Agentschappen zijn uitvoerende diensten van ministeries. Zij leveren zelfstandig en tegen betaling producten of diensten aan andere organisaties binnen het Rijk of aan derden. In 2013 telde het Rijk in totaal 40 agentschappen die beleid van de overheid uitvoeren. Agentschappen verstrekken uitkeringen, beheren gegevens en verrichten inspecties. Bekende agentschappen zijn het KNMI, het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB) en Rijkswaterstaat.
Agentschappen zijn zelfstandiger in hun bedrijfsvoering dan de gewone onderdelen van een ministerie, zonder dat de ministeriële verantwoordelijkheid is ingeperkt. Agentschappen hebben een specifiek sturingsmodel en een ander financieel administratief stelsel. Een agentschap moet aan verschillende voorwaarden voldoen. Deze zijn opgenomen in de Regeling agentschappen die op 1 januari 2013 in werking is getreden.
Doorlichtingen 2013
In de Regeling agentschappen is opgenomen dat alle agentschappen voortaan minimaal iedere vijf jaar worden doorgelicht. Met het doorlichten wordt een beter beeld gevormd van elk agentschap over de sturing, het financieel beheer, de bekostiging en de doelmatigheidsontwikkeling.
In 2013 zijn de doorlichtingen van Domeinen Roerende Zaken (FIN), Logius (BZK) en Justis (VenJ) afgerond met een doorlichtingsrapport. De belangrijkste aanbevelingen afkomstig uit deze rapporten zijn in tabel 9.1 opgenomen. Bij het aanbieden van het doorlichtingsrapport aan de eigenaar van het doorgelichte agentschap wordt erop gewezen dat het zijn/haar verantwoordelijkheid is om het rapport integraal te publiceren. Tabel 9.1 geeft tevens weer of het doorlichtingsrapport reeds is gepubliceerd en de vindplaats van de rapportage.
In 2013 zijn de doorlichtingen gestart van Agentschap Telecom (EZ), Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (VWS), Dienst Justitiële Inrichtingen (VenJ), Immigratie- en Naturalisatiedienst (VenJ), Dienst Publiek en Communicatie (AZ) en Nederlandse Emissieautoriteit (IenM). De komende twee jaar worden de overige agentschappen doorgelicht.
Agentschappen in beeld
Eind 2013 waren er binnen de rijksoverheid 40 agentschappen; grote en kleine diensten, uitvoerders van beleid en uitvoerders van bedrijfsvoeringstaken, diensten die politiek meer of minder gevoelige producten of diensten leveren, etc. Agentschappen leveren daarmee een grote en belangrijke bijdrage aan de uitvoering van beleid. Aan de hand van onderstaande tabellen en grafieken wordt de wereld van agentschappen nader in beeld in gebracht.
Ministeries en agentschappen
Agentschappen vallen volledig onder de ministeriële verantwoordelijkheid. Kenmerkend voor agentschappen is dat er een resultaatgericht sturingsmodel bestaat waarbij de beleids-DG’s binnen de rijksoverheid of derden van buiten de rijksoverheid als opdrachtgever optreden, het agentschap als opdrachtnemer en in principe de secretaris-generaal als eigenaar. De verantwoordelijkheden die bij deze rollen behoren zijn vastgelegd in de Regeling agentschappen. Figuur 9.1 geeft de verdeling weer van de agentschappen naar de verschillende ministeries per 1 januari 2014. In tabel 9.2 is een lijst met verklarende afkortingen van de agentschappen opgenomen.
Figuur 9.1 Agentschappen per ministerie (stand 1 januari 2014)
Ontwikkeling aantal agentschappen
In 1994 werden de eerste drie agentschappen opgericht. Het aantal agentschappen is daarna is jarenlang gestegen. Figuur 9.2 geeft de ontwikkeling van het aantal agentschappen door de jaren heen weer.
Vanaf 2011 daalt het totale aantal agentschappen weer als gevolg van fusies (ingegeven door het samenvoegen van ministeries of door de vorming van shared service organisaties). Tevens wordt aan de hand van de Regeling agentschappen ook de status van reeds bestaande agentschappen herbezien. Dat kan ook leiden tot omvorming van agentschappen naar reguliere dienstonderdelen van een ministerie. Per 1 januari 2014 bestaan er 38 agentschappen. In de toekomst kan de verdere vereenvoudiging in de aansturing en bekostiging van bedrijfsvoering of clustering leiden tot een verdere afname van het aantal agentschappen.
