In het Stabiliteits- en Groeipact (SGP) hebben lidstaten van de Europese Unie afspraken gemaakt over hun begrotingsbeleid. Het hoofddoel van het SGP is het bevorderen van de houdbaarheid van de overheidsfinanciën, ter ondersteuning van stabiliteit en economische groei binnen de Europese Unie.9 Dit is belangrijk om negatieve spillover-effecten tussen lidstaten te voorkomen, vooral vanwege de sterke verwevenheid van de Europese economieën. Het SGP is in 1997 overeengekomen als uitwerking van de afspraken in het Verdrag van Maastricht van 1992 om buitensporige overheidstekorten te vermijden en het economisch beleid van de lidstaten te coördineren. De bekendste normen van het SGP zijn de 60% schuldnorm en de 3% tekortnorm, die een belangrijke rol spelen bij de afspraak om buitensporige overheidstekorten te vermijden. Nadien is het SGP meerdere keren gewijzigd, onder andere om tegemoet te komen aan de wens om rekening te houden met economische omstandigheden en te zorgen dat met name in goede economische tijden voldoende schuldafbouw plaatsvindt voor landen met schulden boven de Europese norm.

Herziening Stabiliteits- en Groeipact

De regels van het SGP zijn in 2024 herzien.10 Op 30 april 2024 zijn de aangepaste regels formeel in werking getreden. De herziening heeft als doel om het begrotingsraamwerk te vereenvoudigen, ambitieuze en realistische schuldafbouw te waarborgen, hervormingen en investeringen te stimuleren en om anticyclisch begrotingsbeleid te bevorderen. Het raamwerk richt zich daarbij op de middellange termijn en op de schuldhoudbaarheidsrisico’s van lidstaten. De werking van het nieuwe raamwerk wordt hieronder verder toegelicht. Verschillende Kamerbrieven11 geven een gedetailleerde beschrijving van de inhoud van het akkoord.

Het budgettair-structureel plan voor de middellange termijn

Onder het herziene Europees begrotingsraamwerk dienen alle lidstaten een budgettair-structureel plan voor de middellange termijn12 (hierna: ‘plan’) in bij de Europese Commissie (hierna: ‘de Commissie’). Dit plan bevat zowel een meerjarig pad voor de begroting, als investeringen en hervormingen. Onder de nieuwe regels wordt voor de monitoring van de begroting alleen gekeken naar de ontwikkeling van de netto primaire uitgaven (hierna: ‘het uitgavenpad’), gedurende een aanpassingsperiode van in beginsel vier jaar, met de mogelijkheid voor een verlenging naar maximaal zeven jaar. Daarmee zijn meerdere sturingsvariabelen uit het originele raamwerk komen te vervallen, waaronder de middellangetermijndoelstelling voor het structurele begrotingssaldo (de MTO) en de bijbehorende significante afwijkingsprocedure (Significant Deviation Procedure; SDP) en het schuldafbouwcriterium (het criterium dat schuld boven de 60% bbp met 1/20ste per jaar moet afnemen om vast te stellen dat de schuld voldoende snel dalend is).

Het uitgavenpad dat lidstaten opnemen in hun plan moet ervoor zorgen dat de overheidsschuld van lidstaten op de middellange termijn (aanpassingsperiode van 4/5 of, in het geval van additionele investeringen en hervormingen 7 jaar, en de daaropvolgende 10 jaar) op een prudent niveau blijft (onder de 60% bbp) of – indien hoger dan 60% bbp – geloofwaardig daalt. Daarnaast moet het tekort onder de 3% bbp worden gebracht en/of daar blijven op de middellange termijn. De begrotingsinspanning die nodig is om aan deze vereisten te voldoen wordt berekend aan de hand van een zogenoemde schuldhoudbaarheidsanalyse. Bij een ambitieuze set investeringen en hervormingen kunnen lidstaten aanspraak maken op verlenging van de aanpassingsperiode naar maximaal 7 jaar, resulterend in een meer geleidelijke budgettaire aanpassing. Het plan wordt na indiening beoordeeld door de Commissie. De Raad van de Europese Unie (hierna: de Raad) beveelt vervolgens het uitgavenpad aan de lidstaat aan en keurt, in geval van een verlengde aanpassingsperiode, de set hervormingen en investeringen goed. Lidstaten dienen uiterlijk op 30 april van het laatste jaar van het geldende plan bij de Raad en de Commissie een nieuw nationaal budgettair-structureel plan voor de middellange termijn in. Een lidstaat en de Commissie kunnen indien nodig overeenkomen die termijn met een redelijke termijn te verlengen. Als een plan is goedgekeurd en er treedt een nieuw kabinet aan, dan heeft het nieuwe kabinet de mogelijkheid om een aangepast plan in te dienen.

