Base description which applies to whole site
+Toon begrotingsfasen

3.2.2 Wanneer compenseren als overheid

Een illustratie van de vraag over de wenselijke rol van de overheid, is de omgang met onverwachte kosten. De coronacrisis bracht grote kosten met zich mee, die van tevoren weinig mensen hadden zien aankomen. Hoewel de gevolgen van de invasie van Oekraïne vaak in dezelfde context worden genoemd als de coronacrisis, zijn er wezenlijke verschillen. Dit maakt het debat over de vraag hoe we collectief omgaan met dergelijke private kosten zeer actueel. Net als voor overheidsinterventie in het algemeen, geldt ook voor compenseren dat er weloverwogen gekozen moet worden wanneer dit passend is. Anders doet compenseren op termijn meer kwaad dan goed.

Bij vragen over de collectieve omgang met private risico’s is er altijd sprake van tegenstrijdige belangen. Een manier om dit te illustreren is via een trilemma van de volgende waarden: de vrijheid om zelf te bepalen hoeveel risico je wilt nemen, de eigen verantwoordelijkheid voor de gevolgen, en de continuïteit van een bedrijf of een bepaalde welvaartsstandaard.86 Een trilemma houdt in dat twee van de drie waarden tegelijk kunnen worden behartigd, maar nooit alle drie tegelijk. De overheid kan daarmee binnen dit kader op drie manieren reageren: de overheid kan niets doen en de gevolgen van het risico aan de risiconemer laten, de overheid kan het risico compenseren en daarmee een deel van de verantwoordelijkheid afwentelen op de algemene middelen, of de overheid kan interveniëren om de risico’s te beperken. Een voorbeeld om dit te illustreren is de verplichte zorgverzekering. De continuïteit van het leven is een groot goed. Als mensen vrij zijn om zich niet te verzekeren, maar we wel vinden dat ze zorg verdienen als het mis gaat, draait de gemeenschap op voor de kosten. De opgeofferde waarde is dan de eigen verantwoordelijkheid van de patiënt. Om dit te voorkomen is regulering nodig, in dit geval het verplicht stellen van een zorgverzekering.87 

Figuur 3.2.4 Trilemma voor overheidingrijpen

Bron: naar Rutger Claassen, ‘Ondernemersrisico als overheidsrisico’, Me Judice

De overheid kan op verschillende manieren omgaan met risico’s, afhankelijk van de gevolgen voor de brede welvaart. Hoewel het bovenstaande trilemma illustratief is voor het type afwegingen dat moet worden gemaakt, zijn er nog tal van andere afwegingen. Van groot belang zijn de dynamische effecten van beleid op de maatschappij, de economie en toekomstige generaties als geheel. Dit maakt dat de overheid zorgvuldig moet kiezen welke instrumenten zij inzet in het geval van onverwachte kosten. Zo heeft het compenseren van kosten als gevolg van corona tijdens eerdere fases van de pandemie sterk bijgedragen aan het beperken van schade aan de economie. Maar dit soort beleid heeft een keerzijde als het steeds opnieuw wordt toegepast, of te lang voortduurt. Huishoudens en bedrijven zullen zich er in dat geval op instellen, te veel risico nemen, de eventuele winst zelf opstrijken maar de verliezen afwentelen op alle belastingbetalers en toekomstige generaties. Bij vragen rond overheidscompensatie moet daarom zorgvuldig worden afgewogen welke instrumenten worden ingezet, en in hoeverre de effecten daarvan in lijn zijn met andere doelen.

De markt kan alleen werken als ondernemers ook ondernemersrisico dragen. Binnen het marktdenken zijn ondernemers vrij om zo veel risico’s te nemen als ze zelf verstandig vinden, maar als dit verkeerd uitpakt, is dit voor eigen verantwoordelijkheid. Als een overheid ondernemersrisico’s zou afdekken, dan zou dat een situatie opleveren waarbij de lusten voor de ondernemer zijn, maar de lasten voor de samenleving. Dat trekt het fundament onder de markt vandaan. Alleen wanneer ondernemers zelf de gevolgen van risicovolle bedrijfsstrategieën voelen (ten positieve en ten negatieve), zullen ze kosten en baten zorgvuldig afwegen. Dat geldt ook voor bedrijven die mede groot zijn geworden dankzij goedkope inkoop, bijvoorbeeld van energie, maar zich niet voldoende hebben ingedekt tegen prijsstijgingen. Zij ondervinden daar nu hinder van, in tegenstelling tot concurrenten die wel bereid waren de extra prijs te betalen om zich daartegen te verzekeren.

Bij een markteconomie past een overheid die in principe niet compenseert als ondernemersrisico’s slecht uitpakken. Ondernemersvrijheid wordt zo gekoppeld aan verantwoordelijkheid. Continuïteit kan dan niet worden gegarandeerd, wat volgt uit het feit dat bedrijven uiteindelijk vooral middelen zijn om welvaart te scheppen, en niet een doel op zichzelf. Dit heeft het belangrijke economische voordeel dat het de economische dynamiek bevordert. Faillissementen zijn voor betrokkenen pijnlijk en kunnen grote gevolgen hebben, niet alleen in materiële zin. Tegelijk is het een noodzakelijk onderdeel van de economie, om ervoor te zorgen dat deze zich aanpast aan de veranderende omstandigheden en vraag. Creatieve destructie is een onmisbaar onderdeel van een innovatieve dynamische economie (zoals beschreven in het werk van de econoom Joseph Schumpeter). Het vergroot de kans dat mensen op termijn op een plek terecht komen waar ze meer brede welvaart kunnen opleveren, ook voor zichzelf.

