IXA Nationale Schuld

nr. 4MEMORIE VAN TOELICHTING

A. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING BIJ HET WETSVOORSTEL

Wetsartikelen 1 en 2

De begrotingsstaten die onderdeel uitmaken van de Rijksbegroting, worden op grond van artikel 1, derde lid, van de Comptabiliteitswet 2001 elk afzonderlijk bij de wet vastgesteld en derhalve ook gewijzigd. Het onderhavige wetsvoorstel strekt ertoe om voor het jaar 2007 wijzigingen aan te brengen in de begrotingsstaat van Nationale Schuld (IXA).

De in de begrotingsstaat opgenomen begrotingsartikelen worden in onderdeel B van deze memorie van toelichting toegelicht (de zgn. begrotingstoelichting).

B. BEGROTINGSTOELICHTING

Over het algemeen wordt de slotwetmutatie voor elk begrotingsartikelonderdeel toegelicht voorzover dit verschil groter is dan 5% van het beschikbare bedrag na 2e suppletore begroting en daarnaast groter is dan € 2,5 mln.

BELEIDSARTIKELEN

Beleidsartikel 1 Financiering Staatsschuld

Toelichting

Uitgaven

Rentelasten vlottende schuld (– € 202 mln.)

De neerwaartse bijstelling van de rentelasten vlottende schuld is toe te schrijven aan twee effecten. In de eerste plaats is het gemiddelde saldo van de uitstaande Dutch Treasury Certificates (DTCs) over het 2007 bezien lager geweest dan geraamd (volume-effect). Dit is onder meer het gevolg van een meevallend feitelijk tekort waardoor is afgezien van de uitgifte van DTCs in december. Daarnaast is gemiddeld een lagere rente gerealiseerd dan de rekenrente die is gebruikt in de raming (prijseffect).

Overige kosten schulduitgifte (– € 10 mln.)

De overige kosten schulduitgifte bestaat voornamelijk uit kosten voor Dutch Direct Auctions (DDAs). In de raming voor 2007 was rekening gehouden met twee DDAs. In 2007 heeft echter één DDA plaatsgevonden.

Ontvangsten

Rentebaten vaste schuld (+ € 10 mln.)

Door het afsluiten van nieuwe swaps in de laatste maanden van 2007 zijn de rentebaten voor de vaste schuld gestegen. Swaps worden afgesloten om het renterisico van de staatsschuld bij te sturen.

Rentebaten vlottende schuld (+ € 47 mln.)

Rentebaten voor de vlottende schuld bestaan voornamelijk uit een vergoeding over tijdelijk op de geldmarkt uitgezette liquiditeiten als gevolg van een positief schatkistsaldo. Deze vergoeding is in 2007 hoger dan geraamd doordat het werkelijke gemiddelde saldo van de uitgezette liquiditeiten hoger was dan geraamd. Daarnaast lag ook het gemiddelde rendement hoger dan de rekenrente die is gebruikt in de raming. Tot slot zijn er dit jaar door het afsluiten van EONIA swaps per saldo rentebaten ontstaan (+ € 9,5 mln.).

Mutatie vlottende schuld (– € 2 439 mln.)

De netto uitstaande schuld op de geldmarkt is ultimo 2007 hoger dan ultimo 2006. Als gevolg van een meevallend feitelijk tekort op kasbasis is de geldmarktstand in de laatste maand van 2007 teruggelopen. Hierdoor zijn de ontvangsten als gevolg van de mutatie van de vlottende schuld minder hoog dan bij de Najaarsnota werd voorzien.

Beleidsartikel 2 Kasbeheer

Uitgaven

Mutaties in rekening-courant en deposito’s (– € 1 506 mln)

Het saldo van de mutaties rekening courant en deposito’s is lager dan geraamd. Dit wordt grotendeels veroorzaakt door de mutaties van de saldi van de rekeningen courant van de sociale fondsen. Deze saldi zijn toegenomen terwijl een afname geraamd werd.

Rentelasten (+ € 156 mln)

De rentelasten zijn als gevolg van de hogere rekening courant saldi hoger dan geraamd.

Verstrekte leningen (– € 127 mln)

Het bedrag aan verstrekte leningen is lager dan geraamd. In de raming was (globaal) uitgegaan van eenzelfde bedrag als in 2006. Aan de RWT’s is meer geleend dan geraamd, maar aan de baten lasten diensten minder. Per saldo is hierdoor de realisatie lager uitgekomen.

Ontvangsten

Rentebaten (– € 27 mln.)

De rentebaten zijn lager dan geraamd, omdat de verstrekte leningen lager zijn dan geraamd.

nr. 2MEMORIE VAN TOELICHTING

Inhoudsopgave blz.

A. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING BIJ HET BEGROTINGSWETSVOORSTEL

Wetsartikel 1 (begrotingsstaat van Nationale Schuld)

De begrotingsstaten die onderdeel uitmaken van de Rijksbegroting, worden op grond van artikel 1, derde lid, van de Comptabiliteitswet elk afzonderlijk bij de wet vastgesteld. Het onderhavige wetsvoorstel strekt ertoe om de begrotingsstaat van Nationale Schuld voor het jaar 2007 vast te stellen.

Alle voor dit jaar vastgestelde begrotingswetten tezamen vormen de Rijksbegroting voor het jaar 2007. Een toelichting bij de Rijksbegroting als geheel is opgenomen in de Miljoenennota 2007.

Met de vaststelling van dit wetsartikel worden de uitgaven, verplichtingen en de ontvangsten voor het jaar 2007 vastgesteld. De in de begroting opgenomen begrotingsartikelen worden in onderdeel B van deze memorie van toelichting toegelicht (de zgn. begrotingstoelichting).

B. BEGROTINGSTOELICHTING

1. LEESWIJZER

Algemeen

Hoe hoog is volgend jaar de schuld van de Staat en hoeveel rente betaalt de Staat naar verwachting op die schuld? Financiert de Staat met langlopende of kortlopende leningen? Wat is het risico dat de rentelasten sterk stijgen als de rente stijgt?

De begroting Nationale schuld (IXA) geeft antwoord op deze vragen en levert de daarbij relevante achtergrond. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen schuld die extern wordt gefinancierd en de schulden of tegoeden die verschillende aan de schatkist gelieerde instellingen hebben bij het ministerie van Financiën. De begroting IXA is daarom opgebouwd uit twee beleidsartikelen:

1. Financiering Staatsschuld

2. Kasbeheer

Opbouw ontwerpbegroting

De begroting is opgebouwd uit een aantal delen, waarbij de nadruk ligt bij de beleidsagenda en de beleidsartikelen. Hoofdstuk 2 bevat de beleidsagenda en beschrijft de prioriteiten voor het jaar 2007. Bij deze prioriteiten wordt tevens een relevante achtergrond geschetst. Hoofdstuk 3 bevat de beleidsartikelen.

De opbouw van de beleidsartikelen is als volgt:

– Algemene beleidsdoelstelling met toelichting;

– Tabel budgettaire gevolgen van beleid inclusief een toelichting op hoofdlijnen. Omdat de verplichtingen op grond van de Comptabiliteitswet 2001 gelijkgesteld zijn aan de uitgaven, zijn de verplichtingen hierin niet opgenomen. Gezien de totale omvang van de uitgaven en ontvangsten op de begroting IXA is teneinde de presentatie overzichtelijk te houden gekozen voor afronding in miljoenen euro’s;

– Operationele doelstellingen met toelichting;

– Overzicht onderzoek naar doelmatigheid en doeltreffendheid van beleid.

Hoofdstuk 4 bevat het niet-beleidsartikel. In hoofdstuk 5 worden cijfermatige mutaties nader toegelicht. Tot slot geeft de begrippenlijst meer inzicht in het vrij technische karakter van het werkterrein van de Nationale schuld.

2. BELEIDSAGENDA NATIONALE SCHULD

Het ministerie van Financiën is – onder meer – verantwoordelijk voor de voorbereiding en uitvoering van het financieringsbeleid, waaronder ook het kasbeheer van het Rijk. In de hieronder opgenomen beleidsagenda wordt eerst ingegaan op rentekosten en staatsschuld in 2007 en op de belangrijkste mutaties sinds ontwerpbegroting 2006. Daarna wordt stilgestaan bij beleid en beleidsprioriteiten voor 2007.

2.1 Rentekosten en Staatsschuld in 2007

De raming voor de rentekosten in 2007 bedraagt € 9,3 mld. Het totale bedrag aan rentekosten komt overeen met ongeveer 2% BBP.

De omvang van de staatsschuld ultimo 2007 bedraagt naar verwachting circa € 218,6 mld., ofwel 39,4% van het BBP. Tabel 1 geeft een overzicht van de gerealiseerde respectievelijk verwachte staatsschuld aan het einde van ieder jaar, alsmede de daarbij behorende meerjarige rentekosten. Daarnaast is tevens de interne schuldverhouding met aan de schatkist gelieerde instellingen opgenomen alsmede de daarbij behorende rentekosten.

¹ Exclusief de louter interne boekhouding van het Rijk betreffende rentevergoedingen aan het FES en het AOW-spaarfonds.

In tabel 2 worden de belangrijkste mutaties in de rentekosten vanaf de ontwerpbegroting 2006 weergegeven. De operationele doelstellingen die ten grondslag liggen aan de beleidsmatige mutaties worden toegelicht in hoofdstuk 3.

