Base description which applies to whole site
+Toon begrotingsfasen

2.4 Horizontale ontwikkeling inkomsten en lasten

In 2023 ontvangt het Rijk naar verwachting 366 miljard euro aan belastingen en premies op EMU-basis. Daarvan zijn budgettair het meest van belang de loon- en inkomstenbelasting, omzetbelasting (btw), zorgpremies, premies volks- en werknemersverzekeringen en de vennootschapsbelasting (vpb) (zie figuur 2.4.1).

Figuur 2.4.1. Belasting- en premieontvangsten 2023 (in miljarden euro's)

Bron: ministerie van Financiën

In 2022 nemen de inkomsten met 27,8 miljard euro toe ten opzichte van 2021. In tabel 2.4.1 is te zien dat deze groei wordt gedreven door de economische ontwikkeling in 2022. De endogene groei is namelijk de groei die verklaard wordt door de algemene economische ontwikkeling. Deze bedraagt 33,2 miljard euro. Beleidsmaatregelen leiden juist tot 5,4 miljard euro lagere belastingontvangsten ten opzichte van 2021. Deze zijn vooral afgenomen door de extra maatregelen die getroffen zijn om de effecten van de hoge energieprijzen voor huishoudens te dempen.

De groei van de belasting- en premieontvangsten komt zowel door werkelijke economische activiteit als door inflatie. De ontwikkeling van de ontvangsten is gepresenteerd in lopende prijzen, dat wil zeggen niet gecorrigeerd voor inflatie. In lopende prijzen is sprake van hoge groei in 2022. De reële verklaring hiervoor is het herstel uit de coronacrisis. De nominale verklaring is de hoge inflatie in 2022. Deze factoren versterken elkaar bijvoorbeeld bij de ontvangsten van de btw. Het CPB heeft geraamd dat de groei van de consumptie 5,7% en de consumentenprijsinflatie 9,9% bedraagt. Hierdoor is er sprake van sterke groei in de btw-ontvangsten. Dit effect op de ontvangsten is niet het enige effect van inflatie op de Rijksbegroting. Dit wil daarom ook niet direct zeggen dat er door inflatie budgettaire ruimte ontstaat. Dit wordt nader toegelicht in de box in paragraaf 2.1 over het effect van inflatie op de begroting.

De belasting- en premieontvangsten groeien in 2023 door met 17,3 miljard euro. De economische groei leidt in 2023 tot een inkomsten­ toename van 12,0 miljard euro. Deze groei is beperkter dan in 2022 en ook lager dan de groei van het nominale bbp. Dit komt onder andere doordat de consumptie, en dus de opbrengst van bijvoorbeeld de btw, maar beperkt groeit in 2023. Een andere verklaring zit juist in een neerwaarts effect van inflatie op de belastinginkomsten. Met ongeveer een half jaar vertraging worden de schijfgrenzen en heffingskortingen in de inkomstenbelasting verhoogd op basis van de inflatie. Dit leidt voor een gegeven inkomen tot een lagere belastingdruk. De hoge inflatie in 2022 heeft daarom een neerwaarts effect op de groei van de loon- en inkomensheffing in 2023. Beleidsmaatregelen leiden tot 5,3 miljard euro hogere ontvangsten in 2023.

Tabel 2.4.1 raming belasting- en premieontvangsten
 

2021

2022

2023

Belastingen en premies volksverzekeringen op EMU-basis

249,5

272,2

283,8

- waarvan belastingen

210,0

232,4

242,4

- waarvan premies volksverzekeringen

39,4

39,8

41,3

Premies Werknemersverzekeringen

71,9

77,0

82,7

Totaal

321,4

349,2

366,4

Mutatie

 

27,8

17,3

- waarvan endogene groei

 

33,2

12,0

- waarvan beleid

 

‒ 5,4

5,3

    

Endogene mutatie (in %)

 

10,33%

3,43%

Waardeontwikkeling BBP (in %)

 

9,00%

6,50%

Bron: ministerie van Financiën

De totale beleidsmatige lastenontwikkeling (blo) daalt sterk voor burgers in 2022 en 2023, om daarna te stijgen in 2024 en 2025. In totaal ontvangen burgers in 2022 en 2023 een beleidsmatige lastenverlichting van circa 4,8 miljard euro. Deze lastenverlichting komt onder andere door de compensatie van de hogere energieprijzen in deze jaren. Omdat deze maatregelen grotendeels tijdelijk zijn loopt het effect er in 2024 en 2025 weer uit, waardoor in 2024 en 2025 sprake is van een lastenverzwaring.

