Inleiding
In de bedrijfsvoeringparagraaf wordt verslag gedaan van relevante aandachtspunten in de bedrijfsvoering van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu (IenM, hoofdstuk XII). De bedrijfsvoeringparagraaf heeft in overeenstemming met de Comptabiliteitswet het karakter van een uitzonderingsrapportage. Conform de Rijksbegrotingvoorschriften wordt in deze paragraaf verantwoording afgelegd over de rechtmatigheid van de begrotingsuitvoering, de totstandkoming van beleidsinformatie, het financieel en materieel beheer en overige aspecten van de bedrijfsvoering.
Integratie VenW en VROM-onderdelen
Sinds oktober 2010 wordt gewerkt aan de vorming en inrichting van het nieuwe ministerie van Infrastructuur en Milieu. De hoofdinrichting van het ministerie is bepaald en de missie en ambitie zijn uitgewerkt. Het oogmerk is om de grote thema’s en maatschappelijke vraagstukken op het gebied van bereikbaarheid, veiligheid en leefbaarheid samenhangend te bezien en een betekenisvolle bijdrage te leveren aan de oplossing daarvan.
De taakstelling van het kabinet betekent dat IenM met fors minder middelen een effectieve prestatie moet leveren. De taakstelling is in 2011 gedifferentieerd verdeeld over de verschillende onderdelen van IenM. In lijn met de doelstellingen van het kabinet wordt de taakstelling vooral gerealiseerd in de staf, bedrijfsvoering en beleidsontwikkeling; uitvoering en inspectie worden relatief minder zwaar aangeslagen. Een deel van de taakstelling wordt ingevuld in de vorm van effecten van de integratie (ontdubbelingen) en in een sobere opzet van de organisatie. Daarnaast moeten keuzes worden gemaakt in het verminderen, versoberen of beëindigen van taken. Dat zal merkbaar zijn in de maatschappelijke en bestuurlijke omgeving van IenM.
De hoofdstructuur van IenM geeft uitdrukking aan de oogmerken van de samenvoeging: synergie en efficiëntie. Het aantal beleidsdirectoraten is teruggebracht van vijf naar drie en er is een geïntegreerde inspectieorganisatie – Inspectie Leefomgeving en Transport – gevormd uit de Inspectie Verkeer en Waterstaat en de VROM-Inspectie.
De besturing van IenM is gebaseerd op eenduidige leiding, sturing op hoofdlijnen, essenties (waaronder risico’s) en resultaten. Dit krijgt concreet vorm in het SG/DG-sturingsmodel en in een eenvoudige en doelmatige sturingscyclus. Het aantal managementposities is teruggebracht en de managementstructuur is in personele zin ingevuld.
Per 1 januari 2012 wordt in de nieuwe hoofdstructuur gewerkt. In 2012 ligt het accent op het benutten van de kwaliteiten van de IenM-organisatie, het stimuleren van de verdere organisatieontwikkeling en het benutten van de integratiewinst en -synergie.
Rechtmatigheid
Europese aanbestedingsregels
Voor grotere opdrachten gelden de Europese aanbestedingsregels. Echter, in sommige gevallen kan naleving van deze regels tot bijzonder inefficiënte en ineffectieve uitkomsten leiden. Bij IenM is voorgeschreven dat in uitzonderingsgevallen gemotiveerd kan worden afgeweken van deze regels met toestemming van de verantwoordelijke Directeur-Generaal.
In 2011 is, als gevolg van de departementale herindeling, besloten het contract met Getronics inzake het beheer van de ICT infrastructuur van het voormalige ministerie van VROM te continueren in plaats van opnieuw aan te besteden. Reden hiervan is de voorgenomen overdracht van dit beheer aan de Shared Services Organisatie ICT, een interne rijksbrede dienstverlener die onder het ministerie van BZK ressorteert. Dit veroorzaakt een overschrijding van de tolerantiegrens voor fouten op artikel 41 «Ondersteuning functioneren IenM» voor een bedrag van € 45 miljoen. Deze afwijking is vooraf besproken in de Bestuursraad van IenM. Indien gekozen was om wel aan te besteden, dan zou dit een dienstverleningsperiode en contractperiode van maximaal anderhalf jaar betreffen, waarbij de terugverdientijd voor investeringen en (re)transitie voor marktpartijen zeer kort zouden zijn. De contractkosten zouden derhalve onevenredig hoog zijn.
Controlebevindingen DAD
Uit de controlebevindingen van de Departementale Auditdienst (DAD) is naar voren gekomen dat bij de financiële verantwoording (inclusief de baten-lastendiensten) van het ministerie over 2011 geen sprake is van overschrijding van de rapportagegrenzen (1% voor onjuistheden en 3% voor onzekerheden), met uitzondering van bovenstaande afwijking van de Europese aanbestedingsregels.