Figuur 9.2 Ontwikkeling totaal aantal agentschappen, 1994–2014
Ontwikkeling omzet agentschappen
Agentschappen brengen voor hun producenten en diensten tarieven in rekening en genereren daarmee omzet. Deze omzet dient ter dekking van de kosten van de dienstverlening, onder meer voor personeel en materieel. Omzet wordt niet gevormd uit programmamiddelen van een ministerie. Gekoppeld aan de groei van het aantal agentschappen is ook een groei in de totale omzet te zien. Deze vertoont een gelijke ontwikkeling. Na een flinke stijging van de omzet vlakt deze af en daalt de laatste jaren. Deze ontwikkeling wordt weergegeven in figuur 9.3. Deze daling wordt onder meer ingegeven door de verschillende taakstellingen die zijn opgelegd. De omzet van alle agentschappen bij elkaar bedraagt ultimo 2013 ruim 10 miljard euro.
Figuur 9.3 Ontwikkeling totale omzet agentschappen (in miljoenen euro), 1994–2013
Omzet agentschappen per ministerie
De agentschappen van de ministeries van IenM, VenJ en BZK vormen samen 76% van de totale omzet. Figuur 9.4 maakt dit inzichtelijk. Dit grote aandeel wordt veroorzaakt doordat er drie zeer grote agentschappen bestaan, te weten Rijkswaterstaat (IenM), Dienst Justitiële Inrichtingen (VenJ) en de Rijksgebouwendienst (BZK). Het Ministerie van BZK heeft bovendien een groot aantal agentschappen die tevens een shared service organisatie zijn, zoals P-Direkt, FMHaaglanden en de Werkmaatschappij (per 1 januari 2014 Uitvoeringsorganisatie Bedrijfsvoering Rijk). Deze agentschappen leveren vooral producten en diensten op het gebied van bedrijfsvoering. De tendens is dat meer en meer bedrijfsvoering binnen de rijksoverheid wordt verzorgd door shared service organisaties.
Figuur 9.4 Omzet agentschappen per ministerie (in procenten van de totale omzet, ultimo 2013)
Er zijn grote en kleine agentschappen binnen de rijksoverheid terug te vinden. Dit wordt ook geïllustreerd aan de hand van figuur 9.5. Deze figuur geeft het relatieve aandeel in de omzet van alle agentschappen weer waarbij ook het aantal agentschappen (tussen haakjes) wordt gepresenteerd. Van de 40 agentschappen (ultimo 2013) hebben 15 agentschappen een relatief kleine omzet van onder de 50 miljoen euro. Deze 15 agentschappen hebben een aandeel van enkel 4% van de omzet van alle agentschappen gezamenlijk.
De drie grootste agentschappen – Rijkswaterstaat (IenM), Dienst Justitiële Inrichtingen (VenJ) en de Rijksgebouwendienst – hebben maar liefst een aandeel van 61% van de omzet van alle agentschappen gezamenlijk.
Figuur 9.5 Aandeel in totale omzet per omzetcategorie in procenten (ultimo 2013)
Deze omzet wordt aan de agentschappen verstrekt op basis van prestatieopdrachten en budgetten van opdrachtgevers. Deze opdrachtgevers bevinden zich met name binnen de rijksoverheid. De meeste omzet van agentschappen (72%) komt van de beleidsdirecties van het eigen departement, de zogenaamde omzet van het moederdepartement. Ongeveer 21% van de omzet komt bij andere departementen vandaan en slechts 7% van de omzet is afkomstig van opdrachtgevers buiten het rijk (derden). Dit wordt weergegeven in figuur 9.6.
