Een goede bedrijfsvoering is een randvoorwaarde voor het realiseren van beleidsdoelstellingen. Dat vereist niet alleen efficiënte en rechtmatige processen maar ook voldoende en juist gekwalificeerd personeel om die processen uit te voeren. Hoe wij omgaan met het risico op personeelstekorten en de continuïteit van het werk is onder meer te lezen in paragraaf 4.6 Onderuitputting van het beleidsverslag. Wij zijn transparant over de vraag of er sprake is geweest van ordelijke en beheerste processen. Daarom rapporteren wij hier over belangrijke tekortkomingen, onrechtmatigheden, risico’s en bijzonderheden in de bedrijfsvoering.

Belastingdienst

De Belastingdienst werkt verder aan het op orde brengen van de basis om zo klaar te zijn voor de toekomst. De stand-van-zakenbrief Belastingdienst56 gaat hier nader op in.

Dienst Toeslagen en programma directoraat-generaal Herstel

Wij hebben het herstel van gedupeerde ouders in 2024 voortgezet. Ondanks de inspanningen van de Dienst Toeslagen en de organisaties die de hersteloperatie ondersteunen hebben wij nog niet alle ouders binnen de gewenste wettelijke termijnen beoordeeld voor de diverse regelingen. Wij werken doorlopend aan het herstel van vertrouwen door gedupeerden zo goed en zo snel mogelijk te helpen.

Douane

Voor de Douane lagen de uitdaging in 2024 onder meer op het gebied van personeel, veiligheid en integriteit, naast veranderende en nieuwe wetgeving en handhaving binnen een zeer dynamische context van nieuwe taken en groeiende en veranderende goederenstromen.

7.1 Rapportage bedrijfsvoering - Uitzonderingsrapportage

a. Rechtmatigheid

We rapporteren over fouten en onzekerheden ten aanzien van de rechtmatigheid conform de rijksbrede voorschriften.

Toelichting op de tabel

Voor de artikelen 1, 8, 9 en 13 overschrijden wij de tolerantiegrenzen voor aangegane verplichtingen door het niet volledig naleven van de (Europese) aanbestedingsregels bij inkoop en inhuur. Dit komt mede door het niet juist uitvoeren van selectieprocedures voor eigen contracten en de vastlegging. Zie hiervoor ook 7.1.c.1 Onvolkomenheden Algemene Rekenkamer: Inkoopbeheer. Ook kopen wij (verplicht) in via rijksbrede overeenkomsten in beheer bij het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) waarvoor sinds 2020 sprake is van onrechtmatige overbruggingsovereenkomsten. IenW licht dit in haar bedrijfsvoeringsparagraaf toe.

Artikel 1 Belastingen: verplichtingen

De Belastingdienst heeft de tolerantiegrens voor de aangegane verplichtingen overschreden. Dit komt met name door het niet volledig voldoen aan de voorgeschreven processtappen bij de onderhandelingsprocedure zonder aankondiging bij enkelvoudige aanbesteding en onvoldoende onderbouwing van de noodzaak daarvan bij drie contracten.

Artikel 8 Apparaat beleidsdepartement: verplichtingen

De tolerantiegrens voor de aangegane verplichtingen is overschreden, onder andere door de eerdergenoemde onrechtmatigheden bij inkoop en inhuur. Daarnaast zijn er onrechtmatigheden door fouten in (overbruggingsovereenkomsten voor) raamovereenkomsten voor de inkoopcategorieën waarvoor wij zelf het categoriemanagement voeren. Tenslotte zijn er fouten en onzekerheden op de aangegane verplichtingen voor materiële uitgaven geconstateerd in de steekproefcontrole, onder andere bij inhuur en inbesteding.

Artikel 9 Douane: verplichtingen

De Douane heeft de tolerantiegrens voor de aangegane verplichtingen overschreden, met name door eerdergenoemde onrechtmatigheden bij inkoop en inhuur. Hier geldt dat de geconstateerde fouten en onzekerheden de tolerantiegrens niet overschrijden, maar dat de zogenaamde maximale fout als het gevolg van het gebruik van steekproeven in de controle de tolerantiegrens wel overschrijdt.

Artikel 13 Toeslagen: verplichtingen

Dienst Toeslagen heeft de tolerantiegrens voor de aangegane verplichtingen overschreden, met name door eerdergenoemde onrechtmatigheden bij inkoop en inhuur. Daarnaast zijn er fouten bij de uitbesteding van de uitvoering van de financiële compensatieregelingen.

Artikel 13 Toeslagen: uitgaven en ontvangsten

De tolerantiegrens voor de uitgaven en ontvangsten is overschreden. Dit betreft met name de kindregeling en de hierna beschreven VSO route. Dit komt mede door het, conform de afgestemde beleidskaders, ruimhartig uitvoeren van de compensatieregelingen.

VSO route aanvullende schade

De VSO route via de Stichting Gelijkwaardig Herstel (SGH) is gestoeld op een juridisch rechtmatige basis. Er is een beperkt aantal vaststellingsovereenkomsten (VSO) gesloten en betaald. De uitvoerende organisatie heeft de verantwoording nog niet afgerond waardoor we nog geen oordeel over de comptabele rechtmatigheid over 2024 kunnen geven. Daardoor is er een onzekerheid over de comptabele rechtmatigheid van deze uitgaven. Op basis van het in 2025 verwachte inzicht in de procescontroles door de uitvoerende organisatie zullen we wel een oordeel over de comptabele rechtmatigheid kunnen geven.

