2.3.1 Introductie
Bij de budgettaire verantwoording over het lopende jaar vraagt de vaste commissie voor Financiën jaarlijks extra aandacht voor een focusonderwerp. In het vorige Financieel Jaarverslag van het Rijk5 was dat de onderbouwing van ramingen aan de uitgaven- en inkomstenkant van de begroting. Dit is ingevuld door in te gaan op de rol van ramingen in het begrotingsproces, de totstandkoming van ramingen en de beoordeling hiervan.
Ook voor de verantwoording over 2019 is het onderwerp ramingen als focusonderwerp aangewezen, met als toevoeging de onderschrijdingen ten opzichte van het geraamde uitgavenplafond.6 Hieronder wordt daarom dieper ingegaan op de begrippen onderschrijding en onderuitputting, en hoe beide zich verhouden tot de plafondsystematiek. Daarbij worden zowel de onderschrijding als onderuitputting uit 2019 in historisch perspectief geplaatst. Vervolgens wordt gekeken naar de onderuitputting per departement, zowel in euro’s als in percentages van de begroting. Voor een beter beeld van de aard en de verschillende verklaringen voor onderuitputting wordt hierna ingezoomd op een aantal casussen. Deze opzet is in lijn met de brief die hierover eerder naar de Tweede Kamer is gestuurd.7
2.3.2 Onderschrijding en onderuitputting: een historisch overzicht
Onderschrijding en onderuitputting zijn twee begrippen die vaak door elkaar worden gebruikt als het gaat om de realisatie van de uitgaven. Deze begrippen betekenen echter niet hetzelfde. Onderschrijding wordt gebruikt om de ruimte onder het uitgavenplafond aan te duiden. Aan het begin van een kabinetsperiode worden afspraken gemaakt over het maximale uitgavenniveau. Voor elk jaar wordt een plafond voor de totale netto-uitgaven afgesproken, dat niet overschreden mag worden. Dit uitgavenplafond is onderverdeeld in de drie sectoren Rijksbegroting, Sociale Zekerheid en Zorg, die elk een eigen deelplafond kennen. Als het uitgavenniveau hoger ligt dan het uitgavenplafond, is er sprake van een overschrijding. Ligt het uitgavenniveau lager dan het uitgavenplafond, dan spreken we van een onderschrijding. Onderuitputting geeft aan welk deel van het budget aan het eind van het jaar niet is uitgegeven. Het geeft daarmee het verschil aan van de uitgaven met de begroting. Meer formalistisch kan dit verschil als volgt worden uitgedrukt:
Onderschrijding = plafondstand in jaar t minus de totale plafondrelevante uitgaven in jaar t.
Onderuitputting = begrotingsstand in jaar t minus de realisatiestand in jaar t.
De term onderschrijding wordt dan ook alleen gebruikt op geaggregeerd niveau in relatie tot het totaalplafond of de drie deelplafonds Rijksbegroting, Sociale Zekerheid en Zorg. Onderuitputting is gedefinieerd ten opzichte van het begrote budget en kan worden gepresenteerd op zowel geaggregeerd niveau (bijvoorbeeld een begrotingshoofdstuk) als gedetailleerd niveau (bijvoorbeeld (sub)artikelniveau). Daarnaast heeft de term onderuitputting vooral betrekking op de uitgaven onder het deelplafond Rijksbegroting. De meeste uitgaven onder dit deelplafond betreffen budgetten in begrotingen die het parlement vaststelt. Dit zijn de maximale uitgaven bedoeld om een specifiek beleidsdoel te bereiken, bijvoorbeeld bepaalde klimaatsubsidies. Wordt dit begrote budget niet volledig uitgegeven, dan is er sprake van onderuitputting. De uitgaven onder de deelplafonds Sociale Zekerheid en Zorg bestaan daarentegen voornamelijk uit ramingen van het beroep op (premiegefinancierde) openeinderegelingen. Dit zijn regelingen waarvan het gebruik niet is gemaximeerd, zoals de AOW of de Zvw. Lager dan begrote uitgaven aan deze regelingen worden niet tot de onderuitputting gerekend, omdat deze niet daadwerkelijk iets in het dienstenniveau van de overheid veranderen, maar slechts een kleiner beroep op een bepaalde regeling betekenen.