Figuur 9.6 Herkomst omzet agentschappen (in procenten van de totale omzet, ultimo 2013)
Omvang agentschap
Met de inwerkingtreding van de Regeling agentschappen is een belangrijke instellingsvoorwaarde geïntroduceerd. Er is namelijk gekozen voor een eenduidige omzetnorm die van toepassing is op nieuw op te richten agentschappen. Deze minimum omzetnorm bedraagt 50 miljoen euro. Een minimumomvang scherpt de afweging die steeds gemaakt moet worden: instellen van een nieuwe zelfstandige organisatie, aansluiten bij reeds bestaande agentschappen dan wel outsourcen. Voor agentschappen opgericht vóór 1 januari 2013 geldt een overgangsregime. Dit overgangsregime houdt in dat voor agentschappen met een omzet kleiner dan 50 miljoen euro bij de eerste brede doorlichting specifiek gekeken wordt of een statusverandering zinvol is. Uit de doorlichting moet dan blijken of een stelselverandering bijdraagt tot een beter functioneren van de dienst. Als blijkt dat de dienst goed functioneert kan de conclusie ook zijn dat een stelselverandering niet zinvol is, mede gelet op de kosten die een verandering met zich meebrengt. Figuur 9.7 toont de verdeling van bestaande agentschappen naar de minimum omzetnorm van 50 miljoen euro voor nieuwe agentschappen waarbij ook het aantal agentschappen (tussen haakjes) wordt gepresenteerd.
Figuur 9.7 Omvang agentschappen (in procenten van het totaal aantal agentschappen, ultimo 2013)
De drie agentschappen met de hoogste omzet zijn ultimo 2013:
| Agentschap | Ministerie | Omzet (in miljoenen euro) | Aandeel in totale omzet |
|---|---|---|---|
| 1. Dienst Justitiële Inrichtingen | VenJ | 2.435 | 23,8% |
| 2. Rijkswaterstaat | IenM | 2.416 | 23,6% |
| 3. Rijksgebouwendienst | BZK | 1.390 | 13,6% |
Administratieve stelsels agentschappen
Er zijn twee soorten agentschappen: verplichtingen-kasagentschappen en baten-lasten agentschappen. Beide soorten agentschappen beschikken over specifieke financiële mogelijkheden, die aansluiten bij de eigen bewegingsruimte en vrijheid om beslissingen te nemen over de uitvoering.
Verplichtingen-kasagentschap
Het verplichtingen-kasstelsel is een begrotings- en verantwoordingsstelsel waarin de financiële verplichtingen die een agentschap aangaat en de kasuitgaven die een agentschap verricht geïntegreerd worden opgenomen. Het moment waarop een agentschap een verplichting aangaat of een geldbedrag feitelijk uitgeeft of ontvangt, is maatgevend voor opname in de begroting en de verantwoording. In principe werken deze agentschappen met hetzelfde verplichtingen-kasstelsel als dat ministeries ook gebruiken.
Baten-lastenagentschap
In 2013 voerden alle agentschappen nog het stelsel van baten-lasten. Het baten-lastenstelsel betekent concreet dat agentschappen werken met een stelsel van dubbel boekhouden, waarbij de balans en staat van baten en lasten met elkaar communiceren. De kenmerkende begrippen in de balans zijn activa oftewel bezittingen (zoals inventaris, voorraden of onderhanden werk) en passiva oftewel verplichtingen (zoals leningen, schulden en voorzieningen) en het eigen vermogen. In de staat van baten en lasten wordt gesproken over opbrengsten (baten), kosten (lasten) en nettoresultaat in plaats van ontvangsten en uitgaven zoals in het kasstelsel. Kosten en opbrengsten worden geregistreerd in verslagperiodes en opgenomen in de begrotingen en verantwoordingen over de verslagperiodes waarop zij tot stand zijn gekomen.
Een van de kenmerken van het baten-lasten stelsel is het kunnen doen van investeringen (in vaste activa). De hieraan verbonden afschrijvingskosten worden doorberekend in de kostprijs. Deze kosten worden gespreid over de levensduur van de investering, in plaats van dat zij in één keer ten laste van het jaar komen waarin de investering is verricht. Dit gaat vooral op bij investeringen in vaste activa als huisvesting. Met het rijkshuisvestingsstelsel betrekken agentschappen hun huisvesting van de Rijksgebouwendienst (RGD) en betalen vervolgens huur aan de RGD. Dat betekent dat agentschappen zelf niet meer hoeven te investeren in gebouwen en hierop ook niet meer hoeven af te schrijven. Immers, de RGD investeert en schrijft af.