¹ Stand ontwerpbegroting betreft in deze tabel het saldo van de rente-uitgaven en -ontvangsten vermeerderd met het saldo van de overige apparaatuitgaven en -ontvangsten. Dit totale saldo wordt aangeduid als rentekosten. Uitsplitsing vindt plaats in de beleidsartikelen en in de verdiepingsbijlage.

De rentekosten over de Staatsschuld liggen voor een groot deel vast. Dit komt omdat deze kosten grotendeels het gevolg zijn van de tekortontwikkeling in het verleden en de keuzes die toen gemaakt zijn in het uitgiftebeleid. Wijzigingen in de kosten vloeien afgezien van de kosten van swaps voort uit het deel van de schuld dat in een jaar wordt geherfinancierd en uit de ontwikkeling van het tekort. Indien de rente waartegen nieuwe schuld wordt uitgegeven en de omvang van de uitgifte afwijken van de hiervoor gemaakte veronderstellingen, heeft dit budgettaire consequenties, welke in deze tabel zichtbaar worden gemaakt.

2.2 Beleid en beleidsprioriteiten 2007

Financieringsbeleid

De beleidsprioriteiten voor 2007 zijn:

1. Het sturen, met de uitgifte van staatsleningen in 2007, op een risicobedrag in 2008 van circa 9% BBP. Hierbij geldt als randvoorwaarde dat het bereiken van 9% in latere jaren niet mag worden bemoeilijkt.

2. Afronden van de herijking van het risicomanagement, teneinde het beleidskader voor 2008 tot en met 2011 vast te stellen.

De Staat heeft als doelstelling om schuld en tekort tegen zo laag mogelijke kosten te (her)financieren bij een aanvaardbaar risico. Om dit te realiseren, is een aantal randvoorwaarden van belang. Dit betreft onder andere liquiditeit, transparantie, standaardisatie en een goede verhandelbaarheid van leningen na uitgifte. Door deze randvoorwaarden in acht te nemen verbetert de Staat de aantrekkelijkheid van Nederlandse staatsleningen als belegging. Dit heeft een gunstig effect op de prijs van staatsleningen bij de uitgifte.

Herijking risicomanagement: afronding in 2007

Bij het beheer van de Staatsschuld speelt het risicomanagement een belangrijke rol. In 2006 is gestart met de herijking van het risicomanagement. Een dergelijke herijking van het risicomanagement vindt in beginsel iedere vier jaar plaats en is erop gericht om opnieuw de uitgangspunten van het risicomanagement onder de loep te nemen, rekening houdend met omstandigheden die in de loop van de jaren gewijzigd zijn. Het risicomanagement van de Staatsschuld is volgend aan het begrotingsbeleid in den brede. Om daarmee in de pas te lopen, zal de herijking niet zoals eerder aangekondigd in 2006, maar in het voorjaar van 2007 worden afgerond. Het vormt vervolgens de basis voor het beleidskader voor risicomanagement voor de periode 2008–2011.

In 2007 wordt het kader voor risicomanagement, dat in 2002 voor de periode 2003-2006 was vastgesteld, nog een jaar gecontinueerd. Dit betekent dat voor dit jaar de doelstelling om een basisrisicobedrag van 9% BBP te realiseren wordt voortgezet. Dit is het bedrag waarvoor binnen een jaar de rente wordt vastgesteld en waarover dus renterisico wordt gelopen.

Voor het meten van prestaties in de geldmarkt is in 2004 een benchmark toegevoegd aan het financieringsbeleid. Deze benchmark dient om de kosten bij een aanvaardbaar risico zo laag mogelijk te houden. Voor de geldmarkt wordt het EONIA (European Overnight Index Average) aangehouden.

Voor de kapitaalmarkt zal ook onderzoek naar de mogelijke implementatievan een dergelijke benchmark verricht worden. Het onderzoek naar een benchmark voor de kapitaalmarkt is het meest zinvol als de eerste contouren van het nieuwe risicomanagement kader zich aftekenen. Het onderzoek wordt daarom niet reeds dit jaar maar in 2007 gestart.

Kasbeheer

De beleidsprioriteit in 2007 ligt bij het bestendigen van de praktijk van geïntegreerd middelenbeheer met RWT’s. Hierbij zal de nadruk liggen op het begeleiden en adviseren van de deelnemende instellingen. Naar het zich nu laat aanzien zullen per eind 2006 circa 155 RWT’s deelnemen aan geïntegreerd middelenbeheer, waaronder alle verplicht deelnemende instellingen en ongeveer 65 op vrijwillige basis deelnemende onderwijsinstellingen.

Geïntegreerd middelenbeheer is een belangrijk instrument bij het zo efficiënt mogelijk omgaan met de gelden, die zijn toegewezen aan de rijksoverheid en aan de aan haar gelieerde instellingen. Kenmerk ervan is het bundelen van alle geldstromen. Geïntegreerd middelenbeheer wordt thans toegepast op ministeries, baten-lastendiensten, begrotingsfondsen, sociale fondsen en rechtspersonen met een wettelijke taak (RWT’s). De wettelijke grondslag voor de deelname van zoveel mogelijk RWT’s van redelijke omvang ligt in de «1e wijziging Comptabiliteitswet 2001».

Via geïntegreerd middelenbeheer houden RWT’s de door hen beheerde publieke middelen rentedragend aan in de schatkist. Hierdoor verlaten deze middelen de schatkist pas wanneer ze daadwerkelijk nodig zijn voor de publieke taak. Doel hiervan is risicoloos en doelmatig kasbeheer en een doelmatige financiering van publieke taken. De instellingen ontvangen een marktconforme rentevergoeding en hebben, onder voorwaarden, de mogelijkheid te lenen bij de schatkist.

Van belang bij het kasbeheer van de rijksoverheid is naast geïntegreerd middelenbeheer ook een betrouwbare en efficiënte afwikkeling van het betalingsverkeer van ministeries en baten-lastendiensten. Daartoe worden de betaaldiensten van de rijksoverheid centraal ingekocht, hetgeen ook kostenvoordelen met zich meebrengt. In 2007 lopen de contracten voor de afwikkeling van het betalingsverkeer van de ministeries af. Op basis van in 2006 uitgevoerde evaluaties zal in 2007 voor elk van deze contracten gekozen worden voor verlenging (nog één keer mogelijk voor twee jaar) dan wel voor vernieuwing door middel van een Europese aanbesteding.

3. BELEIDSARTIKELEN

3.1 Financiering Staatsschuld

3.1.1 Algemene beleidsdoelstelling

Het voorzien in de financieringsbehoeften van de Staat en een effectief en efficiënt beheer van de staatsschuld.

Omschrijving van de samenhang in het beleid

Om de Staatsschuld zo goedkoop mogelijk te financieren bij een acceptabel niveau van risico voor de rijksbegroting neemt het ministerie van Financiën het beheer van de Staatsschuld en de activiteiten die hieruit voortvloeien voor zijn rekening.

Verantwoordelijkheid

De minster van Financiën is verantwoordelijk voor:

• Het voorzien in de financieringsbehoeften van de Staat;

• Een effectief en efficiënt beheer van de staatsschuld.

Succesfactoren

• Fluctuaties in het renteniveau bepalen mede de rentekosten en het risico op mogelijke mee- of tegenvallers daarin. Door het financierings- en risicobeleid wordt geprobeerd dit risico en de omvang van de rentekosten te beperken;

• Daarnaast kunnen als gevolg van het algemene budgettaire beleid en de conjunctuur, via het begrotingssaldo, veranderingen optreden in de financieringsbehoefte van de Staat. In het financieringsbeleid wordt getracht een buffer aan te brengen die onverwachte wijzigingen kan opvangen.

3.1.2 Budgettaire gevolgen van beleid

¹ Als gevolg van afronding in miljoenen kan de som der delen afwijken van het totaal.

Toelichting op budgettaire gevolgen van beleid

Algemeen

Omdat het toerekenen van de uitgaven en ontvangsten aan de operationele doelstellingen (zie paragraaf 3.1.3) geen extra cijfermatig inzicht geeft, wordt dit op dit artikel achterwege gelaten.

De totale uitgaven en totale ontvangsten zijn opgebouwd uit vier onderdelen. Ten eerste worden rentelasten en rentebaten verantwoord. Ten tweede zijn de aflossing en uitgifte vaste schuld in de tabel opgenomen. Als derde onderdeel is de mutatie vlottende schuld opgenomen. De vierde post betreft de apparaatuitgaven. Deze bestaat uit de apparaatuitgaven ten behoeve van de directie die de staatsschuld beheert en uit kosten voor fees samenhangend met de uitgifte van schuld.

Rentelasten en rentebaten

Binnen de rentelasten wordt een onderscheid gemaakt tussen de rentelasten vaste schuld (schuld met een oorspronkelijke looptijd langer dan een jaar), de rentelasten vlottende schuld (korter dan een jaar) en uitgaven voortijdige beëindiging. De grootste post binnen de rentelasten wordt gevormd door de rentelasten over de vaste schuld. De raming hiervoor is opgebouwd uit de rentelasten van bestaande leningen en de rentelasten van nog uit te geven schuld. De wijze waarop deze raming tot stand komt, wordt verder toegelicht in de verdiepingsparagraaf. De rentelasten over de vlottende schuld bestaan voornamelijk uit de rentelasten van kortlopende leningen (DTC’s). Daarnaast is hier ook een raming opgenomen voor de vergoeding over de debetstand van het schatkistsaldo. Deze debetstand wordt gedekt op de geldmarkt.