Non-respons

Van non-respons is sprake als de kinderopvangtoeslag aan ouders op nihil is gesteld of is verlaagd vanwege het niet-reageren op informatie-uitvragen. Wanneer in het herstelproces niet vast te stellen is dat er voldoende en op een juiste wijze om informatie is gevraagd, kan vanuit aannemelijkheid van het ouderverhaal de Toeslagouder (voor het betreffende toeslagjaar) aangemerkt worden als gedupeerd op basis van vooringenomenheid.

In 2024 zijn er databestanden gevonden met aanvullende gegevens over wat Toeslagen heeft uitgevraagd. Deze gegevens bieden mogelijk aanvullend inzicht over de gedupeerdheid van ouders voor een specifiek toeslagjaar of in zijn geheel. Besloten is om dit bestand in 2024 nog niet toe te passen als informatiebron in de gesprekken met ouders, omdat de geschiktheid en bruikbaarheid ervan nog onderzocht wordt. Om die reden kunnen de gegevens uit deze databestanden (nog) niet gebruikt worden om de comptabele rechtmatigheid van compensatiebetalingen te beoordelen. Nader onderzoek naar de beschikbare gegevens is van belang om een oordeel over de toepasbaarheid, en de juridische implicaties daarvan, van deze databestanden te kunnen geven, mede met het oog op de comptabele rechtmatigheid.

Dit betekent dat er sprake is van een onzekerheid over de rechtmatigheid van de over 2024 verantwoorde uitgaven. De omvang hiervan is echter niet te kwantificeren.

Overige onrechtmatigheden bij de Tijdelijke subsidieregeling tegemoetkoming blokaansluitingen

De Tijdelijke subsidieregeling tegemoetkoming blokaansluitingen (TTB) is in 2023 door het ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK) ingesteld. EZK heeft de Belastingdienst belast met de uitvoering van de regeling. De tolerantiegrens voor hoofdstuk XIII EZK is over 2024 overschreden. Omdat de regeling TTB niet voldoet aan het Uniform Subsidiekader worden alle verplichtingen die op grond van deze regeling zijn aangegaan ad € 230 mln. volledig aangemerkt als fout of onzeker voor de rechtmatigheid.

b. Totstandkoming niet-financiële verantwoordingsinformatie

De ADR heeft geconstateerd dat de controle van de kengetallen en indicatoren bij de beleidsartikelen 2, 3 en 5 beter kan en heeft daarom bijgestuurd. Om dit in de toekomst te voorkomen worden hierover afspraken gemaakt met de ADR.

c. Begrotingsbeheer, financieel beheer en de materiële bedrijfsvoering

c.1 Onvolkomenheden Algemene Rekenkamer

In 2024 hebben wij gewerkt aan het oplossen van onderstaande zeven onvolkomenheden die de Algemene Rekenkamer (AR) bij de verantwoording over 2023 constateerde. Deze zijn opgepakt door de verantwoordelijke dienstonderdelen en worden samen met andere issues en risico's in het beheer periodiek besproken door de bestuursraad. De AR rapporteert op verantwoordingsdag over de voortgang op de onvolkomenheden.

Inkoopbeheer Dienst Toeslagen, Douane en beleidsdepartement

In het inkoopproces treden tekortkomingen op zoals het afwijken van de aanbestedingswet- en regelgeving en het niet naleven van selectieprocedures bij bestellingen op raamovereenkomsten, de zogenaamde mini-competities.

Dienst Toeslagen heeft in 2024 op het inkoopbeheer de nodige verbetermaatregelen getroffen waaronder het versterken van de procedures rond mini-competities. Dit heeft geleid tot een daling van het aantal vastgestelde onrechtmatigheden op het gebied van inhuur. Wij hebben gestuurd op het minder gebruikmaken van zogenoemde waivers voor het bewust afwijken van inkoopregels. Deze waivers zijn soms toch nodig om de continuïteit van onze bedrijfsvoering en tijdige uitvoering te borgen, zoals voor de hersteloperatie Toeslagen. Verder leiden, net als voorgaand jaar, diverse opdrachten aan externe partijen tot onrechtmatigheden, omdat deze in het verleden niet zijn aanbesteed.

De Douane heeft in 2024 vervolg gegeven aan plannen die het inkoopproces structureel verbeteren. Door implementatie van maatregelen in 2023 en 2024 zijn inmiddels de eerste verbeteringen zichtbaar. We gebruiken onder andere een contractportfolio dat helpt om onrechtmatige inkoop te voorkomen door signalering van aflopende contracten. Ook hebben we het inkoopproces beschreven en de regie versterkt. In 2025 bouwt de Douane voort op de ingezette verbeteringen, waarbij het oplossen én voorkomen van bevindingen op inkoopbeheer centraal staan.