Onderuitputting en onderschrijding zijn inherent aan de huidige begrotingssystematiek met uitgavenplafonds en door het parlement geautoriseerde maximale budgetten. Dat de systematiek erop gericht is overschrijdingen te voorkomen, resulteert immers logischerwijs in onderuitputting op budgetten en onderschrijdingen op de uitgavenplafonds. De figuren 2.3.1 en 2.3.2 laten dit ook zien: sinds 2005 was er elk jaar sprake van onderuitputting en is ook vrijwel elk jaar het uitgavenplafond onderschreden. Opvallend is dat de onderschrijdingen zich in de jaren voor 2013 vooral voordeden op het deelplafond Rijksbegroting en de overschrijdingen op het deelplafond Zorg. Sinds 2013 lijkt dit patroon omgedraaid. In die jaren vielen de zorguitgaven lager uit, grotendeels als gevolg van meevallers in de Zorgverzekeringswet (Zvw). In 2018 was er sprake van onderschrijding onder alle deelplafonds, terwijl er in 2019 een forse overschrijding was op het deelplafond Rijksbegroting.
Daarnaast valt op dat de onderschrijding in 2018 en de onderuitputting tijdens de huidige kabinetsperiode relatief hoog zijn in historisch perspectief. Enkele verklaringen hiervoor zijn de gunstige economische situatie, de krappe arbeidsmarkt, de keuze voor een ambitieus investeringsritme en enkele grote incidentele meevallers, zoals de boete voor ING in 2018 (775 miljoen euro). Tegelijkertijd moet de onderuitputting in 2018 en 2019 in perspectief worden gezien: als percentage van de totale uitgaven onder het deelplafond Rijksbegroting bedraagt de onderuitputting in deze jaren respectievelijk 2,3 en 1,2 procent, tegenover een langjarig gemiddelde van circa 1 procent. De figuren 2.3.1 en 2.3.2 laten daarnaast zien dat de onderschrijding en onderuitputting in 2019 afnamen.8 Die afname kan deels worden verklaard, doordat 2,2 miljard euro aan investeringsmiddelen bij het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat en het Ministerie van Defensie via kasschuiven zijn doorgeschoven naar latere jaren om onderuitputting te voorkomen. Hiervoor is het plafond gecorrigeerd.
Figuur 2.3.1 Historische onderschrijding (2005 ‒ 2019) in miljarden euro (+ = overschrijding)
Bron: Ministerie van Financiën
Figuur 2.3.2 Historische onderuitputting (2005 ‒ 2019) in miljarden euro (+ = overschrijding)
Bron: Ministerie van Financiën
Hoewel onderschrijding en onderuitputting gerelateerd zijn, blijkt uit de figuren 2.3.1 tot en met 2.3.3 dat ze zich verschillend kunnen ontwikkelen. Aan het begin van een kabinetsperiode wordt het uitgavenplafond bepaald op basis van de dan verwachte uitgaven op de begroting. Ten opzichte van de begroting kan zich onderuitputting voordoen. Dit leidt in principe tot ruimte onder het uitgavenplafond. Het kabinet kan deze ruimte inzetten om de uitgaven op een andere begroting te verhogen. Dit kan bijvoorbeeld gebeuren bij een tegenvaller, waardoor er per saldo geen of minder ruimte onder het plafond overblijft. Onderuitputting hoeft dus niet te leiden tot een onderschrijding van het plafond, als deze wordt herbestemd. Daarnaast zijn er mee- en tegenvallers die geen effect hebben op de onderuitputting, maar wel op de onder- of overschrijding van het plafond. Voorbeelden hiervan zijn openeinderegelingen onder de deelplafonds Zorg en Sociale Zekerheid. Uitgaven aan deze regelingen die lager zijn dan verwacht, worden immers niet gerekend tot de onderuitputting, maar dragen wel bij aan de onderschrijding van het uitgavenplafond.
Figuur 2.3.3 Relatie onderschrijding en onderuitputting
2.3.3. Onderuitputting
Als de gerealiseerde uitgaven lager zijn dan het begrote budget, is er sprake van onderuitputting. Of onderuitputting onwenselijk is, hangt af van haar oorzaak. Als het beleidsdoel goedkoper kan worden gerealiseerd dan werd verwacht in de begroting, dan is onderuitputting in feite een meevaller. Onderuitputting kan ook ontstaan, doordat het beleidsdoel in het betreffende jaar nog niet of in mindere mate dan voorzien kan worden gerealiseerd; dit is vanzelfsprekend minder wenselijk.
