Het verschil tussen de raming van de ontvangsten uit de Miljoenennota 2024 en de uiteindelijke realisatie over 2024 bedraagt 4,3 miljard euro. Dit is een relatief beperkt verschil van 1,0%. Dit verschil wordt verklaard door een aantal factoren.
In grote lijnen wordt het verschil in geraamde en gerealiseerde ontvangsten in 2024 sterk bepaald door drie grote effecten met ieder een effect van meerdere miljarden euros die bij de ontwerpbegroting niet voorzien waren. Ten eerste heeft een groter dan verwacht anticipatie-effect op de verhoging van box 2-tarieven per 1 januari 2024 voor ongeveer 6 miljard euro aan extra inkomsten gezorgd. Ten tweede leidde de uitspraak van de Hoge Raad over box 3 tot een eenmalige tegenvaller van 4,2 miljard euro in 2024. Ten derde leidde een revisie van de Nationale Rekeningen tot een verhoging van 4,1 miljard euro van de geboekte premie-inkomsten. Deze laatste hogere inkomsten zijn administratief van aard en worden aan de uitgavenkant gespiegeld door hogere uitgaven. Dit leidt dit ook niet tot een beter begrotingssaldo. Per saldo verklaren deze drie grote effecten grofweg het verschil tussen geraamde en gerealiseerde ontvangsten. Deze, en andere effecten met invloed op de ontvangsten, worden hieronder in meer detail toegelicht.
Figuur 2.2.1.1 laat zien dat de hogere ontvangsten zich vooral concentreren bij de loon- en inkomensheffing en de premies werknemersverzekeringen. Bij de auto- en milieuheffingen en de vennootschapsbelasting is juist sprake van lagere ontvangsten.
Figuur 2.2.1.1 Raming uit de Miljoenennota 2024 en gerealiseerde belasting- en premieontvangsten op EMU-basis in 2024 (in miljarden euro)
Bron: Ministerie van Financiën
Tabel 2.2.1.1 maakt een uitgebreide uitsplitsing van het verschil in de totale ontvangsten naar type oorzaak. De tabel biedt meer inzicht in de dynamiek achter de belastingontvangsten in 2024, boven op de drie al genoemde grote effecten. De uitsplitsing kijkt ten eerste naar verschillen die zijn ontstaan door de doorwerking van realisaties uit 2023. Bij het opstellen van de Miljoenennota 2024 was de realisatie voor 2023 nog onbekend. Voor zover deze realisaties afwijken van wat was geraamd, werkt dit (meestal) ook door in de raming van 2024. Ten tweede gaat het om effecten van beleid die ná het vaststellen van de Miljoenennota 2024 nog tot stand zijn gekomen. Ten derde gaat het om de endogene ontwikkeling in 2024 zelf. De endogene ontwikkeling slaat voornamelijk op onderliggende economische ontwikkelingen in 2024 die anders uitgepakt zijn dan vooraf verwacht werd.11
Miljoenennota 2024 | 402,9 |
|---|---|
Totale mutatie | 4,3 |
Doorwerking 2023 | ‒ 6,8 |
- waarvan omzetbelasting | ‒ 1,9 |
- waarvan belastingen op een milieugrondslag | ‒ 1,8 |
- waarvan overige indirecte belastingen | ‒ 1,4 |
- waarvan vennootschapsbelasting | ‒ 0,9 |
- waarvan premies werknemersverzekeringen | ‒ 0,7 |
- waarvan overig | 0,0 |
Beleid in 2024 | ‒ 2,0 |
- waarvan loon- en inkomensheffing | 1,5 |
- waarvan vennootschapsbelasting | ‒ 1,1 |
- waarvan accijnzen | ‒ 1,3 |
- waarvan overig | ‒ 1,2 |
Endogeen in 2024 | 9,0 |
- waarvan loon- en inkomensheffing | 5,3 |
- waarvan omzetbelasting | 1,1 |
- waarvan accijnzen | ‒ 0,3 |
- waarvan overdrachtsbelasting | 0,3 |
- waarvan belastingen op een milieugrondslag | 0,5 |
- waarvan dividendbelasting | 1,5 |
- waarvan schenk- en erfbelasting | 0,4 |
- waarvan overige belastingsoorten | 0,3 |
Herziening EMU-definitie sociale premies | 4,1 |
Financieel Jaarverslag van het Rijk 2024 | 407,2 |
Doorwerking 2023
De realisaties in 2023 pakten uiteindelijk negatiever uit dan geraamd in de Miljoenennota 2024. Voor een uitgebreide toelichting bij de realisatie van de ontvangsten in 2023 wordt verwezen naar het Financieel Jaarverslag van het Rijk van 2023.
