereldwijd is de rente de afgelopen decennia gedaald, onder andere als gevolg van vergrijzing, een lager groeipotentieel en lagere inflatie. Ook het ruime monetaire beleid heeft de afgelopen jaren in enige mate bijgedragen aan de lage rente. Begin 2000 kreeg een investeerder voor een 10-jaarsobligatie van de Nederlandse staat nog 5,6 procent rente. Begin september 2019 is sprake van een negatieve rente en legt een vergelijkbare investeerder ongeveer 0,5 procent toe. De lage rente maakt het goedkoper om geld te lenen en minder aantrekkelijk om te sparen. Dit laatste geldt ook voor pensioenfondsen. Door de lage rente moeten zij meer geld opzij zetten om toekomstige pensioenen uit te kunnen keren. Hier tegenover staat dat de beleggingsrendementen de afgelopen jaren goed zijn geweest. Per saldo weegt het effect van de dalende rente echter zwaarder en is de dekkingsgraad van pensioenfondsen in de afgelopen jaren gedaald. Hierbij komt ook nog dat de beurzen sinds vorig jaar wisselvallige uitslagen laten zien waardoor de beleggingsrendementen tegenvallen. Een te lage dekkingsgraad kan op termijn leiden tot een verlaging van de pensioenen. Paragraaf 1.2 gaat verder in op de gevolgen van de lage rente voor de overheidsfinanciën, en paragraaf 3.3 gaat verder in op de Nederlandse private schulden en de schokbestendigheid van de economie.
De uitstoot van broeikasgassen is licht gedaald. In 2018 nam de uitstoot van broeikasgassen (gemeten in CO2-equivalenten) af met 2 procent, terwijl de economie sterk groeide.5 Daarmee zet de trend van de afgelopen jaren door, en neemt de zogeheten emissie-intensiteit van Nederland gestaag af. Dat is goed nieuws, maar nog niet genoeg. Zeker op de lange termijn ligt er een grote opgave om de economie te verduurzamen. Daarom heeft het kabinet een Klimaatakkoord afgesloten om verdere stappen te zetten richting 2030. Hoofdstuk 2 en paragraaf 3.4 gaan daar verder op in. Een duurzame ontwikkeling vraagt echter meer dan het beperken van de uitstoot van CO2. Voor de toekomstige brede welvaart zijn bijvoorbeeld ook het gebruik van grondstoffen, de biodiversiteit en de kwaliteit van water en lucht van belang. De afgelopen decennia is de luchtkwaliteit in Nederland sterk verbeterd, maar nog steeds is luchtverontreiniging zoals fijnstof (zie ook paragraaf 3.4) een belangrijke veroorzaker van gezondheidsklachten.