XI Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer

nr. 4RAPPORT BIJ HET JAARVERSLAG 2008 VAN HET MINISTERIE VAN VOLKSHUISVESTING, RUIMTELIJKE ORDENING EN MILIEUBEHEER (XI)

Hierbij bieden wij u het op 7 mei 2009 door ons vastgestelde «Rapport bij het Jaarverslag 2008 van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (XI)» aan.

Algemene Rekenkamer

Inhoud

SAMENVATTING

Voor u ligt ons Rapport bij het Jaarverslag 2008 van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM, XI). In het jaarverslag van het Ministerie van VROM is in 2008 ook het Waddenfonds opgenomen. In dit rapport presenteren wij de resultaten van ons rechtmatigheidsonderzoek naar het jaarverslag en de bedrijfsvoering van dit ministerie en van het Waddenfonds.

In deze samenvatting gaan we in op onze belangrijkste bevindingen over de financiële informatie, de bedrijfsvoering en de beleidsinformatie van het Ministerie van VROM. We zetten deze bevindingen af tegen de beginselen van goede publieke verantwoording, om zo te komen tot aanbevelingen voor het verbeteren van het functioneren van het ministerie.

Ook geven wij aan het eind van deze samenvatting onze wettelijke oordelen over het Jaarverslag 2008 en de bedrijfsvoering van het Ministerie van VROM en van het Waddenfonds. Onze wettelijke oordelen over het Ministerie van VROM en over het Waddenfonds staan in beknopte vorm in schema’s, waarin we verwijzen naar de plaats in dit rapport waar we dieper ingaan op deze oordelen en de achterliggende bevindingen presenteren.

Het Ministerie van VROM wil een prettige woonomgeving en een duurzame toekomst scheppen. De minister van VROM coördineert pijler 3 van het kabinetsbeleid: een duurzame leefomgeving. De minister voert samen met andere ministeries, andere overheden, bedrijven en instellingen de volgende beleidsprioriteiten uit:

1. duurzame ruimtelijke inrichting van Nederland: Mooi Nederland;

2. klimaat & energie: Schoon en Zuinig;

3. markten voor duurzame producten;

4. burgers in een gezonde en veilige leefomgeving;

5. proactief opereren in de internationale arena;

6. minder regeldruk.

De uitgaven van het Ministerie van VROM bedroegen in 2008 € 1,2 miljard. De verplichtingen bedroegen € 1 miljard en de ontvangsten € 457 miljoen. Het Ministerie van VROM is een departement dat veel regelingen onder zijn hoede heeft. Derden voeren die regelingen uit, zoals decentrale overheden en SenterNovem.

Het Waddenfonds beheert het geld voor het beleid van de Waddenzee. Dit beleid richt zich op duurzame bescherming en ontwikkeling van dit natuurgebied. Over een periode van twintig jaar komt € 800 miljoen beschikbaar voor de Waddenzee en het Waddengebied. De uitgaven van het Waddenfonds in 2008 bedroegen € 4,5 miljoen. De verplichtingen bedroegen € 41,1 miljoen.

In 2008 bevindt het Ministerie van VROM zich in een omvangrijke reorganisatie onder de naam «Duidelijk VROM!». Deze reorganisatie moet in 2010 zijn afgerond. Hiermee voert het Ministerie van VROM tegelijkertijd de taakstelling uit. De taakstelling houdt in dat het aantal medewerkers vermindert. In 2008 is de auditdienst van het Ministerie van VROM met andere auditdiensten samengevoegd in de Rijksauditdienst (RAD).

Kwaliteit van de publieke verantwoording

Om de prettige leefomgeving en een duurzame toekomst te scheppen moet de minister van VROM haar eigen beleidsdoelstellingen realiseren. Daarvoor moet ze goed opereren in de relatie met de omgeving. Dat doet ze door afwisselend te sturen, te stimuleren, te faciliteren, te onderhandelen en waar nodig handhavend op te treden. Deze omgeving wordt steeds belangrijker. Het Ministerie van VROM ontwikkelt zich tot kerndepartement, waarbij derden veel beleid uitvoeren. Het is dan belangrijk dat de minister «sturen, beheersen, verantwoorden en toezicht houden» goed afstemt, zodat ze de beleidsdoelstellingen kan realiseren.

De Algemene Rekenkamer maakt zich al lange tijd zorgen over de bedrijfsvoering bij het Ministerie van VROM. We constateren al enkele jaren onvolkomenheden in de manier waarop het ministerie het publieke geld beheert. De problemen in de financiële functie bij het Ministerie van VROM zijn hardnekkig, bestaan als sinds 2004, en het niet naleven van de interne procedures is, zoals het ministerie zelf ook erkent, een cultuurprobleem. De problemen komen in de gehele organisatie voor en vragen een integrale aanpak. Wij zullen daarom in 2009 controleren of het Ministerie van VROM heeft geleerd van de huidige (ernstige) onvolkomenheden, of het verbeterplan voortvarend wordt uitgevoerd, en of effectieve verbeteringen tot stand komen in de financiële functie en uiteindelijk in het financieel beheer bij het Ministerie van VROM.

Daarnaast signaleren wij dat bij het Ministerie van VROM rechtmatigheidsfouten voorkomen van een zodanige omvang dat deze de tolerantiegrenzen op jaarverslagniveau overschrijden. Deze overschrijdingen signaleren wij ook bij WWI, een jaarverslag dat in belangrijke mate afhankelijk is van de kwaliteit van de bedrijfsvoering op het Ministerie van VROM. De onrechtmatigheden worden vooral veroorzaakt door gebreken in de juridische grondslag van regelingen.

Wij hebben overwogen hiertegen dit jaar bezwaar te maken op grond van artikel 88 van de Comptabiliteitswet 2001. Wij hebben evenwel besloten dit over 2008 nog niet te doen. Over het verslagjaar 2009 zullen wij overwegen dit alsnog te doen indien deze overschrijdingen nog aanwezig zijn.

Samenvattend: we beoordelen de problemen in de financiële functie bij het Ministerie van VROM dit jaar als een ernstige onvolkomenheid in het financieel beheer. Mede als gevolg van deze problemen zijn dit jaar de tolerantiegrenzen op de verantwoordingsniveaus bij de jaarverslagen van het Ministerie van VROM en WWI, overschreden. Daarbij bestaan de problemen in de financiële functie al lange tijd en zijn ze breed verspreid binnen het ministerie. Hieronder gaan we in op onze belangrijkste conclusies over de financiële informatie, de bedrijfsvoering en de beleidsinformatie van het Ministerie van VROM.

Oordelen over de informatie in het jaarverslag: voldoet grotendeels, overschrijding tolerantiegrens op jaarverslagniveau en de totstandkoming van beleidsinformatie is niet structureel verankerd in het managementcontrolsysteem

De financiële informatie in het Jaarverslag 2008 van het Ministerie van VROM voldoet aan de wettelijke eisen, met uitzondering van:

• een onrechtmatigheid in de verplichtingen van artikel 6. Deze onrechtmatigheid overschrijdt de tolerantiegrens op dit artikel en overschrijdt de tolerantiegrens voor de hele verantwoordingsstaat.

• een onrechtmatigheid in de verplichtingen bij de Europese aanbestedingen. Deze overschrijdt de kwalitatieve tolerantiegrens op artikel 5.

Het totaal van de onrechtmatigheden in de verplichtingen bedraagt € 32,4 miljoen.

De informatie over de bedrijfsvoering en het gevoerde beleid is niet geheel op deugdelijke wijze tot stand gekomen, maar voldoet wel aan de verslaggevingsvoorschriften. Wij constateren, samen met de RAD, dat er onvoldoende zichtbare «control» is op de totstandkoming van de beleidsinformatie. De «control» moet structureel verankerd worden in het managementcontrolsysteem.

De financiële informatie in het Jaarverslag 2008 van het Waddenfonds voldoet aan de wettelijke eisen.

Oordelen over het financieel beheer en materieelbeheer: verbeteracties financieel beheer zijn ingezet, maar werken nog niet structureel door in de organisatie

Het Ministerie van VROM is een proces gestart om de financiële functie en de jaarverantwoording structureel te verbeteren. De aanleiding vormden de onvolkomenheden in het financieel beheer, zoals wij die signaleerden in ons Rapport bij het Jaarverslag 2007. Het ministerie heeft een verbeterplan opgesteld, maar kan niet alle verbeteringen uit dit plan in één jaar realiseren. In het Verbeterplan financiële functie en jaarverantwoording geeft het Ministerie van VROM aan dat de cultuur binnen het ministerie een van de risico’s is voor de verbeteracties in de financiële functie. Ook in ons onderzoek dit jaar hebben we geconstateerd dat het financieel bewustzijn, het besef waarom het nodig is om een gedisciplineerd financieel beheer te voeren, niet overal binnen het departement voldoende wordt gevoeld.

Het beheer is niet uitsluitend een verantwoordelijkheid van de leidinggevenden; het is belangrijk dat maatregelen van beheer in de hele organisatie beklijven. Belangrijk is dat het ministerie het verbeterplan organisatiebreed draagt en dat iedereen binnen het ministerie zich verantwoordelijk voelt voor de verbetering van de financiële functie en het financieel beheer.

Om de financiële functie van het kerndepartement structureel te verbeteren, vinden we het belangrijk dat het Ministerie van VROM een realistisch tijdpad hanteert en bewaakt. We vinden dit nu extra belangrijk omdat de reorganisatie «Duidelijk VROM!» en de daaruit voortvloeiende organisatieverandering bij de directie Financiële en Economische Zaken, verwerkt wordt in het verbeterplan. Dit heeft het Audit Committee van het Ministerie van VROM besloten. Deze trajecten moeten op de langere termijn waarborgen dat de financiële functie op orde is en dat deze efficiënt en effectief opereert. Deze langere termijn heeft het ministerie niet gepreciseerd. In het verbeterplan spreekt het ministerie nog steeds de ambitie uit om eind 2009 de financiële functie op orde te hebben. Wij verwachten daarom dat het ministerie zichtbaar maakt welke verbeteringen in de financiële functie het gaat plannen en realiseren. Een concrete planning is van belang vanwege de voorgenomen overgang naar een nieuw financieel systeem (SAP) en de structurele aard van de problemen in de financiële functie.

Wij hebben in 2008 de volgende drie (ernstige) onvolkomenheden geconstateerd in het financieel beheer en/of de administraties die daarbij gehouden zijn:

• de totstandkoming van de jaarverantwoording;

• de financiële functie van het kerndepartement; (ernstig);

• het financieel beheer van de lokale maatregelen Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit.

Totstandkoming jaarverantwoording: nog niet structureel op orde

Vorig jaar constateerden we een ernstige onvolkomenheid in het proces van de jaarverantwoording 2007. Dit jaar beoordelen we dit proces als een onvolkomenheid in het financieel beheer. We constateren dit jaar ook weer dat het Ministerie van VROM pas bij de jaarafsluiting aandacht besteedt aan de informatie die het moet aanleveren voor het jaarverslag. Vorig jaar gaf dit veel problemen in de laatste fase van het proces van de jaarverantwoording. Dit jaar heeft het ministerie het jaarverslag op tijd ingediend bij het Ministerie van Financiën. Toch komen er na de jaarafsluiting bij het Ministerie van VROM nog relatief veel correcties in de financiële administratie naar voren. Dit wordt veroorzaakt doordat de hele organisatie het reguliere proces van beheersing (of «control») niet goed uitvoert tijdens de jaarlijkse planning & controlcyclus.

Financiële functie kerndepartement: ernstige onvolkomenheid

De onvolkomenheid in de financiële functie bij het kerndepartement is naar ons oordeel dit jaar een ernstige onvolkomenheid, omdat de problemen in de financiële functie dit jaar een tolerantieoverschrijding op twee verantwoordingsstaten met zich meebrengen, de problemen al lange tijd spelen en in de gehele organisatie voorkomen. De financiële functie is nog niet structureel op orde. In het kader van het Verbeterplan financiële functie en jaarverantwoording zijn in 2008 in opzet goede verbetermaatregelen ingezet. Deze verbetermaatregelen moeten de naleving van interne procedures verbeteren en interne controle versterken. Wij missen in het verbeterplan echter een realistisch tijdpad en concrete en controleerbare maatregelen. Deze elementen maken het mogelijk om de voortgang van het verbeterproces goed te volgen. De werking van het verbeterplan hebben wij nog niet kunnen beoordelen. De reden daarvoor is dat de meeste verbetermaatregelen pas in 2009 worden uitgevoerd. Wel hebben we geconstateerd dat in 2008 binnen het Ministerie van VROM nog steeds een gebrek aan aandacht is voor de financiële processen en dat de interne procedures nog niet voldoende worden nageleefd. De verbijzonderde interne controle is versterkt. De kwaliteit en capaciteit van de interne controle binnen het kerndepartement zijn nog belangrijke aandachtspunten.

Financieel beheer lokale maatregelen Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit: beheer nog niet op orde

Wij houden dit jaar de onvolkomenheid aan in het financieel beheer van de lokale maatregelen in het kader van het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL). Wij kunnen niet beoordelen of de toekenning in tegenstelling tot vorig jaar ordelijk en controleerbaar is gebeurd. De reden daarvoor is dat de toekenning van de derde tranche is doorgeschoven naar 2009.

We kunnen dus niet beoordelen of de minister haar toezegging van vorig jaar is nagekomen. De derde tranche heeft een financieel belang van € 145,5 miljoen.

Evenals vorig jaar constateren we dat het Ministerie van VROM nog niet heeft vastgesteld op welke wijze de verantwoording en afrekening van de decentrale overheden plaatsvindt.

Beleidsinformatie: blijvende aandacht is nodig

Experiment met jaarverslagen

Tijdens het Verantwoordingsdebat op 22 mei 2007 heeft de Tweede Kamer haar zorgen geuit over de kwaliteit van het verantwoordingsproces. Naar aanleiding daarvan heeft de minister van Financiën in overleg met de Algemene Rekenkamer en de Tweede Kamer besloten tot een experiment met de jaarverslagen van een aantal departementen. Het doel van het experiment is om de jaarverslagen meer focus en politieke zeggingskracht te geven en de verantwoordingslasten te verminderen. De betrokken ministers verantwoorden zich in het beleidsverslag van hun jaarverslag uitgebreid over de kabinetsprioriteiten uit het coalitieakkoord en over enkele departementspecifieke beleidsprioriteiten. Over beleidsartikelen die niet onder deze prioriteiten vallen, nemen zij alleen een financiële verantwoording op in het jaarverslag.

Het Ministerie van VROM is een van de departementen die aan het experiment meedoet1, dit jaar voor het eerst. Het Ministerie van VROM richt het beleidsverslag in volgens de departementspecifieke beleidsprioriteiten. Dus niet op basis van de kabinetsprioriteiten volgens de afspraken met de Tweede Kamer. De minister van VROM verantwoordt zich over de departementspecifieke beleidsprioriteiten. Zij somt in het beleidsverslag op welke departementspecifieke beleidsprioriteiten er (voor een deel) aan bijdragen dat kabinetsprioriteiten gerealiseerd worden. De niet-financiële beleidsinformatie is losgekoppeld van de financiële informatie. De niet-financiële beleidsinformatie staat in het beleidsverslag. De financiële informatie staat in de beleidsartikelen. Deze loskoppeling is gedeeltelijk opgevangen doordat in het beleidsverslag een tabel Budgettaire en financiële consequenties van de beleidsprioriteiten 2008 is opgenomen. Met het beleidsverslag wordt 2% van de totale uitgaven van het Ministerie van VROM afgedekt. Dit is een erg laag percentage nu ook als gevolg van het experiment in de beleidsartikelen geen beleidsinformatie meer wordt verstrekt. Hierdoor is er geen volledige aansluiting meer tussen begroting en verantwoording van het Ministerie van VROM. De Tweede Kamer kan in de verantwoording dus niet zien of alle in de begroting beoogde doelen en prestaties zijn gerealiseerd. De Algemene Rekenkamer constateert dat het Ministerie van VROM geen informatie meer verzamelt over effect- en prestatiegegevens, die niet langer in het (experiment) jaarverslag opgenomen hoeven te worden.

Onderdeel van het experiment is dat departementen beleidsconclusies opnemen in het beleidsverslag. In bijna alle gevallen bestaat de beleidsconclusie uit twee of drie zinnen waarin het Ministerie van VROM aangeeft dat het beleid op schema ligt. In deze beleidsconclusies is niet concreet onderbouwd in hoeverre de realisatie van de betreffende prioriteit op koers ligt en wat het ministerie het komende jaar concreet gaat doen om de resultaten van het beleid (verder) te verbeteren. Wij bevelen het ministerie aan om in het volgende jaarverslag aandacht te schenken aan het concreet formuleren van beleidsconclusies.

Het Ministerie van VROM gaat in de toelichting bij de beleidsartikelen in op opmerkelijke verschillen tussen raming en realisatie van financiële middelen. In bijna alle gevallen is niet het gehele verschil toegelicht maar slechts een gedeelte van het financiële verschil. In het beleidsverslag geeft het Ministerie van VROM een overzicht van de gerealiseerde prestaties in het kader van de departementspecifieke beleidsprioriteiten. Uit dit overzicht blijkt niet hoe groot de verschillen zijn tussen geraamde en gerealiseerde prestaties voor de departementspecifieke beleidsprioriteiten en de kabinetsprioriteiten. Ook zijn deze prestaties niet te koppelen aan beleidsartikelen of operationele doelstellingen.

Beschikbaarheid van de beleidsinformatie in de Begroting 2009

De beschikbaarheid van de beleidsinformatie in de Begroting 2009 van het Ministerie van VROM is verbeterd ten opzichte van voorgaande jaren. Vooral de vraag «wat willen we bereiken?» is beter geformuleerd en onderbouwd dan vorig jaar. De uitgaven zijn per operationele doelstelling helder aangegeven. Daarmee beantwoordt het Ministerie van VROM de vraag «wat mag dat kosten?» volledig. Op de vraag «wat gaan wij daarvoor doen?» zijn de antwoorden voor zeven operationele doelstellingen niet SMART1 geformuleerd. We constateren dat het percentage operationele doelstellingen, waarbij de minister heeft uitgelegd waarom er geen concrete informatie over is opgenomen, is toegenomen in vergelijking met vorig jaar.

Bruikbaarheid van de beleidsinformatie

De Algemene Rekenkamer heeft een verdiepend onderzoek gedaan naar beleidsartikel 4, gericht op de verbetering van de milieukwaliteit van water en bodem. We constateren dat in het kader van «de Monitoring Bodemsanering door provincies en gemeenten» veel beleidsinformatie wordt verzameld over de voortgang en de uitvoering van de bodemsaneringsoperatie. De decentrale overheden zijn zelf verantwoordelijk voor de volledigheid van gegevens die zij aan het Ministerie van VROM aanleveren. Het ministerie controleert deze monitorgegevens niet (meer).

Oordelen over het jaarverslag en de bedrijfsvoering van het Ministerie van VROM

In onderstaand schema staan onze oordelen over het Jaarverslag 2008 en de bedrijfsvoering van het Ministerie van VROM, die wij krachtens de Comptabiliteitswet 2001 geven.

* In de Audit Actielijst (AAL) achter in deze samenvatting staat een overzicht van alle onvolkomenheden.

Oordelen over het jaarverslag van het Waddenfonds

In onderstaand schema staan onze oordelen over het Jaarverslag 2008 en de bedrijfsvoering van het Waddenfonds1, die wij krachtens de Comptabiliteitswet 2001 geven.

Audit Actielijst 2009

De Audit Actielijst (AAL) laat zien op welke punten de Algemene Rekenkamer vindt dat het ministerie actie moet ondernemen. Dat zijn de (ernstige) onvolkomenheden in het financieel beheer. De lijst meldt ook welke maatregelen de minister heeft aangekondigd om de (ernstige) onvolkomenheden die wij hebben geconstateerd op te lossen.1

Kwaliteitskaart bedrijfsvoering

De kwaliteitskaart bedrijfsvoering is een nieuw instrument van de Algemene Rekenkamer. Wij gebruiken de kaart dit jaar voor het eerst. Op basis van de ervaringen van dit jaar willen we de kwaliteitskaart de komende jaren verder ontwikkelen. De kwaliteitskaart plaatst de geconstateerde (ernstige) onvolkomenheden in het licht van de totale bedrijfsvoering van een ministerie en maakt zichtbaar welke artikelen worden geraakt door de (ernstige) onvolkomenheden die wij hebben geconstateerd. De kwaliteitskaart bestaat uit twee delen. Deel I van de kwaliteitskaart richt zich op de organisatieonderdelen van het Ministerie van VROM. Deel II van de kwaliteitskaart richt zich op de begrotingsartikelen van het ministerie.

Deel I van de kwaliteitskaart zet het aantal geconstateerde (ernstige) onvolkomenheden af tegen het totale aantal mogelijke onvolkomenheden. Dit deel van de kaart is gebaseerd op de Baseline financieel beheer en materieelbeheer van het Ministerie van Financiën. Deze baseline bevat de normen voor een goed financieel beheer en materieelbeheer. Het totale aantal mogelijke onvolkomenheden in de bedrijfsvoering bestaat uit alle beheerdomeinen die voor het ministerie voor een goed functioneren relevant respectievelijk kritisch zijn. Doordat de kwaliteitskaart een nieuw instrument is, zou de inschatting van het belang van de beheerdomeinen in de toekomst nog kunnen wijzigingen.

Deel I van de kwaliteitskaart maakt ook zichtbaar aan welke beheerdomeinen wij en/of de Rijksauditdienst (RAD) in de controle over 2008 extra aandacht hebben besteed en waar wij (ernstige) onvolkomenheden hebben geconstateerd. Met extra aandacht van de RAD bedoelen wij die aandacht voor de bedrijfsvoering die de reguliere aandacht uit hoofde van de jaarlijkse wettelijke controle overstijgt. Met extra aandacht van de Algemene Rekenkamer doelen wij op ons departementspecifiek, departementsoverstijgend en ons rijksbrede onderzoek (zie hoofdstuk 1 voor informatie over onze onderzoeksopzet). Extra aandacht van de Algemene Rekenkamer en van de RAD betekent niet per definitie dat alle aspecten van het desbetreffende beheerdomein in het onderzoek zijn betrokken, het kan ook betrekking hebben op een enkel aspect binnen het beheerdomein.

Deel II van de kwaliteitskaart maakt zichtbaar welke artikelen door de geconstateerde (ernstige) onvolkomenheden worden geraakt en waar gevolgen voor de rechtmatigheid zijn geconstateerd en of de geconstateerde fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid de kwantitatieve tolerantiegrenzen overschrijden.

In de AAL staat een korte beschrijving van de (ernstige) onvolkomenheden en in § 3.1 worden de (ernstige) onvolkomenheden toegelicht.

Uit deel I van de kwaliteitskaart van het Ministerie van VROM blijkt dat bij het Ministerie van VROM 107 beheerdomeinen van belang zijn voor de bedrijfsvoering. Daarvan zijn 17 beheerdomeinen als kritisch aan te merken. Van de 107 beheerdomeinen die van belang zijn voor het goed functioneren van het Ministerie van VROM hebben wij en de RAD vijf beheerdomeinen extra onderzocht. Daarnaast hebben wij de financiële functie en het proces van de jaarverantwoording van het gehele ministerie onderzocht. Wij hebben twee onvolkomenheden geconstateerd en één ernstige onvolkomenheid. Eén onvolkomenheid heeft betrekking op een kritisch beheerdomein. De andere onvolkomenheid en de ernstige onvolkomenheid konden niet toegedeeld worden aan een beheerdomein.

Uit deel II van de kwaliteitskaart van het Ministerie van VROM blijkt dat één artikel van het Ministerie van VROM geraakt worden door de door ons geconstateerde (ernstige) onvolkomenheden bij dit ministerie. De (ernstige) onvolkomenheden bij de financiële functie en het proces van de jaarverantwoording kunnen niet worden toegerekend aan een begrotingsartikel.

1 INLEIDING

1.1 Over dit onderzoek

Ministers verantwoorden zich in hun jaarverslagen over de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten van het ministerie (financiële informatie), over de manier waarop het ministerie heeft gefunctioneerd (informatie over de bedrijfsvoering) en over de vraag of de doelen en prestaties die in de begroting van het ministerie waren afgesproken, ook zijn gerealiseerd (informatie over het beleid).

De Algemene Rekenkamer doet jaarlijks rechtmatigheidsonderzoek bij het Rijk. Het doel van dit onderzoek is tweeledig. Ten eerste komen we ten behoeve van onze wettelijke taak tot oordelen over het al dan niet voldoen aan de eisen van de Comptabiliteitswet 2001 (CW 2001). Daarnaast zetten we onze bevindingen af tegen de beginselen van goede publieke verantwoording om te komen tot aanbevelingen ter verbetering van het functioneren van het Rijk.

1.1.1 Wettelijke taak

Met ons onderzoek gaan we na of de jaarverslagen en de bedrijfsvoering van de ministeries voldoen aan de eisen die de CW 2001 stelt. Dit is onze wettelijke taak. We beoordelen of de informatie in de jaarverslagen over verplichtingen, uitgaven en ontvangsten, over bedrijfsvoering en over beleid tot stand gekomen is volgens de daarvoor geldende regels en of deze goed is weergegeven. Bij de bedrijfsvoering zelf van het ministerie beoordelen we of het financieel beheer en materieelbeheer voldoen aan de eisen van de CW 2001. Met onze wettelijke oordelen ondersteunen we de Tweede Kamer bij het verlenen van decharge aan de ministers.

Figuur 1 laat zien wat wij uit hoofde van onze wettelijke taken wanneer onderzoeken en voor wie.

In onze rapporten bij de jaarverslagen melden we zowel de fouten en onzekerheden in de financiële informatie die de kwantitatieve tolerantiegrenzen overschrijden als de fouten en onzekerheden in de financiële informatie die de kwalitatieve tolerantiegrenzen overschrijden. Onder «fouten» verstaan we financiële informatie die niet rechtmatig tot stand is gekomen (het begrotingsgeld is niet volgens de regels uitgegeven) of niet deugdelijk is weergegeven (er is geen goede verantwoording afgelegd in het jaarverslag). We spreken van «onzekerheden» wanneer we, bijvoorbeeld door onvolkomenheden in het financieel beheer, niet kunnen vaststellen of er al dan niet sprake is van fouten.

1.1.2 Goede publieke verantwoording

Goed openbaar bestuur staat centraal in het werk van de Algemene Rekenkamer. Wij baseren ons daarbij op de kenmerken van goed openbaar bestuur zoals de Verenigde Naties deze hebben geformuleerd. Deze kenmerken hebben betrekking op de rechtsstaat, de democratie, het functioneren en het presteren van het openbaar bestuur. Uitgaande van onze wettelijke taak en missie richten wij ons vooral op de laatste twee aspecten. En in ons jaarlijkse rechtmatigheidsonderzoek concentreren wij ons vooral op het onderdeel «publieke verantwoording». Wij zijn van mening dat iedere overheid te allen tijde goede publieke verantwoording over haar functioneren en presteren moet kunnen afleggen. Met onze rapporten proberen we ministers te stimuleren om daarin zo nodig verbeteringen aan te brengen.

Figuur 2 geeft een overzicht van publieke verantwoording als onderdeel van goed openbaar bestuur. Voor een compleet overzicht van goed openbaar bestuur zie www.rekenkamer.nl.

1.1.3 Leeswijzer

De rechtmatigheid van de inning, het beheer en de besteding van publieke middelen, een van de beginselen van goede publieke verantwoording (zie figuur 2), onderzoeken wij krachtens onze wettelijke controletaak. Onze bevindingen staan beschreven in hoofdstuk 2.

Voor de andere beginselen van goede publieke verantwoording kijken we verder dan de eisen van de CW 2001.

In hoofdstuk 3, over de bedrijfsvoering, gaan we in op de (ernstige) onvolkomenheden in het financieel beheer en materieelbeheer. Verder geven we in dat hoofdstuk een beeld van hoe het ministerie omgaat met die aspecten van de bedrijfsvoering die wij van belang achten voor een goede publieke verantwoording. We onderzoeken in hoeverre de minister belangrijke bedrijfsprocessen in de greep houdt (is hij «in control»?) en we besteden aandacht aan de verschuivingen van taken en verantwoordelijkheden van de rijksoverheid. Publieke verantwoording over de effectiviteit en efficiency van beleid en de behartiging van publieke taken geschiedt onder meer in de vorm van in het jaarverslag opgenomen beleidsinformatie over behaalde prestaties. In hoofdstuk 4 staan de bevindingen en conclusies uit ons onderzoek naar de beschikbaarheid en de bruikbaarheid van deze beleidsinformatie beschreven. De bevindingen uit het rechtmatigheidsonderzoek van het Waddenfonds staan in hoofdstuk 5.

1.1.4 Onderzoeksopzet

Op basis van een risicoanalyse hebben we een programma opgesteld voor het rechtmatigheidsonderzoek 2008 bij het Ministerie van VROM. Op grond van dit programma hebben we dit jaar onder meer aandacht besteed aan de volgende onderwerpen:

• De rijksbrede onderwerpen: digitalisering personeelsdossiers, externe inhuur, bestuurskosten, Europese aanbestedingen.

• De departementsoverstijgende onderwerpen: managementcontrolsysteem en subsidiebeheer.

• De departementspecifieke onderwerpen:financiële functie, totstandkoming jaarverantwoording, financieel beheer lokale maatregelen Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit, afrekening meerjarenvoorschotten bodemsanering 2002–2004, ICT-en informatiebeveiliging, Afvalfonds, beschikbaarheid en bruikbaarheid niet-financiële beleidsinformatie, overzicht personele topinkomens in het jaarverslag.

Op www.rekenkamer.nl kunt u meer lezen over hoe onze rapporten bij de jaarverslagen tot stand komen. Daar vindt u ook een verklarende woordenlijst met begrippen die veel voorkomen in onze rapporten bij de jaarverslagen. Afkortingen die specifiek zijn voor dit rapport, zijn opgenomen in bijlage 3.

1.2 Over het Ministerie van VROM

Wij rapporteren over de resultaten van ons onderzoek per jaarverslag. In totaal zijn er 27 jaarverslagen. Dit rapport gaat over het jaarverslag van het Ministerie van VROM (XI).

De minister van VROM is verantwoordelijk voor het beleid op het terrein van ruimte en milieu. De minister van VROM wil een prettige woonomgeving en een duurzame toekomst scheppen. Sinds 2007 heeft het Ministerie van VROM twee ministers. Met ingang van 2008 heeft het ministerie een afzonderlijk jaarverslag geschreven voor het beleidsterrein Wonen, Wijken en Integratie (WWI, XVIII). Het jaarverslag van het Waddenfonds is sinds 2008 opgenomen in het jaarverslag van het Ministerie van VROM. Wij maken hiervoor geen afzonderlijk rapport, onze bevindingen zijn te vinden in dit rapport.

In het volgende overzicht geven wij een beschrijving van het Ministerie van VROM aan de hand van een aantal kengetallen.

Bron voor gegevens: organisatiebesluit VROM 2008, Jaarverslag VROM 2008 en informatie directie FEZ. Bron voor de rapporten van de Algemene Rekenkamer: www.rekenkamer.nl.

Het Ministerie van VROM is een beleidsdepartement dat kaders stelt via nota’s en wet- en regelgeving. De VROM-Inspectie handhaaft de naleving van de wet- en regelgeving van het Ministerie van VROM. Daarnaast bereikt het Ministerie van VROM zijn beleidsdoelstellingen door subsidies en specifieke uitkeringen te verstrekken. De uitvoering van veel van de subsidieregelingen besteedt het ministerie uit aan een andere organisatie binnen de rijksoverheid, bijvoorbeeld SenterNovem. De minister van VROM is verantwoordelijk voor de baten-lastendienst Nederlandse Emissieautoriteit (NEa).

In 2007 heeft het Ministerie van VROM de eerste stappen gezet in een grootschalige reorganisatie. De reorganisatie heet «Duidelijk VROM!». Het ministerie reorganiseert het bestuursmodel en de bedrijfsvoering. In 2008 ging de expeditiefase in. In deze fase verlaat het ministerie het dienstenmodel. Er ontstaan tijdelijk functionele organisaties binnen het ministerie. De reorganisatie moet in 2010 afgerond zijn.

2 JAARVERSLAG

De Algemene Rekenkamer heeft het Jaarverslag 2008 van het Ministerie van VROM beoordeeld. Wij hebben onderzocht of de minister het begrotingsgeld volgens de regels heeft uitgegeven en ontvangen en of zij daarover in het jaarverslag goede verantwoording heeft afgelegd. Ook hebben we onderzocht of de informatie in het jaarverslag over de bedrijfsvoering en over het gevoerde beleid deugdelijk tot stand is gekomen en voldoet aan de daaraan te stellen kwaliteitsnormen.

2.1 Oordeel over de financiële informatie

De financiële informatie in het jaarverslag bestaat uit de volgende onderdelen:

• de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten in de verantwoordingsstaat en de toelichting daarbij;

• de baten, lasten, kapitaaluitgaven, kapitaalontvangsten en balansposten in de samenvattende verantwoordingsstaat van de batenlastendiensten en de toelichting daarbij.

De financiële informatie dient op grond van de CW 2001:

• rechtmatig tot stand te zijn gekomen;

• deugdelijk te zijn weergegeven;

• te voldoen aan de verslaggevingsvoorschriften.

Artikel 6

Het Ministerie van VROM heeft circa € 26,0 miljoen onrechtmatig besteed om artikel 6 Verminderen van risico’s van stoffen, afval, stralingen GGO’s te realiseren. Dit betreft een onrechtmatigheid in de verplichtingen. Er is sprake van overschrijding op artikelniveau. Het Ministerie van VROM heeft bij de toekenning van subsidies niet gezorgd voor een wettelijke grondslag en een juridische verplichting. Hierdoor is niet voldaan aan de voorwaarden voor een rechtmatige betaling volgens de Algemene wet bestuursrecht en artikel 22 van de CW 2001.

Naleving Europese aanbestedingsregels

Het Ministerie van VROM heeft circa € 0,3 miljoen onrechtmatig besteed om artikel 5 Verbeteren milieukwaliteit in de bebouwde leefomgeving te realiseren. Het Ministerie van VROM heeft doelbewust gekozen om niet Europees aan te besteden.

Het bedrag aan verplichtingen en uitgaven omvat in totaal € 215,3 miljoen, respectievelijk € 34,8 miljoen aan overschrijdingen op de begrotingsartikelen. Gaan de Staten-Generaal niet akkoord met de hiermee samenhangende slotwetmutaties, dan moeten wij ons oordeel over de financiële informatie mogelijk herzien.

In bijlage 1 van het rapport staat een overzicht van alle fouten en onzekerheden.

Naleving Europese aanbestedingsregels

De Tweede Kamer heeft de afgelopen jaren geïnformeerd in hoeverre de ministeries de Europese aanbestedingsregels naleven. Wij constateren dat bij het Ministerie van VROM in twee gevallen met een totaalbedrag van € 0,8 miljoen deze regels niet nageleefd zijn en dat voor één geval met een totaalbedrag van € 0,3 miljoen er geen zekerheid bestaat over de naleving van de Europese aanbestedingsregels. De aanbestedingen hebben betrekking op beleidsondersteunende activiteiten (bijvoorbeeld ICT, personeel etc.).

Overzicht personele topinkomens in het jaarverslag

Volgens de Wet openbaarmaking uit publieke middelen gefinancierde topinkomens (WOPT) moet elk ministerie in het jaarverslag een overzicht opnemen van medewerkers die in het verslagjaar uit publieke middelen meer verdiend hebben dan het gemiddelde belastbare jaarloon van een minister. Het Ministerie van VROM heeft geen procedures en registraties die bij de jaarafsluiting een betrouwbaar overzicht opleveren. Dit constateerde de Rijksauditdienst in 2008. Het Ministerie van VROM heeft in de bijlage bij het jaarverslag aangegeven dat drie personen in 2008 meer hebben verdiend dan het gemiddelde belastbaar jaarloon van een minister.

2.2 Oordeel over de saldibalans en toelichting

De saldibalans is een overzicht van de posten die aan het eind van het jaar nog openstaan en die naar het volgende jaar moeten worden meegenomen. Bij de saldibalans hoort een toelichting waarin nadere informatie wordt verstrekt over de afzonderlijke posten op deze balans.

De informatie in de saldibalans dient op grond van de CW 2001:

• rechtmatig tot stand te zijn gekomen;

• deugdelijk te zijn weergegeven;

• te voldoen aan de verslaggevingsvoorschriften.

In bijlage 1 van het rapport staat een overzicht van alle fouten en onzekerheden.

2.3 Oordeel over de informatie over bedrijfsvoering

In de bedrijfsvoeringsparagraaf van het jaarverslag van een ministerie verantwoordt de minister zich over de rechtmatigheid van de begrotingsuitvoering (of het begrotingsgeld volgens de regels is uitgegeven), over de totstandkoming van de beleidsinformatie, over het gevoerde financieel beheer en materieelbeheer en over de overige aspecten van de bedrijfsvoering.

De informatie over de bedrijfsvoering dient op grond van de CW 2001:

• op deugdelijke wijze tot stand te zijn gekomen;

• te voldoen aan de verslaggevingsvoorschriften.

Deze twee aspecten betrekken wij in ons oordeel over de informatie over de bedrijfsvoering. We zeggen daarmee niets over de kwaliteit van de informatie zelf.