Beleidswijzingen na de Miljoenennota 2024
Na het publiceren van de Miljoenennota 2024 zijn nog diverse beleidswijzigingen doorgevoerd. Een aantal daarvan hebben een groot effect gehad op de ontvangsten van 2024.
De eerste belangrijke wijziging betreft het aangenomen amendement waardoor het hoge tarief in box 2 verder verhoogd werd van 31% naar 33%. Er was reeds voorzien in de invoering van een tweeschijventarief in box 2 vanaf 2024, waardoor het tarief van 26,9% in 2023 gewijzigd werd naar een laag tarief van 24,5% en een hoog tarief van eerst 31% en later dus 33%. Deze wijzigingen hebben geleid tot een groot anticipatie-effect: om het hoge tarief van 33% vanaf 2024 te vermijden, is een grote hoeveelheid dividend eind 2023 uitgekeerd en zijn aandelen verzilverd. Het ging hierbij uiteindelijk om een groter anticipatie-effect dan vooraf voorzien. In 2023 zelf leidde dit al tot hoge ontvangsten in de dividendbelasting (de voorheffing op de inkomstenbelasting). Deze ontvangsten zijn al toegelicht in het Financieel Jaarverslag van het Rijk 2023. In 2024 leidde ditzelfde anticipatie-effect tot hoge ontvangsten in de inkomstenbelasting. De inschatting is dat in 2024 voor ongeveer 6 miljard euro extra belasting is betaald in box 2. Hoewel niet met zekerheid te zeggen, is het waarschijnlijk dat dit bijna volledig toe te schrijven is aan de genoemde veranderingen in box 2.12
De tweede beleidsmatige wijziging met een grote budgettaire impact in 2024 ten opzichte van de Miljoenennota 2024 is het amendement om de verlaging van de brandstofaccijnzen te verlengen. Dit leidt tot een beleidsmatige derving van ongeveer 1,3 miljard euro.
Andere grote wijzigingen zijn de budgettaire effecten van uitspraken van de Hoge Raad in 2024. Ook uitspraken van de Hoge Raad worden als «beleidsmatig» gezien. In 2024 zijn een aantal uitspraken geweest met een groot budgettair effect. Dit betreft vooral de uitspraken over box 3. Deze hebben een geraamde budgettaire impact in 2024 van ‒ 4,3 miljard euro, die valt onder de loon- en inkomensheffing. Daarnaast gaat het om de uitspraak over de belastingplicht van een Duits vastgoedfonds, die leidt tot een derving in de vennootschapsbelasting.
Endogene ontwikkeling
De endogene ontwikkeling van de belastingopbrengst is het verschil tussen raming en realisatie dat níét toe te schrijven is aan tussentijdse beleidswijzigingen. Onder de endogene ontwikkeling van de belastingontvangsten valt bijvoorbeeld het effect van economische groei, consumptie, loonsom of winst die lager of hoger is dan verwacht. Ook als de impact van beleid in werkelijkheid anders uitpakt dan vooraf geraamd, is in deze analyse sprake van een endogeen verschil.13
De gerealiseerde belasting- en premieontvangsten pakken door endogene ontwikkelingen per saldo 9,0 miljard euro hoger uit dan geraamd in de Miljoenennota 2024. Deze hogere groei in 2024 compenseert voor het feit dat de groei van de ontvangsten eind 2023 juist tegenviel ten opzichte van de raming. Dit komt tot uitdrukking in de negatieve bijdrage van de doorwerking 2023 en de positieve bijdrage van de endogene groei in 2024. De totale niet-beleidsmatige afwijking van de raming is daarmee relatief beperkt.
Het valt op dat de endogene bijdrage van de loon- en inkomensheffing groter is dan geraamd. Tabel 2.2.1.2 geeft de ontwikkeling weer van economische indicatoren die relevant zijn voor deze belastingsoorten in de Miljoenennota (MN) 2024 en Financieel Jaarverslag van het Rijk (FJR) 2024. De belangrijkste oorzaak van de hogere inkomsten is een hoger dan geraamde groei van de contractlonen, die een grote invloed hebben op de belastingontvangsten, specifiek op de loonheffing. In het verlengde hiervan is ook de winstontwikkeling van ondernemers sterker gegroeid dan geraamd, wat leidt tot hogere ontvangsten in de inkomensheffing.
