De coronacrisis heeft de kwetsbaarheid van flexibele arbeid getoond. Werk is niet alleen van belang voor het inkomen van mensen, maar zorgt er ook voor dat ze meedoen in de maatschappij. De werkgelegenheid is tijdens de coronacrisis behoorlijk op peil gebleven: de arbeidsparticipatie is hoog en de werkloosheid is laag. Er zijn echter grote verschillen op de arbeidsmarkt. De baanzekerheid is voor een groeiende groep werkenden afgenomen door de flexibilisering van de arbeidsmarkt. De coronacrisis heeft deze tegenstellingen nadrukkelijk laten zien. Werkenden met vaste contracten behielden veelal hun werk en hadden een stijgend inkomen. Ze zijn goed bereikbaar voor steun en hebben met de WW een goed vangnet. Maar werkenden met flexibele contacten en zzp’ers zijn veel vaker werk kwijtgeraakt. Vooral zzp’ers zijn lastiger te bereiken met het huidige steuninstrumentarium, zowel voor de reguliere sociale voorzieningen als voor de noodsteun. Werkenden gelijker behandelen en investeren in mobiliteit vergroot de productiviteit en de baanzekerheid in Nederland. Door de vergrijzing raakt langzaam de rek uit het arbeidsaanbod. Ondanks de hoge arbeidsdeelname zijn er structureel zo’n 3,8 miljoen mensen die niet deelnemen aan de arbeidsmarkt. Dit gaat vooral om scholieren en studenten, mensen die zorgen voor een gezin of huishouden, arbeidsongeschikten en gepensioneerden. Maar er zijn ook bijna 600 duizend Nederlanders die wel willen werken, maar om uiteenlopende redenen niet gezocht hebben naar werk of niet beschikbaar zijn. Daarnaast werken er circa 4,5 miljoen mensen in deeltijd. In het eerste kwartaal van 2021 waren er voor het eerst meer werknemers in deeltijd dan in voltijd, een verder bewijs van de unieke deeltijdcultuur in Nederland. Dit is eerder beschreven in het IBO Deeltijdwerk, dat ook varianten en handelingsopties biedt.74
3.2.1 Flexibilisering van de arbeidsmarkt en gebrekkige aansluiting van vaardigheden bij baanwisselingen zorgen voor ongelijkheid in baan- en inkomenszekerheid
Er bestaan grote verschillen op de arbeidsmarkt tussen werkenden met en zonder een vast contract. Tussen 2003 en 2019 groeide het aantal werknemers met een flexibel contract met bijna een miljoen, haast een verdubbeling.75 De werkenden in deze groep hebben te maken met onzekerheid over hun baan, werk en inkomen. Dit geldt des te meer als zij al een zwakkere positie op de arbeidsmarkt hebben, zoals mensen met een laag opleidingsniveau, een migratieachtergrond of weinig werkervaring. In dezelfde periode groeide het aantal zelfstandigen met bijna 500 duizend. Zelfstandigen vallen in het algemeen niet onder de collectieve regelingen voor werkloosheid, ziekte en arbeidsongeschiktheid en zijn vaak niet of beperkt privaat verzekerd tegen arbeidsongeschiktheid.
Figuur 3.2.1 Type arbeidsrelatie werkenden in Nederland 2003-2020 (aantallen x 1.000)
Bron: CBS
De economie kan gevoeliger worden voor schokken doordat de risicoverdeling verandert. Het kabinet heeft de verschillen tussen werknemers met een vast en flexibel contract verkleind en heeft maatregelen genomen om de verschillen tussen werknemers en zelfstandigen te verkleinen. Dat neemt niet weg dat de sociale zekerheid ook op dit moment aan minder werkenden dekking biedt dan in het verleden. Ook worden economische risico’s vaker gedragen door individuen dan door bedrijven of het collectief. Daardoor is er minder sprake van automatische vraagstabilisatie.76 Een flexibele schil helpt bedrijven zich aan te passen aan economische schokken. Tegelijkertijd maken flexibele werknemers in vergelijking met vaste werknemers relatief veel gebruik van regelingen zoals de WW en de WIA. Ook kunnen werkenden met een sterkere positie zich via het zzp-schap onttrekken aan de solidariteit in het stelsel. Deze tendensen samen verzwakken het draagvlak van het stelsel van de sociale zekerheid.