In zijn algemeenheid wordt pas duidelijk op welke plaatsen binnen de begroting zich onderuitputting voordoet, wanneer het uitvoeringsjaar vergevorderd is. Vertragingen aan het begin van een jaar kunnen gedurende het jaar immers nog worden ingehaald. Een goed eerste beeld van de onderuitputting wordt zichtbaar bij de Najaarsnota. Tussen de Najaarsnota en het Financieel Jaarverslag van het Rijk kan zich echter nog verdere onderuitputting voordoen ten opzichte van de verwachte uitgaven bij de Najaarsnota. Pas bij het Financieel Jaarverslag van het Rijk kan daarom een volledig beeld van de onderuitputting worden geschetst. Structurele onderuitputting op een begroting, waarbij een bepaald budget jaar op jaar niet volledig kan worden uitgegeven, kan een reden zijn om in het voorjaar de raming naar beneden bij te stellen. Deze bijstelling zorgt voor extra ruimte onder het uitgavenplafond, die voor andere prioriteiten kan worden ingezet. Incidentele onderuitputting zorgt daarentegen slechts voor ruimte in het lopende jaar, wanneer het vaak niet meer zinvol of rechtmatig kan worden uitgegeven. De Kamer wordt via de Voorjaarsnota en de Miljoenennota geïnformeerd over de aard van de onderuitputting en over eventuele ramingsbijstellingen.
Wanneer de onderuitputting wordt uitgesplitst naar departement blijkt dat posten met een relatief hoge gemiddelde onderuitputting niet per se ook de posten zijn met hoge onderuitputting in 2019, en andersom. Dit illustreert het deels onvoorspelbare karakter van onderuitputting. Zo is de onderuitputting bij het Ministerie van Justitie en Veiligheid in 2019 fors hoger dan in eerdere jaren. Dit komt doordat de extra middelen die bij de Najaarsnota 2019 aan de begroting zijn toegevoegd voor de aanpak van ondermijning (110 miljoen euro) en rechtsbijstand (45 miljoen euro) niet meer in 2019 zijn uitgegeven. De totale onderuitputting op de rechtsbijstand kwam hiermee uit op 63 miljoen euro in 2019. Voor het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat wordt het verschil tussen de gemiddelde onderuitputting en de onderuitputting in 2019 met name veroorzaakt door een sinds dit jaar andere boekingswijze van de onderuitputting op het Toekomstfonds, dat een eindejaarsmarge van 100 procent kent. Daarnaast zijn er minder klimaatmiddelen uitgegeven dan geraamd door de uitval of het uitstel van projecten en is er onderuitputting op het apparaatsartikel. Ook bij de begrotingsfondsen is sprake van een oneindige eindejaarsmarge. De onderuitputting op de verschillende begrotingen wordt nader toegelicht in bijlage 13. Meer informatie over onderuitputting op het Infrastructuurfonds en Deltafonds is te vinden onder kopje 2.3.5 Casussen.
Figuur 2.3.4 Onderuitputting in miljoenen euro per begrotingshoofdstuk, in 2019 en gemiddeld
Bron: Begrotingsstand FJR 2019. DF en IF gemiddelde vanaf 2015; Financiën incl. Nationale Schuld gemiddelde vanaf 2011; EZK incl. LNV tussen 2011-2018; I&W incl. VROM; BZ incl. HGIS; BZK incl. W&R; KR incl. BES-fonds; LNV incl. DGF; VWS incl. JenG.
Doordat figuur 2.3.4 de onderuitputting presenteert in miljoenen euro, is een relatief kleine onderuitputting op een grote begroting erg zichtbaar. Het is daarom zinvoller om te kijken naar de onderuitputting als percentage van de begroting (zie figuur 2.3.5). In verhouding tot het begrotingstotaal heeft onderuitputting in de meeste gevallen een omvang van minder dan 1 procent tot enkele procenten. Zoals verwacht komt de onderuitputting op kleinere begrotingshoofdstukken relatief beter naar voren, zoals de onderuitputting op Algemene Zaken en de Staten-Generaal. Deze onderuitputting is voornamelijk het gevolg van vertragingen bij ICT-projecten (AZ), de renovatie van het Binnenhof en onderbesteding van het onderzoeksbudget van de Tweede Kamer (SG).