De rentebaten vaste schuld bestaan uit baten samenhangend met interest rate swaps. De Staat maakt gebruik van deze swaps sinds 2001. De huidige swapportefeuille zorgt per saldo voor een verkorting van de looptijd van de portefeuille, waardoor sprake is van rentebaten. Nieuwe swapcontracten en wijzigingen in de raming voor de korte rente kunnen leiden tot een wijziging in deze baten. De rentebaten vlottende schuld bestaan voornamelijk uit een vergoeding over tijdelijk op de geldmarkt uitgezette liquiditeiten als gevolg van een positief schatkistsaldo.

Aflossingen en uitgifte vaste schuld

Ieder jaar wordt een deel van de vaste schuld afgelost omdat het einde van de looptijd van leningen wordt bereikt. Daarnaast kan in het lopende jaar op beperkte schaal sprake zijn van vervroegde aflossingen, omdat de Staat een permanente inkoopfaciliteit beschikbaar stelt waarmee beleggers bepaalde oude leningen vroegtijdig kunnen terugverkopen aan de Staat.

De raming van de uitgifte van vaste schuld is opgebouwd uit de raming voor de aflossingen en de raming voor het financieringstekort op kasbasis. Er wordt dus verondersteld dat de afgeloste schuld weer opnieuw wordt uitgegeven en dat daarnaast extra uitgifte van vaste schuld plaatsvindt gelijk aan de omvang van het begrotingstekort. In werkelijkheid zal de uitgifte van vaste schuld tot op zekere hoogte afwijken van de som van het tekort en de aflossingen, omdat de uit te geven hoeveelheid vaste schuld wordt verkleind of vergroot door de hoeveelheid kortlopende schuld te laten toe- of afnemen. Tot dergelijke toe- of afname wordt mede besloten uit oogpunt van het te realiseren risicobedrag. Een en ander leidt tot een mutatie in de vlottende schuld aan het einde van het jaar.

Apparaatuitgaven

De apparaatuitgaven staatsschuld bestaan uit de personele en materiële kosten van het Agentschap van het ministerie van Financiën dat het beheer van de staatsschuld uitvoert. Daarnaast worden hier kosten verantwoord die samenhangen met de uitgifte van schuld. Het grootste deel van deze kosten betreft provisies voor banken die DSL’s afnemen.

Grafiek budgetflexibiliteit

Toelichting

De mate van budgetflexibiliteit kan worden afgeleid uit het nog niet-juridisch verplichte deel van de geraamde programma-uitgaven. Voor de begroting IXA Nationale Schuld is deze budgetflexibiliteit zeer gering, omdat de verplichtingen voornamelijk voortvloeien uit de in het verleden opgebouwde schuld. De verplichtingen die opgenomen zijn in de begroting IXA Nationale Schuld zijn daarom op grond van de Comptabiliteitswet 2001 gelijk gesteld aan de uitgaven.

De ontvangsten en uitgaven zijn voor 100% als juridisch verplicht aan te merken. De beleidsmatige ontvangsten en uitgaven met betrekking tot de operationele doelstellingen bestaan uit rente-ontvangsten en rentebetalingen als gevolg van transacties op de geld- en kapitaalmarkt.

3.1.3 Operationele doelstellingen

3.1.3.1 Operationele doelstelling 1

Lenen van lange gelden tegen zo laag mogelijke kosten binnen een aanvaardbaar risico.

Motivering

Om hiermee een laag niveau van rentekosten te realiseren, zonder dat sprake is van onacceptabele budgettaire risico’s.

Instrumenten

• Kapitaalmarkt en uitgifte DSL’s: op de kapitaalmarkt worden staatsleningen uitgegeven in looptijden van 3 tot 30 jaar. Jaarlijks geeft de Staat twee tot drie nieuwe leningen uit;

• Swaps: de Staat sluit renteswaps af indien het risico dat mede ontstaat door de uitgifte van staatsleningen bijgestuurd moet worden om het risicobedrag te realiseren;

• Inkoop: de Staat kan uitgegeven kapitaalmarktleningen terugkopen.

Meetbare gegevens

De doelstelling «lage kosten bij een acceptabel risico» is voor het financieringsbeleid als geheel geoperationaliseerd door middel van het basisrisicobedrag. Dit risicobedrag is het bedrag waarover in een jaar de rente opnieuw moet worden vastgezet en dat dus is blootgesteld aan rentewijzigingen. Meer dan de helft van dit risicobedrag bestaat uit de herfinanciering van de vaste schuld. Daarnaast draagt ook de herfinanciering van de geldmarktschuld bij aan het risicobedrag, evenals de swapportefeuille.

De risico’s voor de begroting die voortvloeien uit de staatsschuld worden in beginsel om de vier jaar opnieuw in kaart gebracht en gekwantificeerd. Op basis hiervan is in 2002 opnieuw een acceptabel risico voor de begroting geformuleerd voor de jaren 2003–2006. Hieruit is naar voren gekomen dat een acceptabel niveau van risico wordt gerealiseerd bij een basisrisicobedrag van 9% BBP per jaar. In verband met het streven om het nieuwe kader te laten aansluiten op het begrotingsbeleid in den brede, gaat het nieuwe kader in 2008 van start en wordt in 2007 het bestaande beleid gecontinueerd.

Er wordt in 2006 gestreefd naar een basisrisicobedrag van 9% BBP voor 2007. Dit risicobedrag is een ex ante doelstelling. Dat betekent dat het risicobedrag in een jaar als het ware wordt klaargezet door het uitgiftebeleid in de jaren ervoor. De keuzes die in een jaar worden gemaakt op het gebied van instrumenten en looptijden zijn dus mede bepalend voor het behalen van de streefwaarden in de jaren erna. Ook in 2007 wordt gestreefd naar een basisrisicobedrag van 9% BBP voor 2008.

In 2006 en 2007 vindt een herijking van het risicomanagement plaats, teneinde het beleidskader voor 2008 tot en met 2011 vast te stellen.

3.1.3.2 Operationele doelstelling 2

Lenen en uitlenen van korte gelden tegen zo laag mogelijke kosten respectievelijk zo hoog mogelijke opbrengsten binnen een aanvaardbaar risico.

Motivering

Om ervoor te zorgen dat het kastekort of kasoverschot op dagbasis op een efficiënte wijze wordt geleend respectievelijk wordt uitgezet in de geldmarkt.

Het lenen en uitlenen van korte gelden op de geldmarkt vormt een regulier onderdeel van het financieringsbeleid. Daarnaast dient de geldmarkt als buffer om het verschil in kasstromen na uitgifte van staatsleningen op de kapitaalmarkt op te vangen of om aan onvoorziene wijzigingen in het tekort tegemoet te komen als deze in de kapitaalmarkt niet (meer) kunnen worden opgevangen.

Instrumenten

• Geldmarkt en uitgifte DTC’s: op de geldmarkt worden korte leningen (DTC’s) uitgegeven in looptijden van 3 tot 12 maanden;

• Geldmarktdeposito’s: voor een dag tot maximaal een maand wordt geld geleend respectievelijk uitgezet bij marktpartijen in de geldmarkt. Bij het uitzetten wordt gebruik gemaakt van procedures ter beperking van het kredietrisico dat ontstaat;

• Swaps: de Staat gebruikt swaps om het risico van de geldmarktportefeuille bij te sturen.

Meetbare gegevens

Ook het lenen en uitlenen van korte gelden maakt onderdeel uit van het basisrisicobedrag van 9% van het BBP (zie operationele doelstelling 1).

Voor het meten van de prestaties in de geldmarkt wordt gebruik gemaakt van een benchmark. De benchmark voor de geldmarkt houdt in dat het Eonia (European OverNight Index Average) wordt gehanteerd als benchmark voor alle transacties die de Staat in de geldmarkt doet. De benchmark geldt dus zowel voor de uitgifte van DTC’s als voor de transacties die plaatsvinden om het schatkistsaldo te reguleren. Uit voorafgaand onderzoek is gebleken dat deze vorm van geldmarktfinanciering op middellange termijn zowel de laagste kosten als het laagste risico met zich meebrengt. De invoering van de EONIA benchmark zou gemiddeld genomen, over een periode van vier jaar een besparing opleveren ten opzichte van het oude beleid. Van jaar op jaar hoeft van een besparing geen sprake te zijn. In het jaarverslag worden de resultaten ten opzichte van de benchmark gerapporteerd.

De benchmark wordt in 2006 geëvalueerd. De verwachting is dat de benchmark in de toekomst zal worden gecontinueerd.

3.1.3.3 Operationele doelstelling 3

Bevordering van distributie, promotie, verhandelbaarheid en liquiditeit van staatsleningen.

Motivering

Om voor beleggers de aantrekkelijkheid van Nederlandse staatsleningen te vergroten, hetgeen bijdraagt aan het realiseren van lage rentekosten.

Instrumenten

Voor het realiseren van deze doelstelling worden diverse instrumenten ingezet.

• Voor de uitgifte van kapitaalmarktleningen wordt gebruik gemaakt van een stelsel van Primary Dealers. De banken die hier onderdeel van uitmaken, hebben het exclusieve recht om deel te nemen aan de «tap auctions» van staatsleningen. De Primary Dealers leveren een belangrijke bijdrage aan de promotie en afname van DSL’s en zijn ook mede verantwoordelijk voor het onderhouden van een secundaire markt in staatsleningen;

• Voor de kortlopende programma’s voor Dutch Treasury Certificates (DTC’s) bestaat een vergelijkbaar stelsel van Single Market Specialists;

• Voor nieuwe kapitaalmarktleningen wordt een uiteindelijke omvang van tenminste € 10 miljard nagestreefd;

• Er is een inkoopfaciliteit voor oude leningen met een zeer laag uitstaand volume.