Gedwongen beroepswisselingen kunnen leiden tot inefficiënte inzet van vaardigheden en zo ongelijkheden tussen groepen vergroten. Bij gedwongen ontslagen, bijvoorbeeld door automatisering, digitalisering en globalisering, wisselen mensen relatief vaak niet alleen van baan maar ook van beroep. Daarbij letten werknemers en werkgevers vaak te veel op de taken die werknemers al hebben uitgevoerd en te weinig op de onderliggende vaardigheden die hen in staat stellen ook andere taken uit te voeren. Hierdoor worden in een nieuwe baan niet alle vaardigheden van werknemers benut, waardoor hun productiviteit en loon permanent lager uitvallen.77 Met name in tekortsectoren zoals zorg en onderwijs liggen er kansen om mismatchen op de arbeidsmarkt te voorkomen door het benutten van vaardigheden. Dit effect wordt versterkt, doordat werkenden in een zwakkere positie relatief vaak langer werkloos zijn. Hoe langer werkloos, hoe groter de erosie van vaardigheden en hoe lager de kans op nieuw, duurzaam werk tegen een vergelijkbaar loon.
3.2.2 Het gelijker behandelen van verschillende contracten op gebied van fiscaliteit, arbeidsrecht en sociale zekerheid geeft meer mensen baan- en inkomenszekerheid
De commissie-Borstlap adviseert om alle werkenden zo gelijk mogelijk te behandelen, zodat contractkeuzes niet verstoord worden. De commissie-Borstlap wijst op de (te) ongelijke behandeling van de contracten van zzp’ers en werknemers, die zich vertaalt in kosten- en beloningsverschillen. Zo berekent de commissie-Borstlap dat bij arbeids- of inhuurkosten van 64.409 euro voor een bedrijf, het netto inkomen voor toeslagen voor een werknemer 33.428 euro bedraagt, maar voor een IB-ondernemer 40.676 euro. Dit verstoort de contractkeuze: de fiscale verschillen dragen er sterk aan bij dat werknemers kiezen of zich gedwongen voelen flexibele arbeidsrelaties aan te gaan, ook als de aard van het werk daar niet om vraagt. Onderstaande aanbevelingen over de fiscaliteit zijn dan ook belangrijke stappen om de verstoorde contractkeuze te corrigeren. De commissie-Borstlap beveelt aan om de ondernemersfaciliteiten, zoals de zelfstandigenaftrek en mkb-winstvrijstelling volgens een herkenbaar tijdpad spoedig (verder) af te bouwen. Deze aanbeveling wordt ondersteund door andere rapporten en instituties, zoals het IBO ZZP, het IMF78, de Europese Commissie en de OESO.79 Daarnaast beveelt de commissie aan om de fiscale voordelen die directeur-grootaandeelhouders (dga) genieten sterk te beperken. Ook zou het eventueel stimuleren van ondernemerschap in de fiscale sfeer gericht moeten zijn op de activiteiten die ondernemers onderscheiden van werknemers, zoals het investeren in (fysiek) kapitaal.
De verschillen in regulering van flexibele en vaste contracten van werknemers zijn verkleind; de commissie-Borstlap adviseert deze trend door te zetten. Een flexibel contract, met daaruit voortvloeiende inkomensonzekerheid, kan de levensplanning van werknemers in de weg staan. Bijvoorbeeld bij het kopen van een huis of het krijgen van kinderen. Op het gebied van flexibele en vaste contracten heeft het kabinet met de Wet arbeidsmarkt in balans (Wab) de verschillen verkleind op meerdere punten. Belangrijke maatregelen in de Wab zijn hogere WW-premies voor flexibele contracten, een gelijke transitievergoeding voor flexibele en vaste contracten, de invoering van de cumulatiegrond bij ontslag en een strakkere regulering van payrolling. Het ontlasten van werkgeverschap is een andere manier om te stimuleren dat werkgevers duurzame arbeidsrelaties aangaan. Het kabinet heeft bijvoorbeeld stappen gezet om kleine werkgevers financieel tegemoet te treden voor de kosten van loondoorbetaling bij ziekte. Kleine werkgevers kunnen deze tegemoetkoming aanwenden om zich goed te verzekeren, bijvoorbeeld via de tijdens deze kabinetsperiode geïntroduceerde mkb-verzuimontzorgverzekering. Deze verzekering dekt het financiële risico af van loondoorbetaling bij ziekte en helpt de kleine werkgever bij de verplichtingen en taken rondom loondoorbetaling bij ziekte. Al met al zijn de kosten- en risicoverschillen tussen contractvormen verminderd. Doel is dat flexibel werk wordt gebruikt waar de aard van het werk daarom vraagt en niet omdat het een kostenvoordeel oplevert. Deze richting ligt in lijn met de voorstellen van de commissie-Borstlap, die adviseert om de verschillen tussen flexibele en vaste contracten nog verder terug te brengen. Dit om te voorkomen dat werknemers blijven hangen in tijdelijke contracten en flexwerkers de garantie te geven dat ze een minimaal aantal uren zullen werken.