Bij een relatief grote begroting als die van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) blijkt juist dat de onderuitputting als percentage van het begrotingstotaal zeer klein is. Dit hangt samen met het feit dat een groot deel van het OCW-budget jaarlijks conform bekostigingswet- en regelgeving beschikt wordt aan onderwijsinstellingen. De raming van deze uitgaven kent daardoor weinig onzekerheid. De grote onderuitputting in 2019 voor Koninkrijksrelaties is een vertekening. Die komt voort uit onderuitputting op de middelen voor de wederopbouw van Sint-Maarten na de schade door orkaan Irma, die eerder aan deze begroting zijn toegevoegd.9
Een gemiddeld hoge onderuitputting betekent overigens niet per se dat een bepaald budget al jarenlang niet is uitgegeven. Onderuitputting kan zich immers elk jaar op een ander artikel voordoen. De onderuitputting op de SZW-uitgaven onder het deelplafond Rijksbegroting is hiervan een goed voorbeeld. De gemiddelde onderuitputting op deze uitgaven is relatief hoog en betreft vooral lager dan begrote uitgaven op subsidie- en opdrachtbudgetten. Deze onderuitputting doet zich over de jaren echter steeds op verschillende artikelen voor en laat zich daardoor moeilijk voorspellen.
Figuur 2.3.5 Onderuitputting als percentage van het begrotingshoofdstuk in 2019 en gemiddeld
Bron: Grondslag is begrotingsstand FJR 2019 minus onderuitputting. Toelichting uitsplitsing en gemiddelden: zie figuur 2.3.4 .
2.3.4 Eindejaarsmarge en in=uit-taakstelling
Om ondoelmatige uitgaven aan het eind van het jaar te voorkomen, mogen departementen maximaal 1 procent van het (gecorrigeerde10) begrotingstotaal meenemen naar het volgende jaar. Deze zogenoemde eindejaarsmarge wordt bij de Voorjaarsnota toegevoegd aan de departementale begrotingen. Zo is van de 3 miljard euro aan onderuitputting in 2018 onder het deelplafond Rijksbegroting ongeveer 2,65 miljard euro meegenomen naar een volgend jaar.11 Van de 1,8 miljard euro aan onderuitputting in 2019 bleef 1,3 miljard euro beschikbaar in 2020.12 Het uitkeren van deze eindejaarsmarge leidt tot belasting van het uitgavenplafond en het EMU-saldo en gaat daarmee ten koste van de bestedingsruimte van het kabinet. Om dit te voorkomen wordt spiegelbeeldig aan de uitgekeerde eindejaarsmarge een in=uit-taakstelling ingeboekt. De ratio achter deze taakstelling is de veronderstelling dat aan het eind van het jaar opnieuw onderuitputting optreedt, die kan worden gebruikt om de taakstelling in te vullen. De werking van de in=uit-taakstelling wordt grafisch toegelicht in figuur 2.3.6.
Figuur 2.3.6 Werking van de in=uittaakstelling
Met de volgende meer technische toelichting op de in=uit-taakstelling wordt een eerdere toezegging uit het Najaarsnotadebat nagekomen13. De invulling van de in=uit-taakstelling is niet gekoppeld aan onderuitputting of aan specifieke departementen. Deze is onderdeel van de integrale afweging over de inzet van ruimte onder het uitgavenplafond. Het invullen van de in=uit-taakstelling is daarmee niet de verantwoordelijkheid van een individuele minister, maar van het kabinet als geheel. Daarom wordt deze geboekt op artikel 4 van de aanvullende post ‘Algemeen’. Het invullen van de in=uit-taakstelling is relevant voor het uitgavenplafond en komt ten laste van het EMU-saldo. Het inboeken van de in=uit-taakstelling leidt tot een negatieve uitgavenstand op dit artikel. Met het invullen van de in=uit-taakstelling worden generale middelen toegevoegd aan dit artikel, zodat de uitgavenstand van het artikel uiteindelijk op nul sluit en de in=uit-taakstelling volledig is ingevuld.