Om tot een oordeel te komen over de totstandkoming van de informatie hebben wij de volgende aspecten ervan onderzocht:

• Beschikt de minister over een procedure voor de totstandkoming van de bedrijfsvoeringsparagraaf waarin de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van alle actoren zijn vastgelegd?

• Heeft de minister vooraf criteria geformuleerd voor wat moet worden aangemerkt als opmerkelijke zaken en tekortkomingen in de bedrijfsvoering?

• Is het verloop van het totstandkomingsproces controleerbaar en is het afwegingsproces daarbij transparant vastgelegd?

Wij constateren dat het totstandkomingsproces van de bedrijfvoeringsparagraaf niet leidt tot een sterkere betrokkenheid van de directies. De bedrijfsvoeringsparagraaf komt nu tot stand onder regie van FEZ. FEZ stelt een groslijst op met potentiële onderwerpen en legt deze voor aan de beleidsdirecties. Daarna stellen de portefeuillehouders van de directies de onderdelen van de bedrijfsvoeringsparagraaf vast. De manier waarop deze bedrijfsvoeringsparagraaf tot stand komt, komt niet overeen met de integrale verantwoordelijkheid van de directeuren voor beleid, uitvoering en bedrijfsvoering. De verantwoordelijke directies stellen de groslijsten niet op. Daardoor bestaat het risico dat niet alle onderwerpen (die op directieniveau van belang zijn) in de afweging voor de bedrijfsvoeringsparagraaf worden betrokken. Net als in voorgaande jaren blijkt dat ook dit jaar het afwegingsproces op concernniveau verbetering behoeft.

Het Audit Committee heeft de inhoud van de bedrijfsvoeringsparagraaf besproken. Vervolgens heeft het Ministerie van VROM nog een aantal ingrijpende wijzigingen aangebracht. Deze wijzigingen zijn niet zichtbaar afgestemd met de verantwoordelijke directies. Wij constateren dat de betrokkenheid van de directies door dit totstandkomingsproces niet sterker wordt.

In hoofdstuk 3 staan de resultaten van ons onderzoek naar de bedrijfsvoering.

2.4 Oordeel over de informatie over het gevoerde beleid

In het jaarverslag verstrekt de minister ook beleidsinformatie: informatie over de gerealiseerde effecten van het beleid, de daartoe geleverde prestaties en de daarvoor bestede middelen.

De Algemene Rekenkamer beoordeelt ieder jaar de totstandkoming van de beleidsinformatie en of deze informatie voldoet aan de verslaggevingseisen.

De resultaten van ons onderzoek naar de beschikbaarheid en de bruikbaarheid van de beleidsinformatie beschrijven we in hoofdstuk 4.

3 BEDRIJFSVOERING

De Algemene Rekenkamer heeft de bedrijfsvoering van het Ministerie van VROM onderzocht. Onder de bedrijfsvoering vallen alle bedrijfsprocessen die ervoor zorgen dat een ministerie functioneert: het financieel beheer en het materieelbeheer en de processen op het gebied van personeel, informatievoorziening, administratie, communicatie en huisvesting. In dit hoofdstuk geven we ons oordeel over het financieel beheer en materieelbeheer en gaan we in op onvolkomenheden die we daar hebben aangetroffen (§ 3.1). Verder schetsen we de ontwikkeling in de bedrijfsvoering (§ 3.2) en besteden we aandacht aan een aantal departementsoverstijgende onderwerpen in de bedrijfsvoering van het Ministerie van VROM (§ 3.3).

In hun verantwoording moeten ministers laten zien dat ze «in control» zijn. Dit betekent dat het management ervoor zorgt dat de primaire en ondersteunende bedrijfsprocessen voldoende gestuurd en beheerst worden. Als sluitstuk van deze sturing en beheersing moeten ministeries beschikken over een adequate interne auditfunctie.

De Algemene Rekenkamer maakt zich al lange tijd zorgen over de bedrijfsvoering bij het Ministerie van VROM. Dit jaar hebben we (ernstige) onvolkomenheden geconstateerd in de totstandkoming van de jaarverantwoording, de financiële functie en het financieel beheer van de lokale maatregelen in het kader van het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit.

SenterNovem voert veel subsidieregelingen voor het Ministerie van VROM uit. Daarom hebben we dit jaar in het onderzoek speciaal gekeken hoe het ministerie SenterNovem aanstuurt. We constateren dat de minister van VROM beter en gerichter verantwoordelijkheid moet nemen voor de rechtmatige besteding van subsidies die SenterNovem uitvoert. De rollen, taken en verantwoordelijkheden zijn opgenomen in een raamovereenkomst, maar deze lijken in de praktijk toch snel te vermengen. SenterNovem geeft als beleidsuitvoerder ook regelmatig beleidsadvies.

3.1 Oordeel over het financieel beheer en materieelbeheer

Het financieel beheer, het materieelbeheer en de daartoe bijgehouden administraties moeten op grond van de CW 2001 voldoen aan de eisen van rechtmatigheid, ordelijkheid en controleerbaarheid.

Hieronder gaan we dieper in op deze onvolkomenheden.

3.1.1 Totstandkoming jaarverantwoording

De onvolkomenheid in de totstandkoming van de jaarverantwoording in 2008 is niet weggenomen. De totstandkoming van de jaarverantwoording is nog niet structureel ingebed in het managementcontrolsysteem (MCS).

Wij hebben onderzocht hoe het MCS in 2008 functioneerde. Dat hebben we gedaan vanwege de ernstige onvolkomenheid in de jaarafsluiting van 2007. Wij hebben ons daarbij vooral gericht op het proces van de totstandkoming van de jaarverantwoording 2008.

Het Ministerie van VROM heeft in 2008 (stand 31 augustus 2008) een proefafsluiting uitgevoerd. De proefafsluiting is een belangrijk onderdeel van het verbeterplan. Met de proefafsluiting wil het ministerie voorkomen dat in het jaarverantwoordingsproces nog fouten in de administratie opgeschoond moeten worden. De proefafsluiting verliep moeizaam; er kwamen zeer veel correcties naar voren. De dossiervorming van de werkzaamheden in de proefafsluiting was onvoldoende. De afhandeling van de proefafsluiting heeft dan ook tot in februari 2009 geduurd. Het proces van de jaarverantwoording was toen al begonnen. Het effect van de proefafsluiting is desondanks door het ministerie positief geëvalueerd, omdat veel tekortkomingen vroegtijdig zijn gesignaleerd.

Het proces van totstandkoming van de jaarverantwoording 2008 is ordelijker verlopen dan vorig jaar. Het Ministerie van VROM creëerde waarborgen in het verbeterplan. Dat heeft ten dele gewerkt. Die waarborgen zijn onder meer een gedetailleerde planning, verbetering informatie-uitwisseling met SenterNovem, een projectteam jaarafsluiting en een grotere beschikbare personele capaciteit.

Daarnaast heeft FEZ afspraken gemaakt met de RAD over de documenten die FEZ oplevert. Het Ministerie van VROM heeft op tijd de volgende jaarverslagen aan het Ministerie van Financiën verstuurd:

• het jaarverslag van het Ministerie van VROM;

• het jaarverslag van WWI;

• het jaarverslag van het Waddenfonds;

• de samenvattende auditrapporten.

Deze verslagen zijn verstuurd op 13 maart 2009. De RAD heeft van de ambtelijke leiding van VROM een bevestiging bij het jaarverslag gevraagd en ontvangen. Daarmee geeft de leiding aan dat het jaarverslag juist en volledig is.

Het proces van totstandkoming van de jaarverantwoording 2008 is ordelijk verlopen, met uitzondering van de volgende punten:

• Er zijn 140 correcties aangebracht na het sluiten van het financiële systeem. Dit was nodig ondanks de proefafsluiting.

• Het uitvoeringsproces van FEZ was nog niet afgerond toen de RAD met het controleproces begon. FEZ heeft op 27 februari 2009 geen definitief Jaarverslag 2008 bij de RAD opgeleverd. Tussen 27 februari en 11 maart heeft FEZ nog verschillende versies van het jaarverslag bij de RAD aangeboden.

• Tussen 25 februari 2009 en 13 maart 2009 zijn nog 31 correcties doorgevoerd met een aanzienlijk financieel belang.

• De dossiers van de beleidsdirecties en FEZ waren niet voldoende op orde, waardoor de RAD additionele werkzaamheden moest verrichten.

Wij concluderen dat het proces van de totstandkoming van de jaarverantwoording is verbeterd, in opzet en voor een deel in werking. Maar de uitvoering van het proces bij het Ministerie van VROM is niet structureel ingebed in de hele jaarlijkse planning & controlcyclus.

Het probleem van de jaarverantwoording wordt in belangrijke mate veroorzaakt doordat de financiële administratie slecht is onderhouden. Hierdoor komen relatief veel correcties uit het reguliere proces pas aan het eind van het jaar, bij de jaarafsluiting, naar voren. Mede hierdoor moet het ministerie in de slotfase van het jaarverantwoordingsproces nog veel wijzigingen aanbrengen. Verder functioneert het managementcontrolsysteem niet goed. Daardoor wordt de beheersing van relevante (beleids)informatie pas bij de jaarafsluiting zichtbaar.

3.1.2 Financiële functie

De Algemene Rekenkamer beoordeelt de problemen in de financiële functie bij het Ministerie van VROM dit jaar als een ernstige onvolkomenheid. Dit vanwege het feit dat de problemen dit jaar een tolerantieoverschrijding op twee verantwoordingsstaten met zich meebrengen, de onvolkomenheid al bestaat sinds 2004 en de problemen in de gehele organisatie voorkomen.

Jaarverslag Ministerie van VROM 2008, Bedrijfsvoeringsparagraaf

Verbeterplan financiële functie en jaarverantwoording

Er is een verbeterplan opgesteld met een tweeledig doel:

– een sterk verbeterd proces van totstandkoming van de jaarverantwoording 2008

– het op orde brengen van de financiële functie van VROM.

Volgens VROM hebben de doorgevoerde verbeteringen vooraf het risico beperkt dat de jaarverantwoording niet tijdig gereed komt. De volgende resultaten van het verbeterproces worden genoemd:

– Er is een VROM-brede intern controle cluster ingericht. Dit cluster heeft werkzaamheden verricht ten tijde van de proefafsluiting in 2008 en bij de jaarafsluiting.

– Voor het niet naleven van de interne procedures zijn binnen VROM eveneens maatregelen getroffen: enerzijds wordt er gewerkt aan het voorbereiden en de invoering van de nieuwe financieel-administratieve procedures. Deze nieuwe procedures moeten zowel de uniformiteit, de efficiency alsook de effectiviteit verbeteren. Anderzijds loopt er een traject om het management en de medewerkers van VROM te wijzen op het belang van de interne procedures en de noodzaak van naleving ervan.

Tezamen moeten deze maatregelen ertoe leiden dat de naleving van de interne procedures bij VROM sterk verbetert.

De verbetering van het financieel beheer zal met een nieuw financieel systeem een extra impuls krijgen. Er loopt een onderzoek naar de mogelijkheden voor samenwerking met een ander departement om hun financieel systeem te delen.

In 2008 heeft het Ministerie van VROM maatregelen genomen om:

• de naleving van de interne procedures te verbeteren;

• de interne controle (IC) binnen het kerndepartement te versterken.

Dit gebeurde in het kader van het Verbeterplan financiële functie en jaarverantwoording. Wij hebben de opzet en werking van dit verbeterplan beoordeeld. Ook hebben wij de structurele problemen in de financiële functie van het kerndepartement onderzocht.

In opzet zijn er goede verbetermaatregelen ingezet. Er is bijvoorbeeld een VROM-brede verbijzonderde IC-afdeling ingericht binnen de directie FEZ. Voorheen was er alleen een verbijzonderde IC-unit ingericht bij de financiële administratie. Ook is de informatie-uitwisseling tussen het Ministerie van VROM en SenterNovem aangepakt. Deze informatie-uitwisseling gaf in voorgaande jaren problemen.

Wij missen in het verbeterplan echter wel een realistisch tijdpad en concrete en controleerbare maatregelen, waardoor het mogelijk wordt om de voortgang van het verbeterproces goed te volgen.

Daarnaast wordt een aantal structurele problemen volgens ons nog onvoldoende voortvarend aangepakt. Deze problemen zijn in het verbeterplan wel als risico genoemd voor het slagen van het verbeterproces financiële functie. Het betreft bijvoorbeeld:

• problemen in de cultuur binnen het Ministerie van VROM (het financieel bewustzijn);

• de communicatie binnen de financiële functie;

• de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden binnen de financiële functie.

Wij hebben niet kunnen beoordelen of het verbeterplan financiële functie werkt, omdat de meeste verbetermaatregelen pas in 2009 worden uitgevoerd. In 2008 was er binnen het Ministerie van VROM nog steeds gebrek aan aandacht voor financiële processen. Dat blijkt uit ons onderzoek en de rapportages van de IC en de RAD. Interne procedures worden nog niet voldoende nageleefd. Opdrachten aan externen worden bijvoorbeeld mondeling (zonder opdrachtbrief) verstrekt en niet op tijd in de administratie vastgelegd. De verbijzonderde interne controle is versterkt, maar de IC als geheel is nog niet van voldoende kwaliteit. De capaciteit, de onafhankelijkheid en de kwaliteit van de IC zijn voor ons nog een belangrijk aandachtspunt.

Wij vragen de minister van VROM om de ingezette verbetermaatregelen voortvarend uit te voeren en vooral aandacht te besteden aan de structurele problemen binnen de financiële functie. Zowel in opzet als werking. In het Rapport bij het Jaarverslag 2009 zullen wij bijzondere aandacht schenken aan de werking van de financiële functie op het kerndepartement.

3.1.3 Financieel beheer lokale maatregelen Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit

Wij constateren net als vorig jaar een onvolkomenheid in het financieel beheer van de lokale maatregelen in het kader van het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL); het beheer is nog niet op orde.

Het gaat om subsidies aan decentrale overheden waarvan de eerste en tweede tranche in 2006 en in 2007 zijn toegekend. In 2008 zou de derde tranche worden toegekend. In 2007 constateerden we dat het Ministerie van VROM de toekenning van deze subsidies onvoldoende zorgvuldig heeft voorbereid en uitgevoerd. Dat was het gevolg van politieke druk. Het toekenningproces verliep niet ordelijk en controleerbaar. Het ministerie had de eindverantwoording en afrekening van de decentrale overheden niet geregeld. Deze onzorgvuldige opzet en uitvoering van het NSL brengt risico’s met zich mee voor de uiteindelijke verantwoording en afrekening. Hiervoor hebben we in 2007 een onvolkomenheid in het financieel beheer geconstateerd. De minister van VROM beloofde om:

• de volgende tranches beter voor te bereiden;

• op tijd regels vast te stellen voor verantwoording en eindafrekening;

• kwaliteitseisen te stellen aan de verstrekking van subsidies;

• deze kwaliteitseisen toe te passen.

Jaarverslag Ministerie van VROM 2008, Bedrijfsvoeringsparagraaf

Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit

VROM heeft besloten om de derde tranche subsidies in het kader van het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit niet in 2008, maar begin 2009 toe te kennen. De reden hiervoor was dat de subsidieregeling moest worden uitgewerkt. Vervolgens is extra tijd nodig geweest om de ingediende aanvragen zorgvuldig te kunnen beoordelen.

Het Ministerie van VROM heeft de subsidietoekenning van de derde tranche doorgeschoven naar 2009. Het financieel belang van de derde tranche is € 145,5 miljoen. Omdat de toekenning is doorgeschoven, kunnen we dit jaar niet beoordelen of deze ordelijk en controleerbaar is verlopen. Wij constateren net als vorig jaar dat het Ministerie van VROM nog niet heeft uitgewerkt hoe de verantwoording en afrekening van de decentrale overheden uitgevoerd moeten worden. We vragen het Ministerie van VROM de volgende toekenningen van subsidies ordelijk en controleerbaar uit te voeren. Daarbij vragen we vooral om de eindverantwoording en afrekening van de decentrale overheden tijdig te regelen.

3.2 Ontwikkeling in de bedrijfsvoering

In figuur 3 hebben we de ontwikkeling van de onvolkomenheden in de bedrijfsvoering in de afgelopen drie jaar opgenomen. De figuur laat zien welke (ernstige) onvolkomenheden wij de laatste jaren hebben aangetroffen in het financieel beheer en materieelbeheer en in de overige onderdelen van de bedrijfsvoering, en welke onvolkomenheden zijn opgelost.

In 2008 heeft het Ministerie van VROM diverse verbeteracties in gang gezet om de bedrijfsvoering te verbeteren. Toch beoordelen we de problemen in de financiële functie over 2008 als ernstige onvolkomenheid omdat het dit jaar geleid heeft tot een overschrijding van de tolerantiegrenzen op verantwoordingsniveau (bij zowel het Ministerie van VROM als bij WWI), de problemen in de financiële functie al lange tijd bestaan en breed verspreid zijn binnen de organisatie (zie § 3.1). In 2008 is de onvolkomenheid in het ICT-beheer en informatiebeveiliging weggenomen. De ernstige onvolkomenheid voor de jaarafsluiting van vorig jaar is gewijzigd in een onvolkomenheid voor totstandkoming van de jaarverantwoording. De totstandkoming van de jaarverantwoording 2008 is nog niet structureel ingebed in de organisatie. (zie § 3.1).

3.2.1 Afrekening meerjarenvoorschotten bodemsanering 2002–2004

Het Ministerie van VROM heeft voor de periode 2002–2004 voor ongeveer € 350 miljoen aan voorschotten verleend aan provincies en gemeenten. Deze voorschotten hadden in 2005 afgerekend moeten worden. Het afwikkelen van de voorschotten heeft eind 2008 plaatsgevonden. Dat gebeurde na ambtelijk aandringen door de Algemene Rekenkamer. Voor de rechtmatige afrekening van het meerjarenprogramma moet het ministerie de betrouwbaarheid vaststellen van de bestedingsverantwoording en van de prestatieverantwoordingen van de bevoegde overheden. De bestedingsverantwoordingen zijn al vastgesteld in 2006. Het ministerie heeft een extern bureau gevraagd om de juistheid en volledigheid van de prestatieverantwoordingen definitief vast te stellen. Door het onderzoek van dit bureau heeft het ministerie bij de eindafrekening in 2008 een scherper oordeel kunnen vormen over de prestatieverantwoordingen van de bevoegde overheden. Wij benadrukten in ons rapport van vorig jaar dat de uitkomsten van het extern onderzoek het uitgangspunt moesten vormen voor de vaststelling van de prestaties. Het Ministerie van VROM heeft de prestaties echter niet alleen vastgesteld op basis van de uitkomsten van het onderzoek, maar heeft bij het vaststellen van de prestaties een correctie van 20% toegepast. Ook heeft het ministerie het al in 2005 met de bevoegde overheden gecommuniceerde sanctiebeleid niet toegepast. We constateren dat de uitkomsten van het extern onderzoek niet het uitgangspunt zijn geweest voor de informatie in het Jaarverslag 2008 van het Ministerie van VROM.

3.2.2 Afvalfonds

In september 2008 werd duidelijk dat de stichting Afvalfonds niet meer in 2008 kon worden opgericht. Hierdoor kon het bedrag dat op de Begroting 2008 voor het Afvalfonds was gereserveerd niet volledig worden besteed. In overleg met het Ministerie van Financiën is een oplossing gevonden om het resterende bedrag ad € 53,7 miljoen voor het Afvalfonds te behouden. Per Najaarsnota 2008 is het begrotingsbedrag van het Ministerie van VROM met € 53,7 miljoen verlaagd. In de Voorjaarsnota 2009 zal dit bedrag weer aan de Begroting 2009 van het Ministerie van VROM worden toegevoegd. De minister van Financiën is hier in november 2008 mee akkoord gegaan. Naar de mening van de Algemene Rekenkamer is deze afspraak niet onrechtmatig, maar was het wenselijk geweest om in de toelichting bij de Najaarsnota 2008 te vermelden dat het bedrag bij Voorjaarsnota 2009 weer aan de begroting zal worden toegevoegd. Hierdoor zou de Tweede Kamer, in verband met haar budgetrecht, vollediger zijn geïnformeerd.

3.2.3 ICT-beheer en informatiebeveiliging

De minister heeft de Tweede Kamer in 2007 toegezegd dat het Ministerie van VROM (inclusief de Rijksgebouwendienst) eind 2008 zal voldoen aan de eisen van:

• het Voorschrift Informatiebeveiliging Rijksdienst (VIR)

• het Voorschrift Informatiebeveiliging Rijksdienst – Bijzondere Informatie (VIR-BI)

Dit deed de minister in een brief aan de Tweede Kamer (VROM, 2007a).

Wij constateren dat de minister van VROM voor een belangrijk deel voldoet aan het VIR en VIR-BI. We konden dit jaar nog niet vaststellen of de geïmplementeerde maatregelen echt leiden tot een verbetering in de praktijk. Een controleerbare werking is wel onderdeel van het VIR. Wij vragen daar in 2009 aandacht voor.

3.3 Departementsoverstijgende onderwerpen

In deze paragraaf geven we een beeld van de aspecten van bedrijfsvoering die wij hebben onderzocht onder andere omdat we ze van belang achten voor een goede publieke verantwoording, en dan in het bijzonder voor het «in control» zijn van de minister. We hebben onderzoek gedaan naar het personeelsbeheer (§ 3.3.1) en het subsidiebeheer (§ 3.3.2).

We staan in deze paragraaf ook stil bij het verschuiven van taken en verantwoordelijkheden. De uitvoering van subsidies of de uitvoering van beleid bijvoorbeeld verschuiven steeds meer van het Rijk naar uitvoeringsorganisaties en andere derden. Deze decentralisatie gaat vaak gepaard met de bundeling van verschillende geldstromen en leidt tot de vraag of en hoe de minister haar verantwoordelijkheid voor het beleid en het begrotingsgeld waar kan (blijven) maken. We hebben daarom departementsoverstijgend onderzoek gedaan naar het subsidiebeheer.

3.3.1 Personeelsbeheer

Op het gebied van personeelsbeheer hebben wij ons verdiept in twee actuele thema’s: de digitalisering van de personeelsdossiers en de inhuur van externen.

Op verzoek van de Tweede Kamer hebben wij onderzoek gedaan naar de vergoedingen aan ambtenaren die met buitengewoon verlof, zonder bezoldiging, tijdelijk werkzaam zijn bij internationale organisaties. Over de resultaten van dit onderzoek rapporteren wij in ons rapport Buitenlandvergoedingen rijksambtenaren 2002–2008; Deel A: detacheringen zonder bezoldiging (Algemene Rekenkamer, 2009) dat wij op 9 april 2009 hebben uitgebracht.

Digitalisering van personeelsdossiers

Wij hebben bij alle ministeries onderzocht hoe digitalisering van de personeelsdossiers verloopt (aanpak, voortgang, resultaten en mogelijke knelpunten). Bij de Ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), van Economische Zaken (EZ), van Justitie en van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) hebben we ook gekeken naar kwaliteit van de personeelsdossiers (juistheid, volledigheid en toegankelijkheid).

Uit ons onderzoek van 2007 naar het digitaliseringsproces bij het Ministerie van VROM bleek dat een hersteloperatie van de digitalisering van de personeelsdossiers nodig was omdat:

• de dossiers niet overal geschoond waren voordat ze gedigitaliseerd werden;

• de digitalisering niet door daarvoor gekwalificeerde krachten was uitgevoerd;

• de gebruikte apparatuur niet van voldoende kwaliteit was.

De hersteloperatie wordt door het Ministerie van VROM in 2009 afgerond.

Volgens de opgave van het Ministerie van Financiën gaat het bij de digitalisering van de personeelsdossiers bij VROM om 4423 personeelsdossiers met gemiddeld 252 pagina’s per dossier. Via een toegangsportal kunnen aan medewerkers, management, personeelsfunctionarissen, salarisadministratie, ARBO-diensten en controlerende instanties autorisaties worden toegekend. Hierdoor zijn delen van het personeelsdossier voor deze functionarissen toegankelijk. Deze portal zal voor de medewerkers van het Ministerie van VROM na 1 januari 2009 toegankelijk zijn.

Inhuur van externen

In het regeerakkoord van het kabinet-Balkenende IV is onder meer afgesproken om het aantal rijksambtenaren te verminderen. De minister van BZK heeft namens het Rijk de regie over die operatie. Volgens de nota Externe inhuur (BZK, 2008) dienen ministers ervoor te waken dat zij de gaten die in het personeelsbestand vallen door de vermindering van het aantal rijksambtenaren, niet opvullen door de inhuur van externen. Verder is volgens de nota terughoudendheid geboden bij inhuur van externen op reguliere functies of het vragen van extern advies voor bijvoorbeeld beleidsvraagstukken. De doelstelling van het kabinet is namelijk dat de uitgaven aan externe inhuur niet hoger worden dan in 2007 en waar mogelijk afnemen. De ministeries treffen zelf benodigde beheersmaatregelen. Sinds 2007 rapporteren de ministeries in hun departementale jaarverslag over hun externe inhuur en over de beheersmaatregelen die ze getroffen hebben. Wij zijn bij alle ministeries nagegaan hoeveel zij hebben uitgegeven aan externe inhuur in 2008, welke beheersmaatregelen ze hebben getroffen en hoe zijn hierover rapporteren in hun jaarverslagen. Bij de Ministeries van Buitenlandse Zaken (BuiZa), van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW), van EZ en van Financiën hebben we ook een aantal facturen onderzocht.

Bij het Ministerie van BZK hebben we ook aandacht besteed aan de manier waarop het ministerie invulling geeft aan zijn coördinerende rol.

De Rijksauditdienst merkt op dat bij het Ministerie van VROM het proces van «totstandkoming van de bijlage Externe Inhuur» onvoldoende waarborgen bevat om te voldoen aan de proceseisen van de Rijksbegrotingsvoorschriften 2009. De redenen zijn:

• het proces is onvoldoende reconstrueerbaar;

• afwegingen zijn niet transparant gemaakt;

• er is onvoldoende zekerheid dat de uitkomsten van het proces volledig en juist in de bijlage Externe inhuur zijn opgenomen.

3.3.2 Subsidiebeheer

SenterNovem (SN) is een organisatie die de subsidies uitvoert voor het Ministerie van VROM. SenterNovem is een baten-lastendienst van het Ministerie van Economische Zaken (EZ). Uitvoeringsorganisaties voeren steeds vaker de subsidies uit voor ministeries. Hierdoor komen ministeries steeds meer op afstand te staan. Een uitvoeringsorganisatie moet verantwoording afleggen aan het ministerie. Het ministerie moet die uitvoeringsorganisatie aansturen. Wij hebben bij vijf ministeries (EZ, LNV, OCW, BuiZa en VROM) onderzoek gedaan naar de aansturing door en de verantwoording aan subsidieverlendende ministeries als subsidies worden uitgevoerd door uitvoeringsinstanties.

Wij wilden allereerst vaststellen in hoeverre het Ministerie van VROM controle heeft over de uitvoering van deze subsidies door uitvoeringsorganisaties. Daarom hebben wij het ministerie gevraagd hoeveel subsidieregelingen door uitvoeringsorganisaties worden uitgevoerd. Ook vroegen wij wat het financieel belang daarvan is. Het Ministerie van VROM heeft ons dit overzicht niet kunnen leveren.

In ons onderzoek hebben we de aansturing van het Ministerie van VROM op SenterNovem onderzocht. Het Ministerie van VROM heeft SenterNovem gekozen als organisatie om het VROM-beleid uit te voeren. In de uitvoering van de VROM-subsidies door SenterNovem gaat in totaal ongeveer € 1,6 miljard om.

Wij hebben van drie subsidieregelingen onderzocht:

• hoe het Ministerie van VROM de aansturing van SenterNovem heeft vormgegeven;

• hoe het Ministerie van VROM weet dat de subsidies rechtmatig zijn verstrekt en dat de beoogde prestaties zijn geleverd;

• of en hoe de minister in het jaarverslag rapporteert over de subsidies.

Aansturing van SenterNovem

De aansturing van SenterNovem is neergelegd in een raamovereenkomst. Bij de aansturing van SenterNovem zijn meerdere actoren betrokken, met verschillende rollen en verantwoordelijkheden. In de raamovereenkomst staan een controleprotocol, een toezichtprotocol en formats voor verantwoording. Ook staan er afspraken in over taakverdeling, verantwoordelijkheden en informatievoorziening. In de praktijk heeft het Ministerie van VROM een «SenterNovem-tenzij»-beleid. Het ministerie heeft SenterNovem als «huisuitvoerder» gekozen, omdat het ministerie de uitvoering van beleid meer bij één organisatie wil centreren. Daardoor is er beter zicht op het totaalpakket aan opdrachten. En er kan meer eenduidig worden gestuurd. DG Milieu is de coördinerend opdrachtgever binnen het Ministerie van VROM. De mandatering van SenterNovem voor de uitvoering van beleid kent verschillende varianten. De mandatering wordt per regeling vastgesteld. Het is mogelijk dat SenterNovem gemandateerd is voor het ondertekenen van de toekenning van de subsidie.

We constateren dat in de praktijk de opdrachtgever- en opdrachtnemer-relatie tussen VROM en SenterNovem door beide partijen veelal wordt getypeerd als «partnerschap» en «samenwerking». Op zowel formele als informele wijze vindt er tussen VROM en SenterNovem contact en informatie-uitwisseling plaats. Dit is in beginsel niet verkeerd maar in de praktijk lijken de in opzet gescheiden rollen van beleidsontwikkelaar (Ministerie van VROM) en beleidsuitvoerder (SenterNovem), zoals geformuleerd in de raamovereenkomst, zich te vermengen. SenterNovem geeft als beleidsuitvoerder ook regelmatig beleidsadvies.

Zekerheid over rechtmatigheid en prestaties

De accountantsverklaringen bij de afrekeningen van de subsidies geven het Ministerie van VROM zekerheid over de rechtmatigheid van de subsidieuitgaven bij SenterNovem. Het is belangrijk dat er reviews uitgevoerd worden bij derden-accountants om zeker te stellen dat zij dejuiste werkzaamheden hebben gedaan. De auditdienst van het Ministerie van EZ (ADEZ) voert geen zelfstandige systeemtest meer uit op de kwaliteit van de accountantsverklaringen, afgegeven door accountants die verklaringen ten behoeve van de Minister van VROM afgeven. Wel voert de ADEZ nog reviews uit op verzoek van de beleidsdirecties. De beleidsdirecties bij het Ministerie van VROM, FEZ-VROM en de RAD hebben nog niet bepaald wat de gevolgen zijn van het besluit van de ADEZ om geen reviews uit te voeren als sluitstuk van het beleid ter voorkoming en bestrijding van misbruik van regelgeving door derden (M&O-beleid). Omdat het Ministerie van VROM zelf geen vervangende reviews uitvoert als de ADEZ het niet doet en hiermee het M&O-beleid onvoldoende uitvoert, bestaat er een risico op onrechtmatigheden.

Uit de praktijk blijkt dat de medetoezichthoudende rol van FEZ-VROM vooral gericht is op de begrotingsvoorbereiding. FEZ-VROM heeft geen duidelijke formele rol in de aansturing, in het toezicht en bij het afrekenen van SenterNovem op prestaties.

Wij hebben geen volledige, ordelijke en zelfstandig leesbare beleidsinhoudelijke en comptabele dossiers ontvangen van de subsidieregelingen die onder de verantwoordelijkheid van Directoraat-Generaal Milieu (DGM) vallen. DGM heeft formeel een sturende rol als coördinerend opdrachtgever. Deze sturende rol is echter niet altijd zichtbaar. We kunnen bijvoorbeeld niet vaststellen hoe DGM de offertes en rapportages van SenterNovem beoordeelt. En ook niet op basis waarvan DGM deze beoordeelt. Uit de dossiers is verder niet duidelijk hoe DGM de apparaatskosten voor het uitvoeren van een regeling beoordeelt en vaststelt. Ook zijn er in de aansturing geen duidelijke prestatieafspraken gemaakt.

Informatie in begroting en jaarverslag

Het Ministerie van VROM begroot en verantwoordt de drie onderzochte subsidieregelingen niet afzonderlijk in de begroting, het jaarverslag en de bedrijfsvoeringsparagraaf over 2008.

4 INFORMATIE OVER BELEID NADER BESCHOUWD

Jaarlijks doet de Algemene Rekenkamer aanvullend onderzoek naar de beleidsinformatie. Hierbij staan de volgende vragen centraal: is er in de begroting en in het jaarverslag concrete informatie beschikbaar over beleid (§ 4.1) en kan de Tweede Kamer die informatie gebruiken (§ 4.2)?

Het Jaarverslag 2008 van het Ministerie van VROM is onderdeel van een experiment waartoe de minister van Financiën in 2007 heeft besloten, in overleg met de Tweede Kamer en de Algemene Rekenkamer. Het doel van het experiment is om het jaarverslag meer focus en politieke zeggingskracht te geven en de verantwoordingslasten te verminderen. Het experiment houdt in dat de minister zich in het beleidsverslag in het jaarverslag uitgebreid verantwoordt over de kabinetsprioriteiten uit het coalitieakkoord en over enkele departementspecifieke beleidsprioriteiten. Op basis van de verantwoording over deze prioriteiten trekt de minister beleidsconclusies. Ook wordt de koppeling tussen de middelen (in de beleidsartikelen) en het beleid (in het beleidsverslag) inzichtelijk gemaakt. Over beleidsartikelen die niet onder de prioriteiten vallen neemt de minister in het jaarverslag alleen een financiële verantwoording op en geen informatie over prestaties en doelen.

De Jaarverslagen 2008 van de Ministeries van VWS, van LNV en van Buitenlandse Zaken en de Jaarverslagen 2008 van Jeugd en Gezin en voor Wonen, Wijken en Integratie maken ook deel uit van het experiment.1

Bij de start van het experiment is afgesproken dat de ministers samen met het jaarverslag minimaal één beleidsdoorlichting meesturen naar de Tweede Kamer. Deze beleidsdoorlichting maakt geen deel uit van het jaarverslag en valt daarom buiten de reikwijdte van het jaarlijkse rechtmatigheidsonderzoek van de Algemene Rekenkamer.

De minister van VROM heeft aangekondigd dat het ministerie in mei 2009 een beleidsdoorlichting over de resultaten van de uitgevoerde bodemsanering 2007 aanbiedt aan de Tweede Kamer. De beleidsdoorlichting van het ministerie van VROM heeft dit jaar betrekking op beleidsartikel 4 Verbeteren milieukwaliteit van water en bodem. Dat geldt ook voor onze verdieping in § 4.2. Het thema bodemsanering is onderdeel van de departementspecifieke beleidsprioriteit Burgers in een gezonde leefomgeving. Wij hebben bij beleidsartikel 4 geen onrechtmatigheden vastgesteld.

4.1 Beschikbaarheid van de beleidsinformatie

4.1.1 Begroting 2009

Wij onderzoeken ieder jaar hoe de minister zich in het jaarverslag verantwoordt over het realiseren van doelen, prestaties en de inzet van middelen die met de begroting zijn afgesproken. Door het experiment heeft de minister van VROM in het jaarverslag geen informatie opgenomen over de realisatie van doelen en prestaties op het niveau van beleidsartikelen. Daarom hebben we ons gebruikelijke onderzoek naar de beschikbaarheid van beleidsinformatie bij dit ministerie alleen uitgevoerd voor de Begroting 2009. We zijn nagegaan of de minister per operationele doelstelling informatie heeft opgenomen over doelen, prestaties en middelen en zo niet, of het ontbreken van die informatie uitgelegd wordt (het zogenoemde «comply or explain»-principe). Hierdoor wordt voor de Tweede Kamer inzichtelijk hoeveel beleidsinformatie beschikbaar was in de begroting en welke prestatiegegevens er ten minste verzameld behoren te worden door de minister.

De resultaten van ons onderzoek zijn weergegeven in figuur 4. Om de ontwikkeling in de tijd te laten zien, hebben we de beschikbaarheid van informatie in de Begroting 2009 vergeleken met de resultaten van het onderzoek naar de begroting en het Jaarverslag 2006 en de Begrotingen 2007 en 2008.

De beschikbaarheid van de beleidsinformatie in de Begroting 2009 van het Ministerie van VROM is verbeterd ten opzichte van voorgaande jaren. Vooral de vraag «wat willen we bereiken?» is beter geformuleerd en onderbouwd. Per operationele doelstelling zijn de uitgaven helder aangegeven. De vraag «wat mag dat kosten?» wordt volledig beantwoord. Op de vraag «wat gaan wij daarvoor doen?» zijn de antwoorden niet SMART geformuleerd voor zeven operationele doelstellingen. We constateren verder dat het percentage operationele doelstellingen, waarbij de minister heeft uitgelegd waarom er geen concrete informatie over is opgenomen, is toegenomen in vergelijking met vorig jaar.

4.1.2 Experiment jaarverslag

Het ministerie informeert in het jaarverslag niet meer hoe het prestaties en doelen op het niveau van beleidsartikelen realiseert. Dit is het gevolg van het experiment. Een deel van de beleidsinformatie (doelen en prestaties) over niet-prioritaire doelstellingen staat hierdoor niet meer in het jaarverslag. Volgens afspraak zou het ministerie deze informatie nog wel moeten verzamelen voor de volgende begroting. Wij hebben onderzocht of het Ministerie van VROM zich aan deze afspraak heeft gehouden. Het Ministerie van VROM geeft aan dat het deze informatie nog verzamelt, dit jaar ten behoeve van de begroting 2010, waarin ook de realisatie van 2008 aan bod zal komen.