Het uitgavenpad in het plan van de lidstaat wordt uitgedrukt als de maximale groei van de netto primaire overheidsuitgaven. De netto primaire uitgaven worden gedefinieerd als de nationale overheidsuitgaven gecorrigeerd voor rente-uitgaven, conjuncturele werkloosheidsuitgaven, uitgaven die worden gedekt met middelen uit de EU-begroting, nationale bijdragen aan cofinanciering van Europese subsidieprogramma's, eenmalige en tijdelijke maatregelen en beleidsmatige inkomstenmaatregelen. Omdat het voor lidstaten lastig is om te sturen op rente-uitgaven, wordt voor deze uitgaven gecorrigeerd. Dit betekent dat lidstaten niet hoeven te bezuinigen om aan het uitgavenpad te voldoen als de rentelasten gedurende de aanpassingsperiode stijgen, maar ook niet meer ruimte krijgen voor uitgaven als de rentelasten dalen. Door het uitgavenpad te corrigeren voor conjuncturele werkloosheidsuitgaven is er ruimte om de begrotingsuitgaven mee te laten bewegen met schommelingen van de economische groei, wat helpt om anticyclisch begrotingsbeleid te voeren. Dit anticyclische karakter van de overheidsuitgaven kenmerkt ook het Nederlandse trendmatig begrotingsbeleid. Het corrigeren voor uitgaven die worden bekostigd met inkomsten uit EU-fondsen, nationale bijdragen aan cofinanciering en eenmalige en tijdelijke maatregelen zorgt ervoor dat kosten worden weggelaten die geen of weinig invloed hebben op de structurele begrotingspositie van de lidstaat. Het corrigeren voor beleidsmatige inkomstenmaatregelen zorgt ervoor dat wanneer de inkomsten van de overheid toenemen door structureel de belastingtarieven te verhogen of de belastinggrondslag te verbreden, er ruimte komt voor hogere uitgaven. Wanneer Nederland een plan indient dat niet voldoet aan de vereisten, kan de Raad een passende groei van de netto primaire uitgaven aanbevelen. Het is belangrijk om hierbij te vermelden dat de Europese Unie geen handhavingsmaatregelen kan aanbevelen zolang het begrotingstekort onder de 3% bbp en de schuld onder de 60% bbp blijft.

Lidstaten publiceren jaarlijks een voortgangsrapportage voor de monitoring van de beleidsprioriteiten uit het plan.13 Na het vaststellen van het uitgavenpad voor een lidstaat wordt niet achteraf (ex post) getoetst of de schuld- en tekortreductie die volgen uit de afzonderlijke waarborgen14 worden behaald, maar wordt alleen getoetst of een lidstaat het uitgavenpad niet overschrijdt (boven een bepaalde drempelwaarde) en binnen de 3%-referentiewaarde voor het tekort blijft. Vanaf het voorjaar van 2026 zal de Raad, op aanbeveling van de Commissie, beoordelen of er sprake is van een buitensporig tekort op basis van een (verwachte) overschrijding van het aanbevolen uitgavenpad.15 De jaarlijkse rapportages vervangen het Stabiliteitsprogramma en Nationaal hervormingsprogramma en moeten in beginsel in het voorjaar (uiterlijk 30 april) door lidstaten bij de Commissie worden ingediend. Het kabinet heeft de ambitie om in de jaarlijkse rapportage de voorjaarsbesluitvorming mee te nemen, zoals ook in het voojaar van 2025 is gedaan.

Het Centraal Planbureau (hierna: CPB) maakt als onafhankelijke begrotingsinstelling de macro-economische ramingen. Bij het opstellen van Europese begrotingsstukken baseert Nederland zich naast de macro-economische ramingen ook op de CPB-ramingen van de overheidsfinanciën, zoals gebruikelijk bij het eerdere Stabiliteitsprogramma en de Ontwerpbegroting (Draft Budgetary Plan). De in deze bijlage gebruikte cijfers zijn daarom gebaseerd op de meest recente raming van het CPB: de Macro Economische Verkenning 2026 (MEV).