Voor het beleidsdepartement hebben we een meerjarig verbeterplan opgesteld om de vastlegging van verplichtingen en prestatieverklaringen te verbeteren, mede door het inrichten van interne controles en het verbeteren van het proces. Daardoor hebben we de onderbouwing, de aansluiting van de factuur met het contract en de dossiervorming verbeterd. Dit traject loopt in 2025 door. We hebben ook een beschrijving gemaakt van de archivering en controles op inkoopcontracten, waarmee we de vindbaarheid van documenten hebben verbeterd. Voor een uniform departementaal beeld van afgegeven waivers hebben we nieuwe eenduidige afspraken gemaakt. Voor de doorontwikkeling en automatisering van de departementale spendanalyse hebben we een meerjarenprojectplan opgesteld en een projectgroep gevormd. De herintroductie van een departementale spendrapportage in november 2024 was de eerste stap. De komende jaren werken we aan inhoudelijke doorontwikkeling en automatisering.

Beheer grote geldstromen Douane

De AR constateerde over 2022 een onvolkomenheid op het beheer van de grote geldstromen. Mede op basis van een meerjarig verbeterplan brengen wij de interne beheersing op orde. Een aantal geconstateerde onzekerheden in de financiële verantwoording hebben we inmiddels weggenomen of gereduceerd.

Voor structurele verbetering beschrijven wij alle processen die de grote geldstromen raken met daaraan gekoppelde risicoregisters. Voor een aantal risicobeperkende maatregelen loopt de implementatie door tot in 2025. Maatregelen worden deels ingebed in de automatisering, waarvoor meer tijd nodig is. Het verbetertraject heeft al geleid tot een betere interne beheersing en meer aandacht door controles en bewustwordingssessies. In 2024 hebben we een opleiding Grote Geldstroom ontwikkeld. Deze is vanaf 2025 verplicht in de leergangen voor nieuwe medewerkers in bepaalde functies. Voor andere medewerkers en leidinggevenden wordt ook materiaal ontwikkeld.

Er zijn nog uitdagingen in de duurzame implementatie van de interne beheersing en automatisering van de key controls met IT-ondersteuning. IT en Operaties werken nauw samen om dit in 2025 te realiseren. De beheersing van de grote geldstromen heeft een hoge prioriteit, maar het is niet de enige prioriteit.

M&O-beleid Belastingdienst (onderbouwing keuze inzet handhavingsmix)

Sinds 2020 merkt de AR het beleid ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O) van de Belastingdienst aan als een onvolkomenheid. In het meerjarig verbetertraject hebben wij ieder jaar goede voortgang geboekt. Op het gebied van kaderstelling hebben wij in 2024 de nog resterende beleidskaders ‘Keuzeproces’ en ‘Inzicht’ vastgesteld en geïmplementeerd. Dit draagt bij aan een werkende plan-do-check-act-cyclus op het gebied van M&O-beleid.

Betalingsregelingen Belastingdienst

De AR concludeerde dat de Belastingdienst het bestaansminimum van burgers niet goed beschermt bij maatwerk-betalingsregelingen, doordat daarbij geen rekening wordt gehouden met aflossingen aan andere schuldeisers. In 2024 hebben wij verschillende maatregelen genomen om burgers met schulden beter te helpen. Bij een veelheid aan schuldeisers zijn burgers uiteindelijk niet geholpen met een betalingsregeling. Wij zetten in dat soort situaties dan ook in op de doorverwijzing naar schuldhulpverlening. Deze doorverwijzing verbeteren we door het aanpassen van brieven en werkinstructies. Wij zien toe op het naleven van de instructies. Wij zijn tenslotte partner in diverse trajecten over het helpen van mensen met schulden en het borgen van het bestaansminimum, waarbij SZW het beleidsverantwoordelijke ministerie is.

IT-legacy

De AR constateerde dat de Belastingdienst verschillende programma’s heeft om de legacy-problematiek van verouderde systemen aan te pakken. Het programma Regie op Modernisering heeft de centrale regie op het vervangen van verouderde applicaties en geeft hiermee blijvende prioriteit aan de moderniseringsopgave om continuïteitsrisico’s te beperken. De afronding van modernisering van de grote belastingmiddelen staat hierbij centraal. De uitfasering van Cool:Gen bestaat uit een aantal projecten. Bij een tweetal projecten is er vertraging.57 In de stand-van-zakenbrief Belastingdienst gaan wij verder in op dit onderwerp en de applicatie voor de omzetbelasting.

c.2 Overige punten van financieel beheer en materiële bedrijfsvoering

c.2.1 Belastingdienst

EU Btw e-Commerce

Het programma EU btw e-Commerce is ontworpen om de btw-regels voor e-Commerce binnen de EU te vereenvoudigen en te harmoniseren. Echter, de dienstverlening binnen de verschillende Europese lidstaten zorgt ervoor dat ondernemers het risico lopen op een onterechte boete voor betaalverzuim. Daarnaast levert het opleggen van boetes en het behandelen van bezwaren de Belastingdienst een grote werklast op. Daarom hebben wij in 2023 besloten om geen betaalverzuimboetes op te leggen aan ondernemers die deelnemen aan de vrijwillige regeling EU btw e-Commerce. Het niet opleggen van betaalverzuimboetes hebben wij verlengd tot 1 januari 2025. De stand-van-zakenbrief Belastingdienst gaat nader in op dit onderwerp.

c.2.2 Toeslagen

Stapeling regelingen hersteloperatie

Na vaststelling van gedupeerdheid op grond van de eerste toets (Catshuisregeling) of een integrale beoordeling komen ouders in aanmerking voor aanvullende regelingen, zoals het kwijtschelden van schulden. Door deze in de Wet hersteloperatie toeslagen gemaakte koppeling kan onterechte vaststelling van gedupeerdheid leiden tot onterechte vergoedingen in de vervolgregelingen. Dit zogeheten stapelingsrisico leidt tot mogelijke onrechtmatigheden in de regelingen die volgen op de Catshuisregeling.