Totstandkoming beleidsinformatie
In de departementale begroting en verantwoording wordt beleidsinformatie opgenomen over doelen, prestaties en middelen. De beschikbaarheid van de beleidsinformatie neemt toe, maar de bruikbaarheid en betrouwbaarheid van deze informatie is een punt van aandacht. De integratie in het jaarverslag van de onderdelen van voorheen VROM en voorheen VenW heeft te maken gehad met enkele aanloopproblemen, waardoor nog niet alle informatie beschikbaar was voor de controle van de DAD. Voor beleidsinformatie afkomstig van derden, die een deel van het beleid in opdracht van het ministerie uitvoeren, geldt sowieso dat deze doorgaans na controle van de departementale Auditdienst, voor de jaarverantwoording beschikbaar komt.
Het proces van de totstandkoming en de waarborgen daarin voor de betrouwbaarheid alsmede de beschikbaarheid van de informatie zal verder worden verbeterd door het stellen van heldere richtlijnen. In het licht van «Verantwoord Begroten» zal de Structurele Aanschrijving daarop worden aangepast.
Voorts zijn stappen gezet ter implementatie van «Verantwoord Begroten» in de begroting 2013. Als opmaat hier naar toe zijn in de begroting van 2012 artikel 31 en 38 opgesteld volgens de toen bekende nieuwe voorschriften. De nieuwe presentatie moet leiden tot meer inzicht in financiële informatie, de rol en de verantwoordelijkheid van de minister moet een duidelijke splitsing tussen apparaat- en programma-uitgaven laten zien.
Financieel- en materieel beheer
In 2011 is als onderdeel van het integratieproces van de voormalige departementen VenW en VROM prioriteit gegeven aan de harmonisatie van de bedrijfsprocessen. De financiële administratie, de ICT-ondersteuning, het personeelsbeheer en het facilitair beheer hebben hierdoor vrijwel ongestoord gefunctioneerd, in een periode waarin vrijwel alle structuren, systemen en processen van de beide voormalige ministeries geïntegreerd moesten worden.
Daarnaast is aandacht besteed aan het op orde brengen van de door de Algemene Rekenkamer geconstateerde onvolkomenheden. Hieronder wordt ingegaan op de belangrijkste onderwerpen en ontwikkelingen.
Contractbeheer bij Rijkswaterstaat (RWS)
Binnen RWS is fors ingezet op de implementatie van SCB (systeemgerichte contractbeheersing). Het «Kader SCB» is op 15 juli 2011 vastgesteld, waarbij specifieke aandachtspunten per type contract zijn benoemd. Daarnaast is de betrokkenheid van de opdrachtgevers bij de contractteams vergroot en zijn de teams versterkt. Managementaandacht is nodig om het functioneren verder te verankeren. Dit hangt mede samen met de benodigde kennis, competenties en vaardigheden van medewerkers. Dit beeld wordt bevestigd door de uitkomsten van de uitgevoerde audits voor aanlegcontracten en prestatiecontracten Beheer & Onderhoud. Deze zijn in opdracht van de departementale leiding van RWS door de DAD uitgevoerd. De rechtmatigheid is gewaarborgd, maar de implementatie van SCB verloopt niet in het tempo dat was voorzien. Het plan van aanpak «Verankering SCB» wordt in 2012 geactualiseerd, waarbij de HRM-aspecten een belangrijke plaats zullen krijgen.
De Algemene Rekenkamer constateerde over 2010 bij RWS een onvolkomenheid betreffende de beheersing van de prestatiecontracten «oude stijl». Deze prestatiecontracten zijn een aflopende zaak: alle nieuwe contracten worden met SCB beheerst. Het bestuur van RWS heeft begin 2011 bepaald dat de focus op de toepassing van SCB ligt, echter onder de voorwaarde dat de diensten de beheersing van de prestatiecontracten «oude stijl» goed hebben geborgd. Inmiddels is de beheersing van deze prestatiecontracten op toereikend niveau.
Lightinkopen
De Algemene Rekenkamer constateerde over 2010 bij voormalig VROM een onvolkomenheid op de zogenaamde «lightinkopen»(inkopen waarvoor uit oogpunt van doelmatigheid en risicomanagement een vereenvoudigde procedure geldt). Belangrijkste aandachtspunten waren dat er geen grensbedrag was voor «lightfacturen» en dat de steekproefsgewijze controle bij betaalde facturen ontbrak. Bij de harmonisatie van de procedures binnen IenM is overgegaan op de betaalprocedure van voormalig VenW. Hiermee is het grensbedrag dat voormalig VenW hanteerde voor lightfacturen (inkopen < € 15 000) ook op voormalig VROM van toepassing. Daarnaast zijn de controlemaatregelen op de lightfacturen aangescherpt.