Wij hebben ook onderzocht hoe de minister van VROM zich in het jaarverslag verantwoordt over:

• de realisatie van de kabinetsprioriteiten;

• de departementale beleidsprioriteiten;

• de daarvoor geleverde prestaties;

• de daarmee gemoeide uitgaven.

Dit jaar doet het Ministerie van VROM voor het eerst mee met het experiment. Het ministerie richt het beleidsverslag in volgens de departementspecifieke beleidsprioriteiten en niet op basis van de kabinetsprioriteiten volgens de afspraken met de Tweede Kamer. De minister van VROM verantwoordt zich over de departementspecifieke beleidsprioriteiten en somt in het beleidsverslag op welke departementspecifieke beleidsprioriteiten er (ten dele) aan bijdragen dat de kabinetsprioriteiten gerealiseerd worden.

Relatie kabinetsprioriteiten en uitgaven

De loskoppeling van de niet-financiële beleidsinformatie (in het beleidsverslag) van de financiële informatie (in de beleidsartikelen) is gedeeltelijk opgevangen. Dat doet het Ministerie van VROM door een tabel Budgettaire en financiële consequenties van de beleidsprioriteiten 2008 in het beleidsverslag op te nemen (zie onderstaand kader). Over deze cijfers geeft het Ministerie van VROM aan dat deze niet rechtstreeks te genereren zijn uit de VROM-administratie. De reden is dat er geen gegevens per kabinetsprioriteit worden vastgelegd. De vermelde cijfers zijn geschat en/of komen uit extracomptabele administraties. Met het beleidsverslag wordt 2% van de uitgaven van het ministerie afgedekt. Dit is een erg laag percentage nu ook als gevolg van het experiment bij de beleidsartikelen geen beleidsinformatie meer wordt verstrekt. In de toelichting bij de beleidsartikelen is niet duidelijk welk deel van de verantwoorde uitgaven de kabinetsprioriteiten betreft. Hierdoor is er geen volledige aansluiting meer tussen de begroting en verantwoording van het Ministerie van VROM. De Tweede Kamer kan in de verantwoording dus niet zien of alle in de begroting beoogde doelen en prestaties zijn gerealiseerd.

Uit de overzichtstabel in het beleidsverslag kunnen wij niet opmaken welke operationele doelstellingen uit de begroting van het Ministerie van VROM onder de kabinetsprioriteit vallen. Nu zijn de beleidsartikelen van het ministerie in zijn geheel aan de kabinetsprioriteit toegeschreven. Het financieel belang geeft echter maar een deel van de uitgaven van een bepaald beleidsartikel aan. Dit financieel belang geeft de minister ook aan in de overzichtstabel in het beleidsverslag.

Zoals afgesproken verantwoordt het Ministerie van VROM zich in de beleidsartikelen niet meer beleidsmatig, alleen financieel. Voor twee operationele doelstellingen geeft het Ministerie van VROM in de beleidsartikelen een beleidsmatige toelichting naast de financiële toelichting. Deze doelstellingen zijn geen onderdeel van de beleidsprioriteiten (3.2.1 en 6.2.2). Het ministerie doet dit omdat met deze operationele doelstellingen relatief veel budget is gemoeid.

Beleidsconclusies

Onderdeel van het experiment jaarverslagen is ook dat departementen beleidsconclusies opnemen in het beleidsverslag. Bij het Ministerie van VROM zien we aan de ene kant dat in het beleidsverslag systematisch per departementspecifieke beleidsprioriteit conclusies zijn opgenomen over de resultaten van het beleid over 2008.

Aan de andere kant zien we dat de kwaliteit van de beleidsconclusies kan worden verbeterd. De formuleringen zijn namelijk zeer abstract (zie kader hieronder) en daardoor naar onze mening niet goed bruikbaar.

Jaarverslag Ministerie van VROM 2008, Beleidsverslag (citaat)

Beleidsconclusie prioriteit Proactief opereren in de internationale arena

In 2008 is een aantal belangrijke stappen gezet op weg naar de realisatie van de ambities van het kabinet voor het opereren in de internationale milieubeleidsarena. Mede op basis van de voortgang in de eerste maanden van 2009, wordt met vertrouwen uitgekeken naar het bereiken van de voor het einde van de kabinetsperiode gestelde doelen. Hard werken blijft het devies voor de komende jaren.

In bijna alle gevallen bestaat de beleidsconclusie uit twee of drie zinnen waarin het Ministerie van VROM aangeeft dat het beleid op schema ligt (zie kader hieronder). In deze beleidsconclusies is niet concreet onderbouwd in hoeverre de realisatie van de betreffende prioriteit op koers ligt en wat het ministerie het komende jaar concreet gaat doen om de resultaten van het beleid (verder) te verbeteren.

Jaarverslag Ministerie van VROM 2008, Beleidsverslag (citaat)

Beleidsconclusie prioriteit behouden en versterken van de openheid van het landschap

Het beleid voor openheid landschap ligt op schema. Voor het saneren ongewenste bestemmingen zijn voorbereidingen getroffen. De doelstellingen bereiken we in 2009 en 2010.

Wij bevelen het ministerie aan om in het volgende jaarverslag aandacht te schenken aan het concreet formuleren van beleidsconclusies.

Toelichting op opmerkelijke verschillen in resultaten en besteding van middelen

In de Regeling Rijksbegrotingsvoorschriften (RBV) 2009 staat dat de toelichting bij het budgettair kader kort en bondig moet ingaan op opmerkelijke verschillen tussen raming en realisatie van financiële middelen en van prestatiegegevens. Omdat in de RBV niet wordt aangegeven wanneer sprake is van een opmerkelijk verschil, hanteert de Algemene Rekenkamer de vuistregel dat sprake is van een opmerkelijk verschil als een afwijking groter is dan 10%. Het Ministerie van VROM hanteert een ondergrens van € 3 miljoen voor het toelichten van de verschillen tussen de begroting en realisatie. Door die ondergrens licht het departement een aantal financiële verschillen niet toe, ondanks dat de afwijking groter is dan 10%. Bij de verschillen waar wel een toelichting over is opgenomen zien wij dat het ministerie in bijna alle gevallen niet het gehele verschil toelicht, maar slechts een gedeelte van het financiële verschil.

Het Ministerie van VROM geeft in het jaarverslag geen toelichting op de opmerkelijke verschillen tussen geraamde en gerealiseerde prestaties. In het beleidsverslag geeft het Ministerie van VROM een overzicht van de gerealiseerde prestaties in het kader van de departementspecifieke beleidsprioriteiten. Uit deze toelichting blijkt niet hoe groot de verschillen zijn tussen geraamde en gerealiseerde prestaties voor de departementspecifieke beleidsprioriteiten en de kabinetsprioriteiten. Ook zijn deze prestaties niet te koppelen aan beleidsartikelen of operationele doelstellingen.

4.2 Bruikbaarheid van de beleidsinformatie

De Algemene Rekenkamer heeft niet alleen gekeken naar de beschikbaarheid van informatie over beleid in het Jaarverslag 2008 en de Begroting 2009. Wij hebben ook onderzocht of de informatie in het beleidsverslag bruikbaar is voor de Tweede Kamer. De Tweede Kamer moet zich met deze informatie een oordeel kunnen vormen over de mate waarin een minister de kabinetsprioriteiten en departementspecifieke beleidsprioriteiten heeft gerealiseerd met behulp van de daarvoor geleverde prestaties en ingezette middelen. Dit jaar hebben we onderzoek gedaan naar artikel 4 van het Jaarverslag VROM 2008: «Verbeteren van de milieukwaliteit van water en bodem» en daarbinnen de tweede operationele doelstelling (4.2.2): «Saneren van verontreinigde bodems».

Deze operationele doelstelling valt binnen de departementspecifieke beleidsprioriteit Burgers in een gezonde en veilige leefomgeving. Voor de beleidsprioriteit legt de minister van VROM in deze kabinetsperiode het accent op:

• de verbetering van de lucht- en geluidskwaliteit;

• de aanpak van bodemsanering.

Dit doet zij omdat in Nederland nog sprake is van situaties waarin (wettelijke) normen worden overschreden (VROM, 2007b).

Artikel 4 in Begroting en Jaarverslag 2008

De Rijksbegroting 2008 beschrijft voor VROM als operationele doelstelling 2: «Saneren van verontreinigde bodems». «Bodems worden gesaneerd om gezondheidsrisico’s weg te nemen of te beheersen en om beperkingen voor grondgebonden en economische ontwikkelingen weg te nemen. Uiterlijk in 2015 zullen in alle gevallen waarbij op basis van het huidige gebruik onaanvaardbare risico’s zijn geconstateerd, maatregelen zijn genomen om die risico’s weg te nemen of te beheersen.»

In de Rijksbegroting 2008 worden in totaal negen prestatie-indicatoren genoemd voor bodemonderzoeken en bodemsaneringen en twee prestatie-indicatoren voor kennisontwikkeling over de bodemkwaliteit. Ook wordt in de Rijksbegroting gemeld dat er in 2007 een beleidsdoorlichting Sanering verontreinigde bodems wordt afgerond.

In de toelichting bij artikel 4 in het jaarverslag wordt allereerst het proces rond het vaststellen van de subsidies bodemsanering 2002–2004 beschreven. In het overzicht afgeronde onderzoeken is een evaluatieonderzoek bodemsanering opgenomen (de beleidsdoorlichting), met daarin de resultaten van uitgevoerde bodemsaneringen 2007. Dit evaluatieonderzoek is in mei 2009 aangeboden aan de Tweede Kamer.

In het beleidsverslag in het Jaarverslag 2008 is beleidsinformatie opgenomen over bodemsanering als onderdeel van de VROM-prioriteit Burgers in een gezonde en veilige leefomgeving (beoogde doel, doelbereik, relevante prestatie-indicatoren, prestaties 2008). De beleidsconclusie luidt dat er bestuurlijke overeenstemming is over het bereiken van de doelstellingen en dat het kabinet de Tweede Kamer informeert (met een midtermreview in 2011) over de voortgang en het bereiken van de doelstellingen voor spoedlocaties in 2015.

In het beleidsverslag wordt verwezen naar de jaarverslagen bodemsanering van het Landelijk Informatiebeheer Bodem (LIB) en het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM).

De keuze voor het verdiepend onderzoek op dit artikel is onder meer ingegeven door de onzekerheid over de betrouwbaarheid van de prestatieverantwoordingen die de Minister van VROM ondervond bij het afrekenen van de meerjarenvoorschotten bodemsanering uit de programmaperiode 2002–2004. In onze Rapporten bij het Jaarverslag 2003 t/m 2007 vroegen we aandacht voor de betrouwbaarheid van de prestatieverantwoordingen van de bevoegde overheden. Deze prestatieverantwoordingen zijn nodig voor een rechtmatige afrekening van de voorschotten bodemsanering. We hebben onderzocht hoe de beleidsinformatie van bevoegde overheden verzameld wordt en of de informatie volledig, tijdig en actueel is.

Totstandkoming monitoringinformatie voor het Jaarverslag Bodemsanering, een rapportage van bevoegde overheden

De bodemsaneringsoperatie is een landelijke operatie, waarin alle spoedlocaties vóór 2015 gesaneerd of beheerst moeten zijn. Alle ernstige gevallen van bodemverontreiniging die ontstaan zijn vóór 1 januari 1987 moeten voor 2030 gesaneerd of beheerst zijn.

In de Wet bodembescherming (Wbb) staat dat de minister van VROM de Tweede Kamer jaarlijks een verslag stuurt over de voortgang van de uitvoering van de bodemsaneringsoperatie. Deze voortgang wordt jaarlijks gerapporteerd in het Jaarverslag Bodemsanering. Dat is een rapportage van de bevoegde overheden bodemsanering (RIVM, 2008). De bevoegde overheden zijn provincies en gemeenten die bevoegd gezag zijn voor de Wet bodembescherming. Daardoor zijn deze overheden verantwoordelijk voor het uitvoeren en handhaven van deze wet. Ze zijn ook verantwoordelijk voor de bodemsaneringsoperatie van ernstige verontreinigingen en het behalen van de doelstellingen van het derde Nationaal Milieubeleidsplan. De voortgangsrapportage is van de bevoegde overheden. Het is geen verantwoording aan de minister van VROM voor de afrekening van de voorschotten. De minister van VROM stuurt dit Jaarverslag Bodemsanering in mei naar de Tweede Kamer, tegelijk met het jaarverslag van Ministerie van VROM. Hiermee voldoet de minister aan de verplichting uit de Wbb.

Bevoegde overheid is verantwoordelijk voor de volledigheid van de aangeleverde gegevens, gegevens worden niet (meer) gecontroleerd

Bevoegde overheden verzamelen veel beleidsinformatie over de voortgang en de uitvoering van de bodemsaneringsoperatie. Dat gebeurt in het kader van de Monitoring Bodemsanering. De Monitoring Bodemsanering is een onderdeel van het project «Landelijk Informatiebeheer Bodem» (LIB). Het LIB heeft een monitoringsystematiek ontwikkeld met een uitgebreide set indicatoren. Via deze indicatoren worden monitoringgegevens verzameld. De bevoegde overheden leveren de monitoringgegevens digitaal aan bij het RIVM. Het RIVM bundelt en analyseert die gegevens voor het Jaarverslag Bodemsanering.

Vanaf 2004 is de bevoegde overheid zelf verantwoordelijk voor de volledigheid en consistentie van de aangeleverde gegevens.

Volledigheid houdt in dat alle informatie beschikbaar is. Het gaat om informatie die, gelet op de doelen, beschikbaar zou moeten zijn om te sturen, leren of verantwoorden. Er mag geen relevante informatie achtergehouden worden. De verantwoordelijkheid voor het bijhouden en controleren van de verrichte inspanningen ligt bij de bevoegde overheden. Voor 2004 controleerde het RIVM de gegevens, vanaf 2004 niet meer. Het LIB bekijkt de monitoringgegevens van de bevoegde overheden op consistentie en verifieert ze vervolgens zo nodig alsnog. Het cijfermateriaal is voor het LIB eerder richtinggevend dan exact. Het LIB ondersteunt de bevoegde overheden op centraal niveau zo veel mogelijk, opdat de database kwalitatief op orde is, evenals de gegevens die aangeleverd moeten worden in het kader van het Jaarverslag Bodemsanering. Het LIB:

• heeft de LIB-controletool ontwikkeld;

• heeft het Handboek Informatiebeheer opgesteld;

• heeft jaarlijks een aantal monitoringopleidingsdagen voor de overheden georganiseerd.

Binnen de provincies is veel bodeminformatie beschikbaar bij de zogenoemde niet-rechtstreekse gemeenten. Die zijn geen bevoegd gezag. Het is de verantwoordelijkheid van de provincie als bevoegd gezag om afspraken te maken over de uitwisseling van gegevens met de niet-rechtstreekse gemeenten.

Niet alle informatie is bij de bevoegde overheden beschikbaar. Niet beschikbaar is bijvoorbeeld het oriënterende onderzoek in het kader van bouwvergunningen. Of het nader onderzoek waarna geen sanering plaatsvindt (LIB, 2008).

Informatie in het Jaarverslag 2008 van VROM weliswaar tijdig, maar de cijfers zijn nog «ruw»

In het Jaarverslag 2008 van het Ministerie van VROM is in het beleidsverslag informatie opgenomen over de prestatie-indicatoren bodemonderzoeken en bodemsaneringen. In de toelichting wordt geen opmerking gemaakt over het feit dat niet alle informatie over (oriënterende) onderzoeken en bodemsaneringen beschikbaar is bij bevoegde overheden. Deze informatie ontbreekt dus in het Jaarverslag 2008 van het Ministerie van VROM. Verder hebben we geconstateerd dat de informatie die gebruikt wordt in het Jaarverslag 2008 van het Ministerie van VROM eerder (in februari 2009) door het RIVM wordt aangeleverd. Het RIVM is dan nog niet klaar met de analyse voor het Jaarverslag Bodemsanering. De cijfers zijn dan nog «ruw». Zo kan het zijn dat een aantal bevoegde overheden hun gegevens nog niet heeft aangeleverd of dat deze nog onduidelijkheden bevatten. Hoewel het Ministerie van VROM hiermee ter verantwoording aan de Tweede Kamer wel al de contouren kan schetsen van de prestaties van de bevoegde overheden, volgt de gedetailleerde uitwerking daarna in het Jaarverslag Bodemsanering (in mei 2009). Het systeem werkt zo dat de voortgangsinformatie van de bevoegde overheden tijdig wordt aangeleverd bij de minister en de Tweede Kamer. De bevoegde overheden zijn zelf verantwoordelijk voor de actualiteit van de informatie. Deze informatie wordt op rijksniveau niet meer gecontroleerd.

Prestatieverantwoordingen voor de afrekening van de voorschotten bodemsanering

De bevoegde overheden leveren verschillende «soorten» gegevens aan bij de minister van VROM:

• verantwoordingsinformatie voor de rechtmatige afwikkeling van de meerjarenvoorschotten bodemsanering;

• monitoringinformatie voor de voortgangsbewaking rond de doelstellingen van het Nationaal Milieubeleidsplan-3. Deze doelstellingen zijn:

– het voor 2005 landsdekkend in kaart brengen van de omvang van de bodemverontreiniging;

– het verbeteren van het bodembeheer. Ernstige bodemverontreiniging moet voor 2023 gesaneerd of beheersbaar zijn. De einddatum 2023 is verschoven naar 2030 door bezuinigingen op het landelijke bodemsaneringsbudget (het Wbb-budget, Begroting VROM 2003/4). In 2006 is de beleidsdoelstelling aangescherpt: er is aangegeven dat alle spoedlocaties voor 2015 beheerst dan wel gesaneerd moeten zijn.

Beide informatiestromen bevatten beleidsgegevens en prestatiegegevens die via indicatoren worden verzameld. Deze indicatoren zijn door het Ministerie van VROM en het LIB opgesteld. De voortgangsinformatie die gebundeld wordt in het Jaarverslag Bodemsanering is in deze vorm niet geschikt als verantwoordingsinformatie. De decentrale overheden zijn zelf verantwoordelijk voor de volledigheid van de aan het Ministerie van VROM aangeleverde gegevens. Deze monitorgegevens worden niet (meer) gecontroleerd door het Ministerie van VROM. Zij zijn ook niet bruikbaar bij een rechtmatige afwikkeling van de voorschotten bodemsanering. Voor de uiteindelijke afrekening van de voorschotten bodemsanering 2002–2004 verwijzen we naar hoofdstuk 3 van dit rapport.

5 WADDENFONDS

De Algemene Rekenkamer heeft het Jaarverslag 2008 van het Waddenfonds beoordeeld. Wij hebben onderzocht of de minister het begrotingsgeld volgens de regels heeft uitgegeven en ontvangen en of hij daarover in het jaarverslag goed verantwoording heeft afgelegd. Verder hebben we onderzocht of de informatie in het jaarverslag over de bedrijfsvoering en over het gevoerde beleid, deugdelijk tot stand is gekomen en voldoet aan de daaraan te stellen kwaliteitsnormen.

In dit hoofdstuk lichten wij ons oordeel over het jaarverslag toe. Dit oordeel bestaat uit deeloordelen over:

• de financiële informatie (§ 5.1);

• de saldibalans (§ 5.2);

• de informatie over de bedrijfsvoering (§ 5.3).

5.1 Oordeel over de financiële informatie

De financiële informatie in het jaarverslag bestaat uit de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten in de verantwoordingsstaat en de toelichting daarbij.

De financiële informatie dient op grond van de CW 2001:

• rechtmatig tot stand zijn gekomen;

• deugdelijk zijn weergegeven;

• voldoen aan de verslaggevingsvoorschriften.

Het bedrag aan verplichtingen en uitgaven omvat in totaal € 7,2 miljoen aan overschrijdingen op de begrotingsartikelen. Gaan de Staten-Generaal niet akkoord met de hiermee samenhangende slotwetmutaties, dan moeten wij ons oordeel over de financiële informatie mogelijk herzien.

In bijlage 2 van het rapport staat een overzicht van alle fouten en onzekerheden.

5.2 Oordeel over de saldibalans en toelichting

De saldibalans is een overzicht van de posten die aan het eind van het jaar nog openstaan. Deze moeten meegenomen worden naar het volgende jaar. Bij de saldibalans hoort een toelichting waarin nadere informatie wordt verstrekt over de afzonderlijke posten op deze balans.

De informatie in de saldibalans dient op grond van de CW 2001:

• rechtmatig tot stand zijn gekomen;

• deugdelijk zijn weergegeven;

• voldoen aan de verslaggevingsvoorschriften.

In bijlage 2 van het rapport staat een overzicht van alle fouten en onzekerheden.

5.3 Oordeel over de informatie over de bedrijfsvoering

In de bedrijfsvoeringsparagraaf van het jaarverslag van VROM verantwoordt de minister zich over de rechtmatigheid van de begrotingsuitvoering (of het begrotingsgeld volgens de regels is uitgegeven).

De informatie over de bedrijfsvoering dient op grond van de CW 2001:

• op deugdelijke wijze tot stand te zijn gekomen;

• te voldoen aan de verslaggevingsvoorschriften.

Deze twee aspecten betrekken wij in ons oordeel over de informatie over de bedrijfsvoering. We zeggen daarmee niets over de kwaliteit van de informatie zelf.

Om tot een oordeel te komen over de totstandkoming van de informatie hebben wij de volgende aspecten ervan onderzocht:

• Beschikt de minister over een procedure voor de totstandkoming van de bedrijfsvoeringsparagraaf waarin de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van alle actoren zijn vastgelegd?

• Heeft de minister vooraf criteria geformuleerd voor wat moet worden aangemerkt als opmerkelijke zaken en tekortkomingen in de bedrijfsvoering?

• Is het verloop van het totstandkomingsproces controleerbaar en is het afwegingsproces daarbij transparant vastgelegd?

5.4 Bedrijfsvoering

Bij het besluit om subsidie toe te kennen uit het fonds, volgt de minister van VROM het eindadvies van de aanvragen die de Adviescommisie voordraagt. De Adviescommissie heeft gewogen welke aanvragen het meest voldoen aan de doelen van het Waddenfonds. De Rijksauditdienst heeft de beleidsdirectie geadviseerd om het wegingsproces van de wettelijke criteria expliciet te maken. De Rijksauditdienst adviseert dit te doen door dit proces vast te leggen in een uitgewerkt voorstel en in de notulen van commissievergaderingen. De Rijksauditdienst adviseerde de beleidsdirectie ook om de toezichtstructuur op het toekenningsproces vast te leggen. De Dienst Landelijk Gebied (DLG) van het Ministerie van LNV moet elk jaar een jaarverantwoording opstellen. De jaarverantwoording van DLG is een belangrijke bron voor het jaarverslag van het Waddenfonds. De inrichtingseisen zijn vastgelegd in een raamovereenkomst en in de jaarlijkse opdracht aan DLG.

De Rijksauditdienst heeft geconstateerd dat:

• een gespecificeerde jaarverantwoording van DLG ontbreekt;

• de inrichtingseisen niet zijn afgestemd op het registratiesysteem bij DLG.

De Rijksauditdienst heeft de beleidsdirectie geadviseerd om samen met DLG een gespecificeerde jaarrekening op te stellen.

De initiële opdrachten aan DLG uit 2006 en 2007 zijn nog niet afgerekend. Daarom dringen wij, samen met de Rijksauditdienst, aan op spoedige afwikkeling van de apparaatsgelden over de jaren 2006 tot en met 2008.

6 REACTIE MINISTER EN NAWOORD ALGEMENE REKENKAMER

De minister van VROM heeft op 23 april 2009 gereageerd op ons Rapport bij het Jaarverslag van het Ministerie van VROM (XI). Hieronder volgt de integrale tekst van haar reactie (§ 6.1). De reactie staat ook op onze website: www.rekenkamer.nl. De reactie gaf ons aanleiding tot een nawoord (§ 6.2).

6.1 Reactie minister

«Uw brief van 22 april jl. betreffende het rechtmatigheidsonderzoek 2008 over begrotingshoofdstuk XI is door mij in goede orde ontvangen. In uw rapport meldt u dat de onvolkomenheid op het terrein van ICT-beheer en informatiebeveiliging is opgeheven. Ik ben daar zeer verheugd over. Ook doet het mij deugd dat alle inspanningen op het terrein van de jaarverslaglegging hebben geleid tot het aanpassen van een ernstige onvolkomenheid van de jaarverantwoording naar een gewone. Helaas bent u in uw oordeelsvorming bij de financiële functie tot de conclusie gekomen dat deze nu het karakter heeft van een ernstige onvolkomenheid. Deze verzwaarde kwalificatie kan ik moeilijk plaatsen tegen de achtergrond van de lopende verbeteracties en de ook door de AR geconstateerde eerste resultaten daarvan. Graag maak ik daarom van de gelegenheid gebruik om op een aantal punten uit uw rapport te reageren, die u in uw eindafweging van uw oordeelsvorming kunt betrekken.

Onvolkomenheid jaarverantwoording

Met betrekking tot de jaarverantwoording, die dit jaar door mij tijdig is ingeleverd, concludeert u dat er sprake is van een verbetering van het proces ten opzichte van vorig jaar. Naar aanleiding van de ernstige onvolkomenheid bij de jaarverantwoording 2007 heeft een extern bureau een evaluatie naar het proces uitgevoerd. Op basis van deze evaluatie is door VROM een verbeterplan opgesteld voor de jaarverantwoording (en de financiële functie). Ondanks dat 2008 een overgangsjaar was, is er in 2008 al heel veel verbeterd. In 2009 is de inspanning erop gericht om deze verbeteringen af te ronden en deze structureel te verankeren. Zo zullen er in het financieel-administratieve proces twee periode-afsluitingen plaatsvinden. Het proces van verdere verbetering in 2009 beschouw ik als een reguliere lijnactiviteit.

Ernstige onvolkomenheid financiële functie

In uw rapport concludeert u dat er sprake is van een «ernstige onvolkomenheid» in de financiële functie (van het kerndepartement). In uw rapport constateert u dat er reeds enkele jaren sprake is van een onvolkomenheid. Om die reden en in samenhang met de in het vorige rechtmatigheidsonderzoek geconstateerde ernstige onvolkomenheid bij de jaarverantwoording is in 2008 een verbeterplan opgesteld voor de jaarverantwoording en de financiële functie gezamenlijk. Over het verbeterplan (inclusief de bijbehorende planning) heeft meerdere malen overleg plaatsgevonden met het ministerie van Financien en met de Algemene Rekenkamer. Er zijn duidelijke verbeteringen doorgevoerd in de financiële functie, zowel in het kader van de jaarverantwoording als de totstandkoming van de verbijzonderde centrale Interne Controle-functie, de beschrijving van de werkprocessen en het voorbereiden van een gecombineerde inkoop- en administratiefunctie per 1 mei 2009. In uw rapport geeft u aan dat VROM vrijwel in alle opzichten voldoet aan de financiële regelgeving (pag 2: de financiële verantwoording voldoet, op 2 uitzonderingen na, aan de gestelde wettelijke eisen; informatie over beleid en bedrijfsvoering voldoet aan de verslaggevingsvoorschriften). Er is naar mijn mening dus sprake van een duidelijke opwaartse lijn in het functioneren van de financiële functie van het kerndepartement. Ik betreur het daarom dat uw oordeelsvorming van een ernstige onvolkomenheid (in plaats van een «gewone») suggereert dat er sprake is een achteruitgang in de kwaliteit.

Met betrekking tot het verbeterplan wil ik opmerken dat er in 2008 direct maatregelen zijn genomen. Ik noemde reeds de externe evaluatie naar de jaarverantwoording en het opstellen van het verbeterplan. De uitvoering van dit verbeterplan is voortvarend ter hand genomen en gemonitord door een stuurgroep onder voorzitterschap van de secretaris-generaal. Er zijn structurele maatregelen in gang gezet, zoals de proefafsluiting, de ontwikkeling van een dashboard voor de managementinformatie, de beschrijving van een leesbare en handzame AO voor managers, de introductie van periode-afsluiting per 4 maanden en een opleidingsprogramma (voor directeuren en medewerkers), de invoering van de gecombineerde inkoop- en administratiefunctie en een centrale verbijzonderde interne controle. In 2009 zal ik de ingezette verbeteringen verder ter hand nemen, waarbij ik uw advies overneem om een splitsing te maken tussen de korte en de lange termijn; ik stel uw constructieve betrokkenheid bij de implementatie van de verbeteringen zeer op prijs. Niet in het laatst omdat de financiële functie in een groot veranderingsproces zit, waarbij ik kleiner en beter zo optimaal mogelijk wil combineren.

Overigens valt het mij op dat u in uw rapport een directe koppeling legt tussen de overschrijdingen van de tolerantiegrenzen bij VROM en WWI en de financiële functie. Kijkend naar de oorzaken van de overschrijdingen (uitvoering huurtoeslag door de Belastingdienst; (incidentele) grondslag-vraagstukken) zie ik geen directe relatie met de door u geconstateerde onvolkomenheid van de financiële functie. Voor het oplossen van de grondslag-vraagstukken (Afvalfonds, nadeelcompensatie taalaanbieders) heeft intensief overleg plaatsgevonden door de verantwoordelijke beleidsdirectie met de juridische en de financiële directies en de adviserende accountants van de Auditdienst. In die zin is VROM dus volledig ’in control’ geweest. Ik deel daarom niet uw mening dat er een directe en belangrijke relatie ligt tussen de door u geconstateerde overschrijding van de tolerantiegrenzen en de kwaliteit van de financiele functie. Ik stel voor dat er in 2009 nader overleg plaatsvindt tussen de Algemene Rekenkamer en mijn medewerkers van de directie FEZ over het verband van de tolerantie-overschrijdingen en de scope van de financiële functie van het kerndepartement.

Onvolkomenheid Nationaal samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL)

Deze onvolkomenheid dateert uit het rechtmatigheidsonderzoek van verleden jaar. In 2008 heeft geen nieuwe beschikkingsronde plaatsgevonden. Ik zal er zorg voor dragen dat de toekenningen van de 3e tranche subsidies NSL in 2009 ordelijk en controleerbaar worden uitgevoerd, dat wil zeggen het tijdig regelen van de procedures voor de eindverantwoording en afrekening van de decentrale overheden.

Overschrijding tolerantiegrens VROM: Afvalfonds

In uw brief wijst u op paragraaf 2.1 van het rapport waarin u aangeeft dat de fouten en onzekerheden bij dit begrotingshoofdstuk de tolerantiegrens van het jaarverslag van VROM als geheel overschrijden. Dit wordt voornamelijk veroorzaakt door een onrechtmatigheid van 26 mln euro die de AR tav artikel 6 noemt. Deze heeft betrekking op een tweetal toezeggingen in het kader van het Afvalfonds, waarin geen verwijzing was opgenomen naar het Besluit milieusubsidies. In hoofdstuk 2.1 geeft de AR onder het kopje «Artikel 6» aan dat VROM bij een tweetal toezeggingen niet gezorgd heeft voor een wettelijke grondslag en een juridische verplichting. Naar mijn mening is die wettelijke grondslag wel aanwezig, zij het dat deze niet expliciet vermeld is in de toezegging. Deze toezegging is op basis van de afgegeven beschikking door de betrokken derde(n) juridisch afdwingbaar en is als zodanig dus een juridische verplichting.

Ik heb kennis genomen van uw voornemen om aan de overschrijding van de tolerantiegrens van het jaarverslag als geheel aandacht te schenken in het rijksbrede rapport. Het is mijns inziens van belang om de door u geconstateerde onrechtmatigheid in perspectief te plaatsen, omdat hij naar zijn aard eenmalig van karakter is.

Beleidsinformatie

In uw rapport constateert u tenslotte dat de totstandkoming van de beleidsinformatie niet structureel is verankerd in het management-control-systeem. Er is onvoldoende zichtbare «control» op de totstandkoming van de beleidsinformatie. Ik ben me ervan bewust dat het proces van totstandkoming van beleidsinformatie extra aandacht behoeft. Het is van belang daarbij aan te tekenen dat het gaat om zeer gedifferentieerde informatiestromen. In 2009 zal ik de verbeteracties met betrekking tot de beleidsinformatie verder verankeren in de VROM-processen.

In de bijlage ga ik nader in op enkele feitelijke details van uw rapport.»

6.2 Nawoord Algemene Rekenkamer

Wij vinden het positief dat de minister van VROM in 2009 de verbeteringen voor de jaarverantwoording zal afronden en dat deze verbeteringen structureel zullen worden verankerd. Het proces van verdere verbetering in de jaarverantwoording is volgens ons onderdeel van het verbetertraject van de financiële functie.

Voor de financiële functie geeft de minister aan dat ze in 2009 de ingezette verbeteringen verder ter hand zal nemen, waarbij ze een splitsing zal maken tussen de korte en de lange termijn. Wij geven de minister in overweging daarbij een helder en realistisch tijdpad vast te stellen met concrete maatregelen. Daardoor wordt het mogelijk om de voortgang van het verbeterproces op de korte en lange termijn goed te volgen. Wij menen dat het Ministerie van VROM verbetermaatregelen heeft ingezet of gepland die overeenstemmen met het Verbeterplan financiele functie en jaarverantwoording. Het komt er nu op aan zichtbaar te maken dat de naleving van de interne procedures en de reguliere interne controle hierdoor in de praktijk verbeteren. Dit zijn namelijk twee aspecten van de financiële functie waar zich al jaren hardnekkige problemen voordoen.

Doordat de interne procedures niet nageleefd zijn, is de tolerantiegrens op verantwoordingsniveau in 2008 overschreden bij zowel VROM als WWI. De minister van VROM ziet geen directe relatie tussen deze overschrijdingen en de ernstige onvolkomenheid die wij geconstateerd hebben in de financiële functie bij het kerndepartement. Wij zien die relatie wel. Zoals de directie FEZ in het Verbeterplan financiële functie en jaarverantwoordingaangeeft, is het niet-naleven van interne procedures bij het Ministerie van VROM namelijk een cultuurprobleem. Dit jaar constateerden we twee onrechtmatigheden (bij VROM en bij WWI): het Ministerie van VROM had niet gezorgd voor een wettelijke grondslag en een juridische verplichting. Wij blijven ten aanzien van artikel 6 van mening dat de wettelijke grondslag en wettelijke verplichting ontbreken en dat de wettelijke grondslag expliciet vermeld moeten worden in toezeggingen aan derden. Als het ministerie de beoogde verbeteringen in de financiële functie bij het kerndepartement gerealiseerd heeft, zullen deze onrechtmatigheden tot het verleden kunnen gaan behoren, evenals de discussies over de wettelijke grondslag en juridische verplichting van betalingen aan derden.

nr. 2MEMORIE VAN TOELICHTING

Inhoudsopgave

A. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING BIJ HET BEGROTINGSWETSVOORSTEL

Wetsartikel 1 (begrotingsstaat ministerie)

De begrotingsstaten die onderdeel uitmaken van de Rijksbegroting, worden op grond van artikel 1, derde lid, van de Comptabiliteitswet 2001 elk afzonderlijk bij de wet vastgesteld. Het onderhavige wetsvoorstel strekt ertoe om de begrotingsstaat van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (XI) voor het jaar 2008 vast te stellen.

Alle voor dit jaar vastgestelde begrotingswetten te zamen vormen de Rijksbegroting voor het jaar 2008. Een toelichting bij de Rijksbegroting als geheel is opgenomen in de Miljoenennota 2008.

Met de vaststelling van dit wetsartikel worden de uitgaven, verplichtingen en de ontvangsten voor het jaar 2008 vastgesteld. De in de begroting opgenomen begrotingsartikelen worden in onderdeel B van deze memorie van toelichting toegelicht (de zogenaamde begrotingstoelichting).

Wetsartikel 2 (begrotingsstaat baten-lastendienst)

Met de vaststelling van dit wetsartikel worden de baten en lasten en de kapitaaluitgaven en -ontvangsten van de baten-lastendienst «Nederlandse Emissieautoriteit» voor het jaar 2008 vastgesteld. De in die begroting opgenomen begrotingsartikelen worden toegelicht in onderdeel B (Begrotingstoelichting) van deze memorie van toelichting en wel in de paragraaf inzake de diensten die een baten-lastenstelsel voeren.

Wetsartikel 3 (begrotingsstaat van het Waddenfonds)

De begrotingsstaten die onderdeel uitmaken van de Rijksbegroting, worden op grond van artikel 1, derde lid, van de Comptabiliteitswet 2001 elk afzonderlijk bij de wet vastgesteld. Het onderhavige wetsvoorstel strekt ertoe om de begrotingsstaat van het Waddenfonds voor het jaar 2008 vast te stellen.

Alle voor dit jaar vastgestelde begrotingswetten te zamen vormen de Rijksbegroting voor het jaar 2008. Een toelichting bij de Rijksbegroting als geheel is opgenomen in de Miljoenennota 2008.

Met de vaststelling van dit wetsartikel worden de uitgaven, verplichtingen en de ontvangsten voor het jaar 2008 vastgesteld. De in de begroting opgenomen begrotingsartikelen worden in onderdeel B van deze memorie van toelichting toegelicht (de zogenaamde begrotingstoelichting).

B. BEGROTINGSTOELICHTING

1. LEESWIJZER

Bij de samenstelling van dit kabinet is er behalve sprake van de begroting van VROM, ook sprake van de programma begroting voor Wonen, Wijken en Integratie (WWI). Vanaf 2008 worden daarom twee begrotingen gepresenteerd.

