Wereldwijd nemen de overheidsschulden als percentage van het bbp geleidelijk toe, de Nederlandse schuld staat er relatief goed voor. Sinds 2007 zijn de mondiale publieke schulden toegenomen van circa 60% bbp naar 93% bbp in 2024.128 Figuur 24 toont deze trend bij zowel ontwikkelde als opkomende economieën, en ook in het eurogebied. Vooruitkijkend verwacht het IMF dat schulden de komende jaren verder zullen toenemen, tot 100% bbp in 2030. Daar komt bij dat de risico’s voor de mondiale schulden per saldo opwaarts zijn. Zo geeft het IMF aan dat vergrijzings- en klimaatkosten mogelijk hoger uitvallen dan geraamd en dat de macro-economische omgeving minder gunstig kan uitpakken.
Figuur 24 Raming en realisatie van ontwikkeling schuldquote (2007-2030)
Bron: IMF en Eurostat
Wat een 'hoge schuld’ is verschilt per land. Verschillende studies schatten het niveau van de schuldquote waarboven de financiële houdbaarheid in gevaar komt, en concluderen dat de schulddraagkracht per land verschilt.129 Dit kan verschillende redenen hebben. Zo is het groeipotentieel cruciaal, en maakt het uit of de schuld binnenlands of buitenlands wordt gefinancierd. Japan kan bijvoorbeeld een hogere schuld dragen omdat van de schuld van 255% bbp slechts 13% in buitenlandse handen is en zo’n 100% bbp in handen is van de eigen centrale bank.130 Voor Amerikaanse staatsobligaties geldt dat deze fungeren als mondiale safe asset. Dit heeft een drukkend effect op de rente, waardoor de VS het zich kunnen veroorloven om hogere schuld te dragen. Anderzijds geldt voor opkomende economieën juist dat de schulddraagkracht gemiddeld gezien relatief lager ligt.
Overheidsschuld kan een economische en financiële functie hebben. Zo kunnen schuldgefinancierde uitgaven in een laagconjunctuur op de korte termijn de vraag stimuleren en daarmee voor welvaartswinst zorgen. Daarnaast zijn er situaties geweest in het verleden waarbij groeibevorderende investeringen, bijvoorbeeld voor infrastructuur of de opbouw van kerninfrastructuur, door de schuld zijn gefinancierd. Tegelijkertijd brengen hoge schulden onzekerheden met zich mee voor schokbestendigheid, risicopremies, financiële stabiliteit en de reële economie. Deze onzekerheden worden versterkt wanneer de (mondiale) beleidsonzekerheid en geopolitieke spanningen toenemen. De literatuur vindt echter geen eenduidig effect van hoge schulden op economische groei.131
Landen met hoge schulden hebben minder ruimte voor stabiliserend beleid ten tijde van schokken. Bezuinigingen zijn economisch extra pijnlijk wanneer deze plaatsvinden in laagconjunctuur of krimp.132 Idealiter laten overheden hun schuld tijdens een economische schok oplopen om de negatieve impact van de schok te verzachten, waarna begrotingsbuffers kunnen worden hersteld wanneer het economisch tij meezit. Hoge schulden beperken deze stabiliserende ruimte. Daarnaast kunnen schuldhoudbaarheidsproblemen in één lidstaat snel overslaan in risico’s voor de eurozone als geheel (overloopeffecten).133 De ECB heeft instrumenten die deze risico’s verkleinen, al nemen deze instrumenten de onderliggende schuldhoudbaarheidsproblemen niet weg.134
Hogere schulden leiden ook tot hogere risicopremies op obligaties, zeker tijdens beleidsonzekerheid en geopolitieke schokken. Markten eisen bij een hogere schuld compensatie voor extra risico en onzekerheid in de vorm van hogere risicopremies op obligaties.135 Deze premies zijn niet alleen hoger bij hogere schuldniveaus, maar stijgen bovendien extra hard bij een toename van schulden in landen waar de schuld al hoog is.136 Dit kan leiden tot een vicieuze cirkel in deze landen. Risicopremies stijgen ook sterker wanneer de onzekerheid over toekomstig overheidsbeleid (beleidsonzekerheid) toeneemt, en ten tijde van een geopolitieke schok.137 Dezelfde analyse toont dat een dergelijk verband niet bestaat voor landen met lage schulden, zoals Nederland, dat juist profiteert van een ‘safe haven-effect'.
De negatieve gevolgen van hoge schulden kunnen ook gevolgen hebben voor huishoudens; in Nederland zijn deze risico's beperkt. Doordat risicopremies op obligaties een belangrijk referentiepunt zijn, kunnen deze doorwerken in financieringskosten van bedrijven, huishoudens en de financiële sector. Daarom betalen bedrijven in landen met een hogere risicopremie op staatsobligaties vaak ook meer om zich te financieren. Behalve als referentiepunt fungeren staatsobligaties ook als onderpand in het financiële verkeer. Volatiliteit op staatsobligatiemarkten kan ook doorwerken naar kredietverlening. Daarbij is het risico op een negatieve wisselwerking tussen overheden en financiële instellingen groter in landen met hoge schulden.138 In Nederland zijn deze risico’s beperkt, omdat banken relatief weinig staatsobligaties op de balans hebben en Nederland een lage overheidsschuld heeft. De verwevenheid van het Europese financiële stelsel kan wel leiden tot risico’s voor overloopeffecten.
Consistent begrotingsbeleid heeft veel waarde; wantrouwen en breken met begrotingsdiscipline leidt tot flink hogere rentelasten. De rente op obligaties in het Verenigd Koninkrijk steeg in september 2022 fors (ruim 1%-punt in drie dagen) na aankondiging van expansieve maatregelen.139 Ook in de VS zijn de gevolgen van toenemende beleidsonzekerheid en verslechterende overheidsfinanciën zichtbaar. Zo hebben de VS sinds kort bij geen van de drie grootste kredietbeoordelaars nog de hoogste kredietbeoordeling.140 De recente stijging van de rente op Amerikaanse obligaties ten tijde van beleidsonzekerheid en geopolitieke spanningen toont een trendbreuk met de afgelopen 30 jaar, waarin de vraag naar deze obligaties juist toenam ten tijde van onzekerheid. Voor Nederland geldt dat de uitgangspositie van de overheidsfinanciën en de geschiedenis met begrotingsdiscipline leiden tot vertrouwen in de houdbaarheid van de overheidsfinanciën en een rente op obligaties die relatief laag is.141 Het opbouwen van vertrouwen is dus het resultaat van solide, consistent en voorspelbaar begrotingsbeleid.
Figuur 25 Realisatie en raming saldo/schuld VS (% bbp)
Bron: CBO, FRED