De totale blo voor bedrijven laat een laat een oplopende lastenverzwaring zien gedurende de kabinetsperiode. In 2022 en 2023 ontvangen bedrijven een beleidsmatige lastenverzwaring van 6,6 miljard euro. Deze ontwikkeling wordt onder andere veroorzaakt door een verhoging van het lage tarief in de vennootschapsbelasting.

Tabel 2.4.2 Beleidsmatige lastenontwikkeling

BLO in miljarden euro's, standen ten opzichte van 2021

2022

2023

2024

2025

BLO totaal

‒ 0,1

1,9

11,3

14,8

w.v. burgers

‒ 2,8

‒ 4,8

1,7

4,0

w.v. bedrijven

2,7

6,6

9,4

10,7

w.v. buitenland

0,0

0,2

0,2

0,2

Bron: ministerie van Financiën

Box 3: uitleg beleidsmatige lastendefinitie

De afgelopen jaren is er veel discussie geweest over verschillende definities rondom de beleidsmatige lasten. Het kabinet heeft daarom samen met het CPB een nieuwe gezamenlijke definitie van de beleidsmatige lasten ontwikkeld. Op die manier kan de beleidsmatige lastenontwikkeling zoals gepresenteerd door het CPB en het kabinet goed vergeleken worden. Dit zou de uitlegbaarheid moeten vergroten. Het CPB gaat in 2022 uit van een lastenverlichting van 0,7 miljard euro. Het kabinet gaat uit van een beleidsmatige lastenverlichting van 0,1 miljard euro zoals weergegeven in bovenstaande tabel. Het verschil wordt met name veroorzaakt doordat het CPB een lagere stijging van de zorgpremies raamt in 2022 dan het kabinet. Dit is echter geen verschil in definities maar puur het gevolg van een verwachte ontwikkeling van de zorgpremies. Omdat het CPB en het kabinet afzonderlijk van elkaar de zorgpremies ramen kan hier altijd een verschil tussen blijven bestaan. Deze nieuwe gezamenlijke definitie wijkt af van de oude definitie op basis van het inkomstenkader. Het inkomstenkader wordt gebruikt voor de budgettaire beheersbaarheid (zie ook bijlage 3 inkomstenkader). De nieuwe definitie van de blo wordt gebruikt om een beeld te geven van de lastenontwikkeling die relevant is voor burgers en bedrijven.63

Het kabinet neemt een flink aantal (fiscale) maatregelen in 2023 om huishoudens te ondersteunen bij de hoge energierekening. Het koopkrachtpakket dat in 2022 is ingezet wordt in 2023 grotendeels voortgezet en uitgebreid met verdere maatregelen. Hierbij is wel de vervelende boodschap: niet al het verlies kan worden weggenomen. Alle inkomens­ groepen hebben minder te besteden door de hogere energieprijzen. Belangrijke elementen in dit pakket met een effect op de ontvangsten zijn de verlaging van de energiebelasting, brandstofaccijns en de lasten op arbeid.

In lijn met de aanbevelingen van het IBO Vermogensverdeling brengt het kabinet de belasting van verschillende typen werkenden meer in evenwicht. Dit gebeurt met het verhogen van het lage vpb-tarief naar 19%, het afschaffen van de doelmatigheidsmarge gebruikelijk loon, het verder afbouwen van de zelfstandigenaftrek en het aftoppen van de giftenaftrek. Er wordt meer evenwicht gebracht door een stap te zetten in breder aanpakken van fiscale constructies. De opbrengst hiervan wordt direct teruggegeven in lasten op arbeid voor werkgevers en werknemers. Hiermee komen de belasting op arbeid en de belasting op vermogen meer met elkaar in balans.