Om van de «oude» naar «nieuwe» artikelstructuur te komen is een conversietabel gemaakt op instrumentniveau. Deze tabel maakt inzichtelijk waar instrumenten van de begroting 2007 heen zijn verplaatst in de ontwerpbegroting 2008. Deze tabel is opgenomen in hoofdstuk vier.

De memorie van toelichting van de VROM-begroting (XI) is opgebouwd uit de volgende onderdelen en is terug te vinden in de hoofdstukken:

2.1. De beleidsagenda

2.2. De beleidsartikelen

2.3. De niet-beleidsartikelen

3. Verdiepingshoofdstuk

4. Conversietabel

5. Begroting van de Nederlandse Emissieautoriteit

6. Begroting van het Waddenfonds

Bijlage 1. ZBO’s en RWT’s

Bijlage 2. Overzichtsconstructie Milieu

Bijlage 3. Nalevingsstrategie VROM-Inspectie

Bijlage 4. Moties en toezeggingen

Bijlage 5. Lijst van afkortingen

Bijlage 6. Trefwoordenregister

De (niet)beleidsartikelen van de programmabegroting van WWI kennen alleen de component programmageld. De apparaatsuitgaven worden geraamd op de VROM-begroting op het niet-beleidsartikel «Algemeen». Op dat artikel is inzichtelijk hoe de totale apparaatsinzet voor de beleidsdiensten wordt toegerekend aan de desbetreffende beleidsartikelen.

De beleidsagenda voor de VROM-begroting

In het verlengde van het Coalitieakkoord en het beleidsprogramma van het kabinet, is de beleidsagenda van VROM ingedeeld in de volgende prioriteiten:

• Duurzame ruimtelijke inrichting Nederland;

• Klimaat & Energie: Schoon & Zuinig;

• Markten voor duurzame producten;

• Burgers in een gezonde en veilige leefomgeving;

• Proactief opereren in een internationale arena;

• Minder regeldruk.

Iedere prioriteit wordt gevolgd door de belangrijkste prestaties voor 2008. De beleidsagenda wordt afgesloten met een overzichtstabel met daarin de belangrijkste beleidsmatige mutaties en bijbehorende toelichting. Deze tabel geeft de aansluiting weer tussen de vorige begroting en de nu voorliggende ontwerpbegroting.

De (beleids)artikelen

De begroting bestaat uit 9 artikelen waarvan 2 artikelen op het terrein van Ruimte, 5 artikelen op het terrein van Milieu en 2 brede artikelen op de terreinen externe veiligheid en handhaving. Daarnaast zijn er twee niet-beleidsartikelen te weten artikel 91 «Algemeen» en artikel 92 «Nominaal en onvoorzien». Op artikel 91 «Algemeen» worden behalve de apparaatsuitgaven voor de WWI-begroting ook de apparaatsuitgaven voor Ruimte en Milieu en de Gemeenschappelijke Dienst inzichtelijk gemaakt. De Gemeenschappelijke Dienst werkt voor heel VROM. Ten slotte staan op dit artikel ook uitgaven geraamd van een aantal instrumenten die niet een beleidsmatig doel hebben, passend bij een van de beleidsartikelen.

«Nominaal en onvoorzien» is louter een administratief artikel waarop zaken worden geparkeerd die nog niet direct verdeeld kunnen worden over de andere artikelen.

In de beleidsartikelen komt het beleid voor de komende jaren aan bod. Elk artikel start met een omschrijving van de algemene beleidsdoelstelling. Hierbij wordt in algemene vorm consequent ingegaan op: omschrijving, verantwoordelijkheid, externe factoren en meetbare gegevens.

Daarna volgt de tabel «budgettaire gevolgen van beleid». Deze tabel geeft meer financieel inzicht op het gebied van begrotingsstanden. In de tabel is een cijfermatige uitsplitsing gemaakt van de «programmagelden». Dit artikelonderdeel «programma» wordt vervolgens weer opgedeeld naar de diverse operationele doelen die weer zijn opgebouwd uit (financiële) beleidsinstrumenten.

Het cijfermatige gedeelte wordt afgesloten met een overzicht van de budgetflexibiliteit van het desbetreffende artikel. Dit geeft inzicht in het nog te beïnvloeden deel van de uitgavenraming.

De algemene beleidsdoelstelling van een artikel wordt geconcretiseerd en geoperationaliseerd bij de beschrijving van de operationele doelen. Elk operationeel doel wordt apart tekstueel toegelicht. Bij ieder operationeel doel wordt consequent ingegaan op: motivering, instrumenten en meetbare gegevens. Ieder artikel wordt afgesloten met een overzicht van geplande beleidsonderzoeken.

Het is in deze begroting nog niet mogelijk gebleken om ieder beleidsartikel te beleggen met meetbare effect- of prestatiegegevens. Het betreft doelstellingen die een ruimte planhorizon kennen, doelstellingen die met name betrekking hebben op instrumentele dan wel coördinerende verantwoordelijkheden dan wel doelstellingen die nog nader moeten worden uitgewerkt. In onderstaande tabel is aangegeven voor welke operationele doelstelling het nog niet mogelijk is gebleken om meetbare effect- of prestatiegegevens op te nemen:

De Baten-lastendiensten en Fondsen

Tegelijkertijd met de VROM-begroting wordt ook de begroting van de Nederlandse Emissieautoriteit (NEa) gepresenteerd en de begroting van het Waddenfonds.

Verdiepingshoofdstuk

In het verdiepingshoofdstuk zijn de mutaties in de volgorde van de begrotingsartikelen van de begrotingsstaat opgenomen. Technische mutaties dan wel beleidsmatig niet relevante mutaties worden slechts cijfermatig gepresenteerd. Alleen indien er sprake is van een grote omvang worden ook technische mutaties nader toegelicht. De beleidsmatig relevante mutaties worden nader omschreven in de toelichting waarbij het bijbehorende mutatiebedrag wordt genoemd. Een beleidsmatige mutatie is het gevolg van gevoerd beleid en is dus te beïnvloeden (bijvoorbeeld beleidsintensivering en -extensivering, beleidswijzigingen met financiële gevolgen, afwijkingen uit hoofde van behoorlijk bestuur).

WETSARTIKEL 1 (BEGROTINGSSTAAT MINISTERIE VAN VROM XI)

2. HET BELEID

2.1. De beleidsagenda

Inleiding: Duurzame ontwikkeling is van ons allemaal

In het coalitieakkoord en in het beleidsprogramma heeft het kabinet de ambitie neergezet om de duurzame ontwikkeling van het overheidsbeleid in de volle breedte te verbeteren. Het kabinet wil concrete stappen zetten naar een duurzame samenleving en kiest daarom voor een pragmatische aanpak met zichtbare resultaten. Hierbij moet ook de samenhang en verbinding in het beleid, tussen verschillende doelstellingen en tussen de pijlers worden geborgd. Dit moet voorkomen dat ontwikkelingen elkaar in de weg zitten; dit is vooral een opgave voor het interne werkproces bij het Rijk. Hoe richten we ons werk in gericht op samenhang, wat vraagt dat van de medewerkers en leiding? Hoe koppelen we onze beleidsdoelstellingen aan onze eigen bedrijfsvoering: ofwel, doen we zelf wat we anderen willen laten doen? In 2008 formuleert dit kabinet met welke doelstellingen uit het beleidsprogramma het zinvol is de duurzaamheidsafwegingen expliciet te maken en het zinvol is de samenhang expliciet te maken en formuleert de indicatoren waarmee prestaties in beeld worden gebracht. Ook zal een onafhankelijke externe monitoring worden opgezet om de ontwikkelingen in beeld te brengen.

Het kabinet zal de dialoog met de samenleving op dit onderwerp in 2008 nader vormgeven.

Behalve deze verankering van duurzaamheid in het beleid zal ook de bedrijfsvoering van de overheid zelf duurzamer worden. Het gaat hierbij niet alleen om concrete doelen en prestaties op het terrein van duurzaam inkopen, maar bijvoorbeeld ook om energiebesparing, duurzaam bouwen en inrichten van overheidsgebouwen, structureel mobiliteitsbeleid van werknemers en een evenwichtig personeelsbeleid gericht op diversiteit, antidiscriminatie en het voorkomen van uitsluiting op de arbeidsmarkt.

In het perspectief van het streven naar een duurzame ontwikkeling van de leefomgeving, zoals in pijler drie van het beleidsprogramma is geschetst, zal de Minister van VROM samen met andere ministers, andere overheden, bedrijven en instellingen de volgende beleidsprioriteiten uitvoeren:

1. Duurzame ruimtelijke inrichting van Nederland. Het adagium «centraal wat moet» in het kader van de Nota Ruimte wordt nader ingevuld door:

a. Het tegengaan van de verrommeling van het landschap.

b. Het realiseren van een klimaatbestendige inrichting van Nederland.

2. Klimaat & Energie: Schoon & Zuinig. Een pakket aan maatregelen op het terrein van klimaat en energie gericht op «meters maken», «meters voorbereiden» en verdergaande innovaties wordt doorgevoerd. Op basis van de bevindingen in het «peiljaar» 2010 zal het kabinet besluiten over de precieze inzet en vormgeving van een tweede golf aan maatregelen.

3. Markten voor duurzame producten. Markten voor duurzame producten worden ontwikkeld langs de weg van de inkoopmacht van de overheid en belastingprikkels om bedrijven te prikkelen nieuwe duurzame producten en technieken te ontwikkelen.

4. Burgers in een gezonde en veilige leefomgeving. Een impuls wordt gegeven aan een gezonde en veilige leefomgeving voor burgers door met prioriteit te werken aan verbetering van de luchtkwaliteit en vermindering van geluidsoverlast en bodemsanering.

5. Proactief opereren in de internationale arena.Nederland kan effectiever opereren in de internationale arena en de Minister van VROM zal hier op een actieve en constructieve manier aan bijdragen, waarbij zij zich in het bijzonder inzet voor een effectiever Europees en mondiaal milieubeleid, op het verbeteren van de internationale naleving van milieuregelgeving en op het versterken van de inzet op biodiversiteit en klimaat.

6. Minder regeldruk. In het licht van het kabinetsstreven om de regeldruk voor burgers en bedrijven te verminderen, draagt de Minister van VROM zorg voor een pakket maatregelen om de regeldruk verder te verminderen, onder andere door regelgeving, uitvoering, naleving en toezicht integraal te benaderen. Behalve het verminderen van regeldruk en toezichtslasten zal zij daarom ook aandacht vragen voor een kwaliteitsverbetering van toezicht en professionalisering van de uitvoering bij medeoverheden. Kortom: slimmere regels, betere uitvoering en minder lasten.

1. Duurzame ruimtelijke inrichting: Mooi Nederland

Het kabinet bevordert met kracht de duurzame ruimtelijke inrichting van Nederland voor de functies wonen en werken, een vitaal platteland en leven met water en duurzame energie met het oog op een veranderend klimaat. In het coalitieakkoord is gesignaleerd dat, gegeven de aard van een aantal problemen, op onderdelen de Rijksregie en betrokkenheid bij de ruimtelijke inrichting van Nederland versterkt moet worden («centraal wat moet»). Het gaat hierbij om het aanscherpen van afspraken met andere overheden, het verhelderen van de beleidskaders zoals ten aanzien van bedrijventerreinen, het selectief verbeteren van instrumentarium en het versterken van een stimulerend kwaliteitsbeleid. Hierbij past een selectief maar effectief toezicht op de ruimtelijke plannen van andere overheden.

Prioriteit wordt hierbij gegeven aan:

• Het tegengaan van de verrommeling van het landschap

  Nederland wordt voller. De bouw van woningen en bedrijventerreinen gaat gestaag door. De congestie neemt toe en de milieukwaliteit staat in toenemende mate onder druk. De groene ruimte rond de steden neemt snel af. Deze ontwikkelingen hebben bijgedragen en dragen bij aan een breed gedeeld gevoel van verrommeling van Nederland. Op welke manieren is deze verrommeling een halt toe te roepen? In de eerste plaats door het bestaande bebouwde gebied beter te benutten, waardoor de noodzaak afneemt om open ruimte te gebruiken voor bebouwing. In de tweede plaats zal het moeilijker worden gemaakt om in de open ruimte te bouwen. Bundelingsdoelstellingen uit de Nota Ruimte blijven actueel. In de derde plaats kan verrommeling worden verminderd door het bevorderen van meer samenhang in de ruimtelijke besluitvorming, in de vorm van meer gelijktijdige besluitvorming over onderdelen van de fysieke ruimte, en meer gezamenlijke visievorming door de betrokken partijen. Tenslotte is in de ruimtelijke ordening meer aandacht nodig voor de kwaliteit van het ruimtelijk ontwerp én de waarborging hiervan in de uitvoeringspraktijk. Passende regimes voor bufferzones, nationale landschappen en snelwegpanorama’s worden (door)ontwikkeld.

• Het realiseren van een klimaatbestendige inrichting van Nederland

  Bij de keuze voor locaties voor en inrichting van wonen of bedrijventerreinen moet nadrukkelijk rekening worden gehouden met het veranderende klimaat. Versterking van de groene en blauwe dooradering in steden en dorpen hoort hierbij.

Deze ambities, relevant voor de uitvoering van het Nota Ruimtebeleid, pakt de Minister van VROM in 2008 op door:

• Stimuleren van duurzaam en efficiënt ruimtegebruik voor werken en wonen

• Behouden en versterken openheid van het landschap

• Verhogen van kwaliteit in ruimtelijke planvorming

• Realiseren complexe ruimtelijke opgaven

• Opstellen langetermijn visie Randstad

• Een klimaatbestendige inrichting van Nederland

Stimuleren van duurzaam en efficiënt ruimtegebruik voor werken en wonen

Het verstedelijkingsbeleid heeft als doel om op duurzame wijze voldoende ruimte te bieden voor de ontwikkeling van de door burgers en bedrijven gevraagde woonmilieus, voorzieningen en bedrijventerreinen. Hiervoor zijn voldoende, tijdig beschikbare bouwlocaties nodig. VROM streeft ernaar dat het bestaand bebouwd gebied optimaal wordt benut en dat waar nieuwe uitleg noodzakelijk is wordt voldaan aan de uitgangspunten bundeling, betere balans rood-groen, tijdige ontsluiting, klimaatbestendig, regionaal afgestemd en met oog voor sociale diversiteit.

Om te voldoen aan de woningbehoefte moeten jaarlijks 80 tot 100 000 nieuwe woningen worden gerealiseerd. Van deze woningen moeten jaarlijks, vanaf 2008 en tot in elk geval 2020, tussen de 25% en 40% van de uitbreiding van de woningvoorraad in (dus exclusief sloop-nieuwbouw) binnen het bestaand bebouwd gebied worden gerealiseerd. Tegelijkertijd wil het kabinet de groeiende mismatch aanpakken tussen de gevraagde en aangeboden woonmilieus om onze internationale concurrentiepositie – met name van de Randstad – te verbeteren. Het tekort aan met name de groenstedelijke en centrumstedelijke woonmilieus moet aanzienlijk worden verkleind. De minister van VROM wil dit op duurzame wijze doen. Uit de monitor Nota Ruimte is gebleken dat de groenontwikkeling in en rond de steden achterblijft.

Het komend jaar zal worden ingezet op het in 2009 tot stand brengen van verstedelijkingsafspraken. Daarbij wordt een relatie gelegd met het Meerjarenprogramma Infrastructuur Ruimte en Transport (MIRT). Het gaat daarbij specifiek om gebieden waar de verstedelijkingsopgave complex en omvangrijk zijn. De afspraken worden gemaakt met betreffende regio’s en gaan over verstedelijking na 2010. In het bijzonder gaan deze afspraken over:

• het concretiseren van de toepassing van de criteria voor duurzame verstedelijking;

• nadere uitwerking samen met de regio van de in de Nota Ruimte aangegeven zoekgebieden verstedelijking 2010–2020 (w.o. Almere, Zuidplaspolder);

• en het bieden van voldoende ruimte voor wonen (130% overcapaciteit in ruimtelijke plannen om uitval te compenseren, binnenstedelijk en in uitleg).

Daar waar de Minister van WWI verantwoordelijk is voor de woningbouwopgave zal de Minister van VROM in aanvulling daarop inzetten op de realisatie van voldoende passende ruimte voor bedrijvigheid en woningbouw, versterking van duurzaamheid op het gebied van energiebesparing, kwaliteit van de ruimte en inspelen op demografische ontwikkelingen. De Minister van VROM zal dit met provincies en gemeenten uitwerken in de realisering van klimaatvriendelijke wijken.

Behalve voor woningbouw is er ook aandacht nodig voor bedrijventerreinen. Het kabinet wil voldoende ruimte bieden aan de functie «werken», maar wel op slimme en zuinige manier. Recente cijfers tonen aan dat gemiddeld 1000 ha nieuw bedrijventerrein wordt aangelegd en 300 ha geherstructureerd wordt per jaar. Van de bestaande bedrijventerreinen (bruto 31 000 ha) toe is aan herstructurering. Daarvan wordt momenteel 10% geherstructureerd. De doorlooptjd van herstructurering is echter (te) lang. De ambitie is het bestaande bebouwde gebied beter te benutten door het aantal hectares waarvan de herstructurering wordt voltooid, vanaf 2008 te verhogen zodat vanaf 2010 jaarlijks minimaal 1000 à 1500 ha wordt opgeleverd. De aantasting van open ruimte door aanleg van nieuwe bedrijventerreinen kan worden verminderd door een versterkte regie op en meer regionale afstemming over de aanleg van nieuwe bedrijventerreinen, het leggen van de relatie met herstructurering en meer nadruk op kwaliteit van deze nieuwe bedrijventerreinen.

In 2008 zal de Minister van VROM de volgende acties ondernemen om duurzaam en efficiënt ruimtegebruik voor wonen en werken te stimuleren:

• De SER-ladder, die aangeeft welke stappen worden ondernomen bij de planning van bedrijventerreinen (herstructureren – intensiveren – nieuwe uitleg), wordt uitgewerkt en gebruik daarvan door provincies, regio’s en gemeenten toegepast. De werkwijze is dat de ruimtebehoefte wordt bepaald en de nut-en-noodzaakdiscussie wordt gevoerd, vervolgens de volgorde van de SER-ladder wordt toegepast en op regionaal niveau wordt verankerd.

• Het (financieel) instrumentarium wordt ontwikkeld waarmee de relatie tussen oude en nieuwe bedrijventerreinen op regionaal niveau beter kan worden gelegd (verevening).

• Herstructurering wordt aantrekkelijker gemaakt door knelpunten in (bijvoorbeeld fiscale) regelgeving waar mogelijk weg te nemen, door stimuleringsmaatregelen en door versterking van kennis en ervaring.

• Kwaliteit van bedrijventerreinen wordt bevorderd door bij aanleg en herstructurering de duurzame inrichting en het beheer zodanig te regelen dat snelle veroudering wordt voorkomen (onder andere door middel van pilots voor 500 ha bedrijventerreinen uit de Nota Ruimte met een ontwerpopgave voor kwaliteit). Voorkomen is beter dan genezen.

• Het project «binnenstedelijk bouwen» verschaft in 2008 ten behoeve van de verstedelijkingsafspraken in 2009 inzicht in de werking van het Rijksinstrumenten bij locatiekeuzen en -ontwikkeling en in woningbouwcapaciteit in het bestaand bebouwd gebied 2010–2020. Daarnaast biedt dit project een praktisch toepasbare methode voor een regionale MKBA verstedelijking, waardoor de kwaliteit in ruimtelijke planvorming kan worden verbeterd.

• Met marktpartijen afspraken maken over binnenstedelijk bouwen die betrekking hebben op financiering, programmering en toepassing van instrumenten.

Behouden en versterken openheid van het landschap

Om de openheid van het landschap te versterken zal de Mnister van VROM de planologische randvoorwaarden voor landschappen van nationaal belang aanscherpen (in casus de Rijksbufferzones en nationale landschappen). Het tegengaan van verrommeling vraagt niet alleen om het beperken van ongerichte ruimtelijke ontwikkelingen die ten koste gaan van openheid, maar ook om het stimuleren van ruimtelijke functies die bijdragen aan de openheid van het groene landelijke gebied in en rondom verstedelijkte regio’s.

Wat wil de Minister van VROM bereiken?

1. In het bijzonder in Nationale Landschappen en Rijksbufferzones is de openheid als kernkwaliteit toegenomen (visueel-landschappelijk en niet verstedelijkt) en in 2008 is de bestaande verhouding tussen bebouwing binnen steden en dorpen (ca. 76%) en in het landelijk gebied (ca. 24%) onveranderd gebleven.

2. Voor alle Rijksbufferzones en Nationale Landschappen zijn goed toepasbare ruimtelijke kwaliteitskaders beschikbaar. Regels voor het bouwen in deze gebieden zijn planologisch vastgelegd (2008), en over doorwerking zijn afspraken gemaakt met de andere overheden.

3. Besluitvorming tot stand brengen over het Rijksinstrumentarium voor saneren ongewenste bebouwing en bestemmingen (in 2008) én er is vergevorderde besluitvorming over het saneren van 100 ha1 ongewenste (bestemming voor) bebouwing/glas.

De Minister van VROM wil in 2008 een start maken met het bereiken van deze doelen door:

• een besluit te nemen over de mogelijke uitbreiding van het aantal en de omvang van de Rijksbufferzones en een passend planologisch regime voor bouwen in Rijksbufferzones uit te werken.

• een pakket concrete voorstellen voor te bereiden om de sanering van ongewenste bestemmingen aan te pakken, met inbegrip van financieringsconstructies

• het planologisch regime voor bouwen in Nationale Landschappen verder te ontwikkelen en hiermee de doorwerking van het kwaliteitskader voor Nationale Landschappen naar ruimtelijke plannen van provincies en gemeenten te borgen.

• in vervolg op de structuurvisie snelwegpanorama’s wijst het kabinet 10 snelwegpanorama’s binnen de Ruimtelijke Hoofdstructuur aan, waarvoor het kabinet zich resultaatverantwoordelijk stelt en een planologisch instrumentarium zal ontwikkelen en benutten. Hiermee worden belangrijke snelwegpanorama’s veiliggesteld.

Kwaliteit in ruimtelijke planvorming

In de ruimtelijke ordening gaat het vaak om aantallen, bijvoorbeeld woningen, of hectares bijvoorbeeld bedrijventerreinen en natuurgebieden. Duidelijker wordt dat meer aandacht nodig is voor de kwaliteit van het ruimtelijk ontwerp én voor het waarborgen hiervan in de uitvoeringspraktijk. Het kabinet wil dat in 2011 burgers tevredener zijn met hun woon- en leefomgeving. Het gaat om functionaliteit en goede vormgeving van – ook stedelijke – landschappen, recreatief groen, tijdige aansluiting van nieuwe stedelijke locaties op openbaar vervoer, inpassing van woon- en bedrijfslocaties en aandacht voor de milieukwaliteit. Omdat ruimtelijke kwaliteit zich niet in absolute grootheden laat vastleggen, maar van gebied tot gebied steeds opnieuw benoemd moet worden, is de borging ervan in ruimtelijke planvormingsprocessen van cruciaal belang. Er bestaat een nadrukkelijke samenhang met het programma burgers in een gezonde, veilige en duurzame leefomgeving. Duurzaamheid is tegelijk ook het aangrijpingspunt om milieukwaliteiten tot stand te brengen en te versterken.

• In 2008 wordt door VROM en OCW in samenspraak met LNV, VenW, BuZa, EZ en Defensie een visie uitgebracht op het ruimtelijke kwaliteitsbeleid en ruimtelijk ontwerp. Het doel is op alle schaalniveaus de ontwerpkwaliteit te versterken.

• Er wordt in 2008 door VROM een stimuleringsprogramma ruimtelijke kwaliteit ontwikkeld en ingevoerd ter verbetering van de kwaliteit en ruimtelijke inpassing van herstructurering van bedrijventerreinen, uitleglocaties voor wonen en werken, rood voor groen, ruimte voor ruimte, sanering ongewenste bebouwing, klimaatbestendige inrichting en energievoorziening.

• Met ingang van 2008 wordt in overleg met het College van Rijksadviseurs de inzet van kwaliteitsteams door provincies in de verschillende fasen van plan- en uitvoeringsprocessen van ruimtelijke projecten gestimuleerd.

Realiseren van complexe ruimtelijke projecten

Er zijn in de komende decennia grote ruimtelijke investeringen van overheid en private partijen voorzien, zoals ingrepen aan kust en rivierengebied vanwege klimaatadaptatie, versterking van de openheid van het landschap en duurzame verstedelijking (wonen en werken waaronder binnenstedelijke transformatie). Het kabinet streeft naar versterking van de samenhang en kwaliteit in de besluitvorming over deze opgaven en investeringen zodat zowel nu als in de toekomst wordt gezorgd voor een hoge kwaliteit van de leefomgeving en efficiënt gebruik van de ruimte. Dat gebeurt in samenspraak met alle relevante partijen (overheden, marktpartijen en maatschappelijke organisaties). De investeringsprojecten hangen onder meer samen met een aantal te nemen vervolgbesluiten over de verstedelijking zoals aangekondigd in de Noordvleugelbrief en de Zuidvleugelbrief (2006). Deze besluiten zijn opgenomen in het Urgentieprogramma Randstad waarover in dat kader bestuurlijke «contracten» worden afgesloten. Het kabinet heeft middelen beschikbaar (Nota Ruimte budget) om, in aanvulling op sectorale budgetten, complexe integrale gebiedsontwikkelingsopgaven van nationale betekenis te ondersteunen. Het is de uitdaging om met deze projecten de prioriteiten uit het beleidsprogramma (klimaat, herstructurering etc) concreet en innovatief inhoud te geven.

De Minister van VROM heeft mede namens de bewindslieden van EZ, LNV en VenW in juli 2007 kenbaar gemaakt welke projecten voor een bijdrage uit het Nota Ruimte budget in aanmerking komen.

In 2008:

1. Worden de in 2007 afgesloten bestuurlijke contracten (UPR) voor vijf complexe projecten uitgevoerd conform planning.

2. Wordt een besluit genomen over de Rijksbijdrage aan de zogenaamde versnellingsprojecten in het kader van het NR budget (IJ-oevers, greenports, Klavertje 4 bij Venlo).

3. Wordt voor de helft van de geselecteerde projecten in het kader van het NR budget een maatschappelijke kosten baten analyse afgerond en van een toetsing door de planbureaus voorzien.

4. Wordt een verbeterde MKBA-systematiek voor integrale gebiedsopgaven op basis van studieresultaat van planbureaus in gebruik genomen. Diverse onderdelen binnen integrale gebiedsopgaven komen in een maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA) immers vaak onvoldoende uit de verf. Dit is voornamelijk het gevolg van het onvoldoende beschikbaar zijn van geschikte referentieonderzoeken en ter discussie staande kengetallen.

Integrale langetermijnvisie Randstad 2040

De beperkte ruimte in de Randstad vraagt voor de lange termijn om slimme en duurzame combinaties van wonen, werken, groen, recreatie en verkeer. Welvaart en groei moeten worden verenigd met sociale, culturele en ecologische behoeften van de huidige en toekomstige bewoners. De Randstad heeft potenties om uit te groeien tot een duurzame en concurrerende Europese topregio. Hiertoe zal het kabinet in het voorjaar van 2008 een integrale langetermijnvisie voor de Randstad in 2040 uitbrengen, als onderdeel van het Urgentieprogramma Randstad (UPR) en in aansluiting op de Nota Ruimte. De basis voor de op te stellen langetermijnvisie vormt de Startnotitie Randstad 2040 die op 22 juni 2007 door het kabinet is vastgesteld. Met de visie wordt in beeld gebracht hoe het kabinet anticipeert op langetermijnopgaven voor de Randstad.

Om tot de integrale langetermijnvisie voor de Randstad in 2040 te komen, worden de volgende acties en activiteiten uitgevoerd.

• Dialoog: de Minister van VROM zal een dialoog organiseren. De dialoog is gericht op het verkrijgen van draagvlak bij de diverse stakeholders.

• Verdieping: voor een betere onderbouwing van de te maken keuzen zullen samen met o.a. de planbureaus studies worden gestart. Hierbij wordt gedacht aan studies naar knelpunten tussen verschillende ruimtevragende functies en langetermijnontwikkelingen (ex-ante toets), naar milieueffecten of een toekomstverkenning van de ontwikkeling van de landbouw.

• Ruimtelijke ontwikkelingsbeelden: de te maken keuzen monden uit in een ruimtelijk ontwikkelingsperspectief voor de Randstad. Dit wordt uitgewerkt in ruimtelijke ontwikkelingsbeelden voor (delen van) de Randstad (bijvoorbeeld de kustzone, grote rivieren en het Groene Hart) of voor specifieke onderwerpen (bijvoorbeeld een robuuste groenblauwe structuur voor de Randstad).

• Vernieuwende allianties en ideeën voor de uitvoering van het lange termijnperspectief zijn noodzakelijk. Samen met stakeholders zal inzicht moeten worden verkregen in relevante interventies en mogelijke knelpunten.

• Verzamelen overige bouwstenen: aangesloten wordt bij andere relevante projecten en programma’s van Rijk en regio, zoals de langetermijnverkenning Schiphol en de op te stellen watervisie.

Klimaatbestendige inrichting

Het klimaat zal de komende eeuwen ingrijpend veranderen. De toenemende kans op extreme weersomstandigheden kunnen leiden tot verschillende vormen van overlast. In de fysieke leefomgeving stelt klimaatverandering ons voor een complex vraagstuk. Het tijdig en offensief aanpakken van de verwachte problemen als gevolg van de klimaatverandering, stelt ons in staat nieuwe kansen te benutten. Daarbij kunnen we ook voorkomen dat besluiten worden genomen die later voor hoge aanpassingskosten zorgen. We zullen moeten leren omgaan met onzekerheden.

Het kabinet stelt zich ten doel om te komen tot een klimaatbestendige inrichting van Nederland, waarbij risicobeheersing en het herstel van natuurlijke processen bodem, water en groen/natuur – een meer sturende rol krijgen voor de ruimtelijke inrichting. Uiterlijk in 2015 moet dit in alle ruimtelijke plannen zijn verankerd. Herijking van het ruimtelijk beleid en aanpassing wet- en regelgeving zal uiterlijk in 2011 zijn voltooid.

Deze doelstelling wordt langs drie lijnen uitgewerkt:

• Het is van belang bestaande inzichten bij het maken van actuele ruimtelijke afwegingen toe te passen, onder andere bij een aantal grootschalige verstedelijkingslocaties (zoals Haarlemmermeer, Almere, Stadshavens en Zuidplaspolder).

• Met de andere overheden zullen afspraken gemaakt worden over een klimaatbestendige ruimtelijke inrichting. Daarbij zal gebruik gemaakt worden van de begin 2008 vast te stellen Nationale Adaptatiestrategie (ARK) en de reactie op de motie Bochove/Depla inzake klimaatbestendige inrichting.

• Het verder uitbouwen van en delen van kennis over klimaatverandering en de gevolgen voor de ruimtelijke inrichting; lange termijn verkenningen en herziening van wet- en regelgeving dragen bij aan steviger verankeren van het klimaatbestendig denken en handelen.

Om bovenstaande te bereiken zullen in 2008 de volgende acties worden uitgevoerd:

• Opstellen en coördineren van de uitvoering van de nationale adaptatiestrategie en -agenda. De Nationale Agenda zal in de vorm van een bestuurlijke intentieverklaring of bestuursovereenkomst worden opgesteld.

• Opstellen van een afwegingskader voor locatiekeuze en -inrichting van grootschalige projecten, gebiedsontwikkelingen en investeringsprogramma’s.

• Uitvoering Kennis voor Klimaat: een praktijkgericht onderzoeksprogramma voor een klimaatbestendige inrichting van Nederland op te zetten door de departementen van VROM, LNV en VenW, een aantal kennisinstituten en regionale partijen. Interactie tussen wetenschap en concrete regionale projecten denken en doen – staat daarbij centraal.

• Uitvoering van pilots «Ruimtelijk Ontwerpen met Water» en «Klimaatbuffers»

• Opstellen van uitgangspunten voor een klimaatbestendige ontwikkeling, op basis van een lange termijn onderzoek naar de kwetsbaarheid van de Ruimtelijke Hoofdstructuur («systeemanalyse»).

2. Klimaat en Energie: Schoon & Zuinig

Het klimaat verandert en vereist een mondiale en nationale aanpak. Het Rijksbrede werkprogramma «Klimaat & Energie: Schoon & Zuinig» richt zich op wat Nederland gaat doen. Het kabinet wil grote stappen zetten om een van de schoonste en efficiëntste energievoorzieningen in Europa te creëren in 2020. Dit vereist een forse trendbreuk in ons denken en doen. In het coalitieakkoord en het beleidsprogramma kiest het kabinet voor de volgende doelstellingen:

• Het aandeel hernieuwbare energiebronnen gaat van 2 à 3% nu naar 20% in 2020;

• Het energiebesparingspercentage gaat na verloop van tijd van 1% naar 2% per jaar;

• Een reductie van de uitstoot van broeikasgassen van 30% in 2020 ten opzichte van 1990. De broeikasgassen omvatten zowel CO₂ die bij de verbranding van fossiele brandstoffen vrijkomt, alsook de overige broeikasgassen, zoals lachgas en methaan.

De doelen komen in zicht door via de volgende drie «golven» maatregelen te treffen:

• «Meters maken» door het hele pakket aan maatregelen dat nu al «op de plank» ligt in te voeren.

• «Meters voorbereiden» door versneld te werken aan opties die over enkele jaren voluit kunnen worden ingezet, maar die nog wel enige ontwikkel- en aanlooptijdnodig hebben. In een aantal gevallen is het mogelijk nodig om specifieke beleidsinstrumenten te ontwikkelen, bestaande instrumenten aan te passen en/of barrières te slechten.

• Verdergaande innovaties door het uitvoeren van een innovatieagenda voor de middellange en lange termijn, onder meer via het versterkt doorzetten van de Energietransitie als permanente bron van innovaties uit de samenleving.

De bereidheid van de bedrijven, andere overheden en burgers om tot concrete acties en innovaties te komen, is groot. Omdat de overheid de klimaatproblematiek allesbehalve alleen kan oplossen, is dit zeer bemoedigend. Dit geeft het kabinet de gelegenheid ontwikkelingen te stimuleren, te ondersteunen en barrières weg te nemen. Als resultaat van de 100-dagen dialoog sluit het kabinet in 2007 een Duurzaamheidsakkoord met ondernemend Nederland. In 2008 zal dit leiden tot nadere afspraken met alle (deel)sectoren. Ook sluit het kabinet in oktober 2007 een Bestuursakkoord met de VNG en later ook met het IPO waarin afspraken worden gemaakt over de acties die op lokaal en regionaal niveau worden uitgevoerd.

Jaarlijks rapporteert het kabinet over de voortgang van het project. Op basis van de verrichte prestaties en de te verwachten verdere ontwikkeling tot 2020 wordt in 2010 bepaald of Nederland op koers ligt. Indien nodig worden dan extra maatregelen doorgevoerd.

Sectorale ambities en maatregelen

Gebouwde omgeving

De ambitie van het kabinet voor de bebouwde omgeving (woningen en utiliteitsbouw) is 6 tot 11 Mton CO₂-emissiereductie in 2020 ten opzichte van ongewijzigd beleid. Het beleid richt zich op grootschalige toepassing van energiebesparende maatregelen. Voor de gebouwde omgeving wordt voor de periode tot en met 2011 € 121 mln extra beschikbaar gesteld, onder andere voor uitvoering van het publiek-private actieplan «Meer met minder». In 2011 zijn 500 000 gebouwen 20% tot 30% energiezuiniger. Er wordt in 2008 een energielabel voor gebouwen ingevoerd dat meteen al verplicht is voor woningeigenaren die hun huis verkopen dan wel verhuren. Verder maakt het kabinet afspraken met de woningbouwcorporaties over verbetering van de energieprestatie van sociale huurwoningen. Ook komt er een innovatieprogramma voor de nieuwbouw en renovatie van bestaande bouw. Ten slotte worden bestaande normen voor gebouwen, zoals de EPC, en normen voor huishoudelijke apparaten aangescherpt.

Energie- en industriesectoren

De ambitie voor de energie- en industriesectoren is 53 tot 61 Mton C0₂-emissiereductie in 2020 ten opzichte van ongewijzigd beleid. Het accent ligt op emissiehandel met als doelstelling 30% C0₂-emissiereductie in 2020 ten opzichte van 1990. Nederland zet in op een verbeterd Europees emissiehandelssysteem, meer harmonisatie en het zo veel mogelijk veilen van emissierechten.

De overheid maakt afspraken met exploitanten van nieuwe kolencentrales voor een inspanningsverplichting in aanvulling op het ETS. Vanaf 2015 dient zeer substantieel CO₂ gereduceerd te zijn in het centrale bestand van de betreffende exploitant. Deze afspraken moeten het kabinet de zekerheid geven dat de noodzakelijke reducties worden gehaald. De investeerders moeten aantonen hoe zij die reducties substantieel realiseren. Via het sluiten van convenanten worden afspraken gemaakt over het afvangen en opslaan van CO₂ in de bodem. Schone fossiele brandstoffen kunnen zodoende als overgangstechnologie naar een duurzame energievoorziening worden ingezet. Ook zetten ze in op extra bijstook van biomassa of zelfs het vervroegd sluiten van oude weinig efficiënte kolencentrales die tot het eigen productiepark behoren. Nieuwe kolencentrales moeten nu al capture ready worden gebouwd.