VSO route aanvullende schade en databestand non-respons

In paragraaf 7.1.a lichten wij toe dat er onzekerheden voor de comptabele rechtmatigheid van de uitgaven van compensatiebetalingen bestaan.

Uitvoering binnen wettelijke behandeltermijnen

Het financieel herstel loopt ondanks verdere opschaling van de capaciteit vertraging op. Dit wordt veroorzaakt door het aantal ouders dat zich heeft gemeld, het toevoegen van nieuwe categorieën gedupeerden en de complexiteit van de beoordeling die leidt tot veel bezwaren en beroepen. Hierdoor zijn wij niet in staat om alle ouders binnen de gewenste wettelijke termijnen te beoordelen. Dit leidt ook tot aanzienlijke dwangsommen als gevolg van ingebrekestellingen en beroepen tegen het niet tijdig beslissen. In 2024 werkten wij verder aan onderzoek en het treffen van maatregelen om de doorlooptijden te verminderen en de uitvoering van de hersteloperatie te versnellen, waaronder het proces bij werkelijke en aanvullende schade.

c.2.3 Wet Deregulering Beoordeling Arbeidsrelaties (DBA) en schijnzelfstandigheid

Sinds 2023 werken wij aan de afbouw van potentieel schijnzelfstandigen ter voorbereiding op het per 1 januari 2025 opgeheven handhavingsmoratorium van de wet DBA. Wij hebben afbouw tot 0 gerealiseerd, met uitzondering van de inzet voor de hersteloperatie kinderopvangtoeslag waar begin 2025 nog 735 potentieel schijnzelfstandigen werkzaam waren. Over het dilemma tussen het voorkomen van de inzet van potentieel schijnzelfstandigen volgens de wet DBA en de benodigde inzet van zzp’ers bij de afwikkeling van de hersteloperatie hebben wij de Tweede Kamer geïnformeerd tijdens het commissiedebat ZZP van 12 september 2024. Via de motie Boon58 (aangenomen 1 oktober 2024) heeft de Tweede Kamer de regering verzocht alles in het werk te stellen schijnzelfstandigheid per 1 januari 2025 af te bouwen, maar daarbij te waarborgen dat de voortgang en afhandeling van de hersteloperatie kinderopvangtoeslag niet wordt belemmerd.

De ontwikkelingen rondom de (handhaving van de) wet DBA heeft bij de brokers (personeelsbemiddelaars) die zzp’ers leveren aan de hersteloperatie tot veel vragen en ook terughoudendheid geleid vanwege potentiële fiscale, arbeidsrechtelijke en reputatierisico’s. Wij hebben maatregelen genomen om zo goed mogelijk opvolging te geven aan de motie Boon. Aan alle potentieel schijnzelfstandigen hebben wij in 2024 het aanbod gedaan om bij het ministerie of bij de leveranciers in dienst te treden. Hierdoor is hun aantal gedaald, maar een deel ging om uiteenlopende redenen niet in op dit aanbod. Wij blijven vaste contracten bij ons of de leveranciers bevorderen en monitoren de mobiliteit. De ambitie is om ook bij de hersteloperatie in 2025 de inzet van schijnzelfstandigen versneld af te bouwen naar 0 en daarmee geheel te voldoen aan de wet DBA.

d. Misbruik en oneigenlijk gebruik

Belastingheffing en toeslagen zijn gevoelig voor misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O), omdat de hoogte van heffingen en toeslagen afhankelijk is van gegevens die belastingplichtigen en toeslaggerechtigden zelf verstrekken. Dit kan van invloed zijn op de volledigheid van de belastingontvangsten en de juiste (voorlopige) toekenning van toeslagen. Het tegengaan van M&O is daarom een geïntegreerd onderdeel van het handhavingsbeleid, een breed palet aan interventies en activiteiten. Dit omvat het voorkomen van bewuste en onbewuste fouten, dienstverlening, de correcte en tijdige uitvoering van processen, toezicht en opsporing. Wij voeren handhaving uit met de beschikbare personele en financiële middelen op basis van de risicoanalyse en risicobereidheid. Er zijn ook maatschappelijke begrenzingen aan onze controlemogelijkheden zoals privacy en menselijke maat. Dit betekent dat er ook bij een toereikend M&O-beleid sprake blijft van een inherente onzekerheid over de volledigheid van de ontvangsten en de juistheid van de uitgaven. Deze onzekerheid is niet nader kwantificeerbaar.

d.1 M&O-beleid Belastingdienst

De Uitvoerings- en Handhavingsstrategie (UHS) van de Belastingdienst streeft ernaar dat zoveel mogelijk mensen uit zichzelf de wet- en regelgeving naleven, zonder dwingende en kostbare acties van de zijde van de Belastingdienst. Een belangrijk onderdeel van de strategie van de Belastingdienst is het voorkomen van fouten, voordat de aangifte is ingediend. Dit doet de Belastingdienst met het inzetten van dienstverlening en preventieve activiteiten om burgers en bedrijven te ondersteunen bij het tijdig, juist en volledig indienen van hun aangifte.