De doelstelling wordt op een aantal manieren verder ondersteund.

• Beleggers worden geïnformeerd onder andere via

– roadshows en presentaties en

– publicaties (onder andere jaarbericht en kwartaalbericht).

• Actuele informatie wordt gepresenteerd op het internet (www.dsta.nl).

Meetbare gegevens

De Staat streeft ernaar om meer dan 90% van de langlopende Staatsschuld te concentreren in leningen met een minimale omvang van € 10 mld.

In 2006 en 2007 vindt een herijking van het risicomanagement plaats, teneinde het beleidskader voor 2008 tot en met 2011 vast te stellen.

3.1.4 Overzicht onderzoek naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van beleid

XXX Beleidsdoorlichting

YYY Overig evaluatie-onderzoek

3.2 Kasbeheer

3.2.1 Algemene beleidsdoelstelling

Het kasbeheer van het Rijk en van de instellingen, die aan de schatkist zijn gelieerd, optimaliseren.

Omschrijving van de samenhang in het beleid

Om publieke middelen doelmatig te beheren en daarbij financiële risico’s te voorkomen. Dit wordt nader toegelicht in de Eerste wijziging van de Comptabiliteitswet 2001 (Kamerstukken II 2001/02, 28 035, A).

Verantwoordelijkheid

De minister van Financiën is verantwoordelijk voor het beheer van publieke middelen en geldstromen.

Succesfactoren

• Het onderkennen van de voordelen van geïntegreerd middelenbeheer door daarvoor in aanmerking komende instellingen;

• De kwaliteit van de met het particuliere bankwezen afgesloten contracten ter afhandeling van het betalingsverkeer van de rijksoverheid.

3.2.2 Budgettaire gevolgen van beleid

¹ Als gevolg van afronding in miljoenen kan de som der delen afwijken van het totaal.

Toelichting op budgettaire gevolgen van beleid

Algemeen

Omdat het toerekenen van de uitgaven en ontvangsten aan de operationele doelstellingen geen extra cijfermatig inzicht geeft, wordt dit op dit artikel achterwege gelaten.

De totale uitgaven en ontvangsten zijn opgebouwd uit vijf onderdelen: (1) rentelasten en rentebaten, (2) mutaties in leningen en aflossingen, (3) mutaties in rekening-couranttegoeden en deposito’s, (4) uitgaven/ontvangsten bij voortijdige beëindiging en (5) apparaatuitgaven. Onder de rentelasten vallen de rentebetalingen aan baten-lastendiensten, RWT’s en sociale fondsen over de bij het Rijk aangehouden rekening-couranttegoeden en deposito’s. Daarnaast maken ook de – louter de interne boekhouding van het Rijk betreffende – rentevergoedingen aan het FES en het AOW-spaarfonds deel uit van de rentelasten. De rentebaten bestaan vrijwel in hun geheel uit renteontvangsten over aan baten-lastendiensten en RWT’s verstrekte leningen. Mutaties in het uitstaande bedrag aan leningen en in de omvang van de rekening-couranttegoeden (incl. deposito’s) bepalen de mutaties in de schuldverhouding van het Rijk met baten-lastendiensten, RWT’s en sociale fondsen in het kader van geïntegreerd middelenbeheer. De apparaatuitgaven ten slotte betreffen uitgaven ten behoeve van de afdeling die het kasbeheer van het Rijk uitvoert en de kosten van de bankinstellingen.

Rentelasten en rentebaten

In 2007 wordt over de rekening-courantsaldi (incl. deposito’s) van baten-lastendiensten, RWT’s en sociale fondsen naar verwachting € 510 miljoen aan rente uitgekeerd. In de jaren na 2007 nemen deze rentelasten jaarlijks aanzienlijk toe. Deze verdubbelde toename aan rente-uitkering vindt zijn oorzaak in de verwachte stijging van de rentepercentages in combinatie met de stijging van het rekening-couranttegoed van de sociale fondsen. De rentevergoeding aan het FES neemt in de loop der jaren van 2007 t/m 2011 enigszins toe en de rentevergoeding aan het AOW-spaarfonds loopt op van € 1 223 miljoen naar € 2 138 miljoen. De rentebaten, die in 2007 naar verwachting € 469 miljoen bedragen, stijgen licht in de daaropvolgende jaren. Dit is het gevolg van de verwachte stijging van rentepercentages voor nieuwe leningen.

Leningen en aflossingen

In 2007 wordt voor € 903 miljoen aan leningen verstrekt aan baten-lastendiensten en voor € 434 miljoen aan RWT’s. Hiertegenover staat een bedrag van in totaal € 616 miljoen aan aflossingen. De netto leningverstrekking na 2007 bestaat grotendeels uit leningen aan baten-lastendiensten, conform het verwachte beroep op de leenfaciliteit.

Mutaties in rekening courant en deposito

In 2007 nemen de rekening-courantsaldi van de sociale fondsen toe door hogere premiebaten en lagere werkloosheidsuitgaven (er wordt minder een beroep op gedaan). De rekening-courantsaldi (incl. deposito’s) van de RWT’s blijven nagenoeg gelijk, omdat de uitbreiding van geïntegreerd middelenbeheer met RWT’s is voltooid. De mutaties na 2007 zijn geheel het gevolg van een stijging van de rekening-courantsaldi van de sociale fondsen.

Grafiek budgetflexibiliteit

Toelichting

De ontvangsten en uitgaven zijn voor 100% als juridisch verplicht aan te merken. De beleidsmatige ontvangsten en uitgaven met betrekking tot operationele doelstelling 1 bestaan uit rente-ontvangsten over aan baten-lastendiensten en RWT’s verstrekte leningen respectievelijk uit rentebetalingen over door baten-lastendiensten, RWT’s en sociale fondsen aangehouden rekening-couranttegoeden (inclusief deposito’s). De beleidsmatige ontvangsten en uitgaven met betrekking tot operationele doelstelling 2 bestaan uit kosten van bankinstellingen.

3.2.3 Operationele doelstellingen

3.2.3.1 Operationele doelstelling 1

Het kasbeheer van de rijksoverheid en de aan haar gelieerde instellingen doelmatig inrichten.

Motivering

Om publieke middelen risicoloos en met zo laag mogelijke rentelasten te beheren.

Instrumenten

• De verplichting tot het in de schatkist aanhouden van de middelen van Rijk, baten-lastendiensten, sociale fondsen en RWT’s;

• Het via centrale financiering voorzien in de leenbehoefte van aan geïntegreerd middelenbeheer deelnemende instellingen;

• Het begeleiden en adviseren van de deelnemende instellingen.

Meetbare gegevens

De terugval vanaf 2007 in het jaarlijkse voordeel voor het Rijk van geïntegreerd middelenbeheer heeft te maken met de verwachte ontwikkeling van de korte en lange rente. Doordat de korte rente gaat stijgen, gaan de rentelasten over het hele rekening-couranttegoed (inclusief deposito’s) direct omhoog. Daartegenover staat weliswaar dat door de stijgende lange rente de rentebaten over leningen ook omhoog gaan, maar dit geldt alleen voor nieuw afgesloten leningen. Voor in eerdere jaren afgesloten leningen geldt nog steeds de lagere rente uit die eerdere jaren. Hierdoor stijgen de rentelasten meer dan de rentebaten met als gevolg een kleiner voordeel voor het Rijk. De afgelopen jaren was het voordeel voor het Rijk juist extra hoog vanwege een tegengesteld effect (dalende korte en lange rente).

3.2.3.2 Operationele doelstelling 2

Het betalingsverkeer van het Rijk betrouwbaar en efficiënt afwikkelen.

Motivering

Om de kwaliteit van de dienstverlening bij het uitvoeren van het betalingsverkeer van het Rijk en de aanvaardbaarheid van de daaraan verbonden kosten te waarborgen.

Instrumenten

• Contracten met commerciële banken;

• Verlenging dan wel vernieuwing (via een Europese aanbesteding) van lopende contracten.

Meetbare gegevens

• gemiddeld stukstarief van de binnenlandse betalingen van de rijksoverheid;

• gemiddeld stukstarief van de binnenlandse betalingen van de rijksoverheid als percentage van het gemiddeld markttarief.

3.2.4 Overzicht onderzoek naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van beleid

XXX Beleidsdoorlichting

YYY Overig evaluatie-onderzoek

Het in 2006 geplande evaluatieonderzoek bankcontracten van de Rijksoverheid is inmiddels afgerond.

4. NIET-BELEIDSARTIKEL

4.1 Nominaal en onvoorzien

Vanuit dit artikel vinden overboekingen van loon- en prijsbijstelling naar de loon- en prijsgevoelige artikelen binnen IXA plaats.

5. VERDIEPINGSHOOFDSTUK

5.1 Financiering Staatsschuld

In deze paragraaf wordt toegelicht hoe de raming voor rentekosten en rentebaten is opgebouwd. Ook wordt de totale mutatie sinds de ontwerpbegroting 2006 toegelicht.

