Begrotingsdiscipline is een belangrijke randvoorwaarde voor een betrouwbare overheid en een sterke economie. De overheidsschuld is met 43,7% bbp zowel in historisch als internationaal perspectief laag. Tegelijkertijd moet deze gunstige uitgangspositie niet leiden tot een afname van de begrotingsdiscipline. Op termijn zullen de overheidsfinanciën bij ongewijzigd beleid verslechteren, onder meer als gevolg van toenemende vergrijzingslasten en stijgende rentelasten. Dit demissionaire kabinet (hierna: kabinet) kiest voor begrotingsdiscipline en beperkt de groei van de overheidsuitgaven vanaf 2027. Volgende kabinetten zullen dat ook moeten doen om de schuldquote te stabiliseren. Alle overheidsuitgaven worden uiteindelijk door de samenleving gedragen en dat vraagt om een kritische afweging. Het is belangrijk om goede voorzieningen te realiseren voor de burgers en bedrijven van nu en in de toekomst. Dat kan niet zonder begrotingsdiscipline.
Door vast te houden aan afgesproken budgetten draagt het kabinet bij aan solide overheidsfinanciën, voorspelbaarheid en stabiliteit. In Nederland voeren we trendmatig begrotingsbeleid. Om de overheidsfinanciën gedurende de kabinetsperiode te beheersen, maakt elk kabinet bij de start afspraken over wat er in één jaar maximaal mag worden uitgegeven (het uitgavenkader) en hoe hoog de beleidsmatige aanpassing van de belastingen en premies mag zijn (het inkomstenkader). Deze afspraken geven duidelijke grenzen waarbinnen het begrotingsbeleid kan plaatsvinden. Dit biedt houvast aan Nederlandse burgers en bedrijven. Daarbij weegt het kabinet verschillende keuzemogelijkheden zorgvuldig tegen elkaar af. Deze kaders zijn ook leidend in de huidige demissionaire staat van dit kabinet totdat een volgende regering nieuwe kaders zal vaststellen. Daarom was ook tijdens de augustusbesluitvorming het sluiten van de budgettaire kaders binnen de begrotingshorizon het uitgangspunt.
Trendmatig begrotingsbeleid draagt bij aan het stabiliseren van de economie. Aan de uitgavenkant geeft het kabinet, als het economisch tij meezit, niet meer uit dan het afgesproken uitgavenkader. Aan de andere kant hoeft er ook niet te worden bezuinigd als de werkloosheids- en bijstandsuitgaven hoger uitvallen wanneer het economisch tij tegenzit. Datzelfde geldt voor de inkomsten: als de belastinginkomsten door een economische neergang tegenvallen, dan hoeven deze niet te worden gedekt. Anderzijds geeft het kabinet toenemende belastinginkomsten in economisch goede tijden niet uit. De extra inkomsten worden in plaats daarvan gebruikt om buffers te creëren voor minder goede tijden. Dit mechanisme heeft de overheid in staat gesteld om wanneer het echt nodig was, de gevolgen van crises te dempen voor burgers en bedrijven. Voorbeelden hiervan zijn de corona- en energiecrisis.
Figuur 1 Trendmatig begrotingsbeleid en automatische stabilisatie
Bron: ministerie van Financiën
Het kabinet hecht aan de Europese referentiewaarden voor het tekort (3% bbp) en de schuld (60% bbp). Deze referentiewaarden vormen de grenzen van wat volgens het Europese begrotingsraamwerk is toegestaan. Door te voldoen aan deze referentiewaarden is Nederland in staat om trendmatig begrotingsbeleid te voeren zonder dat de Raad van de Europese Unie, op aanbeveling van de Europese Commissie, handhavingsmaatregelen kan opleggen. Dat voorkomt dat ad-hocingrepen nodig zijn om binnen de referentiewaarden te blijven, waarmee het mogelijk blijft om bij besluitvorming te focussen op de lange termijn. In de Wet houdbare overheidsfinanciën (Wet Hof) is dan ook expliciet vastgelegd dat het trendmatig begrotingsbeleid wordt gevoerd met inachtneming van de Europese referentiewaarden. Gedurende de meerjarenperiode (ramingsperiode in deze Miljoenennota) blijven het saldo en de schuld naar verwachting binnen de referentiewaarden.
Een trefzekere raming van het EMU-saldo is dus een belangrijke basis voor het vaststellen van de kaders. De afgelopen jaren waren er grote verschillen tussen de verwachte en gerealiseerde EMU-saldi. De Expertgroep realistisch ramen (hierna: de Expertgroep) heeft onderzocht wat de oorzaken hiervan waren.1 Het kabinet neemt alle aanbevelingen over en voert momenteel verbeteringen door (zie hoofdstuk 2).2 Desondanks zullen er altijd ramingsafwijkingen blijven bestaan, zo stelt de Expertgroep ook. Daarnaast kan het meevallende beeld van de afgelopen jaren ook omslaan, zeker gezien de grote internationale onzekerheid.
De huidige geopolitieke context en economische onzekerheid onderstrepen het belang van vasthouden aan trendmatig begrotingsbeleid. De voortdurende Russische agressieoorlog tegen Oekraïne, verschuivende geopolitieke verhoudingen en wereldwijde handelsspanningen brengen risico’s voor de Nederlandse economie met zich mee. Mochten deze risico’s zich materialiseren, dan dempen de automatische stabilisatoren in de begroting de negatieve effecten voor burgers en bedrijven. Dit onderstreept het belang van buffers en het vasthouden aan de budgettaire kaders.