De eindrapportage van de Evaluatie toezicht Belastingdienst59 geeft aan dat de Belastingdienst de UHS consequent uitvoert en dat het beleid om burgers en bedrijven met dienstverlening en preventie te ondersteunen om aan hun verplichtingen te voldoen grotendeels effectief is. Een groot deel van de activiteiten en instrumenten die gericht zijn op het voorkomen van fouten, hebben effect en dragen bij aan het behalen van de beoogde doelen. Daarnaast laat de evaluatie een afname van het toezicht achteraf zien. Dit geeft reden tot alertheid vanwege het risico dat een langdurig gebrek aan zichtbaarheid van de Belastingdienst op termijn kan leiden tot een afname van de naleving. De Kamerbrief van 6 maart 202560 gaat nader in op de evaluatie van het toezicht en de ambitie om het toezicht achteraf op het niveau te houden van de in het Jaarplan 2025 opgenomen bandbreedte.

Ook is extern onderzoek gedaan naar de mogelijkheid om een aanvaardbaar minimumniveau van toezicht vast te stellen. Volgens de onderzoekers is het niet mogelijk om een absoluut minimumniveau van toezicht vast te stellen. In het rapport wordt aangegeven dat het wel mogelijk is om een acceptabel minimumniveau van toezicht te bepalen. Daarvoor hebben de onderzoekers een methodologisch raamwerk opgeleverd. De Belastingdienst heeft in dezelfde Kamerbrief aangegeven in de aankomende periode na te gaan in hoeverre dit raamwerk toepasbaar is en aansluit bij de uitgangspunten van de UHS.

In Tabel 12 Realisatie kengetallen Algemene doelstelling Compliance onder de toelichting op artikel 1 Belastingen wordt onder meer inzicht gegeven in het structureel terugdringen van het nalevingstekort bij Particulieren en Midden en Klein Bedrijf (MKB).

Om te beoordelen in welke mate sprake is van correcte naleving (compliance) meten we onder meer of burgers en bedrijven juist en volledig aangifte doen. Uit de in 2024 geanalyseerde steekproef Particulieren over de inkomstenbelasting niet-winst van het belastingjaar 2022 blijkt dat ongeveer 96% van de burgers een juiste en volledige aangifte indient. En uit de in 2024 geanalyseerde steekproef Ondernemingen over de belastingmiddelen IB, OB, VpB en LH van de belastingjaren 2020 en 2021, blijkt dat ongeveer 63% van de MKB-ondernemingen juiste en volledige aangiftes indienen. Analyse van de fouten gemaakt door de overige 37% laat zien dat een merendeel van de fouten onbewust wordt gemaakt. Het is daarom dat de Belastingdienst veel investeert in dienstverlening, ondersteuning en preventie. De voornoemde cijfers liggen in lijn met eerdere steekproeven.

In het kader van compliance ontvangt de Belastingdienst signalen over burgers en bedrijven die de Belastingdienst kan gebruiken voor toezicht op een juiste naleving van fiscale verplichtingen. Na het stilzetten van de Fraude Signalering Voorziening is een programma ontwikkeld om het meldingenproces opnieuw op te starten. Het nieuw in te richten meldingenproces ziet op meldingen die niet rechtstreeks binnenkomen bij één van de uitvoeringsdirecties van de Belastingdienst. In de stand-van-zakenbrief van 7 februari 2024 is gerapporteerd over dit Programma Fiscale Meldingen en Informatiestromen (PFMI).61 Het meldingenproces is inmiddels AVG-proof ontworpen en klaar om in- en externe meldingen geleidelijk te gaan ontvangen, te toetsen en te behandelen conform de AVG, BIO en Archiefwet. De door de Autoriteit Persoonsgegevens (AP) gegeven adviezen zijn meegenomen in het ontwerp van het meldingenproces. Dit betekent dat er een data protection impact assessment (DPIA) is gemaakt en de opzet is geïmplementeerd. Er zijn met leverende partijen gesprekken gevoerd over de geleidelijke herstart van de aanlevering van signalen, waaronder de FIOD, het OM, de Politie en Informatie Knooppunt Zorgfraude (IKZ).

E-commerce heeft betrekking op de omzetbelasting voor afstandsverkopen (zowel offline als online). Tot op heden heeft er onvoldoende (systeem)-toezicht plaatsgevonden. We hebben aanslagen opgelegd waar nog geen betalingen op zijn ontvangen. Met het zicht op de eerste verjaringen van aanslagen vanaf 2026 gaat de Belastingdienst actief toezicht uitvoeren. Ook worden verbeteringen doorgevoerd waarmee het risico op verjaringen gemitigeerd wordt.