Tabel 1 laat de opbouw van de rentelasten vaste schuld zien. De raming van de rentelasten op de vaste schuld is opgebouwd uit de rentelasten van de bestaande leningen (per 20 juli 2006) en de verwachte rentelasten van de nog uit te geven leningen. In de komende jaren nemen de rentelasten van de huidige bestaande leningen steeds verder af, omdat jaarlijks een deel van deze leningen wordt afgelost. De rentelasten van nog uit te geven schuld samenhangend met het kapitaalmarktberoep in de 2e helft van 2006 en de jaren daarna nemen daarentegen toe. Het gepresenteerde kapitaalmarktberoep vanaf 2007 is gelijk aan de som van de aflossingen op de bestaande portefeuille en het financieringstekort op kasbasis. De gehanteerde rekenrente wordt geraamd door het Centraal Planbureau.

¹ Als gevolg van afronding in miljoenen kan de som der delen afwijken van het totaal.

De rentelasten vlottende schuld bestaan voornamelijk uit rentelasten die voortvloeien uit de DTC-portefeuille.

 In tabel 3 en 4 worden de opbouw van de uitgaven en ontvangsten sinds ontwerpbegroting 2006 weergegeven. Deze uitgaven en ontvangsten hebben zowel betrekking op rentekosten- en baten als op aflossingen en de uitgifte van schuld.

¹ Als gevolg van afronding in miljoenen kan de som der delen afwijken van het totaal.

Tabel 3 bevat de optelling van alle uitgaven die samenhangen met de Staatsschuld. Het gaat hierbij voornamelijk om de uitgaven voor rente en de uitgaven voor aflossingen. De nieuwe mutaties komen voort uit de realisaties in het eerste halfjaar van 2006 (zoals vervroegde aflossingen en emissies van nieuwe leningen) en uit de gewijzigde aannames over het kapitaalmarktberoep en de rekenrente in de periode 2006–2011.

¹ Als gevolg van afronding in miljoenen kan de som der delen afwijken van het totaal.

Tabel 4 bevat de optelling van alle ontvangsten die samenhangen met de Staatsschuld. Dit betreft voornamelijk ontvangsten door de uitgifte van vaste schuld. De raming van de hoeveelheid uit te geven schuld wordt gemaakt op basis van de aflossingen, het feitelijk tekort of overschot en andere factoren die het te lenen bedrag verlagen of verhogen.

5.2 Kasbeheer

In deze paragraaf komt de opbouw van de ramingen met betrekking tot het kasbeheer aan bod. Ook wordt de totale mutatie sinds de ontwerpbegroting 2006 toegelicht.

Afgezien van de alleen de interne boekhouding van het Rijk betreffende rentevergoedingen aan het FES en aan het AOW-spaarfonds, bestaan de rentelasten grotendeels uit rentebetalingen aan Agentschappen, RWT’s en Sociale Fondsen in het kader van geïntegreerd middelenbeheer (tabel 5).

¹ Als gevolg van afronding in miljoenen kan de som der delen afwijken van het totaal.

Het meerjarig verloop van de rentelasten in het kader van geïntegreerd middelenbeheer hangt onder meer samen met de verwachte mutaties in de rekening-couranttegoeden (tabel 6).

¹ Als gevolg van afronding in miljoenen kan de som der delen afwijken van het totaal

De rentebaten bestaan vrijwel in hun geheel uit rentebetalingen door Agentschappen en RWT’s in het kader van geïntegreerd middelenbeheer (tabel 7).

¹ Als gevolg van afronding in miljoenen kan de som der delen afwijken van het totaal

Het meerjarige verloop van de rentebaten in het kader van geïntegreerd middelenbeheer hangt onder meer samen met de verwachte netto leningverstrekking (tabel 8).

¹ Als gevolg van afronding in miljoenen kan de som der delen afwijken van het totaal

In tabel 9 en 10 wordt de opbouw van de uitgaven en ontvangsten sinds de ontwerpbegroting 2006 weergegeven.

¹ Als gevolg van afronding in miljoenen kan de som der delen afwijken van het totaal.

Bij de nieuwe mutaties is de opwaartse bijstelling van de rentelasten in 2006 en opvolgende jaren mede het gevolg van een hoger dan eerder verondersteld niveau van de korte rente voor 2006 en 2007. De neerwaartse bijstelling van de rekening-courantmutaties is het gevolg van een hoger dan eerder verwachte mutatie in het rekening-couranttegoed van de sociale fondsen. Deze verbetering van de rekening-couranttegoeden van de sociale fondsen draagt tevens bij aan de opwaartse bijstelling van de rentelasten.

¹ Als gevolg van afronding in miljoenen kan de som der delen afwijken van het totaal.

De jaarlijkse verhoging van de rentebaten bij de nieuwe mutaties is het gevolg van een hoger niveau van de lange rente in 2006 en 2007 dan bij de 1e suppletore begroting werd verondersteld. De aanpassingen in de rekening-courantmutaties vloeien voort uit de gewijzigde ramingen van de mutaties in het rekening-couranttegoed van de sociale fondsen.

5.3 Nominaal en onvoorzien

De nieuwe mutaties vloeien voort uit de toerekening van de loon- en prijsbijstelling aan de loon- en prijsgevoelige begrotingsartikelen.

6. BEGRIPPENLIJST

Basisrisico

Zie risicobedrag.

Baten-lastendienst

Een onderdeel van de rijksoverheid waarvoor afwijkende beheersregels gelden gericht op het bevorderen van bedrijfsmatig werken. Belangrijk aspect hierbij is dat het batenlastenstelsel wordt toegepast en de dienst toegang heeft tot een leen- en depositofaciliteit bij de minister van Financiën.

Benchmarklening

Toonaangevende lening die een referentiekader biedt voor een bepaald looptijdsegment.

EMU-saldo

Het EMU-saldo heeft betrekking op het vorderingensaldo van de overheid op transactiebasis. Het vorderingensaldo geeft de mutatie in het saldo van de financiële activa en passiva van de collectieve sector weer. Omdat het EMU-saldo betrekking heeft op de totale collectieve sector is niet alleen het vorderingensaldo van het Rijk van belang, maar ook de vorderingensaldi van de sociale fondsen en de lokale overheid. Weergave op transactiebasis wil zeggen dat de economische handeling die leidt tot de uitgave of ontvangst (transactie) zoveel mogelijk als meetmoment wordt genomen.

EMU-schuld

Het totaal van de uitstaande leningen ten laste van de gehele collectieve sector. Dit is de optelsom van de uitstaande leningen ten laste van het Rijk, de sociale fondsen en de lokale overheid, minus de onderlinge schuldverhoudingen tussen deze drie subsectoren. De EMU-schuld is een brutoschuldbegrip.

EONIA (European Overnight Index Average)

De gemiddelde daggeldrente, die dagelijks wordt vastgesteld door de ECB.

Geïntegreerd middelenbeheer

Het bundelen van publieke middelen gericht op een doelmatig kasbeheer. Publieke middelen zijn middelen die verkregen zijn bij of krachtens de wet ingestelde heffing(en).

Liquiditeit

In een markt met voldoende liquiditeit kunnen grote posten verhandeld worden zonder dat dit een substantieel effect op de prijs (koers) heeft.

Nationale schuld

Gevestigde en vlottende schuld van de Staat zoals die samenhangt met het artikel Financiering staatsschuld en het artikel Kasbeheer in deze begroting.

Primary Dealers

Sinds 1999 maakt de Staat gebruik van een stelsel van Primary Dealers voor de distributie en promotie van Nederlandse staatsleningen. Het stelsel bestaat uit 13 banken. Bij het samenstellen van de groep Primary Dealers wordt veel aandacht besteed aan een goede balans tussen banken die zijn gericht op de lokale, de regionale en de globale markten. Deze balans is gewenst met het oog op het bereiken van een brede spreiding aan eindbeleggers in Nederlandse staatsobligaties. Het belangrijkste doel van de samenwerking met de Primary Dealers is om de markt voor Nederlandse staatsleningen liquide te houden. Met alle Primary Dealers is een éénjarig contract aangegaan. De Primary Dealers verplichten zich om DSL’s af te nemen, te verspreiden en te promoten. Tot de verplichtingen hoort ook een maandelijkse rapportage over de verrichte activiteiten. Tegenover deze verplichtingen staat het exclusieve recht om DSL’s bij het Agentschap af te nemen en gebruik te maken van de repo- en stripfaciliteit. De Primary Dealers ontvangen daarnaast een financiële vergoeding die afhankelijk is van de afgenomen hoeveelheid DSL’s bij emissies.

Rechtspersoon met een Wettelijke Taak (RWT)

Een zelfstandige organisatie die een in wet geregelde taak uitvoert met behulp van publiek geld, welk geld is verkregen bij of krachtens de wet ingestelde heffing.

Rekening-courant

Een rekening waarover in de regel giraal betalingsverkeer wordt afgewikkeld en waaruit (een deel van) de onderlinge financiële verhouding is op te maken tussen de houder van de rekening en de instelling alwaar de rekening wordt aangehouden.

Renteswap

Een renteswap is een contract tussen twee partijen waarin wordt overeengekomen om gedurende de looptijd een vaste rente te ruilen tegen een variabele rente (meestal 6 of 3 maanden).