In specifieke omstandigheden is steun gerechtvaardigd. Wanneer structurele schade dreigt voor de economie en/of de brede welvaart, kan compensatie in het algemeen belang zijn. Ook zijn sommige gevolgen voor de samenleving onaanvaardbaar. Bijvoorbeeld huishoudens met beperkte middelen die door het bestaansminimum dreigen te zakken door onvoorziene omstandigheden als hogere energieprijzen. Noodlijdende bedrijven komen enkel in aanmerking voor steun als hun activiteiten systeemrelevant en/of van strategisch economisch belang zijn. Dit was het geval bij het redden van een aantal banken tijdens de financiële crisis van 2007-2008. Grootschalige economische steun op het niveau van de hele economie of hele sectoren is uitsluitend aan de orde in een uitzonderlijke situatie als de coronacrisis, waarbij de schok, de onzekerheid en de spillovers naar andere delen van de economie dermate groot zijn dat dit leidt tot permanente schade voor de economie.

Dergelijke steunregelingen moeten zo gericht en tijdelijk mogelijk zijn, en gaan idealiter gecombineerd met hervormingen om herhaling van problemen te voorkomen. Er wordt immers een beroep gedaan op de rest van de samenleving. Het is daarom van belang om te proberen de kosten te beperken door waar dat kan te zorgen voor een vorm van eigen risico voor de deelnemers, of kostendeling. Beleid is vaak nodig om herhaling te voorkomen. In het geval van de banken door het stellen van hogere kapitaaleisen en een versterking van de Europese Bankenunie. In het geval van dure energie door energie-efficiëntie en verduurzaming verder te stimuleren, met een combinatie van subsidies, normering en investeringen.

Baten en lasten van hervormingen zijn vaak ongelijk verdeeld, compensatie daarvoor is ongewenst. Als iedereen altijd zou moeten worden gecompenseerd voor nadelige gevolgen van beleid, zouden nodige hervormingen zeer duur, ingewikkeld, en in sommige gevallen onmogelijk worden. In een dergelijke situatie zou het voor de overheid zeer moeilijk zijn om in te spelen op nieuwe omstandigheden. Zo is het lastig om het belastingstelsel te hervormen zonder negatieve inkomenseffecten voor specifieke groepen. Als goede hervormingen hierdoor langdurig worden opgehouden, gaat op termijn vrijwel iedereen erop achteruit. Het is uiteindelijk onvermijdelijk dat beleid mee moet veranderen met de tijd en de samenleving. Ook de individuele kosten van hervormingen zijn daarmee uiteindelijk onvermijdelijk. Deze kunnen als gevolg van uitstel nog verder oplopen. Bijvoorbeeld in de vorm van werkloosheid, slechter onderwijs of achterblijvende aanpak van de klimaatcrisis. Bij grote hervormingen in het verleden was van compensatie in de regel geen sprake. De jeugd van nu zal bijvoorbeeld geen aflossingsvrije hypotheek kunnen nemen op hun eerste woning, en later geen gebruik kunnen maken van ruimhartige regelingen voor vroegpensioen die eerder bestonden. Het is overduidelijk onmogelijk om iedereen voor dergelijke veranderingen van de welvaartsstaat te compenseren. Wel wordt steeds gekeken of beleidswijzigingen leiden tot evenwichtige gevolgen. De manier om dit te bereiken is via algemeen inkomensbeleid, waarover in het voorjaar en augustus integraal wordt besloten.

De grote onzekerheden en veranderende wereld, zowel geopolitiek als door klimaat, maken aanpassingsvermogen extra belangrijk. Dat betekent dat in het samenspel van overheid en markt ieder zijn verantwoordelijkheid draagt. Het kabinet stuurt nadrukkelijk op transities. Op sommige terreinen zal dat meer regie en ingrijpen vanuit de overheid vergen. Op andere vlakken blijft ruimte voor privaat initiatief en de werking van de markt geboden. De overheid zal de komende jaren goed afgewogen, en soms moeilijke, keuzes moeten maken. In deze Miljoe­nennota zijn de al gemaakte keuzes toegelicht. Zoals het verleden echter leert, is het overheidsbeleid nooit af. De samenleving en de wereld om ons heen zijn voortdurend in beweging, het kabinet zal zich dan ook blijven inspannen om ervoor te zorgen dat de overheid mee-evolueert.

86

Naar: Rutger Claassen, «Ondernemersrisico als overheidsrisico», Me Judice, 15 april 2020.

87

Hierbij spelen ook andere overwegingen een rol, zoals adverse selectie. Dit houdt in dat zonder verplichting het risico bestaat dat gezonde mensen zich niet meer verzekeren (omdat ze verwachten er geen gebruik van te hoeven maken), waardoor de premies sterk omhoog moeten voor de mensen die zich wel nog verzekeren.

Licence