Er zijn meer aanpassingen aan het stelsel nodig om verder te werken aan een gelijker speelveld. Naast verschillen tussen werkenden in de fiscale behandeling, zorgen ook andere verschillen in de instituties rondom werk voor een ongelijk speelveld tussen zelfstandigen en werknemers. Zelfstandigen zijn bijvoorbeeld niet automatisch verzekerd tegen arbeidsongeschiktheid en dragen dit risico veelal zelf. De commissie-Borstlap geeft aan dat alle werkenden verzekerd zouden moeten zijn tegen arbeidsongeschiktheid. Het kabinet en de sociale partners hebben in het kader van het Pensioenakkoord afspraken gemaakt over de invoering van een verplichte publieke verzekering voor arbeidsongeschiktheid voor zelfstandigen. Het kabinet onderzoekt hoe deze publieke verzekering op een uitvoerbare, betaalbare en uitlegbare wijze kan worden ingericht. Hiervoor baseert het zich op het advies van Stichting van de Arbeid van maart 2020. Dit advies omvat een verplichte verzekering voor zelfstandigen die geen werkgever zijn, dus zonder zelfstandigen en dga’s met personeel, maar de precieze afbakening moet nog worden uitgewerkt. Ook verschillen in pensioenopbouw zijn een belangrijke oorzaak voor de kostenverschillen tussen werkenden. Voor het nieuwe pensioenstelsel wordt al experimenteerwetgeving uitgewerkt om pensioenfondsen en verzekeraars de ruimte te geven nieuwe producten te ontwikkelen voor zelfstandigen. Ook wordt de fiscale behandeling van de tweede en derde pijler gestroomlijnd. Daarbij blijft pensioensparen vrijwillig voor zelfstandigen, in tegenstelling tot de verplichte regelingen voor veel werknemers. Ten slotte zijn ook de toegang tot scholing en ontwikkelingsmogelijkheden voor zelfstandigen van belang voor een gelijker speelveld.
3.2.3 De aansluiting van onderwijs op de arbeidsmarkt helpt mensen beter een baan te vinden waarin ze hun talenten kunnen benuttenDe aansluiting tussen onderwijs en arbeidsmarkt, en vervolgens een leven lang ontwikkelen, is volgens de commissie Borstlap essentieel. Om de aansluiting tussen onderwijs en arbeidsmarkt de komende jaren verder te verbeteren, is het belangrijk in te zetten op het matchen van vraag en aanbod. Dit kan onder meer door studenten beter te ondersteunen bij het maken van goede loopbaan- en studiekeuzes. In voorbereiding op de arbeidsmarkt is een stage essentieel. Hierbij is het zaak om blijvend in te zetten op een voldoende aanbod van stages en op het tegengaan en voorkomen van discriminatie. Daarnaast is het belangrijk dat werknemers mogelijkheden hebben om zich bij te scholen op een veranderende arbeidsmarkt. Er nemen in vergelijking met andere landen relatief weinig volwassenen deel aan diplomagericht onderwijs in Nederland. Hoewel er de afgelopen jaren een aantal goede stappen zijn gezet, blijven een passend scholingsaanbod, maatwerkmogelijkheden, transparantie en financiële drempels een uitdaging. Ten slotte is de principiële vraag of Leven Lang Ontwikkelen hoofdzakelijk een publieke of een private verantwoordelijkheid is.
Betere arbeidsmarktinformatie gericht op vaardigheden helpt mensen sneller een baan te vinden waarin ze hun talenten kunnen benutten. Als mensen in een nieuw beroep een deel van hun vaardigheden niet meer benutten, valt hun productiviteit en loon permanent lager uit of blijven zij kwetsbaar voor automatisering en digitalisering.80 Daarom is arbeidsmarktinformatie nodig gericht op vakvaardigheden en competenties, zoals ook omschreven in de BMH Ongekend Talent. Daarmee kunnen alle partijen op de arbeidsmarkt betere beslissingen nemen over het zoeken en aanbieden van werk en over bij- en omscholing. Het kabinet heeft voor die wendbaarheid ingezet op het (om)scholen van mensen, om hen zo veel mogelijk in staat te stellen zich aan te passen aan een veranderende arbeidsmarkt. Dit gebeurt bijvoorbeeld door via de SLIM-regeling geld beschikbaar te stellen aan mkb-ondernemingen die willen investeren in leren en ontwikkelen en vanaf 2022 met het STAP-budget. Daarnaast kunnen mensen die worden geraakt door de coronacrisis met de subsidieregeling «NL leert door» kosteloos ontwikkeladviezen krijgen of scholingstrajecten volgen.