De uitkomsten van de prestatie-indicatoren voor belastingen in de begroting en de ontwikkeling van de compliance vormen op zichzelf geen aanleiding te veronderstellen dat er sprake zou zijn van een ontoereikend M&O-beleid, temeer omdat de belastingmoraal voor alle doelgroepen op hetzelfde hoge niveau is gebleven als voorgaande jaren.

d.2 M&O-beleid Dienst Toeslagen en pDG Herstel

De handhavingsstrategie62 biedt kaderstelling voor alle handhavingsactiviteiten van Dienst Toeslagen. Wij implementeren deze vanaf 2023 in fases. De handhavingsstrategie beoogt het gedrag van burgers zodanig te beïnvloeden dat zij, zoveel mogelijk uit zichzelf, de regels structureel naleven. Dienst Toeslagen gaat uit van vertrouwen in de burger én treedt adequaat op in situaties die daarom vragen. Afhankelijk van de situatie zetten wij (een mix van) handhavingsinstrumenten in om de toekenningszekerheid te maximaliseren zonder onevenredig zware (bewijs)lasten neer te leggen bij burgers. We passen daarbij geldende wet- en regelgeving en de beginselen van behoorlijk bestuur toe. Binnen de ruimte die de wet biedt houden wij rekening met feiten en omstandigheden in individuele situaties.

Wij controleerden ook in 2024 geautomatiseerd op de toeslagregelingen in verschillende fases van het proces. Daarbij gebruiken wij (contra) informatie van derden. Bij onduidelijkheden toetsen wij het dossier handmatig, veelal in afstemming met de burger. Voordat we definitief toekennen doen we aanvullende controles. Daarnaast vinden er diverse handhavingsactiviteiten plaats. Sinds 2023 werken we aan het herstarten van intensief toezicht, dit gebeurt gefaseerd en voorzien van de nodige waarborgen. Totdat wij het intensief toezicht volledig hebben herstart dragen wij evidente gevallen van M&O over aan de FIOD en het OM. Hierbij volgden wij de richtlijnen voor aanmelding en afhandeling van fiscale delicten, douane- en toeslagendelicten.

Voor de huurtoeslag is het M&O-beleid, voor zover gericht op aanvragers die bij particuliere verhuurders huren, niet toereikend omdat onvoldoende contra-informatie beschikbaar is om de juiste vaststelling te borgen. Om dit risico te beperken is een aanvullende steekproef uitgevoerd voor de aanvragen waarvoor contra-informatie van verhuurders niet standaard beschikbaar is. Voor grofweg 15% van deze aanvragen is geen of onvoldoende informatie ontvangen om het recht op huurtoeslag vast te stellen en is de huurtoeslag stopgezet.

Daarnaast ontvangt Dienst Toeslagen signalen en zorgen over M&O in de hersteloperatie. Deze zijn veelal afkomstig van medewerkers van de Belastingdienst, Dienst Toeslagen zelf, gemeenten en vanuit de media. Een groot deel van deze signalen betreft geen misbruik, maar zorgen over overcompensatie bij de hersteloperatie, wat inherent is aan de ruimhartige opzet van de hersteloperatie. Als wij iemand onterecht als gedupeerde hebben aangemerkt voorkomen wij waar mogelijk toegang tot vervolgregelingen. Het proces dat signalen verwerkt kent waarborgen om vooringenomen handelen te voorkomen.

d.3 M&O-beleid Douane

Handhaving binnen de Douane bestaat uit dienstverlening, gelaagd toezicht en ondersteuning van de opsporing om risico’s aan de voor- en achterkant goed af te dekken. Voor de controles op douanerechten, accijns en verbruiksbelasting hebben wij afspraken gemaakt. Voor een solide handhaving stelt de Douane ieder jaar een handhavingsplan op, waarmee de Douane haar handhaving afstemt op de wensen van de opdrachtgever(s) en tijdig inspeelt op recente ontwikkelingen die invloed (kunnen) hebben op het toezicht van de Douane. Naast de jaarlijkse aanpassing van het handhavingsplan bereidt de Douane zich voor op de toekomst met de Strategie 2024-2028. Daarbij erkent de Douane dat zij de handhaving in een veranderende wereld altijd kan verbeteren, zoals bij het sanctie- en boetebeleid, en door het overzicht van M&O-risico’s in de keten accijns en verbruiksbelasting te verbeteren. Wij hebben niet het geplande aantal fiscale controles kunnen uitvoeren. Dit verhoogde risico is door onze opdrachtgever(s) geaccepteerd. Met deze aanpak van de handhaving, de aangepaste werkwijze bij het verlaagd aantal invoercontroles en de ingezette verbetertrajecten is het M&O beleid toereikend.

e. Overige aspecten van de bedrijfsvoering

e.1 Algemene verordening gegevensbescherming (AVG)

In 2024 hebben alle onderdelen van het departement nader uitvoering gegeven aan het actieplan Privacy op Orde. In 2025 nemen wij Privacy op Orde op in de reguliere werkprocessen. Ook actualiseren wij het privacybeleid en de governance, en structureren wij rapportages en maken deze consistent.

Wij hebben in 2024 gewerkt aan het vullen van de verwerkingsregisters, het uitvoeren van Data Protection Impact Assessments, trainingen, bewustwordingssessies en beleidsstukken over gegevensbescherming. Wij werken doorlopend aan het naleven van de privacyregels.

De Belastingdienst moet voldoen aan de AVG, die een zorgvuldige omgang met gegevens van burgers en bedrijven voorschrijft. De Belastingdienst heeft veel aandacht voor de AVG. De Belastingdienst heeft een Toezichtsarrangement afgesproken met de Autoriteit Persoonsgegevens. De stand-van-zakenbrief Belastingdienst gaat hier uitgebreid op in.