Risicobedrag

Het risicobedrag is het bedrag waarover in een bepaald begrotingsjaar de rente moet worden vastgezet. Het risicobedrag is opgebouwd uit twee delen: het basisrisico en een incidenteel risico. Het basisrisico in een jaar is gelijk aan de aflossingen op bestaande leningen, vermeerderd met het bedrag aan renteswaps waarop de rente opnieuw wordt vastgesteld. Het incidentele risico bestaat uit schuldmutaties die tot meer of minder financiering leiden. Het incidentele risicobedrag kan tijdens het jaar fluctueren, terwijl het basisrisico vast staat.

Schatkistsaldo

Saldo op de rekening van het Rijk bij De Nederlandsche Bank.

Secundaire markt

De markt voor bestaande effecten. De handel in Nederlandse staatsobligaties vindt grotendeels plaats via MTS Amsterdam.

Staatsschuld

Het totaal van de uitstaande geldelijke leningen van de Staat (gevestigde en vlottende schuld) is de bruto Staatsschuld. Leningen met een oorspronkelijke looptijd van twee jaar of langer vormen de gevestigde staatsschuld. Leningen met een oorspronkelijke looptijd korter dan twee jaar vormen de vlottende Staatsschuld. De Staatsschuld is niet gelijk aan de EMU schuld, die een breder begrip meet. EMU schuld bestaat uit de Staatsschuld vermeerderd met de vlottende schuld alsook vermeerderd met de schuld van mede overheden.

Vlottende schuld

Leningen met een oorspronkelijke looptijd van één jaar of minder.

nr. 2MEMORIE VAN TOELICHTING

A. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING BIJ HET WETSVOORSTEL

Wetsartikel 1 (uitgaven/verplichtingen en ontvangsten)

De begrotingsstaten die onderdeel uitmaken van de Rijksbegroting, worden op grond van artikel 1, derde lid, van de Comptabiliteitswet 2001 elk afzonderlijk bij de wet vastgesteld en derhalve ook gewijzigd. Het onderhavige wetsvoorstel strekt ertoe om voor het jaar 2007 wijzigingen aan te brengen in de begrotingsstaat van Nationale Schuld.

De in de begrotingsstaat opgenomen begrotingsartikelen worden in onderdeel B van deze memorie van toelichting toegelicht (de zgn. begrotingstoelichting).

B. BEGROTINGSTOELICHTING

1. Leeswijzer

Deze tweede suppletore begroting bevat de voorgestelde wijzigingen ten opzichte van de eerste suppletore begroting 2007. In deze begroting wordt onderscheid gemaakt tussen enerzijds de schuld die extern wordt gefinancierd en anderzijds de schulden of tegoeden die verschillende aan de schatkist gelieerde instellingen hebben bij de minister van Financiën. De begroting IXA is daarom opgebouwd uit twee beleidsartikelen. Het artikel Financiering staatsschuld heeft betrekking op de extern gefinancierde schuld terwijl het artikel Kasbeheer betrekking heeft op de schuldverhouding tussen de minister van Financiën en de instellingen die aan de schatkist zijn gelieerd alsmede op het betalingsverkeer van de rijksoverheid. De begroting IXA bestaat naast de twee hierboven beschreven beleidsartikelen tevens uit een niet-beleidsartikel in verband met loon- en prijsbijstelling.

In paragraaf 2.1 worden de belangrijkste mutaties gepresenteerd die zich voordoen op beide beleidsartikelen. In paragraaf 2.2 is in de tabel budgettaire gevolgen van beleid een overzicht opgenomen van alle mutaties die zich voordoen op de afzonderlijke beleidsartikelen en van de nieuwe standen. Hierbij is, gezien de totale omvang van de uitgaven en ontvangsten op de begroting IXA, gekozen voor afronding in hele miljoenen.

Budgetflexibiliteit

De mate van budgetflexibiliteit kan worden afgeleid uit het nog niet-juridisch verplichte deel van de geraamde programma-uitgaven. Voor de begroting IXA Nationale Schuld is deze budgetflexibiliteit zeer gering, omdat de verplichtingen voornamelijk voortvloeien uit de in het verleden opgebouwde schuld. De verplichtingen die opgenomen zijn in de begroting IXA Nationale Schuld zijn daarom op grond van de Comptabiliteitswet 2001 gelijk gesteld aan de uitgaven.

2. Het beleid

2.1. Belangrijkste mutaties

In de onderstaande tabel worden de mutaties in de netto rentekosten (rentelasten minus rentebaten plus uitgaven voor schulduitgifte) weergegeven. In de tabel worden de mutaties op basis van de onderliggende oorzaak in verschillende componenten opgedeeld. De mutaties in de beleidsrelevante posten zijn ook opgenomen in de tabel met budgettaire gevolgen van beleid. In deze tabel worden ook de overige, niet-beleidsrelevante mutaties weergegeven. Hieronder vallen de aflossing en uitgifte van schuld, de mutaties in de vlottende schuld en de apparaatuitgaven.

Tabel 1 Overzicht belangrijkste suppletore mutaties (x € 1 mln.)

¹ Stand ontwerpbegroting betreft in deze tabel het saldo van de rente uitgaven en -ontvangsten vermeerderd met het saldo van de overige apparaatsuitgaven en -ontvangsten (uitgaven en ontvangsten voortijdige beëindiging en overige kosten schulduitgifte). Het saldo van de mutatie in de uitgaven en ontvangsten op deze posten op artikel 1 en 2, zoals weergeven in tabellen 2 en 3, is gelijk aan de optelling van regel 1 t/m 5 van bovenstaande tabel.

Hieronder worden de verschillende mutaties toegelicht:

1. Door het afsluiten van nieuwe renteswaps zijn de netto ontvangsten op de swapportefeuille iets toegenomen. Renteswaps worden afgesloten om het renterisico van de staatsschuld te sturen. Een renteswap is een overeenkomst tussen twee partijen waarmee gedurende de looptijd van de swap een vaste rente wordt geruild tegen een variabele rente. Als gevolg van verschillen tussen de rente die wordt betaald en de rente die wordt ontvangen, ontstaan netto rentebaten of -lasten.

2. De geraamde rentelasten van de staatsschuld zijn gebaseerd op een prijs- en volumecomponent. De raming voor het kapitaalmarktberoep, de volumecomponent, is neerwaarts bijgesteld als gevolg van nieuwe inzichten in het begrotingssaldo. Doordat minder schuld wordt uitgegeven, dalen de rentelasten.

3. De prijscomponent van de geraamde rentelasten van de staatsschuld betreft de rekenrente. Hiervoor worden ramingen van het CPB gehanteerd. De raming voor de lange rekenrente voor 2007 is naar boven bijgesteld tot 4,25%. Dit leidt tot een opwaartse bijstelling van de rentelasten voor de vaste schuld.

4. Een opwaartse bijstelling van het gemiddelde saldo van tijdelijk op de geldmarkt uitgezette liquiditeiten leidt tot een opwaartse bijstelling van de rentebaten op de vlottende schuld. De bijstelling van de raming wordt ingegeven door de realisaties voor het lopende jaar. Daarnaast is de raming van de rentelasten voor het resterende kapitaalmarktberoep voor 2007 neerwaarts bijgesteld op grond van de meest recente inzichten in de geplande uitgiftemomenten voor het resterende kapitaalmarktberoep.

5. De netto-rentekosten voor de Staat vallen iets lager uit. De rentelasten zijn iets lager dan eerder geraamd, vanwege de naar verwachting lagere stand van het rekening courant tegoed van de sociale fondsen. De rentebaten zijn opwaarts bijgesteld vanwege de hogere rentetarieven.

2.2 De beleidsartikelen

2.2.1 Artikel 1 Financiering staatsschuld

In de onderstaande tabel worden de mutaties op artikel 1 Financiering staatsschuld, dat betrekking heeft op de extern gefinancierde schuld, weergegeven.

Tabel 2 Budgettaire gevolgen van beleid artikel 1 Financiering staatsschuld

Bedragen x € 1 mln.¹

¹ Als gevolg van afronding op miljoenen kan de som der delen afwijken van het totaal.

Toelichting:

Algemeen:

De uitgaven en ontvangsten zijn opgebouwd uit drie onderdelen. In de eerste plaats de rentelasten en rentebaten en de uitgaven/ontvangsten voortijdige beëindiging. In de tweede plaats betreft dit de mutaties in de schuld (aflossing en uitgifte van vaste schuld en mutaties vlottende schuld). De derde en kleinste post betreft de apparaatuitgaven.

Bij de algemene doelstelling voor 2007 links bovenaan in de tabel zijn drie operationele doelstellingen afgeleid. Omdat het toerekenen van de uitgaven aan de operationele doelstellingen geen extra cijfermatig inzicht geeft, wordt dat op dit artikel achterwege gelaten. De drie operationele doelstellingen zijn:

1. Lenen van lange gelden tegen zo laag mogelijke kosten binnen een aanvaardbaar risico.

2. Lenen en uitlenen van korte gelden tegen zo laag mogelijke kosten respectievelijk zo hoog mogelijke opbrengsten binnen een aanvaardbaar risico.

3. Bevordering van distributie, promotie, verhandelbaarheid en liquiditeit van staatsleningen.

De doelstelling «lage kosten bij een acceptabel risico» is voor 2007 voor het financieringsbeleid als geheel geoperationaliseerd door middel van het basisrisicobedrag. Dit risicobedrag is het bedrag waarover in een jaar de rente opnieuw moet worden vastgezet en dat dus is blootgesteld aan rentewijzigingen. Meer dan de helft van dit risicobedrag bestaat uit de herfinanciering van de vaste schuld. Daarnaast draagt ook de herfinanciering van de geldmarktschuld bij aan het risicobedrag, evenals de swapportefeuille. Het basisrisicobedrag van 9% BBP is een ex ante doelstelling. Dit betekent dat het risicobedrag in enig jaar als het ware wordt klaargezet door het financieringsbeleid in de jaren ervoor. Het basisrisicobedrag voor 2007 is klaargezet in 2006. Met ingang van 2008 zal gewerkt worden met een nieuw risicokader. Hierdoor zal in 2007 een basisrisicobedrag van 9% BBP voor 2008 niet worden klaargezet.