Samen met de sector worden twee grote CCS-demo’s voorbereid in het kader van het EU-programma. Nederland zal financiële ondersteuning vanuit Brussel bepleiten. In de komende jaren wordt bekeken op welke wijze de grote demo’s het beste kunnen worden gerealiseerd. Nederland bepleit binnen de EU een verplichtstelling van CCS voor nieuwe kolencentrales op het moment dat het als stand der techniek kan worden beschouwd.

Het verhogen van het aandeel aan hernieuwbare energie zal in de komende 4 jaar vooral van windenergie op land moeten komen. Om de doelen in zicht te houden, is het bijvoorbeeld nodig om de komende jaren voor 2000 MW (ca. 2,6 Mton CO₂-emissiereductie) te committeren voor wind op land uit de nieuwe Stimulering Duurzame Energieproductie (SDE). Dat is meer dan een verdubbeling ten opzichte van de 1 500 MW die er nu al staat. Hiertoe ontwikkelt de Minister een plan in samenwerking met andere overheden op de (on)mogelijkheden van de plaatsing van zeer grote windturbines in specifieke landschappen. Daarnaast is de ambitie om te bezien welke mogelijkheden er zijn en welke voorwaarden er geschapen kunnen worden voor windenergie op zee.

Om ruimte te vinden voor windenergie zet de Minister van VROM de volgende acties in gang in 2008:

1. De belemmeringen, kansen en consequenties in kaart brengen ten aanzien van het (kunnen) plaatsen van de nieuwe windturbines.

2. Eind 2007 verkennen en in 2008 implementeren van de Landelijke Uitwerking Ruimte voor Windenergie (= nationaal plan), waarin is aangegeven welk gebieden niet geschikt zijn voor zeer grote windturbines omdat die het landschap te sterk aantasten (vrijwaringsgebieden), respectievelijk welke gebieden een landschap hebben dat geschikt is voor grootschalige plaatsing van grote windturbines (concentratiegebieden). Tevens omvat het een verkenning van windenergie op zee. Bedoeling is om het plan («kaartbeeld») bestuurlijk vast te stellen en vervolgens ter kennisname aan de Tweede Kamer te sturen.

Voor alle industriesectoren zal door middel van innovatieagenda’s worden geanalyseerd hoe tot 50% energiebesparing in de keten in 2030 kan worden gerealiseerd. Daar wordt nu al een start mee gemaakt. In 2008 wordt voor 10 industriële sectoren gestart met het maken van concrete, ambitieuze energie-effiencyafspraken om te komen tot 50% energiebesparing in 2030. De chemische industrie zet bijvoorbeeld in op industriële biotechnologie, katalyse, materialen en procestechnologie. De papierindustrie heeft als doel om het energiegebruik in de gehele papierketen in 2020 met 50% te verminderen door onder meer in te zetten op energieneutraal papier (vergroten van de inzet van reststroom en andere potentiële energiebronnen op het eigen bedrijfsterrein).

Ook wordt de bestaande milieuwetgeving beter gehandhaafd, zoals het doorvoeren van een besparingsoptie wanneer de terugverdientijd korter is dan vijf jaar. De lopende MJA-2-afspraak wordt voor de periode na 2012 geïntensiveerd.

Verkeer en vervoer

De ambitie voor de sector verkeer en vervoer is 13 tot 17 Mton CO₂-emissiereductie in 2020 ten opzichte van ongewijzigd beleid. Centraal staat de introductie en opschaling van zuinigere auto’s via het aanscherpen van normen, financiële prikkels, vergroeningsmaatregelen in het belastingplan van 2008, verplichting voor biobrandstoffen en innovatie. Nederland zet bij personenauto’s in op een Europese normering van 120/130 gr CO₂/km per 2012, 100 gr CO₂/km in 2016 en 80 gr CO₂/km in 2020. Er komt een eerlijkere en naar tijd, plaats en milieukenmerken gedifferentieerde kilometerprijs. Het kabinet onderzoekt of het mogelijk is om in Europa in te zetten op een hoger verplicht percentage biobrandstoffen van 20%, uiteraard dienen deze wel te voldoen aan duurzaamheidscriteria. Ook gaat in 2008 het innovatieprogramma «De auto van de toekomst gaat rijden» van start, waarbij Nederland zich neerzet als proeftuin en markt voor duurzame mobiliteit. «De auto van de toekomst» en «innovatieve biobrandstoffen» zijn interdepartementale programma’s die door het ministerie van VenW getrokken worden.

Land- en tuinbouw

De ambitie voor de land- en glastuinbouwsector is 1 tot 2 Mton CO₂-emissiereductie in 2020 ten opzichte van ongewijzigd beleid. In de glastuinbouw staat centraal het doorzetten van de ontwikkeling naar een energieneutrale glastuinbouw en onder optimale condities zelfs de energieleverende kas. In 2008 komt additioneel geld beschikbaar voor de bouw van (semi-)gesloten kassen. Ook voor de overige broeikasgassen, zoals lachgas (N2O) en methaan (CH4), is het de ambitie te komen tot een verdere reductie. Het kabinet zet in op (co-)vergisting van mest, verandering in veevoeding, emissiereducerende huisvesting en precisielandbouw.

Instrumenten

Welke instrumenten de Rijksoverheid in zal zetten, hangt af van de verschillende doelen. Mogelijk moeten er ook nieuwe beleidsinstrumenten worden ingezet als het «peiljaar» 2010 daartoe aanleiding geeft. De belangrijkste instrumenten zijn de volgende:

1. Emissiehandel maakt het beprijzen van CO₂ mogelijk. Het Europese Systeem van Emissiehandel is de hoeksteen van Schoon & Zuinig. De Europese Commissie zal in 2008 een voorstel doen tot herziening van het Europese emissiehandelssysteem.

2. Normen fungeren als minimumeisen en gefaseerde normstelling kan innovaties uitlokken. In verband met de regels rond de interne markt kunnen maatregelen als efficiencynormen voor apparaten alleen in Europees verband worden genomen.

3. Innovatie leidt tot kostenverlaging van nieuwe technologieën, het versterkt de concurrentiekracht van bedrijven en kan helpen op kosteneffectieve wijze de doelen zoals de gewenste CO₂-reductie te behalen.

4. Tijdelijk stimuleren versnelt de marktintroductie en uitrol van nu nog onrendabele technieken. Hiertoe treedt bijvoorbeeld in 2008 de Stimuleringsregeling Duurzame Energieproductie (SDE) als opvolger van de MEP (Milieukwaliteit elektriciteitsproductie) in werking (zie begroting van Economische Zaken).

5. De overheid geeft het goede voorbeeld door als «launching customer» innovatieve maatregelen op het gebied van gebouwde omgeving en mobiliteit versneld toe te passen.

6. Internationale klimaat- en energiediplomatie speelt een cruciale rol bij het beïnvloeden van de internationale beleidsarena. Instrumenten als emissiehandel en normering worden voor een groot deel in Europees verband vastgesteld.

3. Markten voor duurzame producten

Langs twee wegen wil de Minister van VROM bereiken dat meer duurzame producten op de markt komen:

1. De overheid zal via belastingmaatregelen een prijsverschil tussen een aantal gewone en duurzame producten opheffen of verkleinen. Dit werkt ook als een rechtstreekse prikkel voor bedrijven om nieuwe duurzame producten en technieken te ontwikkelen. In het belastingplan 2008 zullen de vliegticketbelasting, de milieudifferentiatie van de BPM, de taakstellende verhoging van de belasting op milieuonvriendelijke energie en brandstof en de verpakkingenbelasting ingevoerd worden. In 2008 zal het kabinet met het oog op het belastingplan 2009 en daarna een aanvullend, substantieel pakket vergroeningsmaatregelen voorstellen.

2. De Rijksoverheid heeft als doel om uiterlijk in 2010 voor 100% duurzaam in te kopen. Najaar 2007 worden in een bestuursakkoord afspraken gemaakt met provincies, gemeenten en waterschappen over het traject waarlangs ook de overige overheden volledig duurzaam zullen gaan inkopen. In 2008 zal overleg worden gevoerd met aan de overheid gelieerde organisaties en met het bedrijfsleven over hun ambities ten aanzien van duurzaam inkopen. Met deze gezamenlijke marktmacht beoogt het kabinet het bedrijfsleven te stimuleren tot de productie van duurzamere en betaalbare producten. In 2008 zal tussentijds de voortgang van het proces worden gemonitord.

Om vast te stellen wat onder «duurzaam inkopen» wordt verstaan, stellen we voor 40 productgroepen in 2007 duurzaamheidscriteria op. Voorbeelden van productgroepen zijn dienstauto’s, catering, grond-, weg- en waterbouw, gas en elektra en kantoorartikelen. In 2008 wordt een start gemaakt met de implementatie van deze productgroepen. In 2008 stellen we naar verwachting nog voor ruim 40 extra productgroepen duurzaamheidscriteria op. Dit kabinet kiest er voor om de criteria zo ambitieus mogelijk te stellen voor zover dat financieel en juridisch mogelijk is. Als een overheid besluit om in een bepaald geval de duurzaamheidscriteria niet toe te passen, moet zij dat kunnen verantwoorden.

4. Burgers in een gezonde en veilige leefomgeving

De Minister van VROM stelt zich ten doel het realiseren van een gezonde, veilige en duurzame leefomgeving voor burgers. Het gaat daarbij om schone lucht, een bodemgesteldheid die in overeenstemming is met het gebruik, beheersbare risico’s op het gebied van externe veiligheid, schoon en beschikbaar grond- en oppervlaktewater en aanvaardbare geluidsniveaus. De afgelopen jaren zijn veel activiteiten op dit vlak opgepakt en zullen de komende periode nog verder worden uitgewerkt. Deze kabinetsperiode zal het accent komen te liggen op de verbetering van de lucht- en geluidskwaliteit en aanpak van de bodemsanering, omdat daar in Nederland nog sprake is van situaties waarin de (wettelijke) normen worden overschreden.

Luchtkwaliteit

Te hoge concentraties fijnstof zijn schadelijk voor de gezondheid en vormen belangrijke beperkingen voor nieuwe bouwactiviteiten, indien die leiden tot een verslechtering van de luchtkwaliteit. De beleidsinzet is sinds enkele jaren versneld om deze ongewenste situatie te keren. Het kabinet bouwt hierop voort door met een omvangrijk pakket aan maatregelen tijdig aan de binnenkort herziene Europese richtlijn te kunnen voldoen. De herziene richtlijn geeft de mogelijkheid om de normen enkele jaren later te bereiken, mits lidstaten kunnen aantonen dat de grenswaarden dan overal bereikt zijn. Om de luchtkwaliteit te verbeteren zal de Minister van VROM in 2008 de volgende acties ondernemen:

• In 2008 zal het kabinet het Nationale Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) vaststellen en dit voorleggen aan de EU om dit uitstel in 2009 te verkrijgen. Het NSL bevat alle nationale en regionale maatregelen die nodig zijn om de overschrijdingen te compenseren zodat er overal en tijdig aan de Europese luchtkwaliteitseisen (2010 voor fijnstof en 2015 voor NO₂) zal worden voldaan.

• Generieke maatregelen treffen, die zich voor een belangrijk deel richten op het stimuleren van de toepassing van roetfilters voor diverse voertuigtypen.

• Lokale maatregelen stimuleren, die uiteen lopen van schermen langs snelwegen tot milieuzones in de grotere steden in ons land.

• Via de fiscale vergroening van de mobiliteitsbelastingen, zoals verhoging dieselaccijns, differentiatie van autobelastingen naar vervuilende uitstoot, wordt de luchtkwaliteit nog verder verbeterd. Daarnaast wordt aan de verbetering van de luchtkwaliteit een extra impuls gegeven door lokale overheden de mogelijkheid te geven de parkeertarieven te differentiëren naar vervuilende uitstoot.

Geluid

Door het toegenomen verkeer is op een aantal plekken in ons land de geluidhinder, soms fors, toegenomen. De huidige wetgeving biedt daar tegen onvoldoende bescherming voor burgers. Om de geluidskwaliteit te verbeteren zal de Minister van VROM in 2008 de volgende acties ondernemen:

• In 2008 zal een wijziging van de Wet geluidhinder voor de Rijksinfrastructuur bij de Tweede Kamer worden ingediend. In dit wetsvoorstel zal met behulp van het instrument van de geluidsproductieplafonds de handhaving van de vastgestelde geluidsniveaus worden verbeterd, waarmee de rechtszekerheid in de richting van burgers zal worden hersteld. Daarbij zal ook een vereenvoudigingsslag van de normstelling worden doorgevoerd.

• Voorts zullen de doelstellingen op het gebied van geluid worden herijkt en verder in de tijd doorgetrokken, zodat de sturende werking ervan verbeterd wordt.

• In het kader van de modernisering van de APK wordt bezien of de APK kan worden uitgebreid met een controle op de geluidemissies van voertuigen. Het gaat hier bijvoorbeeld om een check op de aanwezigheid van illegale, lawaaiige uitlaatsystemen bij auto’s, brommers en motoren.

• In de EU wordt ingezet op aanscherping van de geluidsnorm voor bandenlawaai met 3db(A). In de tussentijd wordt de promotie van de aanschaf van stille banden voortgezet als onderdeel van Het Nieuwe Rijden.

• In toenemende mate worden bij de aanleg en onderhoud van Rijkswegen toepassing gegeven aan (zeer) stille wegdekken.

• Voor het spoorverkeer wordt een systeem van naar geluid gedifferentieerde gebruiksvergoedingen vastgesteld ten einde de inzet van meer dan 7db(A) stillere treinen te bevorderen. Verder wordt het gebruik van raildempers als reductiemaatregel erkend.

• Op sommige plekken is sanering de enige optie. Voor het urgente deel van de sanering is de uitvoering gericht op afronding in 2023. Met de introductie van de gewijzigde Wet geluidhinder zullen alle woningen met een toegenomen belasting van 5 db(A) eveneens voor sanering in aanmerking komen.

• Er wordt een beslissing genomen over de vraag of en, zo ja, hoe de saneringsoperaties voor de Rijksinfrastructuur van VROM en VenW kunnen worden samengevoegd.

Bodemsanering

Op veel plaatsen in ons land voldoet de bodemkwaliteit niet aan de eisen die het huidige of toekomstig gewenste gebruik daaraan stelt. In die situaties zijn maatregelen nodig om de kwaliteit te verbeteren of tenminste de risico’s van aanwezige verontreiniging te beheersen. Omdat de maatregelen om de bodemkwaliteit te verbeteren kostbaar zijn, vindt sanering zo veel mogelijk plaats in combinatie met herstructurering. Om de bodemkwaliteit te verbeteren zal de Minister van VROM in 2008 de volgende acties ondernemen:

• In 2008 maakt de Minister, op basis van de inventarisatie door provincies en gemeenten van locaties met bodemverontreiniging, waar met het oog op gezondheidsrisico’s maatregelen genomen moeten worden, afspraken met de provincies en gemeenten over welke maatregelen zullen worden getroffen. In 2010 moeten tenminste de risicobeheersende maatregelen getroffen zijn.

• In 2008 maakt de Minister afspraken met de provincies en gemeenten over de inventarisatie van alle locaties met bodemverontreiniging waar niet aanvaardbare risico’s voor ecosystemen of voor verspreiding van verontreiniging aanwezig zijn. In 2015 zullen ook daar waar nodig risicobeheersende maatregelen genomen zijn.

Bij het maken van de afspraken hanteert de Minister de volgende uitgangspunten:

• Ten aanzien van het nemen van definitieve maatregelen (daadwerkelijk saneren) ligt tot 2015 de prioriteit bij situaties waar sprake is van gezondheidsrisico’s en bij herstructurering binnen stedelijk gebied.

• De aanpak van bodemverontreiniging wordt zo veel mogelijk gecombineerd met andere werkzaamheden in het kader van de verbetering van de leefomgeving.

5. Proactief opereren in de internationale arena

In het coalitieakkoord heeft het kabinet uitgesproken dat Nederland een meer actieve en constructieve internationale positie kiest, en voor grensoverschrijdende milieu- en energieproblemen meer Europese samenwerking na wil streven.

Hoewel Nederland absoluut gezien niet tot de grootste vervuilende landen behoort, is de Nederlandse mondiale voetafdruk (qua CO₂-uitstoot, gebruik van natuurlijke hulpbronnen en ruimte in het buitenland) behoorlijk. Nederland voelt zich hiervoor verantwoordelijk en wil daarom efficiënter met energie, natuurlijke hulpbronnen en ruimte omgaan. In de strijd tegen mondiale milieuproblemen, zoals klimaatverandering en biodiversiteitsverlies, wil Nederland een voortrekkersrol spelen.

De internationale milieubeleidsagenda van het kabinet heeft drie centrale thema’s:

• verbetering proces richting Europa;

• verbetering internationale naleving en handhaving van regels;

• versterkte inzet op biodiversiteit en klimaat.

Daarbij kunnen de eerste twee punten als dwarsdoorsnijdend en generiek worden gezien.

Verbetering van het proces richting Europa vergt het actief van de Minister van VROM samen met de andere betrokken ministeries inzetten in EU-kader op bindende afspraken op het gebied van vervoersemissies, energiebesparing en duurzame energie en het nemen van initiatieven voor enkele nieuwe EU-dossiers die Nederland verder helpen, zoals aanpak van de emissies van de scheepvaart. Daarnaast zal het kabinet actief blijven inzetten op:

• slim reserveren (bijvoorbeeld multifunctioneel) van ruimte voor natuur en biodiversiteit;

• de aanpassing aan klimaatverandering;

• vergroten van het Europese budget voor natuur en milieu;

• het vergroenen van het Europees landbouwbeleid vooral tijdens de Review van de Financiële Perspectieven (2008–2009);

• het operationaliseren van duurzaamheid bij Europese budgetten voor bijvoorbeeld infrastructuur.

Gemaakte internationale afspraken moeten door alle landen worden nagekomen. Alleen dan bereiken we de doelen en ontstaat er een gelijk speelveld voor het bedrijfsleven. Nederland zal zich meer inzetten op de wijze waarop de naleving van de internationale milieuovereenkomsten, inclusief de EU-milieuregelgeving, verbeterd kan worden. Gecoördineerde handhavingsacties in de EU zullen worden gestimuleerd.

In breder internationaal verband zal Nederland actief bijdragen aan het tot stand komen van nieuwe ambitieuze internationale klimaatdoelstellingen voor na 2012 en zich actief inzetten voor het keren van het biodiversiteitsverlies. Nederland zal bijdragen aan het versterken van het internationale institutionele bouwwerk voor de aanpak van milieuproblemen, waaronder versterking van UNEP en het opzetten van een wetenschappelijk panel inzake natuurlijke hulpbronnen en biodiversiteit. De ministers van VROM en OS zullen in 2008 actief lobbyen om meer internationale consensus over duurzaamheidscriteria voor prioritaire productketens te bereiken. VROM concentreert zich hierbij op hout en biomassa voor energiedoeleinden. Beoogd wordt partnerschappen met het bedrijfsleven en NGO’s af te sluiten om prioritaire productketens te verduurzamen. In een aantal landen, waaronder Indonesië, Mozambique en Mali, zal Nederland demonstratieprojecten opzetten voor verduurzaming van biomassaproductie voor energiedoeleinden.

De inzet van Nederland is dat tijdens de VN-klimaatconferentie in december 2007 de onderhandelingen worden gestart met als doel een in 2009 vast te stellen pakket van effectieve en breed gedragen internationale klimaatafspraken. Nederland zal actief aan dit intensieve onderhandelingsproces deelnemen, zowel in de feitelijke onderhandelingen als in het meer informele circuit. Kern van de onderhandelingsinzet is dat de EU zich wil verbinden tot een reductie van 30% van de broeikasgasemissies tegen 2020 ten opzichte van 1990, op voorwaarde dat andere ontwikkelde landen zich tot vergelijkbare emissiereducties verbinden en economisch meer gevorderde ontwikkelingslanden ook een bijdrage leveren. Tegelijkertijd zal in EU-verband, in vervolg op de afspraken die in de Voorjaarsraad van 2007 zijn gemaakt met betrekking tot de emissiereductie inspanningen van de EU, verder gewerkt worden aan de ontwikkeling van het Europese energie en klimaatpakket. De Europese Commissie zal hier voor eind 2007 met een reeks van voorstellen komen.

Alhoewel veel winst te behalen valt met harmonisatie van milieubeleid, vereist de specifieke Nederlandse situatie soms ook flexibiliteit. Soms omdat de specifieke kenmerken van ons land strengere maatregelen dan voor de EU gemiddeld noodzakelijk maken (bijvoorbeeld bij roetfilters op dieselauto’s om luchtkwaliteitsdoelen te halen). Het kan ook betekenen dat – vanwege bijvoorbeeld ruimtelijke overwegingen – op een generieke Europese norm voor de Nederlandse situatie binnen het Europese kader een uitzonderings- of overgangsmaatregel zou moeten gelden (zoals die bijvoorbeeld voor de luchtkwaliteitseis NO_x wenselijk is).

6. Minder regeldruk

VROM zet in op minder, maar tegelijkertijd effectievere regels. Daarvoor zijn de laatste jaren al veel maatregelen genomen, zoals het schrappen van overbodige wetten en regels, het samenvoegen van meerdere wetten tot één omgevingsvergunning (WABO), en de omzetting van milieuvergunningen in algemene regels. De naleving van de regels wordt gerichter gehandhaafd. De Minister van VROM gaat door met deze verbeteringen.

In 2008 wordt een nieuwe impuls gegeven aan het verminderen van de VROM-regeldruk. Het opstellen van nieuwe regels en het doorlichten van bestaande regelgeving gebeurt op basis van vertrouwen in de eigen verantwoordelijkheid van burgers en bedrijven voor de naleving van de regels. Tegelijkertijd zal de overheid wel streng en effectief optreden als blijkt dat de regels niet worden nageleefd. Het draagvlak voor een dergelijke werkwijze staat of valt bij de professionaliteit van de vergunningverleners en toezichthouders, op Rijks-, provinciaal en gemeentelijk niveau. Daarom worden regeldruk, administratieve lasten en de kwaliteit van vergunningverlening en toezicht in samenhangend aangepakt. Het doel: een slimmer, slanker en effectiever systeem waardoor burgers en bedrijven met een minimale regeldruk en toezichtslast regels naleven. Het programma «slimmere regels, betere uitvoering, minder lasten» kent dan ook de volgende onderdelen:

• De Cosmetica Voorbij: slimmere regels met een nieuwe doorlichting van regelgeving;

• Kwaliteitsimpuls vergunningverlening en toezicht: betere uitvoering door medeoverheden te helpen bij een kwaliteitsverbetering van vergunningverlening en toezicht;

• Minder toezichtslasten: effectiever en efficiënter toezicht op burgers en bedrijven door samenwerking, selectiviteit, risicobenadering en doorpakken waar nodig.

Het programma vormt de uitwerking van het in juli aan de Tweede Kamer aangeboden plan van aanpak regeldruk bedrijven dat onder meer tot doel heeft regeldruk en daar aan gekoppelde de administratieve lasten, bestuurlijke lasten en toezichtslasten te verminderen.

De Cosmetica Voorbij

In dit project wordt ervan uitgegaan dat het niet meer genoeg is bestaande wet- en regelgeving te veranderen om de gevoelde regeldruk en de administratieve lasten te verminderen. Er wordt daarom fundamenteel gekeken naar noodzaak en vormgeving van overheidsingrijpen op bepaalde beleidsterreinen, om te kunnen vaststellen of een vermindering dan wel andere inrichting van de overheidsinterventie op het desbetreffende beleidsterrein mogelijk en zinvol is. Het jaar 2007 wordt gebruikt om twee afgebakende domeinen door te lichten. In 2008 wordt een verder aantal nader te bepalen beleidsterreinen doorgelicht, om in beeld te brengen waar vermindering van de regeldruk en administratieve lasten nog meer mogelijk is. Deze acties dragen bij aan de realisatie van de kabinetsdoelstelling om de administratieve lasten met 25% te verminderen.

Kwaliteitsimpuls vergunningverlening en toezicht

Dit project is eind 2006 gestart en heeft inmiddels een praktische maatlat opgeleverd, die gebruikt gaat worden om per gemeente en provincie de minimaal benodigde schaalgrootte van de uitvoeringsorganisatie te bepalen. De maatlat wordt momenteel in een beperkt aantal gemeenten en provincies getest, waarna hij medio 2008 aan alle instanties beschikbaar wordt gesteld. Met VNG en IPO is overeengekomen dat de toepassing van de maatlat niet vrijblijvend is, en dat zij daarom zullen bevorderen dat alle gemeenten en provincies het instrument ter hand nemen. Concreet betekent dit dat in 2008 voor iedere uitvoeringsorganisatie de kritische massa wordt bepaald en dat noodzakelijke organisatorische verbeteringen worden geïnventariseerd. Doelstelling is dat binnen deze kabinetsperiode de organisaties die zijn belast met vergunningverlening en toezicht, over voldoende kritische massa beschikken om hun taken op een adequate wijze uit te voeren. Regionale bundeling van expertise wordt overwogen.

Vermindering toezichtslasten

De Minister van VROM zal de Kamer voor het einde van 2007 een strategische uitvoeringsnotitie handhaving aanbieden. Deze notitie beschrijft, aan de hand van facts en figures, de stand van zaken in het toezicht. Op basis van een risicoanalyse wordt aangegeven hoe de VROM-Inspectie haar prioriteiten stelt in de VROM-Nalevingsstrategie. De notitie geeft in haar toekomstperspectief ook het instrumentarium en de mogelijkheden die de VROM-Inspectie heeft om verbeteringen in de handhaving te realiseren. Daarbij wordt geprobeerd de uitvoering en handhaving meer te bundelen, zodat de noodzakelijke professionalisering robuust en effectief kan plaatsvinden. Dit zal tevens leiden tot een vermindering van het interbestuurlijk toezicht.

Bij het thematisch toezicht op medeoverheden, en het toezicht op bedrijven, staan selectiviteit en vertrouwen centraal. Om de toezichtslast te beperken en de kwaliteit van het toezicht te vergroten (Eenduidig Toezicht), werken de toezichthouders van de verschillende inspectiediensten veel samen. De VROM-Inspectie maakt daarbij zoveel mogelijk gebruik van bestaande informatiebronnen. Waar mogelijk zullen doelgroepen van toezicht worden ingedeeld in enerzijds nalevingsgezinde bedrijven en instellingen, en anderzijds overtreders («free riders») die op een andere manier onderzocht worden. Hierdoor komt de toezichtslast vooral bij overtreders te liggen.

Toelichting:

In de bovenstaande tabel staat weergegeven in welke beleidsartikelen van de VROM-begroting de doelstellingen uit het beleidsprogramma terugkomen.

Toelichting:

Definitief: deze bedragen zijn definitief toegekend.

AP: aanvullende post, deze bedragen zijn wel toegewezen aan de Minister van VROM, maar zullen jaarlijks bij Kaderbrief/Voorjaarsnota per tranche beschikbaar worden gesteld.

FES: Fonds Economische Structuurversterking, deze middelen worden verdeeld via de reguliere FES-procedure, besluitvorming zal plaatsvinden in de periode augustus tot en met september 2007.

De uitgaven- en lastenenveloppen uit het Coalitieakkoord zijn voor de gehele kabinetsperiode verdeeld over de ministers. De bedragen voor 2008, inclusief de meerjarige doorwerkingen, zijn overgeboekt naar de departementale begrotingen. De resterende bedragen voor 2009 en verder blijven conform de afspraak uit het Coalitieakkoord per departement gereserveerd op de aanvullende post van het Rijk. Deze bedragen worden jaarlijks bij Voorjaarsnota per tranche beschikbaar gesteld.

Op enkele terreinen loopt de besluitvorming via een apart traject. In afwachting van deze besluitvorming blijven de desbetreffende bedragen ook op de aanvullende post van het Rijk staan. De toedeling naar de departementale begrotingen gebeurt na besluitvorming in de Ministerraad over de aanwending van deze bedragen.

Een deel van de enveloppen wordt verdeeld via het FES. Voor dit deel is de FES-procedure van toepassing. Voor een voortvarende uitvoering van het beleidsprogramma vindt een toetsing van de daarin beschreven programma’s op programmaniveau plaats. Voorzover ten behoeve van de voorgestelde verdeling de FES-wet moet worden aangepast, zal dit zo spoedig mogelijk gebeuren. Om te voorkomen dat de voorziene uitgaven uit het FES in 2008 worden belemmerd omdat de aangepaste FES-wet nog niet is goedgekeurd door het Parlement, zullen in de begroting van het FES voor 2008 de noodzakelijke wetsaanpassingen al worden opgenomen.

De FES-bedragen voor de jaren 2012 en verder zijn voorlopig. Eventueel kan de aangekondigde aanpassing van de voedings- en uitgavensystematiek van het FES leiden tot een herziening van de bedragen, die via het FES lopen. De intensiveringsenveloppen uit het Coalitieakkoord zijn echter structureel. Dit betekent dat de bedragen die nu voor 2012 zijn opgenomen, ook daadwerkelijk voor deze terreinen beschikbaar zijn.

Toelichting mutaties:

De mutaties 1e suppletore begroting 2007 zijn toegelicht in de 1e suppletore wet 2007 (Kamerstukken II, 2006–2007, 31 061 XI, nr. 2).

Nieuwe mutaties:

Ad 7) Omdat de vergunningen voor de gaswinning definitief verkend zijn, is er een meerjarige reeks van € 33,878 mln opgenomen om het Waddenfonds tot en met 2026 te kunnen voeden. Dit geld wordt in het Waddenfonds gestort.

Ad 8) Deze mutatie betreft een opboeking van € 60 mln die uit het Fonds Economische Structuurversterking (FES) beschikbaar is gesteld voor het project «Europese aanbestedingsregeling CO₂-opslag», als onderdeel van de in totaal € 250 mln die uit het FES bestemd is voor duurzaamheid. De genoemde € 60 mln is bedoeld voor het stimuleren (via een Europese aanbestedingstender) van projecten die voor een periode van 10 jaar naar verwachting 0,4 Mton CO₂ per jaar aan ondergrondse opslag zullen opleveren. Gelet op de lange looptijd betreft de mutatie dan ook de periode 2007 tot en met 2019, waarbij de opboeking na 2012 als volgt is: in 2013 tot en met 2018 een bedrag van € 6 mln per jaar en in 2019 een bedrag van € 3 mln.

Ad 9) In 2003 is het BTW-compensatiefonds ingevoerd waardoor gemeenten en provincies de door hun betaalde BTW kunnen declareren bij het BTW-compensatiefonds (BCF). Het kabinet heeft besloten ook de bestaande specifieke uitkeringen netto te gaan verstrekken. Het kabinet, de VNG en het IPO zijn overeengekomen dat de nettering van de specifieke uitkeringen volledig wordt gecompenseerd. Dienovereenkomstig zijn enkele specifieke uitkeringen op de VROM en WWI begrotingen verlaagd.

Ad 10) Vanuit het FES wordt voor de jaren 2008 tot en met 2011 € 150 mln beschikbaar gesteld voor het treffen van lokale maatregelen ter verbetering van de luchtkwaliteit. Deze maatregelen worden getroffen om de gezondheidsrisico’s te verkleinen.

In 2006 en 2007 is de eerste tranche van € 90 mln ter beschikking gesteld voor lokale maatregelen.

Ad 11) Deze reeks betreft de opboeking van de resterende € 51 mln bestemd voor de stimulering van Euro-5 motoren. Dit liep aanvankelijk via het fiscale traject van de MIA-regeling, maar is eind 2006 omgezet in een VROM-subsidieregeling.

Ad 12) Deze kasschuif van 2009/2010 naar 2008 van € 34,9 mln vloeit voort uit de ramingsbijstelling van de in de diverse jaren benodigde FES-middelen voor het totaal van de diverse subsidieregelingen in het kader van de verkeersmaatregelen luchtkwaliteit.

Ad 13) In 2008 wordt de verpakkingenbelasting ingevoerd. Daarvan zal € 115 mln via de VROM-begroting aan een nog op te richten Afvalfonds worden toegevoegd.

Ad 14) In het Coalitieakkoord is een Rijksbrede personele taakstelling opgelegd. Later zal deze reeks worden ingevuld op specifieke apparaatsinstrumenten.

Ad 15) Binnen het werkprogramma Schoon & Zuinig is budget uit de aanvullende post aan de VROM-begroting toegevoegd. In het bestuursakkoord nieuwe stijl (BANS) hebben het Rijk, IPO en VNG afgesproken dat provincies en gemeenten zich meer gaan inzetten voor de reductie van broeikasgassen. Ook zal het kabinet zich inspannen om burgers en consumenten te betrekken bij het breiken van de doelstellingen van Schoon & Zuinig.

Ad 16) De mutatie betreft de toevoeging van FES-middelen voor Kennis voor Klimaat, een programma dat zich richt op onderzoek voor het klimaatbestendig maken van Nederland. € 3 mln per jaar komt uit pijler 2 (een innovatieve, concurrerende en ondernemende economie) van het Coalitieakkoord, € 7 mln per jaar uit pijler 3 (duurzame leefomgeving).

Ad 17) Uit pijler 5 (veiligheid, stabiliteit en respect) is € 1,9 mln toegekend voor maatregelen ten behoeve van CBRN (chemische, biologische, radiologische of nucleaire)-security.

Ad 24 t/m 28) Zie de toelichting bij de uitgaven hierboven.

2.2. De beleidsartikelen

Artikel 1. Optimaliseren van de ruimtelijke afweging

1.1. Algemene beleidsdoelstelling

1.1.1. De ruimtelijke afweging organiseren door het beheren en ontwikkelen van het ruimtelijke instrumentarium

Motivering

Het gaat om het zodanig beheren en ontwikkelen van ruimtelijke instrumenten dat andere overheden kunnen bijdragen aan het versterken en duurzaam ontwikkelen van de economische, ecologische en sociaal-culturele waarden van de ruimte in Nederland.

Zie ook de Nota Ruimte deel 4 Tekst na parlementaire behandeling (Kamerstukken II, 2004–2005, 29 435 XI, nr. 153), De uitvoeringsagenda Nota Ruimte (Kamerstukken II, 2003–2004, 29 435 XI, nr. 3) en de Uitvoeringsagenda 2006 (Kamerstukken II, 2006–2007, 29 435 XI, nr. 174).

Verantwoordelijkheid

De Minister van VROM is verantwoordelijk voor:

• De uitwerking van het Nota Ruimte concept «centraal wat moet»;

• De ruimtelijke uitwerking van de pijler «duurzame leefomgeving» uit het Beleidsprogramma;

• Het stellen van nationale kaders en regels en het doorvertalen van relevante Europese beleidskaders;

• Beïnvloeden van de ruimtelijke impact van de Europese regelgeving;

• De coördinatie van de uitvoering van het ruimtelijk beleid;

• Doorwerking van het Rijksbeleid in decentraal beleid;

• Afstemming van het Nederlandse ruimtelijk beleid op dat van de buurlanden.

Externe factoren

Het behalen van deze doelstelling hangt af van de mate waarin andere overheden in staat zijn hun ruimtelijke afweging op een ordentelijke manier te maken. Het nationaal ruimtelijk beleid en de Europese relevante kaders zijn hierbij afgestemd.

Meetbare gegevens

Behalen van deze doelstelling heeft als effect dat ruimtelijke afwegingen integraal en gecoördineerd plaatsvinden, zowel verticaal (tussen bestuurslagen) als horizontaal (tussen departementen).

Tabel 1.1. Budgettaire gevolgen van beleid

Grafiek 1.1. budgetflex in % per operationeel doel in het begrotingsjaar 2008

Toelichting

De juridische verplichting bestaat in hoofdzaak uit de (FES) projecten Habiforum (circa € 6 mln) en Ruimte voor Klimaat (circa € 7 mln). Daarnaast is ook het kasbedrag voor Interreg (€ 3,5 mln) volledig verplicht.

1.2. Operationele doelstelling

1.2.1. Ruimtelijk instrumentarium ontwikkelen en beheren

Het gaat om het bereiken van een goed ruimtelijk systeem door middel van samenhangende besluitvorming.

Motivering

• Om ruimtelijk relevante wet- en regelgeving te onderhouden;

• Om ruimtelijke afwegingsprocessen te coördineren en optimaliseren;

• Om decentrale overheden in staat te stellen hun ruimtelijke beleid uit te voeren;

• Om het Nederlandse belang in te brengen in Europese kaders die van invloed zijn op de ruimtelijke afweging.

Instrumenten

De belangrijkste instrumenten zijn:

Wet- en regelgeving

a. Wet op de ruimtelijke ordening (WRO)

  De Wro bepaalt hoe ruimtelijke plannen van Rijk, provincies en gemeenten tot stand komen en gewijzigd worden alsook de taken van de overheid en de rechten en plichten van burgers, bedrijven en instellingen.

  Invoeringswet Wro: het in werking laten treden van het besluit op de ruimtelijke ordening.

b. Wet grondexploitatie

  Doelstelling van de wet is een goede regeling voor kostenverhaal en enkele locatie-eisen bij particuliere projectontwikkeling.

c. Wet voorkeursrecht gemeenten

  Met de wet wordt een vereenvoudiging beoogd van de wetgeving rond grondverwerving door gemeenten en het toekennen van bevoegdheden aan provincie en Rijk.