MN24 | FJR24 | Verschil | |
|---|---|---|---|
Arbeidsvolume in arbeidsuren | 0,63% | 0,71% | 0,08% |
Contractloonstijging | 5,67% | 6,60% | 0,93% |
Incidentele loonstijging | 0,28% | 0,02% | ‒ 0,26% |
Tabelcorrectiefactor | 9,90% | 9,90% | 0,00% |
Aftrek pensioenpremies | ‒ 0,07% | 0,10% | 0,17% |
Omvang hypotheekrenteaftrek | 18,10% | 18,02% | ‒ 0,08% |
Arbeidsinkomensquote marktsector | 71,5% | 68,2% | ‒ 3,26% |
Tabel 2.2.1.3 geeft de ontwikkeling weer van de economische indicatoren die relevant zijn voor de btw. De btw-opbrengst hangt vooral samen met de nominale bestedingen van consumenten (dus inclusief inflatie) en met investeringen van de overheid en investeringen in woningen. De groei van de consumptie is beperkter dan geraamd, maar investeringen in woningen dragen juist positief bij. Ook bij de btw geldt dat een samenhang lijkt te bestaan tussen de tegenvallende ontwikkeling eind 2023 (zie de negatieve doorwerking) en de hogere endogene groei in 2024.
MN24 | FJR24 | Verschil | |
|---|---|---|---|
Particuliere consumptie, waardemutatie | 5,02% | 3,80% | ‒ 1,22% |
Investeringen in woningen, waardemutatie | ‒ 3,54% | 5,78% | 9,32% |
Overheidsinvesteringen, waardemutatie | 9,03% | 2,16% | ‒ 6,87% |
Tabel 2.2.1.4 toont enkele overige economische indicatoren die relevant zijn voor de belastingontvangsten.
MN24 | FJR24 | Verschil | |
|---|---|---|---|
Bbp-groei, waardeontwikkeling | 4,85% | 6,10% | 1,25% |
Prijsmutatie verkopen bestaande woningen | ‒ 5,29% | 8,73% | 14,02% |
Volumemutatie verkopen bestaande woningen | 0,70% | 13,19% | 12,49% |
Van de overige endogene effecten vallen de accijnzen en de dividendbelasting op. De belangrijkste verklaring voor de negatieve endogene groei van de accijnzen is de ontwikkeling van de tabaksaccijns. Op 1 april 2024 is het tarief verhoogd. Daarnaast mogen supermarkten vanaf 1 juli 2024 geen tabaksproducten meer verkopen. Gedurende 2024 zijn de tabaksverkopen sterk gedaald ten opzichte van 2023. Dit is naar verwachting een reactie op (een combinatie van) bovengenoemde maatregelen. Omdat het effect groter is dan geraamd in de Miljoenennota 2024, leidt dit (voor het verschil) tot een negatieve endogene bijdrage van de tabaksaccijns. Bij de dividendbelasting is sprake van een positieve endogene ontwikkeling. Vanwege het grote, beleidsmatig gedreven anticipatie-effect eind 2023 is de ontwikkeling van de ontvangsten in 2024 moeilijk uit te splitsen in een endogeen deel en een beleidsmatig deel. De daling van de ontvangsten in 2024 ten opzichte van 2023 is beperkter dan verwacht, en dit leidt in bovenstaande splitsing tot een positieve endogene bijdrage.
Herziening EMU-definitie sociale premies
Met de herziening van de Nationale Rekeningen in de zomer van 202414 is de registratie van de premie-inkomsten en -uitgaven gewijzigd. Hiermee worden premies die afgedragen worden over uitkeringen in de Nationale Rekeningen gezien als zowel inkomsten voor het ontvangende sociale fonds als uitgaven voor het betalende fonds. Een voorbeeld hiervan is wanneer UWV premie Zvw afdraagt bij het verstrekken van een WW-uitkering. Vóór de revisie werden deze stromen in de Nationale Rekeningen genegeerd. Omdat zowel de betalende als de ontvangende partij onderdeel is van de collectieve sector, heeft deze wijziging geen gevolgen voor het EMU-saldo.