Met belastingen beprijst het kabinet activiteiten die maatschappelijke kosten veroorzaken, zoals milieuvervuiling en klimaatverandering. Zo verhoogt het kabinet de vliegbelasting vanaf 2023. In de energiebelasting worden de lasten vanaf 2024 geleidelijk verschoven van elektriciteit naar gas. Om de uitstoot van broeikasgassen te verminderen, is het namelijk belangrijk dat we zoveel mogelijk overstappen op groen opgewekte energie. Daarnaast maakt het kabinet de energiebelasting eerlijker door het verschil in de tarieven voor kleine en grote verbruikers van energie vanaf 2024 te verkleinen. Het kabinet scherpt de CO2-heffing aan om de industrie zoveel mogelijk aan te sporen de uitstoot van broeikasgassen te beperken. Deze heffing zorgt ervoor dat de industrie een minimumprijs betaalt voor vermijdbare uitstoot van CO2. Al deze maatregelen zijn het meest effectief wanneer landen internationaal samenwerken. Zo wordt voorkomen dat schadelijke uitstoot zich slechts verplaatst van het ene land naar het andere land. Daarom steunt het kabinet de plannen om op Europees niveau de klimaatdoelen te bereiken (Fit for 55).

Het belastingstelsel is veel ingewikkelder dan nodig. Er is grote behoefte aan een eenvoudiger en beter uitvoerbaar fiscaal stelsel. Belastingplichtigen hebben moeite met alle uitzonderingen en vinden het lastig precies te begrijpen wat hun belastingdruk is. De Belastingdienst worstelt met de ontstane complexiteit bij de uitvoering, waardoor noodzakelijke verbeteringen regelmatig uitgesteld moeten worden.

Fiscale regelingen zijn vaak niet aantoonbaar effectief, maar maken het belastingstelsel wel ingewikkeld. Het belastingstelsel bevat een fors aantal fiscale regelingen. Daarbij kan onder meer gedacht worden aan uitzonde­ ringen zoals aftrekposten, verlaagde tarieven of vrijstellingen. In beginsel geldt dat elke uitzondering op een hoofdregel leidt tot een ingewikkelder belastingstelsel. Ook leiden fiscale regelingen tot een budgettaire derving, in totaal bijna 150 miljard euro. Dit is alleen maatschappelijk te verantwoorden wanneer fiscale regelingen doelmatig en doeltreffend zijn. Van de 77 fiscale regelingen die de afgelopen 10 jaar geëvalueerd zijn is slechts in 10 gevallen overtuigend geconcludeerd dat het om een doeltreffende en doelmatige regeling gaat. Over de meeste regelingen kunnen geen harde conclusies worden getrokken, bijvoorbeeld door niet eenduidige uitkomsten of gebrek aan empirisch bewijs. In 27 gevallen is sprake van een negatieve evaluatie-uitkomst.64 Daarnaast zijn er regelingen waarvan het doel stamt uit vervlogen tijden; ook dat is maatschappelijk niet verdedigbaar.

Het kabinet gaat hiermee gericht aan de slag. Voor de ene regeling is omzetten in een subsidie passend, een andere regeling kan beter versoberd worden in combinatie met een generieke belastingverlaging. In weer andere gevallen werkt het kabinet opties uit om bestaande regelingen beter uitvoerbaar te maken. Daarom komt het kabinet de komende maand met een brief met een plan van aanpak. Voor de zomer van 2023 komt het kabinet met een vervolgbrief met concrete acties om het belastingstelsel te vereenvoudigen, zowel vanuit het perspectief van de Belastingdienst als de burger.

64

Bijlage 9 Fiscale regelingen gaat hier uitvoerig op in.

Licence