Kaderstelling

d. Structuurvisies en AMvB’s

  Het beoordelen van provinciale structuurvisies en/of het uitbrengen van Rijksstructuurvisies en AMvB’s (concrete structuurvisies zijn vermeld in begrotingsartikelen 2 en/of 8)

Financieel

e. Meerjarenprogramma Infrastructuur Ruimte en Transport (MIRT)

  VROM draagt bij aan het gezamenlijk met VenW uit te brengen Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport (MIRT) inclusief integrale gebiedsontwikkeling, afstemming van spelregels en werkwijzen (budgetafstemming).

f. Fonds Economische Structuurversterking

  Via de Interdepartementale Commissie Economische Structuurversterking/Kennisinfrastructuur (ICES/KIS) wordt (ook) ingezet op het verkrijgen van voldoende wetenschappelijke output in het kader van vernieuwend ruimtegebruik en het opzetten van uitvoeringsgerichte proeftuinen met synergie gericht op een duurzame ruimtelijke kwaliteit.

g. Europese subsidieprogramma INTERREG

  Met INTERREG wordt beoogd de deelname van Nederlandse organisaties aan Europese samenwerkingsprojecten onder het Europese subsidieprogramma INTERREG te stimuleren. Hiertoe wordt de Projectstimuleringsregeling (PSR) ingezet om projecten te stimuleren een INTERREG-aanvraag in te dienen en vindt cofinanciering plaats van INTERREG-projecten (A, B en C) die direct uitvoering geven aan de Nota Ruimte.

Bestuurlijk

h. Gemeenschappelijk ontwikkelingsbedrijf (GOB)

  Het GOB werkt namens het Rijk aan gebiedsontwikkelingsprojecten waar meerdere departementen vanuit verschillende invalshoeken bij betrokken zijn. Het GOB beoogt sneller, beter of goedkoper Rijksdoelen te realiseren in concreet benoemde gebiedsontwikkelingsprojecten. VROM voert het secretariaat en financiert waar nodig de planvoorbereidingskosten voor GOB-projecten en het materieel beheer van gronden.

Communicatie

i. Digitale Uitwisseling in Ruimtelijke Processen (DURP)

  Op 1 juli 2008 treedt de nieuwe Wro in werking. Vanaf dat moment moeten ruimtelijke plannen digitaal worden gemaakt, gebruikt in ruimtelijke processen en procedures en ter beschikking worden gesteld aan een ieder volgens bepaalde afspraken en standaarden. Het digitale plan is vanaf dan het authentieke ruimtelijke plan. DURP is verantwoordelijk voor het opstellen en implementeren van deze standaarden en afspraken, beschreven in het pakket standaarden 2008 dat wordt ontwikkeld.

  Daarnaast wordt een internetportaal (RO-online) ontwikkeld waar deze plannen aan burgers en bedrijven en professionals worden aangeboden. De eerste versie wordt op 1 januari 2008 opgeleverd. De tweede versie moet op 1 juli 2008 actief zijn. Zowel het pakket standaarden als RO-online moeten vanaf 1 januari 2008 beheerd gaan worden.

j. Europese samenwerking

  VROM ziet toe op de ruimtelijke impact van voorgenomen Europese initiatieven en richtlijnen. Daarnaast draagt VROM bij aan het selecteren uit Europese beleidskaders van relevante kernthema’s, (bijvoorbeeld mobiliteit, klimaatbeleid en energie) en stimuleert in Eurodelta-verband grensoverschrijdende samenwerking met Vlaanderen en Nordrhein-Westfalen.

k. Uitvoeringsagenda Nota Ruimte

  De uitvoeringsagenda Nota Ruimte beschrijft op hoofdlijnen de doelstellingen van ruimtelijk beleid, de verantwoordelijkheden van het Rijk, de rolverdeling binnen het Rijk en tussen Rijk en decentrale overheden, de concrete acties en de financiële inzet.

l. Onderzoek

m. Ruimteforum

  Ruimteforum is een interactief online communicatie-instrument dat de Minister van VROM inzet ter ondersteuning van de RO-professional bij de uitvoering van het ruimtelijk beleid uit de Nota Ruimte; het programma «Mooi Nederland» in het bijzonder.

Meetbare gegevens

1.3. Overzicht beleidsonderzoeken

Artikel 2. Gebiedsontwikkeling en realisatie Nationale Ruimtelijke Hoofdstructuur

2.1. Algemene beleidsdoelstelling

2.1.1. Gebiedsontwikkeling stimuleren en de Nationale Ruimtelijke Hoofdstructuur realiseren

Motivering

Door middel van het realiseren van de Nationale Ruimtelijke Hoofdstructuur dient de internationale concurrentiepositie te worden versterkt, krachtige steden en een vitaal platteland te worden bevorderd en (inter)nationale ruimtelijke waarden te worden geborgd en ontwikkeld.

Zie ook de Nota Ruimte deel 4 Tekst na parlementaire behandeling (Kamerstukken II, 2004–2005, 29 435 XI, nr. 153), de Uitvoeringsagenda Nota Ruimte (Kamerstukken II, 2003–2004, 29 435 XI, nr. 3) en de Uitvoeringsagenda 2006 (Kamerstukken II, 2006–2007, 29 435 XI, nr. 174).

Verantwoordelijkheid

Ter zake is de Minister van VROM verantwoordelijk voor de ruimtelijke aspecten van de uitvoering van het Rijksbeleid met betrekking tot:

• Het stellen van nationale kaders en regels en het doorvertalen van relevante Europese beleidskaders;

• Verstedelijking, stedelijke netwerken en centrumvorming (Nieuwe Sleutel Projecten);

• Landschappelijke ontwikkeling (onder andere nationale landschappen en Rijksbufferzones);

• Rivieren, grote wateren en kust (zie ook artikel 8);

• Rijksinfrastructuur.

Externe factoren

Het behalen van deze doelstelling hangt mede af van de mate waarin de andere overheden en marktpartijen komen tot gedragen uitvoeringsplannen.

Meetbare gegevens

Het behalen van de Ruimtelijke Hoofdstructuur Nationale doelstelling heeft als effect dat de nationale stedelijke netwerken, Rijksbufferzones, en nationale landschappen als onderdelen van de Nationale Ruimtelijke Hoofdstructuur worden gerealiseerd. VROM wil dat ter zake de volgende effecten worden bereikt:

• Minimaal gelijk blijven van het aandeel van de woningvoorraad in bundelingsgebieden (54% van de woningvoorraad in 2004);

• Minimaal gelijk blijven van het aandeel werkzame personen in bundelingsgebieden (58% van de werkzame personen in 2004 binnen de bundelingsgebieden);

• 25 tot 40% van alle nieuwe woningen dient binnen bestaand bebouwd gebied te worden gerealiseerd;

• 130% overcapaciteit voor wonen in ruimtelijke plannen;

• Haven- en industriegebied dat geherstructureerd moet worden, wordt verhoogd tot minimaal 1000 tot 1500 hectare per jaar vanaf 2010.

• In 2008 is het aandeel van bebouwing in het landelijk gebied niet toegenomen (in 2007: 24%)

• De beschikbaarheid van mogelijkheden om te kunnen wandelen en fietsen binnen 5 kilometer van de woning voor de vijftig grootste gemeenten is ten opzichte van 2004 toegenomen;

• De beschikbaarheid openbaar groen binnen 500 meter van de woning per woning (m² per woning) in de vijftig grootste gemeenten is tenminste gelijk gebleven;

• Een toename van de intensiteit van het gebruik in de centra van de Nationale Sleutel Projecten (NSP) en intercityknooppunten (intensiteitsindex in 2002 op waarden 25 respectievelijk 15);

• De ontwikkeling van het areaal aan rode gebieden (woon- en werkgebieden, infrastructuur en glastuinbouw) in nationale landschappen zoveel mogelijk beperken. Het «ja, mits»-principe dat hiervoor thans geldt, zal worden heroverwogen;

• Een toename van het aantal woningen in nationale landschappen voor ten hoogste de eigen bevolkingsgroei (migratiesaldo nul). De indicator is in ontwikkeling en komt in 2008 beschikbaar);

• De panorama’s op het landschap vanaf de hoofdinfrastructuur blijven behouden (indicator in ontwikkeling, 2008 beschikbaar);

• Het areaal of oppervlaktepercentage van kernkwaliteiten in de nationale landschappen blijft tenminste gelijk (indicator in ontwikkeling, 2008 beschikbaar);

• 100 hectare ongewenste (bestemming voor) bebouwing/ glas is gesaneerd;

• Meer inwoners van nationale landschappen zijn tevreden over het landschap, meer Nederlanders zijn tevreden over het landschap.(Een uitgebreide beschrijving van bovenstaande indicatoren staat op www.monitornotaruimte.nl.)

Tabel 2.1. Budgettaire gevolgen van beleid

Grafiek 2.1. budgetflex in % per operationeel doel in het begrotingsjaar 2008

Operationeel doel:

1. Stedelijke gebieden van nationaal belang verder ontwikkelen

2. Bufferzones

3. Belvedere

4. Waddenfonds

Toelichting:

De juridische verplichtingen voor de FES projecten BIRK (€ 100,6 mln) en Nieuwe sleutelprojecten (€ 35,3 mln) vormen samen met de aanvullende BIRK projecten op subsidies stedelijk gebied (€ 14 mln) het totaal van € 150 mln.

De bufferzonereeks (€ 6,1 mln in 2008) is volledig bestuurlijk verplicht aan de provincies in het kader van ILG. Jaarlijks wordt de reeks Belvedere (€ 2,1 mln in 2008) overgeheveld naar OCW als gevolg van bestuurlijke afspraken. Het volledige bedrag voor de Waddenfonds (€ 33,9 mln) wordt 20 jaar lang overgeboekt naar de Waddenbegroting.

2.2. Operationele doelstelling

2.2.1. Stedelijk gebied van nationaal belang verder ontwikkelen

Motivering

Bij het verder ontwikkelen van stedelijk gebied van nationaal belang gaat om het verbeteren van de leefbaarheid in de steden en de sociaal-economische positie van steden, het versterken van de kracht en diversiteit van de belangrijkste economische kerngebieden, het versterken van bereikbare en toegankelijke recreatievoorzieningen in en rond de steden, het versterken van nationale stedelijke netwerken.

Instrumenten

De belangrijkste instrumenten zijn:

Bestuurlijk

a. Programma Mooi Nederland

  Dit programma beoogt een nieuwe stimulans te geven voor «slim» en kwalitatief hoogwaardig ruimtegebruik voor wonen en werken in binnenstedelijk gebied, alsmede behoud en versterking van ruimtelijke kwaliteit van het (open) landschap.

b. Urgentieprogramma Randstad (UPR)

  Het uitvoeren van die projecten die in het kader van het Urgentieprogramma Randstad onder de verantwoordelijkheid van de Minister van VROM zijn gebracht, hetzij als UPR-project, hetzij als kandidaat UPR-project. Ook het programma Zuidvleugel is onderdeel van het UPR.

c. Visie Randstad 2040

  Het Kabinet heeft gelijktijdig met het Urgentieprogramma Randstad de Startnotitie Randstad 2040 (R2040) vastgesteld. Op basis daarvan zal het kabinet een dialoog vormgeven met decentrale overheden, private partijen, maatschappelijke organisaties en burgers. Aansluitend daarop zal het Kabinet, als onderdeel van het UPR, in 2008 een lange-termijn-visie op de Randstad opstellen.

d. Nationale stedelijke netwerken

  Het Rijk geeft gerichte ondersteuning door middel van kennis en geld (NR-budget) aan de nationale stedelijke netwerken en stedelijke centra.

e. Kabinetsstandpunt Schiphol

  Het actieprogramma uit het «kabinetsstandpunt 2006» wordt uitgevoerd en hetgeen is vastgelegd in het nieuwe regeerakkoord met betrekking tot de ruimtelijke en milieu-aspecten.

Financieel

f. FES-budget Uitvoering Nota Ruimte;

  Het bijdragen aan integrale gebiedsontwikkeling binnen de Ruimtelijke Hoofdstructuur vanuit het budget uitvoering NR van € 1 mld (2007–2014). Voor de uitvoering van de Nota Ruimte is een budget van € 1 mld beschikbaar ten behoeve van complexe integrale gebiedsontwikkelingsprojecten van nationaal belang. Daarbij is een impuls vanuit het Nota Ruimte-budget gewenst om het gebied op een hoger plan te brengen. De bijdragen van het Rijk zullen met name worden gekoppeld aan de doelstellingen van «Mooi Nederland» en aan de doelstellingen van het Urgentieprogramma Randstad. In 2006 en 2007 zijn in totaal 22 projecten toegelaten tot de verkenningsfase in de procedure NR-budget.

g. Subsidies Nieuwe Sleutelprojecten (NSP);

  NSP wordt ingezet ter ontwikkeling en versterking van 6 centra in nationale stedelijke netwerken door (her)ontwikkeling van HSL-stations en omgeving.

h. Subsidie Budget Investeringen Ruimtelijke Kwaliteit (BIRK)

  BIRK wordt ingezet ter ontwikkeling en versterking van centra in nationale stedelijke en nationale landschappen door subsidiëring van projecten die kwaliteit toevoegen aan het gebied.

Wet- en regelgeving

i. Tracéwet

  In het kader van de Tracéwet neemt VROM als mede bevoegd gezag besluiten over de aanleg en ruimtelijke inpassing van infrastructuur en de milieurandvoorwaarden.

Meetbare gegevens

2.2.2. Landelijk gebied van nationaal belang verder ontwikkelen

Motivering

Om de openheid van het landschap te versterken zullen de planologische randvoorwaarden voor landschappen van nationaal belang moeten worden aangescherpt (in casus de Rijksbufferzones en nationale landschappen). Het tegengaan van verrommeling vraagt niet alleen om het beperken van ongerichte ruimtelijke ontwikkelingen die ten koste gaan van openheid, maar ook om het stimuleren van ruimtelijke functies die bijdragen aan de openheid van het groene landelijke gebied in en rondom verstedelijkte regio’s.

Instrumenten

De belangrijkste instrumenten zijn:

Bestuurlijk

a. Programma Mooi Nederland.

  Dit programma beoogt het tegengaan van «verrommeling» van het landschap en het bevorderen van intensief ruimtegebruik voor wonen en werken in binnenstedelijk gebied.

Wet- en regelgeving

b. Wet grondexploitatie;

  Door de Wet grondexploitatie kan de balans tussen rood en groen/blauw worden behouden en versterkt.

Financieel

c. Investeringsbudget Landelijk Gebied (ILG)

  Het Investeringsbudget Landelijk Gebied wordt ingezet ter verbetering van de kwaliteit van het landelijk gebied.

d. Budget Investeringen Ruimtelijke Kwaliteit (BIRK)

  Met BIRK wordt beoogd samenhangende oplossingen te laten aansluiten voor functiecombinaties met water, ecologische waarden te versterken, recreatiemogelijkheden voor stedelingen bij de structuurdragers in het gebied te laten toenemen, zodanig dat gebiedseigen kenmerken worden behouden en deze meer identiteit worden gegeven.

e. Bufferzones

  Door het aankopen van gronden in de bufferzones wordt de recreatieve functie van Rijksbufferzones versterkt. In de bestuursovereenkomsten 2007–2013 (ILG) zijn met de provincies Noord-Holland, Zuid-Holland en Utrecht afspraken gemaakt over de oppervlakten te verwerven gronden ten behoeve van de Rijksdoelen ecologische hoofdstructuur en recreatie om de stad alsmede over het door het Rijk daarvoor aan de provincie ter beschikking gestelde budget.

f. Belvedere

  Belvedere wordt ingezet ter versterking van bijzondere cultuurhistorische waarden.

g. Kwaliteitsatlas

  Met financiële ondersteuning door VROM laat de Stuurgroep Groene Hart een Kwaliteitsatlas Groene Hart ontwikkelen in de vorm van een website. Via de website kunnen partijen uit het gebied kennis en ervaring delen over kwaliteit, elkaar aanspreken op afgesproken kwaliteiten en spiegelen aan elkaars ambities. Neveneffecten zijn verbeterde beeldvorming en bekendheid van het Groene Hart en het zichtbaar maken van verborgen kwaliteiten en een bredere bekendheid van het gebied het Groene Hart.

Kaderstelling

h. Actieprogramma Ruimte en Cultuur (ARC)

  Met het Actieprogramma Ruimte en Cultuur wil het Rijk (OCW, VROM, LNV, VenW, BuZa, EZ en Defensie) anderen verleiden om tot een hogere architectonische en cultuurhistorische kwaliteit van stedelijke en landelijke gebieden te komen. Stimuleringsmaatregelen, kennisontwikkeling, investeringsbudgetten en betere toepassing van wettelijke instrumenten, zoals Welstand en de Wet op de architectentitel dragen daaraan bij.

i. Ecologische Hoofdstructuur

  Met de ecologische hoofdstructuur wordt beoogd een samenhangend geheel van natuurgebieden te ontwikkelen en vast te leggen in ruimtelijke plannen.

j. Nationale Landschappen

  Nationale landschappen zijn gebieden met internationaal zeldzame of unieke en nationaal kenmerken. De daar aanwezige landschapskwaliteiten en in samenhang daarmee bijzondere natuurlijke en recreatieve kwaliteiten moeten worden behouden en ontwikkeld. Ongewenste bedrijfsactiviteiten (waaronder glastuinbouw) zullen hier bij voorrang worden gesaneerd. Daarbij wordt de optie van een saneringsfonds verkend.

Meetbare gegevens

2.3. Overzicht beleidsonderzoeken

Artikel 3. Beperken van klimaatverandering en grootschalige luchtverontreiniging

3.1. Algemene beleidsdoelstelling

3.1.1. Klimaatverandering door menselijke beïnvloeding tegengaan net als verzuring van het milieu en de aantasting van de gezondheid door luchtverontreiniging, te bereiken door emissies door de industrie, de landbouw, het verkeer, de binnenvaart, de bebouwde omgeving en de consumenten te beperken.

Motivering

Om een duurzame samenleving te bereiken, waarin mens en natuur minder nadelige (gezondheids)effecten ondervinden van temperatuurstijging en van de uitstoot van schadelijke stoffen. Door milieu een prijs te geven wordt het onderdeel van de besluitvorming over investeringen en gedrag. Inzetten op innovatie wordt steeds belangrijker, evenals internationale samenwerking. De emissiedoelen (CO₂, NO_x, SO₂ en fijnstof) komen meestal in Brussel tot stand en hebben meer en meer een hard en verplichtend karakter. De overheid voert onderhandelingen over internationale verplichtingen in de EU of andere internationale kaders, geeft het noodzakelijke wettelijke stelsel vorm en faciliteert, ook in financiële zin, de uitvoering van het beleid. VROM zet hierbij in op samenwerking, in mondiaal en Europees kader en op nationaal niveau met bedrijven, maatschappelijke organisaties en andere overheden.

Verantwoordelijkheid

De Minister van VROM is verantwoordelijk voor het vormgeven van wettelijke kaders en het voldoen aan internationale verplichtingen op het terrein van klimaatverandering, verzuring en grootschalige luchtverontreiniging. De Minister van VROM blijft verantwoordelijk voor het VROM-beleid dat wordt uitgevoerd door het Agentschap SenterNovem, dat onderdeel is van EZ.

De Minister van VROM is de eerstverantwoordelijke voor de vormgeving en coördinatie van het project «Klimaat en energie: Schoon & Zuinig». De uitvoering is een gezamenlijke verantwoordelijkheid met de Ministers van EZ, LNV, WWI, VenW en Financiën.

Externe factoren

Het behalen van deze doelstelling hangt af van:

• Voldoende medestanders in de internationale onderhandelingen over (middel)lange termijnafspraken en over Europees beleid (in de vorm van richtlijnen, verordeningen, etc.). Het belang van Europees beleid voor het realiseren van nationale verplichtingen neemt sterk toe;

• Draagvlak in de samenleving (bij bedrijven en burgers) om de doelen te verwezenlijken. Het is belangrijk om naast het mobiliseren van koplopers ook het peloton voldoende snelheid te laten maken;

• Technische en bedrijfseconomische haalbaarheid van internationaal vastgestelde emissiereducties en -plafonds.

Meetbare gegevens

Het succes van het beleid kan op diverse manieren worden gemeten. In de eerste plaats door de uitstoot van milieuverontreinigende stoffen te meten, de energiebesparing en de mate van overschakeling naar andere energiedragers. De bijdrage van de overheid daarin is meetbaar door de snelheid en mate van faciliterend beleid vast te stellen (wet- en regelgeving, creëren van de juiste randvoorwaarden). Concrete effectgegevens zijn opgenomen bij de operationele doelen.

Tabel 1.3. Budgettaire gevolgen van beleid

Grafiek 3.1. budgetflex in % per operationeel doel in het begrotingsjaar 2008

Operationeel doel:

1. Realisatie Kyoto klimaatverplichtingen

2. Beperken klimaatverandering door post-Kyoto afspraken

3. Beperken van verzuring en grootschalige luchtverontreiniging.

Toelichting

De bestuurlijk gebonden bedragen bij het operationeel doel «Realisatie Kyoto-klimaatverplichtingen» betreffen met name de bedragen die in de uitvoeringssfeer nodig zijn voor opdrachtverlening aan de Nederlandse Emissieautoriteit (NEa), voor de uitvoering van haar wettelijke taken. Bij de operationele doelen «Beperken klimaatverandering door post-Kyoto-afspraken» en «Beperken van verzuring en grootschalige luchtverontreiniging» zitten de bestuurlijk gebonden bedragen deels in de uitvoeringssfeer (betreffende de uitvoering van regelingen), deels in contributies ten behoeve van internationale organisaties en voorts in meerjarige onderzoeksprogramma’s.

3.2. Operationele doelstellingen

3.2.1. Realisatie van de nationale Kyoto-klimaatverplichtingen (2008–2012) en van de klimaat- en energiedoelen van het Coalitieakkoord voor 2020

Motivering

Nederland kent in het kader van het Kyoto-Protocol een verplichting om de nationale broeikasgasemissies in de periode 2008–2012 met 6% ten opzichte van 1990 te reduceren. Daarnaast is in het Coalitieakkoord opgenomen, dat Nederland de komende kabinetsperiode grote stappen zet in de transitie naar een van de schoonste en efficiëntste energievoorzieningen in Europa in 2020. Deze energietransitie moet worden bereikt door energiebesparing (naar 2% per jaar), een toename van het gebruik van hernieuwbare energie (naar 20% in 2020) en de afvang en opslag van CO₂. Samen met andere maatregelen moet dat leiden tot een reductie van de uitstoot van broeikasgassen, bij voorkeur in Europees verband, van 30% in 2020 ten opzichte van 1990. Op grond van de meest recente inzichten wordt verwacht dat Nederland de Kyoto-doelstelling gaat halen. De uitdaging is daarom nu vooral gelegen in het realiseren van de ambities voor de periode tot 2020.

Instrumenten

De benodigde aanpak is breed en kent de volgende onderdelen (zie voor meer details het werkprogramma van Schoon & Zuinig dat in september 2007 verschijnt):

• Afspraken met sectoren, maatschappelijke organisaties en andere overheden;

• Een op innovatie gerichte transitiebenadering;

• Beperking van de emissieruimte (via het Europese handelssysteem en nationale systemen ter aanvulling);

• Europees beleid gericht op normstelling;

• Financiële prikkels (subsidies en fiscale faciliteiten);

• Ter aanvulling van nationaal beleid het aankopen van CO₂-rechten via het Clean Development Mechanism (CDM);

• Bijdragen aan onderzoek en ontwikkeling van veelbelovende technieken;

• Voorlichting en kennisoverdracht.

Meetbare gegevens

Voornaamste beleidsprestaties 2008: In 2007 is het fundament gelegd om de ambities voor 2020 (werkprogramma Schoon & Zuinig) te kunnen waarmaken. Het jaar 2008 wordt het jaar waarin de ruwbouw van het overheidsbeleid moet plaatsvinden en in de samenleving moet worden gestart met de uitvoering. De voornaamste prestaties van het ministerie van VROM zijn (voor andere relevante prestaties wordt verwezen naar de begrotingen van EZ, VenW, LNV en het Belastingplan en tevens naar andere paragrafen 5.2.3. in de VROM-begroting en 2.2.3. in de WWI-begroting voor de onderdelen verkeer respectievelijk de bebouwde omgeving):

• Afronding van de afspraken met doelgroepen over de uitvoering van het werkprogramma Schoon & Zuinig (voorzover nog niet afgerond in 2007);

• Samen met andere verantwoordelijke departementen opstellen en aan de Tweede Kamer aanbieden van de jaarlijkse voortgangsrapportage over uitvoering werkprogramma Schoon & Zuinig;

• Inzetten in de Europese Unie op de totstandkoming van beleid en wet- en regelgeving ter realisering van de ambities van de Europese Raad en het kabinet op het gebied van energie en klimaat. Belangrijke dossiers zijn de review van het ETS (gericht op wijzigingen in het emissiehandelsysteem voor de periode na 2012) en een geharmoniseerd Europees beleid met betrekking tot afvang en opslag van CO₂ en waar mogelijk veilen van emissierechten;

• Voorbereiding, zonodig door middel van aanvullend onderzoek, met het oog op de begroting voor 2009 van voorstellen gericht op financiële en fiscale stimulering van reductie van de emissie van broeikasgassen, van energiebesparing en van de introductie van hernieuwbare energie;

• Emissiehandel: het implementeren van aanpassingen naar aanleiding van de uitkomsten van het onderzoek van de Algemene Rekenkamer en van de nationale evaluatie die in 2007 is uitgevoerd. Deze aanpassing is voornamelijk gericht op het robuuster en eenvoudiger maken van het systeem, door het aanpassen van de wetgeving in 2008, zodat de administratieve en zo mogelijk ook de bestuurlijke lasten afnemen;

• Invoering van een intern kostenvereveningssysteem voor de CO₂-emissies binnen de glastuinbouw, als voorloper op een mogelijk toekomstige koppeling aan het ETS. Een voorwaarde hierbij is dat de sector met een werkbaar voorstel voor een dergelijk systeem komt;

• Verkenning naar een systeem waarbij voor niet ETS-sectoren CO₂ een prijs krijgt;

• Inzetten op het in de nieuwe Europese richtlijn voor hernieuwbare energie opnemen van duurzaamheidscriteria;

• Brief aan de Tweede Kamer inzake uitwerking van het nationaal beleid ten aanzien van CO₂-afvang en -opslag. Het samen met bedrijven en samen met EZ voorbereiden van Nederlandse projecten in het kader van het Europese demonstratieprogramma en het maken van afspraken over de bijdrage van de overheid daaraan;

• Instellen van Taskforce Verlichting met producenten, retailers en gebruikers van verlichting. In de taskforce zullen concrete afspraken worden gemaakt om nog in deze kabinetsperiode de sprong te maken naar de meest zuinige verlichting voor openbare-, kantoor- en huishoudelijke verlichting.

• Beleidsnotitie met vernieuwde aanpak voor het beleid ten aanzien van overige broeikasgassen tot 2020. Dit is een van de pijlers om de klimaatambitie van 30% reductie in 2020 te kunnen realiseren;

• Een subsidieregeling ter stimulering en intensivering van klimaatbeleid op lokaal en regionaal niveau voor de periode 2008–2011(opvolger van het BANS-klimaatconvenant);

• Aangezien de totale bijdrage via het CDM aan de Kyoto-taakstelling (2008–2012) nagenoeg is afgedekt met koopcontracten, ligt de focus in 2008 op het, met behulp van een actief risicomanagement op portfolio- en projectniveau, daadwerkelijk geleverd krijgen van de gecontracteerde emissiereducties. Ook zullen de kennisbasis en het netwerk op het gebied van CDM en Joint Implementation (JI) in stand worden gehouden, om aankopen na 2012 mogelijk te maken.

Indicatoren:

In de periode 2008–2012 moet de emissie van de broeikasgassen met 6% zijn gereduceerd ten opzichte van het basisjaar 1990. Dit betekent naar verwachting (de VN dient dit nog goed te keuren) een gemiddeld toegestaan emissieniveau van max. 200,5 Mton CO₂-eq. per jaar. Het Kyoto-beleid is ten opzichte van voorgaande jaren enigszins gewijzigd en kent nu twee hoofdsporen:

• Het zoveel mogelijk beperken van de nationale emissies. Ten gevolge van het post-Kyoto-beleid (project Schoon & Zuinig) kunnen de emissies lager uitkomen dan de huidige ECN-prognose (zie tabel 3.2);

• Voor zover de nationale emissies het niveau van 200,5 Mton CO₂-eq. overschrijden, wordt het verschil gecompenseerd door de aankoop van emissierechten via Joint Implementation (JI) en het CDM. De huidige inschatting is dat hiervoor over de gehele periode 2008–2012 gerekend circa 75 Mton aan rechten nodig is. Met de beschikbare budgetten lijkt dit binnen bereik.

Het totaalbeeld laat zien dat Nederland op basis van de huidige inzichten zijn Kyoto-verplichting zal realiseren. De benodigde aankoop van CDM/JI-credits bedraagt daarbij circa 15 Mton per jaar (75 Mton gerekend over 5 jaar), eerder bedroeg het doel 20 Mton per jaar.

Begin 2004 is de binnenlandse taakstelling vertaald naar streefwaarden voor de diverse sectoren, waarbij werd uitgegaan van de aankoop van 20 Mton aan CDM/JI-credits per jaar. Hiermee werd transparant gemaakt welke inspanning per sector wordt gevraagd. Recente ontwikkelingen zoals de vaststelling van het emissieplafond van het nationale allocatieplan voor het Europese handelssysteem (ETS) brengen met zich mee dat de verwachte emissieniveaus rond 2010 voor sommige sectoren nogal afwijken van de streefwaarden. Tabel 3.2. geeft hiervan een beeld.

* Bij toename van het areaal glastuinbouw tot 11 500 hectare of meer, wordt de CO₂-streefwaarde voor de landbouw verhoogd van 7,6 Mton tot maximaal 8,2 Mton.

** Exclusief de effecten van de voorgestelde opt-in voor lachgas in de chemie.

Voor de periode na 2012 (post-Kyoto) gelden de ambities uit het Coalitieakkoord voor 2020:

• 30% reductie van broeikasgassen (CO₂, lachgas, methaan en de fluorgassen) in 2020 ten opzichte van 1990. Dit betekent een overblijvende nationale emissieruimte van 150 Mton CO₂-eq. in 2020;

• Een toename van het aandeel van hernieuwbare energiebronnen naar 20% van het nationale energiegebruik in 2020;

• Een geleidelijke versnelling van het tempo van energiebesparing naar 2% efficiency-verbetering per jaar.

3.2.2. Beperken klimaatverandering door mondiale post-Kyoto afspraken

Motivering

Voor de langere termijn is het nagestreefde doel de klimaatverandering te beperken tot een maximale temperatuurstijging van 2°C ten opzichte van de periode voor de industriële revolutie (1870). Klimaatverandering door menselijke beïnvloeding is een mondiaal probleem en kan uiteindelijk alleen maar effectief worden bestreden door een mondiale aanpak. Daarom zet Nederland zich samen met de andere EU-landen krachtig in om op mondiaal niveau vervolgafspraken op het Kyoto-Protocol tot stand te brengen. De EU heeft daartoe in 2007 betekenisvolle stappen gezet die nu een vervolg moeten krijgen.

Instrumenten

De aanpak, die in meer detail wordt uitgewerkt in de regeringsreactie op het Interdepartementaal Beleidsonderzoek Toekomstig internationaal klimaatbeleid (verschijnt in september 2007), bestaat uit de volgende onderdelen:

• Internationale onderhandelingen, o.a. in het kader van het UNFCCC (UN Framework Convention on Climate Change);

• Bi- en multilaterale overleggen (formeel en informeel);

• Internationale samenwerkingsprojecten;

• Voorlichting en kennisoverdracht;

• Wetenschappelijk onderzoek gericht op aanvulling en versterking van de Nederlandse inzet in de EU positievorming.

Meetbare gegevens

Voornaamste beleidsprestaties 2008:

De voornaamste prestaties van het ministerie van VROM zijn (voor andere relevante prestaties wordt verwezen naar de begrotingen van VenW, LNV en BuZa/OS):

• Inzetten in de EU en de UNFCCC op afspraken die op effectieve, efficiënte en rechtvaardige wijze de doelstelling om de temperatuurstijging te beperken tot maximaal twee graden ten opzichte van de periode voor de industriële revolutie (1870), binnen bereik te houden;

• Wetenschappelijke onderzoeken, assessments en beleidsanalyses laten uitvoeren ter ondersteuning van de EU-positie in de internationale onderhandelingen;

• Dialoog met (internationale) bedrijfsleven en niet-gouvernementele organisaties intensiveren met als doel samenwerking aan concrete oplossingen in internationaal verband.

Indicatoren:

Vertrekpunt voor het post-Kyoto-beleid zijn de maximale emissieniveaus die gerealiseerd moeten zijn in de Kyoto-periode 2008–2012. Samen met de EU streeft Nederland in de mondiale context naar beleid van ontwikkelde landen gericht op CO₂-emissiereducties van 30% in 2020 en 60–80% in 2050 ten opzichte van 1990 (voor sommige andere broeikasgassen 1995). De EU heeft hierin in 2007 reeds belangrijke (unilaterale) stappen gezet.

3.2.3. Beperken aantasting van de ozonlaag

Motivering

Aantasting van de ozonlaag leidt tot verhoogde UV-straling, waardoor gezondheidsproblemen, met name huidkanker en oogproblemen zoals staar toenemen. Om het risico daarop te verminderen zijn internationale afspraken gemaakt om de concentraties van ozonlaagafbrekende stoffen op het niveau van vóór het «gat in de ozonlaag» (1980–1990, de basiswaarde) terug te brengen. In het Montreal Protocol is daarom voor verschillende stoffen vastgelegd binnen welke termijnen de productie en consumptie van deze stoffen moet worden afgebouwd1. De reductieschema’s voor ontwikkelde landen zijn strenger dan voor ontwikkelingslanden.

Instrumenten

De benodigde aanpak is breed en kent de volgende onderdelen:

• Internationale onderhandelingen gericht op de naleving van het Montreal Protocol, versnelling van de uitfasering van HCFK (zachte chloorfluorkoolstofverbindingen) en afname van het gebruik van methylbromide als Quarantaine- en Preshipment (QPS) toepassing;

• Ondersteuning van ontwikkelingslanden bij de naleving van het Montreal Protocol via het Multilaterale Fonds van het Montreal Protocol;

• Europees beleid gericht op de uitfasering van de productie en consumptie (EG Verordening 2037/2000);

• Verbeteren nationale regelgeving gericht op het voorkomen/beheersen van emissies en de inzameling van ozonlaagafbrekende stoffen ten behoeve van recycling, regeneratie en vernietiging;

• Voorlichting en kennisoverdracht (en overleg met betrokkenen) ter bevordering van het gebruik van milieuvriendelijke alternatieven (ook wereldwijd);

• Onderzoek ter ondersteuning van de ontwikkeling van alternatieven voor het gebruik van methylbromide en milieuvriendelijke alternatieven voor koelapparaten.

Meetbare gegevens

Voornaamste beleidsprestaties 2008:

In 2007 wordt het fundament gelegd voor afspraken over de toekomst van het Montreal Protocol. In 2008 zal VROM zich blijven inzetten in internationale fora op het in samenhang realiseren van de ambities voor het herstel van de ozonlaag en klimaat. Dit houdt onder andere in de realisatie van de uitfasering van CFK (harde chloorfluorkoolstofverbindingen) in ontwikkelingslanden per 2010, het versneld uitfaseren van HCFK, mogelijk en waar nodig opnemen van nieuwe ozonlaagafbrekende stoffen in het Montreal Protocol en het versterken van de afspraken over maatregelen tegen illegale handel in ozonlaagafbrekende stoffen.

Overige prestaties die door VROM geleverd worden zijn:

• Uitbreiden van de nationale regelgeving met betrekking tot de inzameling van ozonlaagafbrekende stoffen;

• Nationale regelgeving met betrekking tot opleidingseisen voor personeel dat met ozonlaagafbrekende stoffen werkt;

• Beëindiging van het gebruik van methylbromide voor kritische toepassingen;

• Onderzoek naar de toepassing van methylbromide voor QPS (wereldwijd);

• Verdere afspraken met de koelsector over de toepassing van milieuvriendelijke alternatieven, zoals koeling met natuurlijke koudemiddelen (CO₂ en ammoniak);

• Jaarlijkse voortgangsrapportage aan de Europese Commissie en het UNEP Ozon-secretariaat.

Indicatoren:

• Concentraties ozonlaagafbrekende stoffen en dikte ozonlaag

  De effecten van het (met name internationale) beleid zijn af te leiden uit de concentraties ozonlaagafbrekende stoffen in de stratosfeer en de diameter van het gat in de ozonlaag, gemeten over enkele jaren. Eind 2006 is de vier-jaarlijkse analyse van het Wetenschappelijk Assessment Panel onder het Montreal Protocol verschenen. Daaruit blijkt dat de concentratie chloorhoudende stoffen in de stratosfeer afneemt. Het Montreal Protocol is effectief. De prognoses in het rapport van 2006 zijn echter minder rooskleurig dan eerdere wetenschappelijke prognoses. Herstel van het gat in de ozonlaag aan de Zuidpool wordt nu in 2065 verwacht in plaats van 2050 zoals eerder werd gedacht. Dit is onder andere het resultaat van de zeer sterke toename van het gebruik en de productie van ozonlaagafbrekende stoffen (HCFK) in ontwikkelingslanden en een groter effect van zogenoemde kortlevende ozonlaagafbrekende stoffen dan eerder werd verondersteld. Ook klimaatverandering en broeikasgassen hebben invloed op de mate van herstel van de ozonlaag.