Boekhoudkundig is het niet mogelijk om een begrotingsjaar af te sluiten met een negatieve uitgavenstand. Daarom dient de in=uit-taakstelling uiterlijk bij het Financieel Jaarverslag van het Rijk volledig te zijn ingevuld. Dit kan gebeuren bij de Voorjaarsnota, de Miljoenennota en de Najaarsnota. De invulling vanaf 2011 laat zien dat in de meerderheid van de jaren een gedeelte van de in=uit-taakstelling werd ingevuld bij de Miljoenennota en de Najaarsnota.Toch is het niet ongebruikelijk dat de in=uit-taakstelling ook gedeeltelijk wordt ingevuld bij de Voorjaarsnota of bij het Financieel Jaarverslag van het Rijk (zie figuur 2.3.7). Als er bij het Financieel Jaarverslag van het Rijk onvoldoende budgettaire ruimte blijkt te zijn om de invulling van de nog openstaande in=uit-taakstelling te dekken, dan leidt deze invulling tot een overschrijding van het uitgavenplafond. Voor 2019 is de in=uit-taakstelling deels al bij de Miljoenennota en de Najaarsnota ingevuld. Bij dit Financieel Jaarverslag van het Rijk is de resterende 563 miljoen euro ingevuld. Hiervoor was ruimte onder het uitgavenplafond.
Figuur 2.3.7 invulling in=uit-taakstelling per begrotingsmoment in miljarden euro
Bron: Ministerie van Financiën
2.3.5. Casussen
Om een beter beeld te krijgen van de verschillende aard en verklaringen voor onderuitputting en de bijbehorende budgettaire behandeling zoomt deze paragraaf in op drie casussen:
(1) het Infrastructuurfonds en het Deltafonds; (2) het investeringsartikel van Defensie; (3) de middelen voor de Homogene Groep Internationale Samenwerking (HGIS).
Bij de casussen wordt ingegaan op de verklaring waarom onderuitputting optreedt en op de maatregelen die zijn genomen om dit zo veel mogelijk te voorkomen. Ook wordt de budgettaire verwerking van de onderuitputting toegelicht.
Infrastructuur en Waterstaat: het Infrastructuurfonds en DeltafondsNaast de begroting van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (I&W) (hoofdstuk XII) is de minister van I&W ook verantwoordelijk voor de begrotingen van het Infrastructuurfonds (hoofdstuk A) en het Deltafonds (hoofdstuk J). Het Infrastructuurfonds en het Deltafonds worden gevoed door de begroting van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat en zijn opgericht als begrotingsfondsen (zoals gedefinieerd in de Comptabiliteitswet 2016), om investeringen in infrastructuur- en waterprojecten voor een langere termijn te kunnen plannen. Omdat de meeste projecten niet binnen één kabinetsperiode kunnen worden voltooid, kijken deze fondsen over een kabinetsperiode heen. De financiering van projecten wordt vastgelegd in het Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport (MIRT) en heeft een horizon tot 2034. Elk jaar op Prinsjesdag wordt het MIRT-programma aangeboden als bijlage van de begroting.
De Comptabiliteitswet (artikel 2.11, 4e lid) stelt dat een voordelig (of nadelig) jaarsaldo van een begrotingsfonds ten gunste (of laste) van de begroting van het fonds van het daaropvolgende jaar wordt gebracht. Met andere woorden, het Infrastructuurfonds en het Deltafonds kennen een oneindige eindejaarsmarge. Deze budgettaire behandeling is gekozen, omdat investeringen vaak een lange tijdshorizon kennen, wat gepaard gaat met veel onzekerheid in de projectplanningen. Vertragingen op projecten betekenen bovendien niet dat deze projecten niet meer doorgaan; de geraamde uitgaven vinden alleen later plaats.
Daarnaast wordt op zowel het Infrastructuurfonds als het Deltafonds gebruikgemaakt van overprogrammering. Overprogrammering is een instrument om te zorgen dat vertragingen bij incidentele projecten niet direct tot onderuitputting leiden. Dit wordt gedaan door in de begroting de budgettaire omvang van het aanlegprogramma gedurende de eerste vijf jaar van de planperiode groter te laten zijn dan het beschikbare budget in diezelfde periode. Dit wordt gedaan door extra projecten aan de programmering toe te voegen. Na deze vijf jaar geldt het omgekeerde. Over de hele looptijd van de fondsen levert overprogrammering dus geen extra budgettaire ruimte op, maar wel extra ruimte om in de eerste vijf jaar meer projecten te programmeren en zo de kans op uitputting te vergroten.