Ten opzichte van de dit voorjaar verstuurde jaarlijkse voortgangsrapportage op het budgettair-structureel plan voor de middellange termijn is het beeld van de uitgavengroei gewijzigd: voor 2025 valt deze naar verwachting lager uit, terwijl 2026 juist hoger uitkomt. De belangrijkste oorzaak is dat in de augustusbesluitvorming enkele forse kasschuiven zitten die overheidsuitgaven verschuiven van 2025 naar latere jaren. De uitgavengroei in 2025 blijft met 7,0% echter hoog, tegenover een aanbeveling van de Raad van 3,5%. Dit komt doordat discretionaire inkomstenmaatregelen leiden tot een eenmalig lagere groei in 2024 en een eenmalig hogere groei in 2025. In de periode 2024–2026 ligt de uitgavengroei daarmee gemiddeld gezien boven de aanbeveling van de Raad. Zie tabel 8.1 voor de ramingen van het CPB en de aanbeveling van de Raad.

Bron: CPB

Een kanttekening hierbij is dat de Commissie en het CPB verschillende macro-economische aannames hanteren. De raming van het CPB en de Commissie kunnen daardoor verschillen in de benodigde budgettaire inspanning om het tekort en de schuld tot 2038 onder de Europese referentiewaarden te houden.

De buitensporigtekortprocedure

De referentiewaarden voor de overheidsschuld (60% bbp) en het begrotingstekort (3% bbp) zoals beschreven in het VWEU blijven bestaan. Naast de ongewijzigde referentiewaarden voor het begrotingstekort en de overheidsschuld, blijft ook de verdragsbasis voor het vermijden van buitensporige tekorten op het niveau van het werkingsverdrag ongewijzigd. Deze is vastgelegd in artikel 126 van het VWEU.

Op basis van artikel 126, derde lid, van het VWEU stelt de Commissie een rapport op om te beoordelen of er sprake is van een buitensporig tekort indien: (1) een lidstaat de referentiewaarde voor het tekort (3% bbp) overschrijdt, of (2) wanneer de schuld de referentiewaarde van 60% bbp overschrijdt en de schuld onvoldoende snel daalt. In het herziene raamwerk betekent dit laatste concreet dat de Commissie een onderzoek start wanneer de lidstaat de drempelwaarden overschrijdt voor de afwijking van het uitgavenpad16 dat de Raad aan de lidstaat heeft aanbevolen. Verder onderzoekt de Commissie of de overschrijding van het tekortcriterium beperkt, tijdelijk of exceptioneel is. Daarnaast houdt de Commissie onder andere rekening met economische en budgettaire ontwikkelingen in een lidstaat, of het overheidstekort groter is dan de investeringsuitgaven van de overheid, een toename van de defensie-investeringen, de ontwikkeling en risico’s van de schuldpositie en alle andere relevante factoren.

Indien de Commissie oordeelt dat er sprake is van een buitensporig tekort, kan de Raad op advies van de Commissie een buitensporigtekortprocedure (excessive deficit procedure, EDP) openen. Hierbij ontvangt een lidstaat aanbevelingen over het verbeteren van het begrotingstekort om de overschrijding terug te dringen. Een lidstaat moet binnen zes maanden aantonen effectieve actie te hebben ondernomen. Indien een lidstaat dit onvoldoende doet, kan de Raad op voorstel van de Commissie verdere stappen zetten die uiteindelijk uit kunnen monden in onder andere financiële sancties.

Tabel 8.2 toont dat Nederland in 2025 met een verwacht feitelijk tekort van 1,9% bbp en een geraamde schuld van 44,8% bbp binnen de referentiewaarden voor het tekort (3% bbp) en de schuld (60% bbp) blijft. Ook in 2026 is dit het geval. Deze cijfers zijn gebaseerd op de Macro-Economische Verkenning van het CPB. De Commissie kan geen handhavingsmaatregelen aanbevelen zolang het begrotingstekort en onder de 3% bbp en de schuld onder de 60% bbp blijft.

Bron: CPB

Wet Houdbare overheidsfinanciën (Wet Hof)

De Wet Hof geeft sinds 12 december 2013 het benodigde wettelijke instrumentarium voor het bereiken en vasthouden van houdbare overheidsfinanciën. Een belangrijk uitgangspunt van de Wet Hof is dat de basisprincipes van het trendmatig begrotingsbeleid en de verplichtingen die voortvloeien uit het (herziene) SGP zodanig worden geïntegreerd, dat ze goed op elkaar aansluiten en elkaar kunnen versterken. Het herziene SGP dient uiterlijk op 31 december 2025 te worden geïmplementeerd. Op dit moment loopt er een traject om het herziene SGP te implementeren via een wijziging van de Wet Hof.