• Versnelling van het uitfaseringschema HCFK ontwikkelingslanden

  Een belangrijk resultaat van onder andere de Nederlandse inzet in de internationale onderhandelingen in 2007 en 2008 zal zijn de aanpassing (versnelling) van het uitfaseringschema van HCFK voor ontwikkelingslanden.

• Productie- en consumptiecijfers

  Nederland rapporteert de gegevens over productie en consumptie van de gereguleerde stoffen aan de Europese Commissie. De Commissie dient deze cijfers in bij het VN Ozon Secretariaat, die controleert of het Montreal Protocol wordt nageleefd. Tot nog toe ligt Nederland (en de EU) voor op het schema ten opzichte van de doelstellingen in het Montreal Protocol. Recente gegevens zijn beschikbaar via de UNEP-website:http://ozone.unep.org/Data_Reporting/Data_Access/.

• Emissiegegevens:

  De belangrijkste indicatoren voor emissies van ozonlaagafbrekende stoffen zijn halon, CFK, methylbromide en HCFK.

3.2.4. Beperking verzuring en grootschalige luchtverontreiniging

Motivering

Om verzuring en andere aantasting van het milieu door luchtverontreiniging te beperken en door emissies door de industrie, de landbouw, het verkeer, de bebouwde omgeving en de consumenten te reduceren. Uit de in april 2007 verschenen Grootschalige Concentratiekaart Nederland (GCN) blijkt dat Nederland mede dankzij het extra pakket aan maatregelen inmiddels op de meeste plaatsen aan de Europese luchtkwaliteitseisen kan voldoen. Voor met name fijnstof en NO₂ zijn in 2006 op enkele lokale «hotspots» de gestelde normen overschreden. Het blijft daarom noodzakelijk vooral op lokaal niveau extra maatregelen te nemen. Daarnaast zal met de inwerkingtreding van de Europese Richtlijn Luchtkwaliteit (voorzien voor begin 2008) een samenwerkingsprogramma van maatregelen van start gaan, in de vorm van het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL).

Bij de onderdelen 5.2.1. en 5.2.3. is de aanpak opgenomen met betrekking tot de verbetering van lokale luchtkwaliteit respectievelijk het bevorderen van duurzame mobiliteit.

Instrumenten

• Wet- en regelgeving;

• De herziene Richtlijn Nationale Emissieplafonds/NEC;

• Onderzoek (grote onderzoekprogramma’s);

• Voorlichting en kennisoverdracht (overleg met betrokkenen);

• Afspraken met andere overheden.

Meetbare gegevens

Voornaamste beleidsprestaties 2008:

• Vaststelling door EU van de herziene Luchtkwaliteitsrichtlijn (begin 2008);

• Vaststelling door EU van de herziene NEC-Richtlijn 2020 (in tweede helft van 2008);

• Vaststelling van de herziene UN-ECE (VN Economic Commission for Europe) Conventie Long Range Transboundary Air Pollution;

• Vaststelling van de herziene UN-ECE Protocollen Heavy Metals (eerste helft 2008);

• Acties naar aanleiding van de uitkomsten van het MNP-onderzoek naar de onzekerheden rond fijnstof;

• Besluitvorming over de emissies van ammoniak naar aanleiding van de uitkomsten van het onderzoek naar het zgn. «ammoniak-gat» (dat wil zeggen het verschil tussen de gemeten en de berekende waarden);

• Vaststelling GCN kaarten 2008.

Indicatoren:

• Emissieniveaus voor de diverse verzurende en luchtverontreinigende stoffen. Voor de (middel)lange termijn (2005 en 2010) zijn tussendoelen vastgesteld voor luchtkwaliteit en emissies. Over de emissiedoelen is in 2006 aan de Tweede Kamer en aan Brussel gerapporteerd in de «Nationale Rapportage NEC-plafonds 2006» (Uitvoeringsnotitie emissieplafonds verzuring en grootschalige luchtverontreiniging 2006 (Kamerstukken 2005–2006, 28 240 XI, nr. 66)), zie onderstaande tabel. Voor de NEC-emissiestoffen SO₂, NO_x, NH₃ en VOS wordt volgens de laatste NEC-rapportage met het huidige vastgestelde beleid het plafond zo goed als zeker gehaald voor VOS en NH₃. Het SO₂-plafond lijkt ook haalbaar, nu het SO₂-convenant met de energiebedrijven is gesloten. Alleen voor NO_x lijken aanvullende maatregelen nodig om tijdig aan het plafond te voldoen;

• Voor de effectindicatoren met betrekking tot lokale luchtkwaliteit wordt verwezen naar tabel 5.2. bij onderdeel 5.2.1.

Bron: Milieubalans MNP 2006

Bron: «NEC-Rapportage 2006», uitvoeringsnotitie emissieplafonds verzuring en grootschalige luchtverontreiniging 2006 (bijlage bij Kamerstukken 2005–2006, 28 240 XI, nr. 66).

* HDO = Handel, Diensten en Overheid emissietaakstelling 2010 (Kton/jaar) volgens de NEC-richtlijn.

3.3. Overzicht beleidsonderzoeken

Artikel 4. Verbeteren van de milieukwaliteit van water en bodem

4.1. Algemene beleidsdoelstelling

4.1.1. De verbetering van de milieukwaliteit van water en bodem bevorderen

Motivering

Om een duurzame milieukwaliteit van het bodem- en watersysteem te realiseren. En om in samenhang daarmee:

• Gebiedsspecifieke Rijksmilieudoelen te realiseren;

• Een ecologisch duurzame landbouw te realiseren;

• Een optimale waterketen veilig te stellen;

• Een verantwoord gebruik van de bodem te garanderen;

• Een duurzaam gebruik van de biodiversiteit te bevorderen en ecosystemen in te zetten voor het realiseren van milieukwaliteitsdoelen in bijvoorbeeld de landbouw.

Verantwoordelijkheid

• De Minister is verantwoordelijk voor het ontwikkelen van generiek en gebiedsspecifiek rijksbeleid en het faciliteren van de uitvoering daarvan door andere overheden, burgers en bedrijven. Voor water betreft dit vooral de normstelling voor grond- en oppervlaktewater; de beheersverantwoordelijkheid ligt bij de Minister van VenW.

• De Minister van VROM is verantwoordelijk voor de milieukwaliteit van de Ecologische Hoofdstructuur (EHS) en de vogelhabitatrichtlijn (VHR). Wat betreft de landbouw gaat het vooral om de milieukaders die voortvloeien uit de normstelling voor bodem en grond- en oppervlaktewater, alsmede om duurzaam gebruik van biodiversiteit.

• De Minister van LNV is verantwoordelijk voor de realisatie van de EHS en voor het sectorale beleid Duurzame Landbouw (implementatie van het mestbeleid en beleid voor gewasbeschermingsmiddelen).

• De Minister van VROM is medeverantwoordelijk voor beleidsvoorstellen van andere ministers, waar deze consequenties hebben voor de milieukwaliteit van het bodem- en watersysteem.

• De Minister van VROM is verantwoordelijk voor de duurzame veiligstelling van de drinkwatervoorziening.

• De Minister van VROM coördineert de kabinetsbijdrage aan het Europees milieubeleid en aan beleid ten dienste van duurzame ontwikkeling op mondiaal niveau (bijvoorbeeld duurzaam gebruik van bodem en water als natuurlijke hulpbronnen).

Externe factoren

Sterk bepalend voor realisatie van de doelstelling is de mondiale marktwerking in de landbouwsector en de ontwikkeling van het Europese landbouwbeleid. Verontreinigingen uit het verleden zullen nog lang invloed hebben op de kwaliteit van bodem en water. Het gebruik van bodem en water is afhankelijk van een complex van factoren op economisch, sociaal en cultureel gebied. Het vergt een lange adem om het «ecosysteemdenken» stevig te verankeren in dit complex.

Meetbare gegevens

Meetbare effectgegevens zijn opgenomen bij de operationele doelen.

Tabel 4.1. Budgettaire gevolgen van beleid

Grafiek 4.1. budgetflex in % per operationeel doel in het begrotingsjaar 2008

Operationeel doel:

1. Verbeteren van de milieukwaliteit van de bodem

2. Saneren van verontreinigde bodems

3. Verbeteren van de milieukwaliteit van water

4. Bevorderen van gebiedsspecifieke milieumaatregelen in het landelijk gebied

5. Bevorderen van duurzame landbouw.

Toelichting

Bij bodemsanering zijn de budgetten vrijwel voor 100% verplicht in verband met de systematiek van goedkeuring van meerjarensaneringsprogramma’s. Deze programma’s hebben een looptijd tot en met 2009.

Bij het operationeel doel «Verbeteren milieukwaliteit van water» zitten de bestuurlijk gebonden bedragen met name in de uitvoeringssfeer, bijvoorbeeld de uitvoering van de wettelijke taak van de Commissie van Deskundigen ex artikel 17 van de Waterleidingwet. Ook de gelden voor de uitvoering van de Toekomstagenda Milieu zijn niet-flexibel.

Bij het operationeel doel «Bevorderen gebiedsspecifieke milieumaatregelen in het landelijk gebied» zijn de bestuurlijk gebonden bedragen de gelden die beschikbaar zijn ten behoeve van de in december 2006 getekende ILG-Bestuursovereenkomsten 2007–2013.

Bij het operationeel doel «Bevorderen van duurzame landbouw» zitten de bestuurlijk gebonden bedragen met name in de uitvoeringssfeer, bijvoorbeeld als uitvloeisel van het convenant Glastuinbouw en Milieu (GLAMI) en de uitvoering van de wettelijke taak van het College voor de Toelating van Bestrijdingsmiddelen (CTB).

Ook de gelden voor het stimuleren van gecombineerde luchtwassers (onderdeel van de FES-gelden) zijn niet-flexibel.

4.2. Operationele doelstellingen

4.2.1. Verbeteren milieukwaliteit bodem

Motivering

• Om de chemische, fysische en biologische bodemkwaliteit te realiseren, die vereist is voor een optimale benutting van de kansen van het bodemsysteem. Dat wil zeggen geen nadelige effecten meer van handelingen op de bodem en «de juiste functie op de juiste plek» om onnodige beheerskosten en functieverlies van de bodem te voorkomen;

• Om nieuwe verontreinigingen en aantastingen van het bodemsysteem «zoveel als redelijkerwijs mogelijk» te voorkomen;

• Om de gebruiksmogelijkheden van de al verontreinigde (water)bodems te optimaliseren. Daarbij is essentieel dat de gewenste bodemkwaliteit bestuurlijk wordt vastgesteld.

Instrumenten

• Wettelijke regelingen: Wet milieubeheer, Wet bodembescherming, Wet verontreiniging oppervlaktewateren en hierop gebaseerde besluiten, met regels voor het toepassen van bouwstoffen, het hergebruik van grond en bagger, met eisen voor bodemintermediairs en eisen voor bodembescherming bij stortplaatsen;

• Nederlandse Richtlijn Bodembescherming bedrijfsmatige activiteiten (NRB);

• Thematische EU-strategie bodem;

• Handreikingen voor het bevoegd gezag als toetsingsinstrument voor verbetering van de bodemkwaliteit bij ruimtelijke ingrepen;

• Ondersteuning bevoegd gezag door uitvoeringsorganisatie Bodem+ bij de uitvoering van het bodembeleid.

Meetbare gegevens

Beleidsprestaties 2008:

• Versterking van het preventieve bodembeschermingsbeleid doorherziening van de Nederlandse Richtlijn Bodembescherming bedrijfsmatige activiteiten en betere verankering van deze richtlijn in de regelgeving;

• Verbetering van het toetsingskader voor een goede bodemkwaliteit door uitbouw van de handreiking met referenties voor een goede bodembiologische kwaliteit van landbouwgronden en natuurgebieden en maatregelen om die te bereiken;

• Bijdrage leveren aan de thematische EU-strategie bodem via nationale standpunten en implementatie van deze strategie na vaststelling;

• Ontwikkelen van handreikingen voor het bevoegd gezag als toetsingsinstrument voor verbetering van de bodemkwaliteit bij ruimtelijke ingrepen;

• Verbetering van het inzicht in de bestaande en gewenste bodemkwaliteit ten behoeve van het grondverzet in Nederland door middel van het verder uitbouwen van het digitaal bodemfunctie- en bodemkwaliteitskaartsysteem.

Effectindicatoren:

* registratie resultaten nulmeting in Milieubalans en nog in ontwikkeling zijnde digitaal bodemkwaliteitskaartsysteem

In het Besluit bodemkwaliteit is voorgeschreven dat binnen een half jaar na inwerkingtreding (op zijn vroegst 1 oktober 2007) van dit besluit de gemeenten op een kaart hebben vastgelegd voor welke gebieden de bodemfunctieklasse «wonen» en voor welke gebieden de bodemfunctieklasse «industrie» geldt. De bijbehorende maximale waarden voor de bodemkwaliteit kunnen worden beschouwd als doelen ten aanzien van de gewenste bodemkwaliteit. Binnen drie jaar na inwerkingtreding van het Besluit bodemkwaliteit dient dit besluit te worden geëvalueerd; die evaluatie biedt een indicatie voor het doelbereik. Voor de overige gebieden geldt dat alleen schone grond mag worden toegepast.

4.2.2. Saneren van verontreinigde bodems

Motivering

Om gezondheidsrisico’s weg te nemen of te beheersen en om beperkingen voor grondgebonden en economische ontwikkelingen weg te nemen (zie ook brief Voortgang bodemsanering, (Kamerstukken II, 2004–2005, 28 199 XI, nr. 11).

Uiterlijk in 2015 zullen in alle gevallen waarbij op basis van het huidige gebruik onaanvaardbare risico’s zijn geconstateerd, maatregelen zijn genomen om die risico’s weg te nemen of te beheersen.

Het Rijk zal vanuit het bodemsaneringsbeleid tot uiterlijk 2030 het wegnemen van beperkingen bij grondgebonden ruimtelijke en economische ontwikkelingen faciliteren. Criterium daarbij is dat door de aanwezigheid van bodemverontreiniging geen stagnatie mag optreden in gewenste ontwikkelingen. Hierbij wordt nauw aangesloten bij het beleid voor «Mooi Nederland», het beleid «Van aandachtswijk naar krachtwijk» en het beleid gericht op duurzame energie en adaptie aan klimaatverandering.

Instrumenten

• Wet- en regelgeving bodemsanering: uitvoeren, onderhouden en ontwikkelen van de Wet bodembescherming en daarop gebaseerde besluiten. In 2008 wordt voortgegaan met de ontwikkeling van de gevalsoverstijgende aanpak;

• Verlenen van subsidies in het kader van het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing en de Wet bodembescherming;

• Kennisontwikkeling en kennisoverdracht door de Stichting Kennisontwikkeling en -overdracht Bodembeheer (SKB) en kennisoverdracht en ondersteuning aan het midden- en kleinbedrijf door het Bodemcentrum;

• Ondersteuning van het bevoegd gezag door Bodem+ bij de uitvoering van het bodemsaneringsbeleid.

Meetbare gegevens

Beleidsprestaties 2008:

• Op basis van de inventarisatie door provincies en gemeenten van locaties met bodemverontreiniging, waar met het oog op gezondheidsrisico’s maatregelen genomen moeten worden, afspraken maken met de provincies en gemeenten over welke maatregelen worden getroffen;

• Afspraken maken met de provincies en gemeenten over de inventarisatie van alle locaties met bodemverontreiniging waar niet aanvaardbare risico’s voor ecosystemen of voor verspreiding van verontreiniging aanwezig zijn;

• Ondersteunen en faciliteren van lokale overheden bij het invullen van hun (decentrale) bodembeleid door het subsidiëren van de implementatie van een handreiking voor het invullen van lokale bodemambities en de ontwikkeling van de instrumenten hiervoor. Dit betreft de zogeheten risicobeoordelingsmethodieken.

Prestatie-indicatoren:

In onderstaande tabel opgenomen streefwaarde voor 2030 is gebaseerd op bestaand beleid zoals opgenomen in de brief aan de Tweede Kamer van april 2006 (LMV2006254611).

4.2.3. Verbeteren milieukwaliteit water

Motivering

Om de milieukwaliteit van het water te verbeteren, benaderd vanuit de facetten watersysteem en watergebruik:

Watersysteem

Om de milieukwaliteit van water voor nu en in de toekomst te kunnen waarborgen, is het noodzakelijk dat de gewenste kwaliteit (algemeen of passend bij de functie) van het water wettelijk en/of bestuurlijk wordt vastgelegd. De vast te stellen doelen vloeien voort uit Europese waterrichtlijnen (Kaderrichtlijn water, Grondwaterrichtlijn, Richtlijn prioritaire stoffen, Zwemwaterrichtlijn). De doelstellingen bestaan uit biologische, fysische, chemische en bacteriologische componenten. Tevens moet verontreiniging van het water en ontstaan van afvalwater «zo veel als redelijkerwijs mogelijk is» worden voorkomen.

Watergebruik

Doel is een duurzame veiligstelling van de waterketen (de drinkwatervoorziening, riolering en afvalwaterzuivering). Daartoe is een meer doelmatige (kosteneffectieve) en transparante waterketen nodig (transparant wil zeggen dat de burger inzicht krijgt in de kosten en daarbij behorende prestaties). De prestaties op het gebied van volksgezondheid, milieu en leveringszekerheid moeten worden behouden en versterkt.

Instrumenten

• Wettelijke regelingen: Wet milieubeheer, Wet bodembescherming, Waterwet, Wet hygiëne en veiligheid badinrichtingen en zwemgelegenheden, Bestrijdingsmiddelenwet, Wet op de waterhuishouding en Wet verontreiniging oppervlaktewateren waarin doelstellingen en monitoring voor en eisen aan lozingen op water, bodem en riolering worden gesteld, Waterleidingwet en Waterleidingbesluit (in 2008 te vervangen door de nieuwe Drinkwaterwet en het Drinkwaterbesluit);

• Het Innovatieplatform Watertechnologie (gericht op Kaderrichtlijn Water);

• Het Innovatieplatform (maatschappelijke uitdagingen);

• Interdepartementale programmadirectie Kennis en Innovatie;

• Bestuurlijk overleg in het Bestuurlijk Overleg Waterketen en Landelijk Bestuurlijk Overleg Water;

• Bestuursakkoord Waterketen met tussentijdse ijking in 2009 en ijking van het beleid in 2011.

Meetbare gegevens

Beleidsprestaties 2008:

• Uitvoering Bestuursakkoord Waterketen: hierin staan concrete afspraken gericht op het uitvoeren van benchmarking in de sectoren, het bevorderen van samenwerking, het realiseren van zicht op de kosten, het op basis van een langetermijnvisie bevorderen van innovatie en het betrekken van de burger bij het beleidsthema;

• Publiceren van de nieuwe Drinkwaterwet en het daarbij behorende Drinkwaterbesluit in het Staatsblad;

• Publiceren van de gewijzigde Wet en besluit hygiëne en veiligheid baden en zwemgelegenheden (Whvbz en Bhvbz) en Besluit kwaliteitseisen en monitoring water ten behoeve van juridische implementatie Zwemwaterrichtlijn;

• Ontwerpbesluit Kwaliteitseisen en monitoring water naar de Tweede Kamer (juridische implementatie Kaderrichtlijn water).

Effectindicatoren:

4.2.4. Bevorderen gebiedsspecifieke milieumaatregelen in het landelijk gebied

Motivering

• Om de vereiste milieucondities voor de Ecologische Hoofdstructuur (EHS), de Vogel Habitat Richtlijn-gebieden (VHR) en de waterwingebieden te realiseren;

• Om het gewenste gebruik van biodiversiteit buiten de EHS te behouden of te verkrijgen;

• Om het gewenste duurzame gebruik van de bodem te bevorderen;

• Om een duurzame productie in de landbouw en andere sectoren te bevorderen.

Instrumenten

• Subsidie aan de 12 provincies via het Investeringsbudget Landelijk Gebied (ILG) voor de prestatieafspraken voor de periode 2007–2013 inzake het verbeteren van de milieucondities van de EHS- en VHR-natuurgebieden; duurzaam ondernemen door de landbouw en duurzaam bodemgebruik;

• Kennisontwikkeling en -verspreiding: kennis- en leertraject rondom ILG-pilots duurzaam bodemgebruik en duurzame productie in de landbouw, in samenwerking met LNV en LTO;

• Kennisontwikkeling en -verspreiding: programma’s «Biodiversity & Business» en «Ecobalans».

Meetbare gegevens

Beleidsprestaties 2008:

• Kennisontwikkeling met betrekking tot duurzaam bodemgebruik en duurzame productie in de landbouw via ILG-pilots en het Functionele Agrobiodiversiteitproject (FAB-project) Hoeksche Waard;

• Kennisverspreiding met betrekking tot duurzaam bodemgebruik en duurzame productie in de landbouw via het Stimuleringsprogramma agrobiodiversiteit en duurzaam bodemgebruik (SPADE);

• Uitvoeren van het programma «Biodiversiteit & Business» en van het programma Ecobalans.

Effectindicatoren

Het milieutekort is het verschil tussen de actuele milieukwaliteit en de gewenste milieukwaliteit van een natuurgebied.

Toelichting:

Deze cijfers zijn gebaseerd op de provinciale rapportages milieutekorten 2006 en de bestuursovereenkomsten ILG 2007–2013. Er zijn nog enkele tekortkomingen in de nulmeting 2006. De cijfers zullen in 2008 worden verbeterd. In 2010 en 2013 wordt de meting van de milieutekorten herhaald.

Voor verdrogingsbestrijding zijn prestatieafspraken gemaakt met provincies in de bestuursovereenkomsten ILG 2007–2013 over de mate van hydrologisch herstel. Voor de vermindering van verzuring en vermesting zijn geen afspraken gemaakt over de mate waarin het milieutekort zal verminderen, maar wel over het aantal hectares waarvoor maatregelen worden getroffen. Provincies hebben namelijk niet veel invloed op de stikstofdepositie. Het probleem zal in belangrijke mate via generiek beleid moeten worden opgelost. Omdat er verschillen zijn in de wijze waarop provincies prestaties hebben geformuleerd voor verzuring en vermesting voor het jaar 2013, zijn ze niet op te tellen tot een landelijk aantal hectares.

Jaarlijks rapporteren de provincies in het kader van het ILG over het aantal hectares natuur waarvoor zij milieumaatregelen hebben getroffen en over de besteding van de Rijksmiddelen; de rapportages worden naar de Tweede Kamer gestuurd zodat in de tussenliggende periode toch inzicht wordt gegeven in de voortgang.

Garantstelling jegens het College voor de Toelating van Bestrijdingsmiddelen (CTB).

Bij de taakuitvoering van het CTB kunnen zich situaties voordoen, waarbij het CTB door derden aansprakelijk wordt gesteld (hetzij voor eigen fouten van het CTB, hetzij voor fouten in wet- en regelgeving) en waarbij door derden schadeclaims worden ingediend. Gelet op de politieke verantwoordelijkheid en de achtervangposities van de ministeries betrokken bij de uitvoering van de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden (SZW, VWS, LNV en VROM) staan deze ministeries gezamenlijk garant voor eventuele schadeclaims.

Onder artikel 4 valt tevens het «besluit borgstelling MKB krediet bodemsanering». Het opgenomen verplichtingenbedrag bedraagt € 65,44 mln.

4.2.5. Bevorderen van duurzame landbouw

Motivering

Om een ecologisch duurzaam gebruik en beheer van bodem, water, lucht en overige natuurlijke hulpbronnen door de agrarische sector te bevorderen, met een passende ruimtelijke inpassing in het landelijk gebied en een goede kwaliteit van de leefomgeving.

Instrumenten

Ammoniak en geur

• Generiek emissiebeleid voor ammoniak: Besluit ammoniakemissie huisvesting veehouderij, implementatie IPPC-richtlijn;

• (Gebiedsgericht) depositiebeleid voor ammoniak: Wet ammoniak en veehouderij;

• Wet geurhinder en veehouderij;

• Algemene regels voor agrarische bedrijven op grond van de Wm (AMvB’s);

• Ondersteuning van het bevoegd gezag bij het uitvoeren van de bovenstaande instrumenten.

Gewasbescherming

• Toelatingsbeleid voor gewasbeschermingsmiddelen;

• Beleidslijnen uit de Nota Duurzame Gewasbescherming (waaronder geïntegreerde gewasbescherming);

• Aanvullend beleid gericht op de aanpak van specifieke knelpunten (maatwerkaanpak).

Mest/Nitraat

• Regulering van het gebruik van meststoffen via de Meststoffenwet en het Besluit gebruik meststoffen, beide gebaseerd op het 3^e Nitraatactieprogramma in het kader van de Nitraatrichtlijn.

Meetbare gegevens

Beleidsprestaties 2008:

• Modernisering algemene regels voor landbouwbedrijven (in het kader van de modernisering VROM-regelgeving) en afstemming met andere relevante beleidsterreinen;

• Samenvoegen van bestaande AMvB’s en uitbreiden werkingssfeer met een belangrijk deel van de intensieve veehouderij (opheffen vergunningplicht voor circa 11 000 (intensieve) veehouderijen);

• Maatwerkaanpak voor specifieke knelpunten gewasbescherming, op basis van de tussenevaluatie van de Nota duurzame gewasbescherming die heeft plaatsgevonden in 2006 en de brief terzake aan de Tweede Kamer;

• Actualisering van de beoordelingsmethodiek voor gewasbeschermingsmiddelen, gelet op de winning van drinkwater uit oppervlaktewater;

• Rapportage uitbrengen over uitvoering acties Beleidsprogramma biociden (Kamerstukken II, 2006–2007, 27 858, nr. 59);

• Stroomlijnen regelgeving voor inrichtingen in de agrarische sector: integratie milieuregelgeving voor de agrarische sector en VenW-regelgeving, volgens systematiek van «modernisering VROM-regelgeving»;

• Rapportage aan de Europese Commissie over de resultaten van het beleid van het Derde Nederlandse Actieprogramma inzake de Nitraatrichtlijn (91/676/EEG) in de periode 2003–2007 en voortgangsrapportages voor de derogatie in het kader van de Nitraatrichtlijn;

• Invulling geven aan het concept 4^e Actieprogramma waarover in 2009 onderhandeling plaats zal vinden met de Europese Commissie;

• Bepalen van de Nederlandse inzet voor een vervolg op de derogatie.

Effectindicatoren:

Planning

De transitie naar een duurzame landbouw is in 2030 gerealiseerd.

4.3. Overzicht beleidsonderzoeken

Artikel 5. Verbeteren van de milieukwaliteit in de bebouwde leefomgeving

5.1. Algemene beleidsdoelstelling

5.1.1. De lokale luchtkwaliteit verbeteren en de overlast door geluid verminderen en voorkomen, met bijzondere aandacht voor het verkeer

Motivering

Het voorkomen van schadelijke effecten van luchtverontreiniging en geluidhinder op de gezondheid en het welzijn van mensen.

Verantwoordelijkheid

De Minister van VROM stelt hiervoor regels (al dan niet ter vertaling van Europees beleid) en stelt middelen ter beschikking voor sanering. Decentrale overheden, infrastructuurbeheerders en uitvoeringsorganisaties zijn verantwoordelijk voor de daadwerkelijke uitvoering van beleid. De Minister van VROM schept hiervoor de juiste condities.

Externe factoren

Het behalen van de doelstellingen is sterk afhankelijk van de wijze waarop de provincies, gemeenten, samenwerkingsverbanden, infrastructuurbeheerders en uitvoeringsorganisaties hun taken en verantwoordelijkheden waarmaken. Een tweede factor is adequate normstelling voor (onderdelen van) voertuigen in EU- of UN/ECE-verband.

Tabel 5.1. Budgettaire gevolgen van beleid

Grafiek 5.1. budgetflex in % per operationeel doel in het begrotingsjaar 2008

Operationeel doel:

1. Verbeteren an de lokale luchtkwaliteit

2. Verminderen van geluidshinder

3. Bevorderen van duurzame mobiliteit

4. Geïntegreerd milieubeleid voor andere overheden

Toelichting

Middelen voor lokale maatregelen luchtkwaliteit zijn bestuurlijk verplicht en worden opgenomen in het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL).

De middelen voor geluidsanering zijn voor het merendeel juridisch verplicht via de subsidieregeling sanering verkeerslawaai.

Bij het operationeel doel «Bevorderen van duurzame mobiliteit» zijn de bestuurlijk gebonden bedragen de gelden die beschikbaar zijn voor verkeersmaatregelen in het kader van verbetering van de luchtkwaliteit (FES-middelen).

Het merendeel van de middelen is juridisch verplicht door de meerjarige verplichting die aangegaan is voor de leefbaarheidsprojecten Bestaand Rotterdams Gebied.

5.2. Operationele doelstellingen

5.2.1. Verbeteren van de lokale luchtkwaliteit

Motivering

Slechte lucht schaadt – vooral bij langdurige blootstelling – de gezondheid. Daarom dient de luchtkwaliteit te verbeteren. Tegelijkertijd moet het in Nederland mogelijk blijven om ruimtelijke en infrastructuurplannen doorgang te laten vinden.

Instrumenten

• Het uitvoeren en onderhouden van wet- en regelgeving zoals de Wet luchtkwaliteit en de daaraan gerelateerde onderliggende regelgeving, de Wet ruimtelijke ordening, de Tracéwet, Wet luchtvaart en de Luchtvaartwet;

• Europese emissienormstelling;

• Subsidieverlening in het kader van het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL);

• Kennisontwikkeling en kennisoverdracht om andere overheden in staat te stellen een goed luchtkwaliteitsbeleid te voeren.

Meetbare gegevens

Beleidsprestaties 2008:

• Het NSL vaststellen en voorleggen aan de EU, alsmede het uitvoeren en financieel faciliteren ervan;

• Implementatie van de nieuwe EU-richtlijn luchtkwaliteit;

• Lokale, regionale en provinciale maatregelen (uiteenlopend van schermen langs wegen tot milieuzones) stimuleren ter verbetering van de lokale luchtkwaliteit. Het gaat zowel om het bijbrengen van kennis als om facilitering van de proceskant;

• Periodiek rapporteren over de luchtkwaliteit aan de EU;

• In 2008 wordt ten laste van de middelen uit het Fonds voor Economische Structuurverbetering (FES) een bijdrage van € 40 mln beschikbaar gesteld voor de verbetering van de luchtkwaliteit. Hiermee worden tientallen projecten uitgevoerd om te komen tot een verbetering van de luchtkwaliteit.

Effectindicatoren:

NB: Totalen bepaald met NSL-saneringstool versie 1.2, bij uitvoering van het nationale en internationale beleidspakket, maar exclusief uitvoering van regionale en lokale luchtkwaliteitsmaatregelen. Het beleid is er op gericht om na 2010 geen overschrijdingen meer te hebben voor fijnstof en om na 2015 geen overschrijdingen meer te hebben voor stikstofdioxide.

5.2.2. Verminderen van geluidhinder

Motivering

Blootstelling aan geluid kan gezondheidsschade veroorzaken. Daarom moeten overmatige geluidsniveaus worden voorkomen en bestreden.

Instrumenten

• Uitvoeren en ontwikkelen van Wet geluidhinder en Wet milieubeheer met onderliggende regelgeving;

• Subsidieverlening voor de sanering verkeerslawaai;

• Kennisontwikkeling en -overdracht op het terrein van geluidbeleid.

Meetbare gegevens

Beleidsprestaties 2008:

• Wetsvoorstel tot aanpassing van de Wet geluidhinder en de Wet milieubeheer (met introductie van het begrip «geluidproductieplafonds» en vereenvoudigde normstelling) in procedure brengen bij de Tweede Kamer;

• Aanbieden van voorlichtingsdagen over de uitvoering van wet- en regelgeving geluid;

• Begeleiden van de andere overheden bij opstellen van actieplannen ter uitvoering van de EU-richtlijn geluid en rapporteren over de actieplannen aan de EU. De begeleiding van andere overheden vindt plaats door het ter beschikking stellen van een handreiking en door het bieden van een vraagbaakfaciliteit;

• Herijking van de doelstellingen op het gebied van geluid;

• Publiceren subsidieplafond sanering verkeerslawaai;

• Verlenen van subsidies voor de sanering van verkeerslawaai;

• Er wordt een beslissing genomen over de vraag of en, zo ja, hoe de saneringsoperaties voor de Rijksinfrastructuur van VROM en VenW kunnen worden samengevoegd.

Prestatie-indicatoren:

Met betrekking tot verkeerslawaai worden de volgende indicatoren gehanteerd:

Hierbij wordt uitgegaan van lineaire inzet van middelen conform de huidige meerjarenraming.

Bron: Bureau Sanering Verkeerslawaai

¹ gaat om prognose uitgaande van huidig inzicht. Uitgangspunt prognose: Verplichtingen 2007: € 24,055 mln, verplichtingen 2008: € 23,612 mln.

² een school is als 1 woning geteld

In de periode 2011–2020 wordt fors ingezet op de aanpak van de knelpuntsituaties in de Rijksinfrastructuur met een geluidbelasting hoger dan 65 dB Lden (weg) en 70 dB Lden (spoor). Hiervoor heeft het ministerie van VenW een bedrag van € 650 mln uitgetrokken. Door het toepassen van zoveel mogelijk innovatieve bronmaatregelen zal het plaatsen van geluidsschermen worden beperkt. De ambitie is dat de oppervlakte EHS met geluidsniveaus kleiner dan of gelijk aan 38 Lden vanwege de Rijksinfrastructuur in 2010 minimaal gelijk is aan die van 2000, vooral door het treffen van maatregelen aan de bron. Deze prestatie wordt gezamenlijk door het Rijk met andere overheden gerealiseerd.

5.2.3. Bevorderen van duurzame mobiliteit

Motivering

Het verkeer speelt een bijzondere rol in milieuproblemen op lokaal niveau. Om schadelijke gezondheidseffecten weg te nemen en om te voorkomen dat toekomstige generaties met de milieugevolgen van mobiliteit worden opgezadeld, worden de emissies door verkeer teruggebracht tot op het «no-effect level». Oftewel, het verkeer wordt schoon, zuinig en stil gemaakt.

Instrumenten

• Wet- en regelgeving op terrein van luchtkwaliteit en fiscale wet en regelgeving;

• Subsidieverlening (diverse roetfilter- en aanverwante regelingen);

• Voorlichting en kennisoverdracht op het gebied van duurzame mobiliteit;

• Bestuurlijk overleg.

Meetbare gegevens

Beleidsprestaties 2008:

• Bezien of de APK kan worden uitgebreid met een controle op de geluidemissies van voertuigen;

• In de EU wordt ingezet op aanscherping van de geluidsnorm voor bandenlawaai met 3db(A). In de tussentijd wordt de promotie van de aanschaf van stille banden voortgezet als onderdeel van Het Nieuwe Rijden;

• Extra toepassing van (zeer) stille wegdekken bij de aanleg en het onderhoud van Rijkswegen;

• Voor het spoorverkeer wordt een systeem van naar geluid gedifferentieerde gebruiksvergoedingen vastgesteld teneinde de inzet van meer dan 7db(A) stillere treinen te bevorderen. Verder wordt het gebruik van raildempers als reductiemaatregel erkend;

• Aanpassing van de biobrandstofwetgeving in het kader van (de discussie over) duurzaamheid en onderzoeken of het mogelijk is om in Europa in te zetten op een hoger verplicht percentage biobrandstoffen dan 20%;

• In samenwerking met de stakeholders zal het onderzoek naar de optimale vormgeving van het energielabel voor personenauto’s worden afgerond en zal de vormgeving zonodig worden aangepast;

• Implementatie van CO₂-plannen met betrekking tot verkeer vanuit het project Schoon & Zuinig, onder andere inzet bij personenauto’s op een Europese normering van max. 120 gram CO₂-uitstoot per kilometer per 2012, 100 gram/kilometer in 2016 en 80 gram/kilometer in 2020;

• Voeren van onderhandelingen in EU-verband met betrekking tot de Euro-6-norm voor vrachtauto’s en bussen;

• Faciliteren van gemeenten bij flankerend beleid voor stimuleringsmaatregelen schone en stille voertuigen (bijvoorbeeld milieuzones en differentiatie parkeertarieven);

• Onderhandelen in EU over CO₂-emissies personenauto’s na 2008, emissie-grenswaarden voor voer- en vaartuigen en klimaatmaatregelen voor luchtvaart;

• Uitvoeren nationale maatregelen CO₂-reductie (o.a. CO₂-differentiatie BPM, Het Nieuwe Rijden, snelhedenbeleid);

• Stimuleren van de toepassing van roetfilters voor diverse voertuigtypen;

• Vaststellen met VenW van kabinetsbesluiten, Trajectnota/MER’s in het kader van de Tracéwet;

• Vormgeven met VenW en Financiën van prijsbeleid wegverkeer door een bijdrage te leveren aan het programma «anders betalen voor mobiliteit»;

• Verdere fiscale vergroening autobelastingen in samenspraak met de ministeries van Financiën en VenW. Het betreft:

• Differentiatie BPM naar zuinig;

• Inspanningsverplichting om vanaf 2009 differentiatie MRB toe te passen naar vervuilende uitstoot (vindt plaats via stapsgewijze overheveling van BPM naar MRB);

• Accijnsverhoging diesel;

• Fiscale bijtelling leaseauto’s (differentiatie CO₂).

• Samen met de ministeries van Financiën en VenW voorbereiden van de invoering ticketbelasting op vliegreizen;

• Uitvoeren met VenW van het kabinetsstandpunt Schiphol.