Infrastructurele projecten kennen een lange doorlooptijd. Dat heeft te maken met de complexiteit van de voorbereiding, het grote aantal betrokken partijen en de aanbestedingsprocedures. De lange doorlooptijd bemoeilijkt de planbaarheid en daarmee de koppeling met kasmiddelen, vooral in de eerste jaren van een project (verkenningsfase en planuitwerking). Ook treden in het lopende jaar soms vertragingen op door onder andere technische problemen, juridische en/of bestuurlijke geschillen of schaarste in de markt. In 2019 speelde dat laatste probleem, naast andere oorzaken van onderuitputting. Omdat het bij investeringen in infrastructuur- en waterprojecten daarnaast vaak om grote bedragen gaat, kan vertraging bij een of meer projecten in het betreffende jaar zorgen voor een relatief grote onderuitputting. Ook dat heeft zich voorgedaan in 2019.
Het kabinet heeft verder een ambitieuze investeringsagenda. Aan het Infrastructuurfonds zijn extra middelen toegevoegd (500 miljoen euro in 2018, 1 miljard euro in 2019, 500 miljoen euro in 2020 en vanaf 2021 structureel 100 miljoen euro). Voldoende kasmiddelen zijn nodig om met de voorbereiding van projecten te kunnen starten.14 Er kunnen immers geen onomkeerbare besluiten genomen worden met budgettaire gevolgen zonder dat er budget is. Het overgrote deel van deze middelen komt echter niet direct tot besteding, omdat de voorbereiding tijd vergt. Zoals gemeld in de MIRT-brief van de minister van I&W uit november 2019, is circa 2 miljard euro van de Regeerakkoordmiddelen omgezet in concreet lopende projecten voor de periode tot en met 2025. Als projecten concreet worden, ontstaat ook een duidelijker beeld van hoe de middelen in de tijd besteed zullen worden.
Bij de Voorjaarsnota 2019 werd een risico gesignaleerd op onderuitputting van budgetten voor 2019. Vervolgens is de projectportefeuille van het Ministerie van I&W geanalyseerd en het risico op onderuitputting verder in kaart gebracht. Ook is bezien welke mogelijkheden voorhanden zijn om de programmering, raming en realisatie van alle projecten te optimaliseren. De investeringsmiddelen zijn vervolgens op basis van deze analyse in het op dat moment meest realistische kasritme geplaatst. Ook is er, in navolging van de wens van de Tweede Kamer, extra overprogrammering gecreëerd boven op de overprogrammering waarmee in de Ontwerpbegroting 2019 al rekening werd gehouden. Als gevolg van deze actualisatie van het aanlegprogramma en extra overprogrammering heeft er in 2019 relatief weinig onderuitputting op het Infrastructuurfonds en het Deltafonds plaatsgevonden.
Defensie: het investeringsartikel Het departement Defensie heeft te maken met veel grote investeringen. Voor deze investeringen is onder meer sprake van een lange doorlooptijd en specifiek materiaal. Dit kan leiden tot vertraging in de bestedingen. Vertraging kan ervoor zorgen dat middelen in één jaar niet kunnen worden uitgegeven, maar juist in een ander jaar nodig zijn. Om die reden is het van belang om middelen te kunnen verplaatsen naar andere jaren. De begroting van het Ministerie van Defensie kent daarom een investeringsartikel (Beleidsartikel 6 Investeringen Krijgsmacht) met een eindejaarsmarge van 100 procent. Vergelijkbaar met de systematiek van het Infrastructuurfonds en het Deltafonds, wordt het investeringsartikel omgevormd naar het Defensiematerieelbegrotingsfonds (DMF).15 Het DMF bevat alle uitgaven gerelateerd aan de ontwikkeling, verwerving, instandhouding en afstoting van materieel, IT en vastgoed. Het DMF maakt de Defensiebegroting voorspelbaarder en schokbestendiger. Een belangrijk voordeel van het fonds is namelijk dat bij vertraging in een project, het geld in het fonds beschikbaar blijft. Het DMF geeft inzicht in de geplande uitgaven voor de komende vijftien jaar.