Controle op lightinkopen door budgethouders
Bij lightinkopen kunnen medewerkers namens de budgethouder mondeling bestelling doen en daarna in het geautomatiseerde financieel systeem akkoord geven voor betaling. Maandelijks ontvangt de budgethouder een overzicht van de gedane lightinkopen. Aandachtpunt hierbij is dat budgethouders niet altijd (zichtbaar) akkoord geven op het maandelijkse overzicht, terwijl zij wel budgetverantwoordelijk zijn. In 2012 wordt er scherper op toegezien dat budgethouders deze controle zichtbaar uitvoeren.
Personeelsbeheer
De Algemene Rekenkamer constateerde over 2010 bij voormalig VROM een onvolkomenheid op het personeelsbeheer. Deze onvolkomenheid had vooral betrekking op ontoereikende controle door managers in de diverse processen in P-Direkt. In 2011 zijn, op basis van de rijksbrede controlesheets, de rollen en taken voor managers en HRM-ondersteuners vastgelegd in IenM-procesdocumenten. De publicatie van deze documenten in de generieke Administratieve Organisatie van IenM heeft deels plaatsgevonden. Op het intranet van ienM zijn echter alle procedures opgenomen en raadpleegbaar.
In 2011 is het personeelsbeheer van voormalig VROM en voormalig VenW geïntegreerd. Ook zijn de personeelssystemen van voormalig VROM en voormalig VenW samengevoegd. Er zijn daarbij diverse acties gestart om het personeelbeheer te verbeteren. Inmiddels is een deel van de geconstateerde gebreken verholpen.
Vertrouwensfuncties
De Algemene Rekenkamer (AR) heeft een onderzoek uitgevoerd naar vertrouwensfuncties bij IenM. Hierbij heeft zij geconstateerd dat vertrouwensfuncties wel in overeenstemming met BZK zijn vastgesteld, maar dat uit de administratie van IenM bleek dat met name bij de ILT sprake is van uitoefening van een vertrouwensfunctie, zonder dat een verklaring van geen bezwaar (VGB) is afgegeven. Ook bleek in een aantal gevallen niet bekend welke functionaris een vertrouwensfunctie vervult of zou moeten vervullen. Deze onduidelijkheid werd met name veroorzaakt doordat in 2011 de onderdelen van voormalig VenW en van voormalig VROM tijdelijk naast elkaar functioneerden. Per 1 januari 2012 is sprake van een geïntegreerde organisatie en kunnen de vertrouwensfuncties opnieuw worden bepaald en ingericht. In overleg met de AIVD worden de vereisten omtrent de vertrouwensfuncties zo spoedig mogelijk op orde gebracht.
Reviews op controleverklaring specifieke uitkeringen
Uit onderzoek in IODAD-verband naar de werkzaamheden van accountants inzake specifieke uitkeringen bij gemeenten en provincies is gebleken dat er een onzekerheid bestaat met betrekking tot de accountantscontrole van de specifieke uitkeringen in de jaarrekeningen 2010 van gemeenten en provincies. Daardoor kan niet in voldoende mate op die accountantscontrole worden gesteund.
De SiSa-bijlage vormt de basis voor de vaststelling van de specifieke uitkeringen. De voorschotten staan los van de SiSa-bijlage en zijn gebaseerd op andere informatie dan in de SiSa-bijlage is vermeld.
Samen met mijn ambtsgenoten van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) en Financiën worden er maatregelen uitgewerkt die tot verbetering van de werking van de SiSa-systematiek moeten leiden. Deze zijn opgenomen in de bedrijfsvoeringsparagraaf van het ministerie van BZK, omdat BZK beleidsverantwoordelijke is voor SiSa.
Overige aspecten van de bedrijfsvoering
Betaalgedrag
Over de periode januari tot en met april 2011 is een rijksbrede audit naar het betaalgedrag bij de departementen uitgevoerd. Hierin bleek dat bij IenM gemiddeld 95% van de facturen tijdig wordt betaald. IenM voldoet daarmee aan de kabinetsdoelstelling dat minimaal 90% van de facturen binnen 30 dagen wordt betaald.
Informatiebeveiliging
De Algemene Rekenkamer heeft een onderzoek uitgevoerd naar informatiebeveiliging bij het kerndepartement en RWS. Daaruit zijn aandachtspunten voortgekomen voor zowel de opzet als de werking van het informatiebeveiligingsbeleid van IenM.