Rentelasten en rentebaten

De rentelasten voor de vaste schuld zijn met € 275 mln. neerwaarts bijgesteld. Dit is voornamelijk het gevolg van een neerwaartse bijstelling van het kapitaalmarktberoep, waardoor de Staat minder schuld uitgeeft dan initieel gepland was. De raming voor de rentebaten vlottende schuld is met € 50 mln. toegenomen als gevolg van een hoger dan initieel geraamd gemiddelde saldo van tijdelijk op de geldmarkt uitgezette liquiditeiten.

Door het afsluiten van nieuwe swaps worden de rentebaten voor de vaste schuld opwaarts bijgesteld (€ 4 mln).

Uitgaven voor voortijdige beëindiging

Door vervroegde aflossing van schuld is er sprake van uitgaven voor voortijdige beëindiging (€ 2 mln.).

Aflossing en uitgifte vaste en vlottende schuld

Door vervroegde aflossing van schuld wordt deze post met € 7 mln. opwaarts bijgesteld.

De uitgifte van vaste schuld wordt neerwaarts bijgesteld met € 4,5 mld. Dit is in de eerste plaats het gevolg van nieuwe inzichten in het begrotingssaldo. Daarnaast leidt de ophoging van de geldmarkt met € 0,9 mld. (mutatie vlottende schuld) tot een neerwaartse bijstelling van de uitgifte van vaste schuld.

2.2.2 Artikel 2 Kasbeheer

In de onderstaande tabel worden de mutaties op artikel 2 Kasbeheer, dat betrekking heeft op de schuldverhouding tussen de minister van Financiën en de instellingen die aan de schatkist zijn gelieerd alsmede op het betalingsverkeer van de rijksoverheid, weergegeven.

Tabel 3 Budgettaire gevolgen van beleid artikel 2 Kasbeheer

Bedragen x € 1 mln.¹

¹ Als gevolg van afronding op miljoenen kan de som der delen afwijken van het totaal

Toelichting:

Algemeen:

De totale uitgaven en ontvangsten zijn opgebouwd uit vier onderdelen: (1) rentelasten en rentebaten, (2) mutaties in leningen en aflossingen, (3) mutaties in rekening-courant en deposito’s en (4) apparaatuitgaven. Onder de rentelasten vallen de rentebetalingen aan batenlastendiensten, RWT’s en sociale fondsen over de bij het Rijk aangehouden rekening-couranttegoeden en deposito’s. Daarnaast maken ook de – louter de interne boekhouding van het Rijk betreffende – rentevergoedingen aan het FES en het AOW-spaarfonds deel uit van de rentelasten. De rentebaten bestaan vrijwel in hun geheel uit renteontvangsten over aan baten-lastendiensten en RWT’s verstrekte leningen. Mutaties in leningen, aflossingen, rekening-courant en deposito’s bepalen de mutaties in de schuldverhouding van het Rijk met de baten-lastendiensten, RWT’s en sociale fondsen in het kader van geïntegreerd middelenbeheer. De apparaatuitgaven ten slotte betreffen uitgaven ten behoeve van de afdeling die het kasbeheer van het Rijk uitvoert en de kosten van bankinstellingen.

Uit de algemene beleidsdoelstelling links bovenaan in de tabel zijn twee operationele doelstellingen afgeleid. Omdat het toerekenen van de uitgaven aan operationele doelstellingen geen extra cijfermatig inzicht geeft, wordt dit op dit artikel achterwege gelaten. De operationele doelstellingen zijn:

1. Het kasbeheer van de rijksoverheid en de aan haar gelieerde instellingen doelmatig inrichten.

2. Het betalingsverkeer van het Rijk betrouwbaar en efficiënt afwikkelen.

Rentelasten en rentebaten

De rentelasten zijn neerwaarts bijgesteld. De bijstelling wordt veroorzaakt door de ongunstigere saldi op de rekeningen-courant van de sociale fondsen. Een verslechtering van de saldi houdt in dat er minder rekening-courant wordt aangehouden dan eerder aangenomen. Een gevolg hiervan is dat er minder rentelasten voor het Rijk zijn, omdat over de aangehouden tegoeden rente wordt betaald.

De rentebaten worden naar verwachting iets hoger vanwege de hogere rente-tarieven.

Verstrekte leningen en ontvangen aflossingen

De aflossingen komen naar verwachting hoger uit dan eerder geraamd. In de eerdere raming is onvoldoende rekening gehouden met het feit dat in de laatste maanden relatief meer wordt afgelost dan in de andere maanden.

Mutaties in rekening-courant en deposito’s

De wijziging van de mutaties in rekening-courant en deposito’s aan de uitgavenkant worden veroorzaakt door de grotere afname van de rekening-courant saldi van de sociale fondsen dan eerder verwacht. De daling van deze rekening-courant saldi bedraagt naar verwachting € 2,6 mld. terwijl eerder nog € 2,3 mld. geraamd werd.

Aan de inkomstenkant (verbetering saldi rekening-courant en deposito’s) is de raming opwaarts bijgesteld. Dit betreft een ramingsbijstelling. De mutatie die naar verwachting globaal gelijk zal zijn aan het gemiddelde van eerdere jaren was niet in de eerdere stand opgenomen.

2.3. Het niet-beleidsartikel

Artikel 3 Nominaal en onvoorzien

Vanuit dit artikel vinden overboekingen van loon- en prijsbijstellingen naar de loon- en prijsgevoelige artikelen binnen IXA plaats. In de onderstaande tabel worden de mutaties in de loon- en prijsbijstelling weergegeven.

Tabel 4 Opbouw verplichtingen-, uitgaven- en ontvangstenraming vanaf de stand ontwerp-begroting 2007 naar de stand 2e suppletore begroting 2007 – artikel 3 Nominaal en onvoorzien

Bedragen x € 1 000

Toelichting:

Bij 1e suppletore begroting is de loon- en prijsbijstelling uit de aanvullende post aan de IXA-begroting toegedeeld. De loon- en prijsbijstelling wordt bij de 2e suppletore begroting over de loon- en prijsgevoelige artikelen op IXA verdeeld.

nr. 2MEMORIE VAN TOELICHTING

A. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING BIJ HET WETSVOORSTEL

Wetsartikel 1

De begrotingsstaten die onderdeel uitmaken van de Rijksbegroting, worden op grond van artikel 1, derde lid, van de Comptabiliteitswet 2001 elk afzonderlijk bij de wet vastgesteld en derhalve ook gewijzigd. Het onderhavige wetsvoorstel strekt ertoe om voor het jaar 2007 wijzigingen aan te brengen in de begrotingsstaat van Nationale Schuld.

De in die begrotingsstaat opgenomen begrotingsartikelen worden in onderdeel B van deze memorie van toelichting toegelicht (de zgn. begrotingstoelichting).

B. BEGROTINGSTOELICHTING

1. Leeswijzer

Deze eerste suppletore begroting bevat de voorgestelde wijzigingen ten opzichte van de Ontwerpbegroting 2007. In deze begroting wordt onderscheid gemaakt tussen enerzijds de schuld die extern wordt gefinancierd en anderzijds de schulden of tegoeden die verschillende aan de schatkist gelieerde instellingen hebben bij het ministerie van Financiën. De begroting IXA is daarom opgebouwd uit twee beleidsartikelen. Het artikel Financiering Staatsschuld heeft betrekking op de extern gefinancierde schuld van de Staat. Het artikel Kasbeheer heeft betrekking op de schuldverhouding tussen het ministerie van Financiën en de instellingen die aan de schatkist zijn gelieerd alsmede op het betalingsverkeer binnen de rijksoverheid. De begroting IXA bestaat naast de twee hierboven beschreven beleidsartikelen tevens uit een niet-beleidsartikel in verband met loon- en prijsbijstellingen.

In paragraaf 2.1 worden de belangrijkste beleidsrelevante mutaties gepresenteerd die zich voordoen op beide beleidsartikelen. In paragraaf 2.2 is in de tabel budgettaire gevolgen van beleid een overzicht opgenomen van alle mutaties die zich voordoen op de afzonderlijke beleidsartikelen en van de nieuwe standen die daaruit voortvloeien. Hierbij is, gezien de totale omvang van de uitgaven en ontvangsten op de begroting IXA, gekozen voor afronding in hele miljoenen.

Budgetflexibiliteit

De mate van budgetflexibiliteit kan worden afgeleid uit het niet-juridisch verplichte deel van de geraamde programma-uitgaven. Voor de begroting IXA Nationale Schuld is deze budgetflexibiliteit zeer gering, omdat de verplichtingen voornamelijk voortvloeien uit de in het verleden opgebouwde schuld. De verplichtingen die opgenomen zijn in de begroting IXA Nationale Schuld zijn daarom op grond van de Comptabiliteitswet 2001 gelijk gesteld aan de uitgaven.