De eindejaarsmarge van 100 procent is nodig om ervoor te zorgen dat het Ministerie van Defensie alle projecten kan blijven realiseren volgens het Defensie Life Cycle Plan (DLP). In dit DLP zijn de planning en financiën van alle defensie-investeringsprojecten opgenomen. De inzet van de eindejaarsmarge op dit artikel wordt aan de Kamer expliciet toegelicht in bijlage 17 van de Miljoenennota (verticale toelichting) en in de departementale begrotingen.
In het Regeerakkoord is besloten tot substantiële intensiveringen in defensie, die eraan moeten bijdragen dat militaire missies voor langere duur en in voldoende omvang kunnen worden aangegaan. Dit heeft geleid tot investeringen in capaciteit, waaronder materieel. Zo is besloten dat nieuw materieel wordt aangeschaft en oud materieel gemoderniseerd. In de Defensienota is uitgebreid beschreven welke investeringen met de middelen uit het Regeerakkoord worden gedaan. Deze investeringen worden stapsgewijs ingezet, waarbij na zorgvuldige afweging en programmering kan worden overgegaan tot de aanschaf. Dit vergt enige tijd. Ook merkt het Ministerie van Defensie dat het extra tijd kost om mensen te werven in de krappe arbeidsmarkt van de afgelopen jaren. Dit heeft geleid tot een vertraging in de besteding van deze middelen. Daarmee was de onderuitputting bij het Ministerie van Defensie in de afgelopen jaren vooral incidenteel van aard. Het ging hierbij hoofdzakelijk om projectmiddelen die niet in 2018 tot besteding zijn gekomen, als gevolg van de hiervoor genoemde oorzaken, maar in latere jaren alsnog nodig zijn.
Deze onderuitputting op enkele projecten heeft geleid tot kasschuiven. Daarnaast is de projectportefeuille van het Ministerie van Defensie geanalyseerd en is het risico op onderuitputting verder in kaart gebracht. Daarbij is bekeken welke mogelijkheden voorhanden zijn om de programmering, raming en realisatie van alle projecten te optimaliseren. Hieruit bleek dat een gewijzigd kasritme nodig is. De investeringsmiddelen zijn op basis van de analyse van het Ministerie van Defensie daarom in het (op dat moment) meest realistische kasritme gezet. Daarbij zijn middelen uit de jaren 2019–2021 naar latere jaren geschoven.
Met het hanteren van een eindejaarsmarge van 100 procent en de aanpassingen die zijn gedaan in het kasritme, blijven investeringsmiddelen beschikbaar voor latere jaren en zullen raming en realisatie naar verwachting beter op elkaar aansluiten. In het DMF (dat zal werken volgens de systematiek van het Infrastructuurfonds en het Deltafonds) zal dit worden voortgezet. Hoewel het lastig blijft om deze investeringen correct in te plannen, bijvoorbeeld vanwege de afhankelijkheid van externe factoren zoals vertraging bij het kunnen leveren van nieuw materieel, zal dit naar verwachting resulteren in een vermindering van de onderuitputting.
Homogene Groep Internationale Samenwerking (HGIS)De uitgaven voor verschillende onderdelen van internationale samenwerking zijn sterk met elkaar verbonden. Daarom is in 1997 de Homogene Groep Internationale Samenwerking (HGIS) gestart, waarin de uitgaven van de meeste ministeries op het gebied van buitenlands beleid integraal worden gepresenteerd. Hiermee wordt de samenwerking bevorderd en de samenhang geïllustreerd. Daarmee is de HGIS een belangrijk instrument om een coherent geïntegreerd buitenlandbeleid te voeren.
De HGIS bestaat uit twee componenten. Ten eerste zijn dit ODA-uitgaven (uitgaven vanuit het budget voor Official Development Assistance) en ten tweede gaat het om non-ODA-uitgaven. Het beschikbare ODA-budget voor de HGIS is gekoppeld aan de ontwikkeling van het bruto nationaal inkomen (bni). De economische ontwikkeling bepaalt daarmee het budget voor ontwikkelingssamenwerking. Daarnaast worden de non-ODA-uitgaven gecompenseerd voor prijseffecten die gekoppeld zijn aan het bruto binnenlands product (bbp). Hiervan wordt in principe de jaarlijkse loon- en prijscompensatie uitgekeerd voor de apparaatsuitgaven binnen de HGIS.