Voor de opzet van het nieuwe informatiebeveiligingsbeleid van IenM heeft de Algemene Rekenkamer verbeterpunten aangedragen die zoveel als mogelijk worden meegenomen bij de opzet van het nieuwe beleid van het nieuwe departement. De aandachtspunten voor de werking hebben betrekking op de zorgplicht voor een controleerbare expliciete risicoafweging voor elk informatiesysteem, op de controleerbaarheid van de taakuitvoering van een betaalapplicatie van het kerndepartement en op de controleerbaarheid van voldoende maatregelen van toegangscontrole van het motorway traffic management systeem van RWS.
Overige bedrijfsvoeringsaspecten
De structuur van de IenM-begroting is aangepast in lijn met de hoofdstructuur en verantwoordelijkheden. De generieke IenM-bedrijfssystemen en financiële, personele processen zijn geharmoniseerd en geïntegreerd.
Door de verwerkte taakstellingen uit hoofde van het Regeerakkoord ziet IenM zich geconfronteerd met meerjarig afnemende budgetten, zowel met betrekking tot het apparaat als het programma. Met het oog op onzekerheden met betrekking tot de effecten van de vorming van het nieuwe departement is in 2011 grote terughoudendheid betracht bij de besteding van vooral de apparaatbudgetten. Daarbij is geprofiteerd van synergievoordelen door de samenvoeging van de onderdelen van voorheen VenW en VROM. Dit heeft geleid tot onderuitputting bij de apparaatbudgetten in 2011. Daarnaast wordt een deel van de onderuitputting bepaald door betalingen die later plaatsvinden dan oorspronkelijk gepland. Deze uitgaven komen in 2012 terug. Voor het overige gaat het om het versneld krimpen in de richting van de taakstelling Rutte.
Voor de inrichting van de bedrijfsvoering sluit IenM aan bij de rijksbrede ontwikkelingen naar meer efficiency, standaardisatie, harmonisatie en sharing. Het programma Compacte Rijksdienst is daarbij een belangrijk kader. IenM maakt gebruik van rijksbrede shared services centra en draagt actief bij aan de vorming daarvan; zo is op 1 januari 2012 is de SSO-ICT van IenM overgedragen aan het DG OBR van BZK.
Ten behoeve van de beheersing van de informatievoorziening en de ontwikkeling van ICT-systemen is een CIO-stelsel ingericht, bestaande uit een CIO-verantwoordelijkheid voor IenM als geheel en een expliciete CIO-verantwoordelijkheid in het bestuur van de agentschappen (Rijkswaterstaat, Inspectie, KNMI). Sinds oktober 2011 nemen de CIO’s van Nea en PBL ook deel aan de stuurgroep IV.
Aangaande de zelfstandige bestuursorganen en rechtspersonen met een wettelijke taak (m.n. CBR, RDW, Kadaster, LVNL en ProRail) wordt – mede naar aanleiding van recente adviezen van de Algemene Rekenkamer – het toezicht op het algemeen functioneren versterkt.
Waddenfonds
Over 2011 is voor de laatste keer een jaarverantwoording over het Waddenfonds (begrotingshoofdstuk 63) opgesteld. Op 1 januari 2012 is het Waddenfonds gedecentraliseerd. Ten behoeve van een correcte administratieve afwikkeling van het fonds zijn in 2011 diverse activiteiten ondernomen. Onder andere gaan de jaarrekening en het jaarverslag van het Waddenfonds hier nader op in.
HSA en Prorail
In november 2011 is een principe akkoord bereikt tussen de NS en het ministerie van IenM over de hoogte van de concessievergoeding voor het vervoer op de HSA. Onderdeel van het akkoord is een éénmalige verlaging van de concessievergoeding in de periode juli 2009 tot en met 2014. Dit heeft consequenties voor de waardering van de vordering op de HSA. Omdat het onderhandelakkoord op 31 december 2011 nog niet definitief was, is de financiële impact van het onderhandelakkoord nog niet in de stand van de administratie van IenM per 31 december 2011 verwerkt.
In 2011 is een rapport van de Algemene Rekenkamer over Prorail uitgekomen. Daarop volgde een discussie over de onderbesteding, vanwege onduidelijkheid over de berekeningssystematiek. Uiteindelijk is er overeenstemming bereikt. De Algemene Rekenkamer heeft een brief met bevindingen en aanbevelingen aan de Tweede Kamer gestuurd. De minster stelt zich volledig achter de aanbevelingen in de brief.