Wet politiegegevens (Wpg)

In het kader van de Wpg wordt gewerkt aan de verbeterplannen die in 2023 zijn opgesteld. Daarbij is op een aantal onderwerpen verbetering gerealiseerd. Nog niet op alle onderwerpen zijn verbeteringen in gang gezet maar hier wordt hard aan gewerkt. Voor de Belastingdienst gaat de stand-van-zakenbrief verder in op dit onderwerp.

e.2 Algoritmes

De inventarisatie van algoritmes inclusief classificatie hebben wij afgerond. Eind 2024 hebben wij aan de Tweede Kamer gerapporteerd dat wij inmiddels 24 algoritmes in het Algoritmeregister hebben gepubliceerd.63 De overige te publiceren hoog risico algoritmes nemen wij in 2025 op. In augustus is de Europese AI-verordening van kracht geworden. Daardoor zijn vanaf februari 2025 bepaalde algoritmes verboden. Wij hebben begin 2025 vastgesteld dat onze algoritmes niet in die categorie vallen. De Algemene Rekenkamer heeft onder meer vastgesteld dat het risicomanagement en de governance rond het gebruik van AI (artificial intelligence) verdere invulling vereist.64

e.3 Informatiebeveiliging (IB) en cloudtechnologie

Om weerstand te kunnen bieden aan de toenemende cyberdreigingen blijven wij de beveiliging van IT- (informatietechnologie) en OT- (operationele technologie) systemen verbeteren. We hebben in 2024 verdere (beveiligings-)maatregelen gepland en geïmplementeerd. Ook hebben we geïnvesteerd in bedrijfsbrede bewustwording rondom cybersecurity via phishing-campagnes en onderzochten we de feitelijke weerbaarheid van informatiesystemen. Bij keten-overstijgende onderzoeken leggen we waar nodig de verbinding met andere departementen. Ook oefenden we onze Business Continuity Management plannen en zetten we in op het versterken van crisismanagement. Tenslotte werkten wij verder aan de overige lopende verbetertrajecten ten aanzien van informatiebeveiliging.

Informatiebeveiliging is onderdeel van de reguliere planning en control cyclus: wij rapporteren periodiek over de status, risico’s en maatregelen. Voor de komst van de Europese Richtlijn ter versterking van cybersecurity (NIS2) treffen wij voorbereidingen, waaronder een uitvoeringstoets, om de aankomende wet- en regelgeving te kunnen naleven.

De informatiebeveiliging van de Belastingdienst dient versterkt te worden, mede om te gaan voldoen aan NIS2. Het overzicht van netwerk- en informatiesystemen wordt completer gemaakt en op basis daarvan worden de benodigde (cyber)risicobeoordelingen uitgevoerd dan wel geactualiseerd. Deze periodieke risicobeoordelingen worden structureel ingebed in een plan-do-check-act-cyclus conform de BIO. De Belastingdienst werkt continu aan het implementeren van maatregelen om mogelijke kwetsbaarheden te voorkomen en op te lossen.

Wij zetten cloudtechnologie in, binnen departementale en rijksbrede kaders.65 Ons cloudbeleid hebben wij begin 2024 geformaliseerd. Gedurende 2024 werkten wij verder aan een cloudstrategie en de implementatie van een risico- en afwegingskader. De Algemene Rekenkamer heeft mede bij het Ministerie van Financiën onderzoek gedaan naar toepassing van het cloudbeleid.66 Vanuit dit onderzoek inventariseren wij onder andere de materiële publieke clouddiensten en cloudcontracten. De uitkomsten hiervan verwachten wij in 2025.

e.4 IT-beheer - Modernisering ICT-systemen en scriptbeheer

Voor de Belastingdienst verwijzen wij naar onderdeel c.1 over IT-legacy. De Douane heeft de afgelopen jaren gewerkt aan modernisering van verouderde systemen, verbetering van de gebruikerservaring, het optimaliseren van processen en het voldoen aan eisen op het gebied van informatiebeveiliging en privacy. Door voortdurende (Europese) ontwikkelingen en de schaarse ontwikkelcapaciteit heeft de Douane prioriteiten moeten stellen. Hierdoor hebben wij nog niet alle modernisering en de bijbehorende werkzaamheden volledig afgerond om in control te komen op het gebied van informatiebeveiliging en privacy. We hebben in het meerjarenportfolio capaciteit gereserveerd om de laatste systemen tijdig te vervangen en geen risico’s op het gebied van continuïteit te lopen. Ook Dienst Toeslagen moet soms lastige keuzes maken, omdat zij niet alle gewenste aanpassingen kan uitvoeren.

Wij moeten computerscripts die rechtstreeks ingrijpen op de geautomatiseerde processen beheersen. Voor de controle op het maken en in productie nemen van deze scripts hebben wij procedures opgesteld. Ook hebben wij diverse acties ondernomen om de naleving van deze procedures te verbeteren, waarmee vooruitgang is geboekt. De Douane werkt verder aan de controles op de scripts. De Belastingdienst heeft in 2024 het scriptbeheer sterk verbeterd.

f. Fraude- en corruptierisico’s

Organisatie en medewerkers kunnen vatbaar zijn voor fraude en corruptie. De verantwoordelijkheid voor de risicobeheersing ligt bij het management. De organisatieonderdelen stellen risicoanalyses op van de belangrijkste materiële fraude- en corruptierisico’s en rapporteren daarover binnen het stelsel van interne beheersing. Dit betreft de uitgaande en inkomende geldstromen, verslaggeving en integriteit. Bijvoorbeeld te lage belastingheffing of te hoge teruggave door samenspanning, of het samenspannen om ten onrechte toeslagen (compensatie) te claimen, het bevoordelen van partijen bij inkoop, het betalen van valse facturen of verkeerde rekeningnummers en het onbevoegd wegnemen van goederen die het ministerie beheert. Tenslotte is ongeoorloofde raadpleging van systemen en het lekken van data, wat ook schending van het ambtsgeheim kan zijn, een belangrijk corruptierisico. Dit kan leiden tot financiële schade en reputatieschade.