De uitgaven van de HGIS zijn niet alleen sterk verbonden met elkaar, maar ook met veranderingen in bijvoorbeeld de internationale verhoudingen. In de meeste jaren lag de onderuitputting steeds tussen de 140 en 180 miljoen euro, door enkele kleine onverwachte verschuivingen die vaak autonoom tot stand kwamen. Er zijn ook jaren geweest met specifieke uitschieters, waarin de onderuitputting hoger was. Voor 2016 werd de relatief hogere onderuitputting op ODA hoofdzakelijk veroorzaakt doordat de asielinstroom aan het eind van het jaar fors lager bleek te zijn dan eerder was geraamd. Daardoor konden deze middelen niet alternatief binnen ODA worden ingezet (wat normaal gesproken de gebruikelijke methodiek is).
Voor HGIS geldt een nominale eindejaarsmarge van 181,5 miljoen euro. Zo ontstaat voor uitgaven aan de HGIS een ruimere marge om eventuele onderuitputting te ondervangen. Dit sluit aan bij het autonome karakter van de oorzaken voor onderuitputting en de wens om een gegeven budget aan de HGIS ook te besteden. De eindejaarsmarge kan bovendien worden meegenomen naar drie opeenvolgende jaren, waardoor het budget flexibeler kan worden besteed. De nominale eindejaarsmarge is voor het merendeel van de jaren afdoende.
2.3.6 Ten slotte
Het uitgavenplafond geeft in de huidige begrotingssystematiek een maximum aan voor de totale uitgaven van het kabinet. Daarom wordt er prudent begroot ten opzichte van het uitgavenplafond. De begroting zelf geeft een maximaal budget aan, waarvoor het parlement autorisatie geeft. Onderschrijdingen en onderuitputting zijn daarom inherent aan de huidige begrotingssystematiek.
Of onderuitputting onwenselijk is, hangt af van haar oorzaak. Als een beleidsdoel goedkoper kan worden gerealiseerd, leidt dit tot een meevaller die kan worden ingezet om de overheidsschuld af te lossen of een tegenvaller elders op de begroting te dekken. Bij onderuitputting door vertragingen in de uitvoering is echter het geplande beleidsdoel niet volgens planning gehaald. Als er sprake is van structurele onderuitputting kan dit aanleiding zijn om de raming in het volgende voorjaar aan te passen. Als er sprake is van een incidentele meevaller die tot onderuitputting heeft geleid, kan deze worden gebruikt voor het aflossen van de overheidsschuld.
Ook mogen departementen tot maximaal 1 procent van hun gecorrigeerde begrotingstotaal aan onderuitputting meenemen naar het volgende begrotingsjaar om ondoelmatige besteding te voorkomen. Op die manier blijft onderuitputting beschikbaar voor het beoogde beleidsdoel. De eindejaarsmarge gaat gepaard met een (tegengestelde) in=uit-taakstelling, om te voorkomen dat het plafond wordt overschreden. Voor investeringen in Defensie, het Infrastructuurfonds en het Deltafonds geldt een eindejaarsmarge van 100 procent, omdat deze investeringen vaak een lange doorlooptijd kennen.
Onder andere door het ambitieuze investeringsritme van het kabinet-Rutte III was er in de eerste jaren van deze kabinetsperiode sprake van een in historisch perspectief relatief hoge onderuitputting op de begrotingen en van een onderschrijding van het uitgavenplafond. Dit werd versterkt door de gunstige economische situatie, die zorgde voor een krappe arbeidsmarkt. Ook waren er een aantal incidentele meevallers. Een groot deel van de onderuitputting in deze kabinetsperiode bleef beschikbaar voor latere jaren. Zo is van de onderuitputting van 3 miljard euro in 2018 onder deelplafond Rijksbegroting ongeveer 2,65 miljard euro meegenomen naar een volgend jaar.16 Van de 1,8 miljard euro aan onderuitputting in 2019 bleef 1,3 miljard euro beschikbaar in 2020.17