Geringe investeringen en afschrijvingskosten beperken voor agentschappen het nut van het voeren van een baten-lastenstelsel in afwijking van het verplichtingen-kasstelsel van het moederdepartement. Daarom is in de Regeling agentschappen een minimumnorm voor afschrijvingskosten opgenomen. Pas als de afschrijvingskosten meer dan 5% van de totale lasten bedragen, mogen nieuwe agentschappen werken met het baten-lastenstelsel. Figuur 9.8 laat zien dat 37,5% van de bestaande agentschappen deze norm haalt volgens de nieuwe Regeling Agentschappen.
Figuur 9.8 Afschrijving ten opzichte van de totale lasten (in procenten van totaal aantal agentschappen, ultimo 2013)
De drie agentschappen met het hoogste percentage afschrijvingskosten ten opzichte van de totale lasten in de periode 2011–2013 zijn:
| Agentschap | Ministerie | Afschrijvingskosten (als percentage van totale lasten) |
|---|---|---|
| 1. Rijksgebouwendienst | BZK | 23,9% |
| 2. P-Direkt | BZK | 16,1% |
| 3. SSC-ICT | BZK | 15,2% |
Balans
Tabel 9.3 geeft de totale balans van alle agentschappen bij elkaar weer. In 2013 bedroeg het totaal van alle bezittingen 20,5 miljard euro.
| Vaste activa | 8.121 | Exploitatiereserve | 370 | |
| Voorraden | 10.062 | Verplichte reserve | 93 | |
| Nog te ontvangen posten | 786 | Onverdeeld resultaat | – 42 | |
| Liquide middelen | 1.550 | Voorzieningen | 515 | |
| Leningen FIN | 6.810 | |||
| Kortlopende schulden | 12.773 | |||
| 20.519 | 20.519 |
Staat van baten en lasten
In Tabel 9.4 wordt de cumulatieve staat van baten en lasten van alle agentschappen weergegeven. Ultimo 2013 bedraagt het totaal aan baten 10,3 miljard euro. Hier staan nagenoeg gelijke lasten tegenover. Dit past in het streven om kostendekkend te werken, waarbij door de agentschappen geen winst wordt gemaakt.
| Omzet moederdepartement | 7.367 | |
| Omzet overige departementen | 2.098 | |
| Omzet derden | 751 | |
| Overige baten | 127 | |
| Totaal baten | 10.343 | |
| Personele kosten | 3.796 | |
| Materiële kosten | 3.261 | |
| Afschrijvingskosten | 614 | |
| Overige lasten | 2.714 | |
| Totaal lasten | 10.384 | |
| Exploitatieresultaat | – 41 |
Doelmatigheid
Een belangrijk inrichtingsvereiste voor een agentschap is een resultaatgericht sturingsmodel waarmee doelmatigheid wordt bevorderd. Uit de evaluatie Regeling baten-lastendiensten 2007 (Tweede Kamer 2010–2011, 28 737 nr. 21) kwam naar voren dat de interne verzelfstandiging van uitvoerende diensten een positief effect heeft gehad op het kostenbewustzijn en de efficiëntie. Wat echter lastig bleek is het aantoonbaar maken van de doelmatigheid van de agentschappen. De beschikbare indicatoren zijn weliswaar nuttig om de performance van een agentschap te bepalen en te monitoren, maar blijken onvoldoende geschikt om op een harde cijfermatige manier doelmatigheid aan te tonen. Daarom zal het vraagstuk van doelmatigheid opnieuw onderzocht worden.