Ongewenste omgangsvormen, witwassen, drugshandel en ondermijning vallen niet onder deze paragraaf. Dit zijn wel integriteitsrisico’s, waarover wij apart rapporteren in het jaarverslag Integriteit. Fraude door burgers en bedrijven in de primaire processen valt ook niet onder deze paragraaf, zie daarvoor M&O onder d.

Een departementale werkgroep wisselt kennis en ervaring uit over de risicoanalyses, rapportages, signalen en toezicht. Zij ondersteunen de frauderisicobeheersing met een handreiking. Ook het Audit Committee geeft regelmatig aandacht aan fraude- en corruptierisico's.

Over 2024 hebben wij geen (vermoedens van) financiële fraudes van materieel belang met significante gevolgen voor onze financiële overzichten vastgesteld.

7.2 Rijksbrede bedrijfsvoeringsonderwerpen

Toezicht normenkader financieel beheer semipublieke sector

In bijlage 1 Toezichtrelaties zelfstandige bestuursorganen (ZBO's) en rechtsperosnen met een wettelijke taak (RWT's) is aangegeven dat er onrechtmatigheden zijn geconstateerd bij de inkoopcontrole bij de Autoriteit Financiële Markten (AFM). Dit betreft de onrechtmatige verhoging en toepassing van de enkelvoudige aanbestedingsgrens, bewuste afwijkingen van de aanbestedingsregels en het foutief toepassen van de inkoopprocedures bij inhuur.

Een deel van de onrechtmatigheid is inmiddels ondervangen doordat er maatregelen zijn genomen zoals het terugdraaien van de verhoging en toepassing van de enkelvoudige aanbestedingsgrens. De overige onrechtmatigheden zien op het bewust afwijken van de aanbestedingsregels (waivers) vanwege doelmatigheidsredenen. De AFM zet zich in om de interne procedures aan te scherpen, daarbij blijft AFM voortdurend afwegingen maken ten aanzien van doelmatigheid en rechtmatig inkopen.

7.3 Belangrijke ontwikkelingen en verbeteringen in de bedrijfsvoering

Box 3

In box 3 van de inkomstenbelasting wordt het inkomen uit sparen en beleggen belast. Die belastingheffing vindt op grond van het huidige belastingstelsel plaats over een fictief rendement. De Hoge Raad heeft in arresten in juni 2024 aangegeven dat een herrekening moet plaatsvinden als het werkelijke rendement, dus wat het sparen en beleggen feitelijk heeft opgebracht, lager is dan het fictieve rendement. Uit de resultaten van de uitvoeringstoets is gebleken dat de hersteloperatie die wij in 2024 hebben ingericht voor uitvoering vanaf 2025 veel capaciteit van de Belastingdienst vraagt, zowel wat betreft personeel als ICT. Ook het arrest van 20 december 2024 over het vaststellen van het rendement op tweede woningen in box 3 heeft gevolgen voor de wijze waarop herstel zal plaatsvinden. Onze Kamerbrief van 24 januari 202567 over het toekomstig stelsel box 3 gaat hier nader op in. Het herstel, waarbij ook aandacht zal zijn voor verjaringstermijnen, moet nog plaats gaan vinden.

Voor de aanslagen 2021 heeft de Belastingdienst de gerechtvaardigde belangafweging gemaakt om, gezien de aanstaande verjaring, deze aanslagen op te leggen op basis van de wettelijke, forfaitaire systematiek.68 Deze burgers worden hierdoor niet benadeeld. Zij zijn schriftelijk geïnformeerd over de reden en dat zij vanaf de zomer van 2025 middels een attentiebrief worden uitgenodigd om met het formulier Opgave Werkelijk Rendement (OWR) alsnog na de aanslagoplegging een lager werkelijk rendement bij de Belastingdienst te stellen en indien nodig aannemelijk te maken. Dit kan eveneens door het indienen van een bezwaarschrift of een verzoek tot ambtshalve vermindering. Een verzoek tot ambtshalve vermindering over het belastingjaar 2021 is tot 31 december 2026 mogelijk. In de attentiebrief is tevens terug te vinden welke informatie nodig is voor het invullen ven het OWR formulier.

Als het werkelijk rendement lager is dan het fictieve rendement zal de Belastingdienst de aanslag verminderen. Om de verzoeken te vereenvoudigen voor burgers, en door de Belastingdienst gestructureerd te kunnen ontvangen, wordt het formulier OWR beschikbaar gesteld, volgens de huidige planning in de zomer van 2025. Op deze wijze worden burgers geholpen om, in samenwerking met de Belastingdienst, te komen tot een juiste heffing.