2. Het beleid

2.1 Overzicht belangrijkste mutaties

In de onderstaande tabel worden de belangrijkste beleidsrelevante mutaties, welke de mutaties in de rentebaten en rentelasten omvatten, weergegeven. De mutatie in deze beleidsrelevante posten is ook opgenomen in de tabellen in paragraaf 2.2. In deze tabellen, welke de budgettaire gevolgen van beleid weergeven, worden ook de overige, niet-beleidsrelevante mutaties weergegeven. Hieronder vallen de aflossing en uitgifte van schuld, de apparaatsuitgaven en de mutaties in rekeningen-courant en deposito’s.

Overzicht belangrijkste mutaties sinds ontwerpbegroting (x € 1 mln.) 2007

¹ Stand ontwerpbegroting betreft in deze tabel de netto rentelasten vermeerderd met het saldo van de overige apparaatsuitgaven en -ontvangsten.

Hieronder worden de verschillende mutaties toegelicht:

1. Renteswaps worden ingezet om het renterisico van de staatsschuld te sturen. Een renteswap is een overeenkomst tussen twee partijen waarmee gedurende de looptijd van de swap een vaste rente wordt geruild tegen een variabele rente. Als gevolg van verschillen tussen de rente die wordt betaald en de rente die wordt ontvangen, ontstaan rentebaten of -lasten. Door het afsluiten van nieuwe swaps eind 2006 en begin 2007 zijn de de netto-ontvangsten op de totale swapportefeuille toegenomen.

2. De geraamde kosten van de staatsschuld zijn gebaseerd op een prijs- en een volumecomponent. Het beroep op de kapitaalmarkt, de volumecomponent, is bijgesteld als gevolg van nieuwe inzichten ten aanzien van het begrotingssaldo. Door tegenvallende saldo-ontwikkeling wordt het kapitaalmarktberoep opwaarts bijgesteld. Als gevolg daarvan stijgen de rentelasten.

3. De prijscomponent van de geraamde kosten van de staatsschuld betreft de rekenrente. Als rekenrentes worden gehanteerd de ramingen voor de korte en de lange rente van het Centraal Planbureau (CPB). De door het CPB geraamde lange rente voor 2007 is neerwaarts bijgesteld van 4,25% naar 4,1%. Hierdoor dalen voor 2007 de geraamde rentelasten voor nieuwe uitgiftes op de kapitaalmarkt. De geraamde korte rente voor 2007 is opwaarts bijgesteld van 3,5% naar 4,0%. Als gevolg daarvan stijgen de geraamde rentelasten voor financiering op de geldmarkt. Per saldo resulteert een stijging in de rentelasten.

4. De interne schuldverhouding betreft de netto schuld van het Rijk aan Sociale Fondsen, Agentschappen, RWT’s en derden in het kader van geïntegreerd middelenbeheer. De verwachting is dat in 2007 de mutatie van de rentelasten nagenoeg gelijk zal zijn aan de mutatie van de rentebaten.

5. De doorwerking van de uitgiftes en van de inkoop eind 2006, plus de effecten van de uitgiftes begin 2007, resulteren per saldo in meevallers in de rentelasten voor 2007. Dit is voornamelijk het gevolg van de inkoop in december 2006. Deze was ingegeven door de meevallende tekortontwikkeling in 2006 en leidt via verlaging van de schuld tot lagere rentelasten.

2.2 De beleidsartikelen

In de onderstaande tabel worden de mutaties op artikel 1 Financiering Staatsschuld weergegeven.

Budgettaire gevolgen van beleid

Beleidsartikel 1 Financiering Staatsschuld Bedragen x € 1 mln.¹

¹ Als gevolg van afronding op miljoenen kan de som der delen afwijken van het totaal.

Toelichting:

Algemeen

De totale uitgaven en ontvangsten zijn opgebouwd uit drie onderdelen. Ten eerste worden de rentelasten en rentebaten verantwoord. Hierbinnen wordt onderscheid gemaakt tussen de rentelasten vaste schuld (schuld met een oorspronkelijke looptijd van langer dan een jaar) en de rentelasten vlottende schuld (looptijd korter dan een jaar). Ten tweede zijn de aflossing en de uitgifte van vaste schuld en de mutatie vlottende schuld in de tabel opgenomen. De derde en verreweg de kleinste post betreft de apparaatsuitgaven. Deze bestaat uit de apparaatsuitgaven ten behoeve van de directie die de staatsschuld beheert en uit kosten voor fees samenhangend met de uitgifte van schuld.

Uit de algemene beleidsdoelstelling links bovenaan in de tabel zijn drie operationele doelstellingen afgeleid. Omdat het toerekenen van de uitgaven aan operationele doelstellingen geen extra cijfermatig inzicht geeft, wordt dat op dit artikel achterwege gelaten. De operationele doelstellingen zijn:

1. Het lenen van lange gelden tegen zo laag mogelijke kosten binnen een aanvaardbaar risico.

2. De bevordering van de distributie, promotie, verhandelbaarheid en liquiditeit van staatsleningen.

3. Het lenen en uitlenen van korte gelden tegen zo laag mogelijke kosten respectievelijk zo hoog mogelijke opbrengsten binnen een aanvaardbaar risico.

Toelichting op programma-uitgaven en -ontvangsten

De meerjarige doorwerking van de inkoop van schuld in december 2006 leidt tot een daling in de vaste schuld en de rentelasten. Door een tegenvallende saldo-ontwikkeling, daarentegen, stijgt de uitgifte van vaste schuld en daarmee de rentelasten. Per saldo resulteert een stijging in de rentelasten voor de vaste schuld.

Door de ophoging van de vlottende schuld, welke eveneens is ingegeven door een tegenvallende saldo-ontwikkeling, stijgen de rentelasten voor de vlottende schuld eveneens. Daarnaast zijn de rentelasten voor de vlottende schuld gestegen door de eerder besproken opwaartse bijstelling van de korte rekenrente van 3,5% naar 4,0%.

De stijging van de rekenrente heeft ook tot gevolg dat de netto rentebaten voor de swaps neerwaarts worden bijgesteld. Tegenover de te ontvangen lange rente staan immers naar verwachting hogere kosten nu de korte rente naar boven is bijgesteld.

In de onderstaande tabel worden de mutaties op artikel 2 Kasbeheer weergegeven. Deze hebben betrekking op de schuldverhouding tussen de minister van Financiën en de instellingen die aan de schatkist zijn gelieerd alsmede op het betalingsverkeer van de Rijksoverheid.

Budgettaire gevolgen van beleid

Beleidsartikel 2 Kasbeheer Bedragen x € 1 mln.¹

¹ Als gevolg van afronding op miljoenen kan de som der delen afwijken van het totaal.

Toelichting:

Algemeen

De totale uitgaven en ontvangsten zijn opgebouwd uit vier onderdelen: (1) rentelasten en rentebaten, (2) mutaties in leningen en aflossingen, (3) mutaties in rekening-courant en deposito’s en (4) apparaatsuitgaven. Onder de rentelasten vallen de rentebetalingen aan agentschappen, RWT’s en sociale fondsen over de bij het Rijk aangehouden rekening-couranttegoeden en deposito’s. Daarnaast maken ook de – louter de interne boekhouding van het Rijk betreffende – rentevergoedingen aan het FES en het AOW-spaarfonds deel uit van de rentelasten. De rentebaten bestaan vrijwel geheel uit renteontvangsten over aan agentschappen en RWT’s verstrekte leningen. Mutaties in leningen, aflossingen, rekening-courant en deposito’s bepalen de mutaties in de schuldverhouding van het Rijk met agentschappen, RWT’s en sociale fondsen in het kader van geïntegreerd middelenbeheer. De apparaatsuitgaven ten slotte betreffen uitgaven ten behoeve van de afdeling die het kasbeheer van het Rijk uitvoert en de kosten van de bankinstellingen.

Uit de algemene beleidsdoelstelling links bovenaan in de tabel zijn twee operationele doelstellingen afgeleid.De operationele doelstellingen zijn:

1. Een doelmatige inrichting van het kasbeheer.

2. Een betrouwbare en efficiënte infrastructuur voor de afwikkeling van het betalingsverkeer.

Rentelasten en rentebaten

De verhoging van de rentelasten is voornamelijk het gevolg van een opwaartse bijstelling van de geraamde korte rente van 3,50% naar 4,00% in 2007, waardoor de rentelasten over 2007 van de door de baten-lastendiensten, RWT’s en sociale fondsen aangehouden rekening-couranttegoeden hoger uitvallen.

De geraamde lange rente is neerwaarts bijgesteld voor 2007, namelijk van 4,25% naar 4,10%, wat een neerwaarts effect heeft op de rentebaten. Echter, het saldo van aan baten-lastendiensten en RWT’s verstrekte leningen is hoger dan in de ontwerpbegroting waardoor het totaaleffect miniem is.

Mutaties in rekening-courant en deposito’s

Aan de uitgavenkant wordt tot en met 2009 verwacht dat een hoger beroep op de sociale fondsen gedaan wordt. Voor de jaren 2010 tot en met 2011 wordt een lager beroep op de sociale fondsen verwacht.

2.3 Niet-beleidsartikel

Vanuit dit artikel vinden overboekingen van loon- en prijsbijstellingen naar de loon- en prijsgevoelige artikelen binnen IXA plaats. In de onderstaande tabel worden de mutaties in de loon- en prijsbijstelling weergegeven.

Budgettaire gevolgen van beleid

Beleidsartikel 3 Nominaal Bedragen x € 1000