| Jaar | Agentschap | Sturing | Bekostiging en doelmatigheid | Financieel beheer | 50 miljoen omvangs-criterium | Overige aanbevelingen/vindplaats |
|---|---|---|---|---|---|---|
| 2012 | FMH | Rolverdeling (opdrachtgevers, opdrachtnemer en eigenaar) moet helder vastgelegd worden. | Het kostprijsmodel dient verder vereenvoudigd te worden t.b.v. transparantie naar de opdrachtgevers en om effectiever te kunnen sturen op efficiency en doelmatigheid. | – | – | – |
| 2012 | CIBG | – Eigenaar: geef meer inzicht in het besluitvormingsproces rondom tarieven en doelmatigheid. – Opdrachtgevers: maak heldere (meerjarige) financiële afspraken met het CIBG voordat een taak of project wordt gestart of het boekjaar begint. – Stel een opdrachtgeversberaad in waaraan alle opdrachtgevers (zowel van binnen als buiten VWS) deel moeten nemen. – Opdrachtnemer: zorg ervoor dat het CIBG beter in control is. – Opdrachtnemer: professionaliseer het inhuizen van nieuwe taken en zorg voor eenduidigheid in aanspreekpunten voor opdrachtgevers. | – Standaardiseer processen en systemen veel meer. – Maak doelmatigheid een belangrijk onderdeel van de centrale sturing. Ontwikkel hiervoor eenduidige prestatie-indicatoren. – Ontwikkel een toekomstvast kostprijsmodel en houd dit daarna voor meerdere jaren constant, zodat de prijsontwikkeling kan worden gevolgd. – Neem als uitgangspunt dat de dienstverlening tegen een reële kostprijs wordt geleverd, zoveel mogelijk op basis van p x q. – Maak, indien mogelijk, meer gebruik van gegevens uit benchmarks om de doelmatigheid(sontwikkeling) van het CIBG aan te tonen. | Maak met de opdrachtgevers afspraken over aanvullende maatregelen in het kader van de informatiebeveiliging bij uitbestede ICT-taken (TPM-toetsen). | Maak een keuze tussen: – uithuizen taken die niet binnen de focus als registerautoriteit vallen; of – het CIBG wordt dé uitvoerder van VWS. | – |
| 2012 | IVW/ILT | – Noodzakelijk elkaar aan te spreken op de invulling van rollen en verantwoordelijkheden. | – Meer zakelijkheid en elkaar aanspreken op doelmatigheid en effectiviteit. – Meer transparantie nodig om scherp inzicht te krijgen in waar de inspectie staat dan wel moet staan op het gebied van doelmatigheid en effectiviteit. | – | – | Afgesproken dat IVW/ILT over 2 jaar opnieuw wordt getoetst aan agentschapscriteria. TK 2012–2013 30 873 nr. 4 |
| 2013 | DRZ | – Intensiveer het contact tussen de eigenaar en de grootste opdrachtgevers. – Versterk tevens de ambassadeursrol van de eigenaar. | Ontwikkel binnen de ruimte die het verplichtingen-kasstelsel biedt een eenduidig vormgegeven bekostigingsmodel voor de verschillende taken/producten van DRZ | Neem in alle meerjarige afspraken tussen opdrachtgevers en opdrachtnemer een risicoparagraaf op. | Herpositioneer DRZ uiterlijk per 1 januari 2015 als regulier dienstonderdeel van een ministerie (zo mogelijk het Ministerie van Financiën). | TK 2012–2013 28 737 nr. 23 |
| 2013 | Logius | – Maak heldere afspraken over de rolverdeling, de opdrachtuitvoering en de inhoud van de rapportages daarover. – Leg de verschillende rollen goed vast zodat ze minder persoonsafhankelijk worden. – Logius gaat over het «hoe», de opdrachtgever over het «wat». Spreek duidelijk af op welke terreinen de opdrachtgevers / eigenaar invloed willen op het «hoe». | Investeer in heldere uitleg en transparantie over kostprijsmodel en tariefwijzigingen. Maak het simpeler. | – | – | – |
| 2013 | Justis | – Beleg het eigenaarschap bij de SG of de pSG. – Leg de vormgeving van het externe sturingsmodel formeel vast. | Maak in de reguliere managementrapportages de doelmatigheidsontwikkeling expliciet zichtbaar. | Justis dient binnen een overgangsperiode van twee boekjaren de transitie te maken naar een VK-agentschap. | Stel het besluit of Justis als agentschap kan voortbestaan uit tot 2015 en laat de ministers van VenJ en Financiën dan opnieuw een (deel)doorlichting uitvoeren waarin o.m. het omvangscriterium centraal staat. | Laat Justis zich de komende jaren nog meer profileren als nationale screeningsautoriteit. |
| 2013 | AT | – Vul het opdrachtgeverschap van de toezichtstaak helder in en maak hierbij onderscheid in systeem-verantwoordelijkheid en uitvoerings-verantwoordelijkheid. – Leg de behartiging van de belangen van de gebruikers / vergunninghouders expliciet bij de eigenaar neer. | – Verbeter de managementrapportage en breng actieve sturing op doelmatigheid aan door kengetallen en prestatie-indicatoren op te nemen en actief te monitoren. – Voer klanttevredenheidsonderzoeken vaker uit. – Volg de aanbevelingen uit de Gatewayreview op. – Pas het kostprijsmodel op zodanige wijze aan dat er een transparante toerekening van kosten aan eindproducten plaatsvindt. – Zorg er in de toekomst voor dat verrekening met de vergunninghouders jaarlijks plaatsvindt. | Maak op basis van de hernieuwde business case KoBra een duidelijk onderscheid tussen activeerbare kosten en kosten van onderzoek. | – | – |
| 2013 | IND | Beleg het eigenaarschap van de IND bij de SG en het opdrachtgeverschap bij de DGVZ. | Breid de huidige marginale kostprijzen uit met componenten uit de lumpsumvergoeding zodat wordt toegerekend naar meer integrale kostprijzen die beter vergelijkbaar zijn. | – | – | – |
| Lopende doorlichtingen | DJI, DPC, NEa en RIVM | |||||
| Startende doorlichtingen 2014 | BPR, DHC, UBR, DICTU, NVWA, CJIB, NFI, NA, Agentschap SZW, KNMI, ILT en aCBG | |||||
| Voorzien | Resterende agentschappen | |||||
Vindplaats van alle gepubliceerde doorlichtingsrapporten:
http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/rijksoverheid/agentschappen
| Ministerie van Algemene Zaken (AZ) | |
| DPC | Dienst Publiek en Communicatie |
| Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) | |
| BPR | Basisadministratie Persoonsgegevens en Reisdocumenten |
| DHC | De Huurcommissie |
| RGD | Rijksgebouwendienst |
| UBR | Uitvoeringsbedrijf Bedrijfsvoering Rijk |
| Logius | |
| RVOB | Rijksvastgoed en ontwikkelingsbedrijf |
| SSC-ICT | Shared service center ICT |
| GDI | Gemeenschappelijk Dienstencentrum ICT |
| P-Direkt | |
| FMH | FM Haaglanden |
| Ministerie van Buitenlandse Zaken (BZ) | |
| CBI | Centrum tot Bevordering van de Import uit ontwikkelingslanden |
| Ministerie van Defensie (DEF) | |
| DTO | Defensie Telematica Organisatie |
| DVD | Dienst Vastgoed Defensie |
| Paresto | |
| Ministerie van Economische Zaken (EZ) | |
| AT | Agentschap Telecom |
| RVO | Rijksdienst voor Ondernemend Nederland |
| NVWA | Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit |
| DICTU | Dienst ICT Uitvoering |
| DLG | Dienst Landelijk Gebied |
| Ministerie van Financiën (FIN) | |
| DRZ | Domeinen Roerende Zaken |
| Ministerie van Infrastructuur en Milieu (IenM) | |
| NEa | Nederlandse Emissieautoriteit |
| ILT | Inspectie Leefomgeving en Transport |
| KNMI | Koninklijk Nederlands Meteorologisch Instituut |
| RWS | Rijkswaterstaat |
| Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) | |
| DUO | Dienst Uitvoering Onderwijs |
| NA | Nationaal Archief |
| Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) | |
| ASZW | Agentschap SZW |
| Ministerie van Veiligheid en Justitie (VenJ) | |
| DJI | Dienst Justitiële Inrichtingen |
| IND | Immigratie- en Naturalisatiedienst |
| Justis | |
| NFI | Nederlands Forensisch Instituut |
| CJIB | Centraal Justitieel Incassobureau |
| Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) | |
| CIBG | |
| aCBG | College ter Beoordeling van Geneesmiddelen |
| RIVM | Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu |
| Almata | Rijksinstelling voor Gesloten Jeugdzorg Almata |
| Lindenhorst | Rijksinstelling voor Gesloten Jeugdzorg De Lindenhorst |