Effectindicatoren:

Voor de sector verkeer gelden in zijn algemeenheid de emissieniveaus voor broeikasgassen en voor de diverse verzurende en luchtverontreinigende stoffen als indicator; zie hiervoor ook artikel 3. Voor de middellange termijn tot 2010 zijn tussendoelen vastgesteld voor luchtkwaliteit en emissies;

Voor het jaar 2010 gelden de volgende plafonds (tevens grenswaarden, die niet overschreden mogen worden):

Wanneer de verkeersemissies tot het «no-effect level» zijn teruggebracht is er sprake van duurzame mobiliteit. Op weg daar naar toe:

1. worden de gemiddelde geluidemissies van wegverkeervoertuigen, personen- en goederentreinen en vliegtuigen verlaagd. Voor wegverkeer wordt gestreefd naar een reductie met 2 dB(A) in 2010, voor spoorgoederenvervoer naar een reductie van 7 dB(A) in 2010 bij een meerderheid van de wagons, ten opzichte van goederentreinen met gietijzeren remblokken;

2. worden de milieukosten in de prijs van mobiliteit verdisconteerd;

3. wordt vanaf 2010 een absolute ontkoppeling ingezet tussen de groei van het verkeer en de emissie van broeikasgassen, in de transitie naar duurzame mobiliteit;

4. zijn de milieuaspecten in de uitvoering van mobiliteitsbeleid verwerkt;

5. functioneert vanaf 2006 Schiphol binnen de in de wet- en regelgeving vastgelegde milieugrenzen.

5.2.4. Geïntegreerd milieubeleid voor andere overheden

Motivering

Andere overheden worden in staat gesteld om het milieubeleid integraal en gecoördineerd aan te pakken en een goede (zo mogelijk beter dan de basiskwaliteit) milieukwaliteit in de bebouwde omgeving gebiedsgericht te realiseren, in stand te houden en te verbeteren. Wet- en regelgeving ziet toe op de uitvoering en handhaving van het gebiedsgerichte milieubeleid.

Instrumenten

• Bestuurlijk overleg en bestuurlijke communicatie;

• Wet- en regelgeving gericht op uitvoering en handhaving van het gebiedsgerichte milieubeleid;

• Kennisoverdracht en kennisontwikkeling verzorgen bij voorbeeld via het MILO-project (Milieu in de Leefomgeving);

• Financiële bijdragen verlenen.

Meetbare gegevens

Beleidsprestaties 2008:

• Implementeren van de EU-richtlijn Inspire;

• Leveren van een financiële bijdrage aan een aantal leefbaarheidsprojecten als onderdeel van het Project Mainport Rotterdam ter verbetering van de milieukwaliteit, de ruimtelijke kwaliteit en het aanbod van natuur- en recreatiegebied in de regio Rotterdam;

• Ontwikkelen en beschikbaar stellen van het digitale handboek «toetsen».

Effectindicatoren:

Bij de prestaties die voor deze doelstelling worden verricht, gaat het vooral om het stimuleren en faciliteren om te komen tot een samenhangend lokaal/regionaal milieubeleid. Gegeven de aard van de werkzaamheden is het niet zinvol hier effect-indicatoren aan te verbinden. De realisatie van het beleid valt af te lezen aan de uitvoering van de prestaties en de instrumenten.

5.3. Overzicht beleidsonderzoeken

Artikel 6. Verminderen van risico’s van stoffen, afval, straling en genetisch gemodificeerde organismen

6.1. Algemene beleidsdoelstelling

6.1.1. De beheersing van risico’s voor mens en milieu bij het omgaan met stoffen, afvalstoffen, radioactieve stoffen, straling en genetisch gemodificeerde organismen (GGO’s), rekening houdend met sociale en economische factoren

Motivering

Om mens en milieu te beschermen tegen maatschappelijk onaanvaardbaar geachte, beheersbare gezondheidsrisico’s.

• VROM formuleert beleid, beheer en onderhoud van de normstelling en andere beleidsinstrumenten op het gebied van chemische stoffen, afvalstoffen, straling en genetisch gemodificeerde organismen;

• VROM coördineert het thema Verspreiding van stoffen en de daaraan gerelateerde doel- en taakstellingen;

• VROM levert expertise op de beleidsvelden stoffen, afvalstoffen, straling en bioveiligheid.

Verantwoordelijkheid

De Minister is verantwoordelijk voor:

• de implementatie en uitvoering van EU-regelgeving en de uitvoering van wettelijke taken op het gebied van stoffen;

• de acties die voortkomen uit de nota Nuchter Omgaan met Risico’s en het Actieprogramma Gezondheid en Milieu;

• de sturing van het afvalstoffenbeleid;

• de bescherming van de burgers tegen de gevaren van ioniserende en niet-ioniserende straling;

• de veiligheid van mens en milieu bij handelingen met GGO’s.

Externe factoren

Het behalen van deze doelstelling hangt af van een groot aantal factoren (zoals internationale ontwikkelingen, stand van de techniek). Essentieel is de betrokkenheid van een groot aantal organisaties, het bedrijfsleven, andere overheden en de burgers.

Meetbare gegevens

Er is niet één indicator te creëren om de mate van bereik van dit algemene doel te formuleren en te meten. Voor de risico’s van stoffen, afvalstoffen, straling en GGO’s zijn allerlei specifieke doelen en normen bepaald. Deze zijn bij de operationele doelen opgenomen. De feitelijke risico’s worden bepaald en afgewogen tegen de doelen en normen.

Tabel 6.1. Budgettaire gevolgen van beleid

Grafiek 6.1. budgetflex in % per operationeel doel in het begrotingsjaar 2008

Operatoneel doel:

1. Veilig gebruik van chemische stoffen

2. Reductie van milieubelasting door afvalstoffen

3. Bescherming tegen straling

4. Verantwoorde toepassing van ggo’s

Toelichting

Bij het operationeel doel «veilig gebruik van chemische stoffen» zitten de bestuurlijk gebonden uitgaven in de uitvoeringssfeer, kosten die gepaard gaan met het uitvoeren van regelingen.

6.2. Operationele doelstellingen

6.2.1. Veilig gebruik van chemische stoffen

Motivering

Om een situatie te bereiken waarin mens en milieu hooguit verwaarloosbare risico’s lopen als gevolg van de schadelijke effecten van stoffen en van nanotechnologie, om de negatieve gezondheidseffecten die optreden als gevolg van (een opeenstapeling van) blootstelling aan agentia in het milieu (stoffen, geluid, lucht- en bodemverontreiniging etc.) te reduceren en, om zoveel als mogelijk is, de ongerustheid weg te nemen over de mogelijke gezondheidseffecten van milieurisico’s. Dit past binnen het VROM-streven naar een gezonde en veilige samenleving.

Instrumenten

Om deze doelstelling te realiseren wordt een mix van beleidsinstrumenten ingezet. Afhankelijk van de fase van het beleidsproces en de (inter)nationale context betreft dit (inter)nationale regelgeving (bijvoorbeeld ingeval van het beheersen van risico’s van stoffen REACH), het toepassen van voorlichting (bijvoorbeeld de burger informeren over de mogelijkheid om de kwaliteit van het binnenmilieu te verbeteren door ventilatie), het sluiten van convenanten (bijvoorbeeld ingeval van het beheersen van de risico’s van nanotechnologietoepassingen, omdat de regelgeving nog niet adequaat is) en het toekennen van subsidies (bijvoorbeeld ingeval van het saneren van asbestwegen in Gelderland en Overijssel).

Meetbare gegevens

Voornaamste beleidsprestaties 2008:

• Invoering nieuw EU-stoffenbeleid (2006–2010): per 1 juni 2008 treden de laatste delen van EU-verordening REACH in werking (behoudens bijlage 17). Naast de reguliere onderhandelingen die plaatsvinden in het kader van de uitvoering, de herziening en verdere verfijning van REACH past Nederland in 2008 de nationale regelgeving inzake stoffen aan de REACH-eisen, voordat bijlage 17 in werking treedt. Ook wordt een voortgangsrapportage aan de Tweede Kamer aangeboden;

• Uitvoering stoffenbeleid mondiaal: uitvoeren van de verplichtingen die samenhangen met de internationale strategie chemie en diverse verdragsverplichtingen (Verdrag van Stockholm, Verdrag van Rotterdam, etc.). Naast de reguliere onderhandelingen die plaatsvinden in het kader van de uitvoering en verdere uitbouw van de Verdragen start Nederland in 2008 met het project «Mondiaal verantwoord omgaan met chemische stoffen», waarin de relatie tussen het nationale, Europese en mondiale stoffenbeleid wordt verstevigd. Ook wordt een tussenrapportage aan de Tweede Kamer aangeboden;

• Uitvoering huidige EU-regelgeving stoffenbeleid met betrekking tot regelgeving over nieuwe en bestaande stoffen, EU-verbodsrichtlijnen en de Wet milieugevaarlijke stoffen; reguliere EU-onderhandelingen voeren die uitmonden in onder andere het verbieden van bepaalde toepassingen van specifieke stoffen;

• Uitvoering stoffenbeleid Nederland: onder andere monitoren emissiereductie prioritaire stoffen, beleidsmatig begeleiden van de uitvoering sanering asbestwegen 3^e fase en de regeling niet-beroepsgebonden asbestmesothelioomslachtoffers;

• Uitvoering programma Gezondheid en Milieu 2006–2010: onder andere uitvoering Programma Atlas Gezonde Leefomgeving (tussenrapportage aan Tweede Kamer) en kabinetsstandpunt«Nationale Aanpak Milieu & Gezondheid»;

• Uitvoering Kabinetsbeleidsstandpunt met betrekking tot risico’s van nanotechnologie: tussenrapportage over de uitvoering van de «Nota Omgaan met Risico’s van Nanodeeltjes» aan de Tweede Kamer.

Effectindicatoren:

6.2.2. Reductie van milieubelasting door afvalstoffen

Motivering

De doelstelling van het afvalbeleid is om afvalstoffen zodanig te beheren dat het milieu zo min mogelijk belast wordt. Dit door het voorkomen dat afval ontstaat en het afval dat ontstaat lekvrij te beheren. Het afvalbeleid draagt bij aan de volgende speerpunten van het VROM-beleid: een gezonde en veilige samenleving, voorkomen van klimaatverandering, kwaliteit van de leefomgeving en duurzaam consumeren en produceren.

Instrumenten

Afhankelijk van de fase van het beleidsproces en de (inter)nationale context:

• Het afvalbeleid wordt primair gestuurd met economische instrumenten (hoge stortheffing maakt preventie en hergebruik financieel aantrekkelijk) en met wet- en regelgeving die in toenemende mate Europees wordt vastgesteld;

• Daarnaast zijn communicatie en voorlichting als ook in specifieke gevallen beleidsafspraken en convenanten relevant in de instrumentatie;

• In 2008 wordt de verpakkingenbelasting ingevoerd. In het Coalitieakkoord is afgesproken dat er € 250 mln wordt geheven die ten goede komt aan de algemene middelen. Daar bovenop wordt een bedrag geheven van € 115 mln. Zodoende wordt bewerkstelligd dat alle heffingen voor het bedrijfsleven in het kader van het verpakkingendossier in de verpakkingenbelasting worden geïntegreerd en het bedrijfsleven geen eigen heffingen hoeft op te leggen. Eenzelfde bedrag van € 115 mln is toegevoegd aan de VROM-begroting en van daaruit in een nog op te richten Afvalfonds (een samenwerkingsverband tussen het Rijk, de VNG en het bedrijfsleven) gestort.

Meetbare gegevens

Voornaamste beleidsprestaties 2008:

• Vernieuwen landelijk afvalbeleid: vaststellen van LAP II (2008–2018);

• Beleidsontwikkeling ten aanzien van preventie en nuttige toepassing afval: onder andere met betrekking tot het instrument producentenverantwoordelijkheid, ketenbeleid (integraal productenbeleid), energie uit afval, biomassa en zwerfafval;

• Beleidsontwikkeling ten aanzien van afvalverwijdering wat betreft storten en verbranden;

• Wijzigen en uitvoeren regelgeving afvalbeleid, daarbij ook de ervaringen op het gebied van handhaving onder andere implementeren EU-richtlijnen en opstellen algemene regels voor afvalverwerking;

• Voorbereiden en ontwikkelen van internationaal beleid, onder andere voorbereiden EU-afvalstrategie, kaderrichtlijn en EU-richtlijnen, gelijkwaardig speelveld in Europa;

• Uitwerken Toekomstagenda Milieu en Toekomstig Afvalbeleid met betrekking tot afvalbeleid;

• Aansturen uitvoeringsorganisaties op het gebied van afvalbeheer;

• Aanscherping bestaande energie-efficiencynormen voor huishoudelijke apparaten, rekening houdend met EU-richtlijn Ecodesign.

Effectindicatoren:

Voor het afvalbeheer zijn in het Landelijk Afvalbeheerplan (LAP) kwantitatieve doelen geformuleerd, gericht op het stimuleren van preventie, stimuleren van nuttige toepassing, optimaal benutten van de energie-inhoud van afval en het beperken van de hoeveelheid te verwijderen afval. Een kwalitatief doel richt zich op het realiseren van een gelijkwaardig Europees speelveld en het bevorderen van marktwerking en innovatie.

De onderstaande indicatoren zijn gekoppeld aan de kwantitatieve doelen.

6.2.3. Bescherming tegen straling

Motivering

Handhaven van de situatie waarbij mensen en milieu, zoveel als redelijkerwijs mogelijk is, beschermd worden tegen de risico’s van ioniserende en niet-ioniserende straling is de hoofddoelstelling van het beleid. Hierbij vormen de internationaal vormgegeven grens- en advieswaarden het maximum. In Nederland worden deze maxima niet overschreden. Onder deze grenswaarden is ALARA («as low as reasonable achievable») het uitgangspunt. De optie kernenergie wordt aangehouden onder andere de randvoorwaarde dat veiligheid voor mens en milieu voorop staat.

Instrumenten

• Vergunningverlening- en meldingensysteem op basis van de Kernenergiewet;

• Convenant met VNO-NCW inzake standstill van straling in de woning;

• Adviezen aan overige overheden inzake te hanteren beleid met betrekking tot elektromagnetische velden in combinatie met het Kennisplatform en het Onderzoeksprogramma Elektromagnetische velden en Gezondheid.

Meetbare gegevens

Voornaamste beleidsprestaties 2008:

• Regelgeving straling en kernenergie zonodig verder aanpassen, implementeren en uitvoeren, incl. afhandelen vergunningaanvragen Kernenergiewet en aanpassing Besluit stralingsbescherming;

• Vernieuwen en uitvoeren beveiligingsbeleid met betrekking tot nucleaire inrichtingen en radioactieve bronnen, incl. transport en opslag (zoals beschreven in de Regeringsnota VITAAL);

• Vernieuwen en uitvoeren beleid opwerking, ontmanteling en opslag radioactief afval, onder andere directe of uitgestelde ontmanteling nucleaire inrichtingen, haalbaarheid partitioning en transmutatie van bestraalde splijtstaven (nieuwe technieken), wel/niet opwerken en onderzoek naar eindberging van radioactief afval«terugneembare ondergrondse berging van radioactief afval» (TOBRA);

• Uitvoeren en aanpassen van regelgeving met betrekking tot radioactieve stoffen (inclusief transport, natuurlijke bronnen, sludges, radioactief schroot);

• Ontwikkelen en implementeren van beleid ioniserende en niet-ioniserende straling (in en om woningen, gebruiksartikelen, hoogspanningslijnen, electromagnetische velden) inclusief voorlichting;

• Voorbereiden op en bijdragen aan internationaal beleid: Voorbereiden van en deelname aan IAEA-conventie, OSPAR, art. 31 EU.

6.2.4. Verantwoorde toepassing van genetisch gemodificeerde organismen (GGO’s)

Motivering

Doelstelling van VROM is primair om een voldoende beschermingsniveau te bieden voor mens en milieu tegen mogelijk nadelige effecten van genetisch gemodificeerde organismen. Daarbij is transparantie van de besluitvorming over vergunningverlening voor werkzaamheden met GGO’s een belangrijke tweede doelstelling. Derde doelstelling is de kansen die de toepassing van GGO’s biedt in het wetenschappelijk onderzoek, landbouw, industrie of geneeskunde, optimaal te benutten onder waarborging van het vereiste veiligheidsniveau.

Instrumenten

Afhankelijk van de fase van het beleidsproces en de (inter)nationale context:

• (Inter)nationale regelgeving onder andere ter implementatie van EU GGO regelgeving;

• Vergunningen en meldingen op basis van het Besluit GGO voor het gebruik van GGO’s;

• Voorlichting en communicatie inzake het GGO-beleid;

• Vergunningen voor het gebruik van GGO’s;

• Onderzoek ten behoeve van risicoanalyse van het gebruik van GGO’s, vergunningverlening voor GGO’s;

• Benutten van kansen van biotechnologie en regelgeving en beleidsontwikkeling voor biotechnologie.

Meetbare gegevens

Voornaamste beleidsprestaties 2008:

• Verkennen en ontwikkelen GGO-beleid, onder andere communicatie rond proefvelden in de praktijk; vertaalslag uitkomsten ecologisch onderzoeksprogramma risicoanalyse van toekomstige GGO’s (ecologie rond GGO’s (ERGO)) naar beleid;

• Uitvoeren GGO-beleid en nationale regelgeving, onder andere stroomlijnen en verdere kwaliteitsverbetering afhandelen van vergunningenaanvragen door het Bureau GGO en wijziging c.q. vereenvoudiging van het Besluit GGO en van de Regeling GGO;

• Uitvoeren EU-regelgeving over GGO’s, onder andere beoordelingen ten behoeve van markttoelatingen en verplichtingen in het kader van het Biosafety Protocol zoals het Biosafety Clearing House en uitvoering van milieurisicobeoordeling in lijn met uitkomst van de workshop;

• Uitvoering geven aan het kabinetsstandpunt over biotechnologie (naar aanleiding van Trendanalyse Biotechnologie 2007), onder andere totstandkoming EU-standpunt over nieuwe plantveredelingstechnieken in relatie tot genetische modificatie en benutten van de kansen voor biotechnologie.

Effectindicatoren:

• Aanpassing Besluit GGO zal 1e helft 2009 zijn afgerond waardoor het bedrijfsleven minder administratieve lasten ondervindt van het besluit en waardoor kansen van biotechnologie beter kunnen worden benut;

• Vergunningen in het kader van het Besluit GGO worden tijdig verleend;

• Het kabinetsstandpunt heeft als beoogd effect dat er een EU-standpunt tot stand komt.

* procedures nemen meerdere jaren in beslag. Realisatie: aantallen zijn inclusief afgebroken/ingetrokken dossiers. Aantal beschikkingen die buiten de termijn zijn afgehandeld, staat tussen ( ) vermeld.

# 2001/18/EC dossiers: geen betrouwbare gegevens van te geven door van kracht worden van Verordening EG/1829/2003. Hierdoor is een aantal dossiers overgeheveld. Sommige dossiers lopen onder zowel Richtlijn 2001/18/EC als Verordening EG/1829/2003.

6.3. Overzicht beleidsonderzoeken

Artikel 7. Versterken van het (inter)nationale milieubeleid

7.1. Algemene beleidsdoelstelling

7.1.1. Versterken van het (inter)nationale milieubeleid

Motivering

Vergroten van de herkenbaarheid, de effectiviteit en de efficiency van en het draagvlak voor het nationale en internationale milieubeleid, opdat de diverse maatschappelijke actoren zich (meer) inzetten voor het bereiken van de gewenste milieudoelen. In aanvulling op de doelen van de artikelen 3 t/m 6 richt dit algemene milieudoel zich op de kaderstellende en aanvullende coördinatie van de beleidsontwikkeling en het ontwikkelen en toepassen van milieubreed instrumentarium.

Verantwoordelijkheid

De Minister van VROM is in het bijzonder belast met:

• Milieu, duurzaamheid en coördinatie van het beleid gericht op het bevorderen en bewaken van duurzaamheid in de fysieke leefomgeving;

• De internationale aspecten van het milieubeleid, inclusief het politieke optreden en de vertegenwoordiging in de betreffende internationale gremia. Daartoe horen onder andere de Europese Milieuraad en relevante VN-bijeenkomsten.

De coördinatie van het internationaal milieubeleid ten behoeve van het politieke optreden en vertegenwoordiging van de Minister van VROM in de desbetreffende internationale gremia ligt bij de Minister van Buitenlandse Zaken.

Externe factoren

Het behalen van deze milieudoelstellingen hangt af van voldoende maatschappelijk draagvlak in binnen- en buitenland voor de noodzakelijke milieumaatregelen en de daarmee samenhangende gedragswijziging van burgers en bedrijven.

Meetbare gegevens

Waar mogelijk en zinvol zijn deze opgenomen bij de operationele doelen.

Tabel 7.1. Budgettaire gevolgen van beleid

Grafiek 7.1. budgetflex in % per operationeel doel in het begrotingsjaar 2008

Operationeel doel:

1. Strategieontwikkeling en adequaat generiek instrumentarium

2. Internationaal milieubeleid

3. Gecoördineerd milieubeleid voor industrie en MKB

7.2. Operationele doelstelling

7.2.1. Strategieontwikkeling en adequaat generiek instrumentarium

Motivering

Milieubeleid moet zo goed mogelijk aansluiten bij ontwikkelingen in de samenleving. Daartoe worden verkenningen uitgevoerd en algemene strategieën voor milieubeleid ontwikkeld. Hierbij wordt de internationale dimensie uitdrukkelijk betrokken.

Instrumenten

Strategieontwikkeling

in het verlengde van de politieke prioriteitsstelling in het Coalitieakkoord vinden verkenningen plaats naar de manier waarop zo effectief en efficiënt mogelijk de politiek gestelde doelen kunnen worden gerealiseerd. Dit gebeurt op het niveau van concrete beleidsterreinen, maar ook wordt op metaniveau onderzocht hoe een maatschappelijke kosten-baten-analyse (MKBA) nuttig kan zijn bij systematische ex-ante beoordeling van milieubeleidsopties.

Kennisoverdracht en kennisontwikkeling

Met name onderzoek door RIVM en MNP ter onderbouwing van het milieubeleid. Het onderzoek levert analyses, verkenningen en andere rapportages, die inzicht geven in de toestand en de toekomst van het milieu. Op grond hiervan worden prioriteiten gesteld, beleid bijgestuurd of aangescherpt en maatregelen en instrumenten gekozen en ingezet. Daarnaast zijn er projecten ter stimulering van betrokkenheid van maatschappelijke partners en de uitwisseling tussen beleid en onderzoek.

Regelgeving

Om het draagvlak voor het milieubeleid te behouden en de doelstellingen te halen is vermindering van de (ervaren) regeldruk en verbetering van de kwaliteit van het proces van vergunningverlening en toezicht noodzakelijk om een extra impuls te geven aan de vermindering van de regeldruk en invulling te geven aan de ambitie om de kwaliteit van de uitvoering van het omgevingsrecht te verbeteren, is in 2007 het programma «Slimmere regels, minder lasten en betere uitvoering» gestart.

Markten voor duurzame producten

Door een schone wijze van produceren en consumeren kan veel milieuwinst geboekt worden. Het creëren van markten voor duurzame producten is dan ook een belangrijk aangrijpingspunt voor een effectief milieubeleid. Het kabinet wil daarom bedrijven stimuleren duurzame producten te ontwikkelen en op de markt te brengen.

Vergroten maatschappelijk draagvlak voor milieubeleid

Het programma Beleid met Burgers is het voertuig van het VROM-breed implementeren van burgergeoriënteerd werken. Dit is van toepassing voor alle VROM-terreinen en beperkt zich niet tot het milieubeleid.

Meetbare gegevens

Beleidsprestaties 2008:

Strategieontwikkeling

• Drie milieubeleidsterreinen worden met behulp van een MKBA doorgelicht. Verder zal voor twee beleidsterreinen verkend worden hoe een publiek-privaat arrangement kan leiden tot een andere maatschappelijk meer efficiënte taak- en verantwoordelijkheidsverdeling tussen overheid en private partijen.

Kennisoverdracht en kennisontwikkeling

• Het RIVM ondersteunt VROM in de beleidsuitvoering (43% van het budget), draagt zorg voor de (wettelijk verplichte) (EU-)monitoring (53% van het budget) en doet beleidsonderbouwend onderzoek (4% van het budget). Begin 2008 stelt het RIVM, op basis van de verstrekte meerjarenopdracht en de aanvullingen voor 2008, een jaarplan op;

• Het MNP levert een aantal wettelijk verplichte producten op, zoals de Milieubalans, coördineert internationale activiteiten en doet evaluaties en verkenningen. In het najaar wordt een definitief programma opgesteld;

• Vaststellen van de milieukennisagenda. Vertalen van de strategische kennisvragen uit de milieukennisagenda in onderzoeksprojecten. Doorlopende inventarisatie van strategisch kennisvragen, ter aanvulling van de vragen in de milieukennis-agenda.

Regelgeving

• Verder uitvoeren van het meerjarenprogramma Modernisering VROM-regelgeving:

• Voorbereiden wijziging van het Activiteitenbesluit ter implementatie van de tweede fase activiteitenregime;

• Publicatie Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in de loop van 2008. In de planning wordt uitgegaan van inwerkingtreden op 1 januari 2009;

• Implementatie omgevingsvergunning.

• Doorlichting van beleidsterreinen en regelgevingscomplexen op mogelijkheden tot verdere reductie van regelgeving door het inzetten van alternatieve beleidsinstrumenten;

• Afronding stelselherziening milieubeoordeling. Dit betreft het herzien van de milieueffectrapportage voor projecten;

• De bevordering van de kwaliteit van de uitvoering door middel van het stimuleren van intergemeentelijke samenwerking. Het Rijk stimuleert, ondersteunt en faciliteert door middel van het in 2008 opstellen van een handreiking, een professionaliseringsproject voor vergunningen en voor handhaving en een publicatie met best-practices in de organisatie van intergemeentelijke samenwerking. Hiernaast is sprake van een aantal gemeentelijke uitvoeringstaken die dusdanig complex of uniek zijn dat hiervoor landelijke expertise en ondersteuning georganiseerd zal moeten worden.

Markten maken voor duurzame producten (zie ook 7.2.3.)

• Vergroening van het belastingstelsel. In samenwerking met de ministeries van Financiën en VenW invoeren van verpakkingenbelasting, vliegticketbelasting, milieudifferentiatie BPM Schoon & Zuinig, taakstellende verhoging milieu-onvriendelijke energie en brandstof die 1 januari 2008 in werking zullen treden. De intensivering van de milieudifferentiatie BPM bestaat enerzijds uit een versterking van de bestaande BPM-differentiatie, die is gekoppeld aan het energielabel, en anderzijds wordt mede in het licht van de motie Huizinga-Heringa c.s. (Kamerstukken II 2006/07, 30 800 XI, nr. 61) een verhoging van de BPM voor personenauto’s met een hoge absolute uitstoot van CO₂ doorgevoerd. Daarnaast wordt de BPM aangepast met het oog op het terugdringen van de uitstoot van fijnstof. In 2008 onderzoekt het kabinet de mogelijkheden voor een additioneel pakket vergroeningsmaatregelen voor 2009 en verder;

• Uitvoeren VAMIL/MIA en de Regeling Groen Beleggen;

• Het in samenwerking met het bedrijfsleven ontwikkelen van milieu-innovatieprogramma’s. Daarbij wordt zoveel mogelijk aansluiting gezocht bij de EZ-innovatieprogramma’s en het maatschappelijk innovatieprogramma Energie.

• Innovatief duurzaam inkopen. De overheid zal daarbij optreden als launching costomer (zie ook 7.2.3.).

Maatschappelijk draagvlak voor milieubeleid

• Uitvoeren Subsidieregeling Maatschappelijke Organisaties Milieubeheer (SMOM);

• In samenwerking met het ministerie van LNV ondersteunen van de uitvoering van de Europese subsidieregeling LIFE+ ten behoeve van de realisatie van het 6^e Milieu Actie Programma (MAP) en aan het MAP gerelateerde jaarlijks vast te stellen nationale prioriteiten;

• Uitvoeren nieuwe communicatiestrategie voor milieubeleid. Doelstelling van het programma «Beleid Beter Uitleggen» is om de afstand tussen burgers en het milieubeleid te verkleinen, door burgers beter te informeren over de achtergronden van het milieubeleid, gemaakte beleidskeuzen en resultaten van het beleid;

• Afronding experimenten met instrumentarium gericht op een zinvollere en effectievere dialoog met de samenleving en de besluitvorming ondersteunen ten behoeve van een duurzame ontwikkeling. Deze experimenten zullen eind 2007 worden opgestart;

• Monitoren van het vertrouwen in en tevredenheid over milieubeleid bij burgers en bij participanten programma beleid met burgers.

Effectindicatoren:

In de «comply or explain»-brief 2006 is uitgelegd waarom het voor dit operationele doel moeilijk is om zinvolle meetbare gegevens op te nemen.

7.2.2. Internationaal milieubeleid

Motivering

Om grensoverschrijdende milieuproblemen en nationale beleidstekorten effectief aan te pakken vindt internationale samenwerking plaats. Milieuverbetering is een belangrijke voorwaarde om gezondheid, welzijn, veiligheid en duurzame ontwikkeling (hier en elders) te bereiken.

De internationale milieubeleidsagenda van het kabinet heeft drie centrale thema’s, waarbij de eerste twee punten als dwarsdoorsnijdend en generiek kunnen worden gezien:

• Verbetering proces richting Europa;

• Verbetering internationale regelgeving en handhaving van regels;

• Versterkte inzet op biodiversiteit, klimaat en energie.

Instrumenten

Belangrijkste subsidies en bijdragen zijn:

• Subsidieregeling «Internationale milieusamenwerking» (publicatie in de Staatscourant eerste kwartaal 2008);

• Subsidies op basis van de begroting in de vorm van gerichte bijdragen aan (inter)nationale organisaties. De middelen worden ingezet om uitvoering te geven aan de internationale VROM agenda;

• Bijdrage in het Nederlands aandeel van de UNEP-contributie;

• Bijdragen aan het Internationaal Polair Programma en Internationaal Polair Jaar.

De inzet van bovenstaande financiële instrumenten is op hoofdlijnen onderwerp van de jaarlijkse interdepartementale programmering in HGIS-kader. Buiten HGIS worden op bescheiden schaal financieel bijgedragen aan:

• Het Nederlandse aandeel van de VN-Habitat-contributie;

• De implementatie van de Habitat-agenda, voor samenwerking in projecten met nabuurlanden op het terrein van huisvesting/energiebesparing/klimaat-bescherming en met economisch achtergestelde landen in het kader van integratie;

• Internationale kennisoverdracht en -uitwisseling.

7.2.3. Gecoördineerd milieubeleid voor industrie en MKB

Motivering

Om te zorgen voor een blijvende ontkoppeling van economische groei enerzijds en milieubelasting door de industrie anderzijds. Daartoe moet de industrie als geheel voldoen aan de NEC-doelstellingen 2010 wat betreft de uitstoot van verzurende stoffen (NO_x, SO₂, VOS en NH3) naar de lucht en moet zij bijdragen aan het verminderen van de uitstoot van fijnstof en NO₂. Daarnaast moeten specifieke industrietakken voldoen aan de voor 2010 afgesproken integrale milieutaakstellingen (IMT 2010), waarbij tevens milieuwinst in de productie- en consumptieketens wordt gerealiseerd.

Instrumenten

• Voorlichting en kennisoverdracht;

• Bestuurlijk overleg;

• Convenanten;

• Onderzoek;

• Duurzaam inkopen;

• (Beperkt) subsidieverlening.

Meetbare gegevens

Voornaamste beleidsprestaties 2008:

• Actualisatie van regelgeving ter vermindering van de uitstoot van de verzurende en grootschalige luchtemissies bij de industrie in verband met de NEC-richtlijn;

• Verschijnen van het uitvoeringsbericht inzake het plan van aanpak Industrie en luchtkwaliteit;

• Verschijnen van de jaarlijkse samenvattende rapportage inzake het Doelgroepenbeleid Industrie;

• Aanpassing van de Wet milieubeheer in verband met stroomlijning van regelgeving voor het MJV (Milieujaarverslag) met de EU-verordening PRT (Pollutant Release and Transfer). Inwerkingtreding eind 2008;

• Vaststellen van de duurzaamheidscriteria voor circa 40 productgroepen. Het kabinet kiest ervoor om de criteria zo ambitieus mogelijk te stellen, voorzover dit juridisch en financieel mogelijk is. Hierdoor zal voor bedrijven die innovatieve duurzame producten kunnen leveren de kans op overheidsopdrachten toenemen;

• Afspraken met de aan de overheid gelieerde organisaties en met het bedrijfsleven, om de reikwijdte van duurzaam inkopen verder te vergroten;

• Uitvoering van de tweejaarlijkse monitoring over de voortgang van duurzaam inkopen (najaar 2008);

• Afspraken met relevante marktpartijen (bouw en grond-, weg- en watersector) om het aandeel duurzaam geproduceerd hout op de Nederlandse markt verder te vergroten.

Indicatoren:

• Voor een aantal relevante bedrijfstakken zijn integrale milieutaakstellingen (IMT) voor 2010 vastgelegd. Als streefwaarde is voor de meeste stoffen in de IMT vastgelegd dat de emissie in 2010 met 80 tot 90% moet zijn gereduceerd ten opzichte van 1990. Er zijn geen tussendoelen geformuleerd. Voor de verzurende stoffen zijn de resultaatsverplichtingen vastgelegd in de nota «Erop of eronder», uitvoeringsnotitie emissieplafonds verzuring en grootschalige luchtverontreiniging 2003 (bijlage bij Kamerstukken II, 2003–2004, 28 663 XI, nr. 12). Indicatoren voor het behalen van de resultaten zijn:

• De jaarlijkse emissieontwikkeling voor een groot aantal stoffen die in de IMT zijn opgenomen (bedrijven rapporteren, gesommeerd geeft dit een landelijk beeld) met bijzondere aandacht voor de NEC-stoffen;

• De mate waarin bedrijven procesafspraken nakomen (opstellen bedrijfsmilieuplannen, jaarlijks rapporteren over voortgang).

• De Rijksoverheid heeft als doel om in 2010 voor 100% duurzaam in te kopen. De andere overheden hebben een ambitie van 50%. Er zijn geen tussendoelstellingen geformuleerd. Binnen het SenterNovem-programma «Duurzame Bedrijfsvoering Overheden» wordt in 2008 de monitoring van de voortgang van duurzaam inkopen door de overheid uitgevoerd. Voor duurzame inkoop door het bedrijfsleven zijn er geen concrete doelstellingen;

• Monitoring van de ontwikkeling van het aandeel duurzaam geproduceerd hout op de Nederlandse markt.

7.3. Overzicht beleidsonderzoeken

Artikel 8. Vergroten van de externe veiligheid

8.1. Algemene beleidsdoelstelling

8.1.1. Vergroten van de externe veiligheid

Motivering

Om een samenleving te bereiken waarin risico’s van zware ongevallen met gevaarlijke stoffen, met betrekking tot het gebruik van luchthavens en met betrekking tot overstromingen bekend zijn, zoveel mogelijk beperkt zijn en maatschappelijk en bestuurlijk geaccepteerd zijn, en waarbij een bepaald basisveiligheidsniveau niet overschreden wordt.

VROM zorgt voor eenduidige toedeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden aan partijen die bepalend zijn voor de veiligheid in (productie)ketens, (transport)netwerken en op locaties en voor het aanbieden van een kader waarbinnen overheden lokale afwegingen kunnen maken.

Bij het borgen van veiligheid tegen overstromingen gaat het om het borgen van de veiligheid van de kust met behoud van (inter)nationale ruimtelijke waarden, het versterken van de veiligheid tegen overstromingen in de Zuidwestelijke Delta en het borgen van natuurlijke kwaliteit en de toegankelijkheid voor de scheepvaart, het borgen van de veiligheid van het IJsselmeergebied met behoud van (inter)nationale ruimtelijke waarden.

Verantwoordelijkheid

De Minister van VROM is verantwoordelijk voor:

• Het ontwikkelen van beleid met betrekking tot gevaarlijke stoffen in inrichtingen;

• Het uitvoeren van het kabinetsstandpunt Ketenstudies;

• De coördinatie van het Rijksbeleid met betrekking tot externe veiligheid bij gevaarlijke stoffen;

• De vergunningverlening aan defensie-inrichtingen;

• Buisleidingen voor het vervoer van gevaarlijke stoffen;

• De ruimtelijke aspecten van de uitvoering van Rijksbeleid met betrekking tot rivieren, grote wateren en kust.

Externe factoren

Behalen van deze doelstelling hangt af van een adequaat niveau van de uitvoering, goede ondersteuning van de uitvoering, en helderheid over verantwoordelijkheden bij andere overheden. VROM ondersteunt provincies en gemeenten door financiering.

Meetbare gegevens

Behalen van deze doelstelling heeft als effecten dat:

• Het aantal knelpunten (overschrijding van de wettelijke grenswaarde voor het plaatsgebonden risico PR10^–6) afneemt en in 2010 is weggenomen, behoudens een bewust geaccepteerde restcategorie (de uitzonderingen);

• Het bevoegd gezag de verplichte elementen uit de verantwoordingsplicht Groepsrisico zoals vermeld in het Besluit Externe Veiligheid Inrichtingen (BEVI) juist invult.

Voorts worden indicatoren ontwikkeld voor:

• De waarde onroerende zaken (WOZ-waarde) per hectare per dijkringgebied (indicator in ontwikkeling, 2008 beschikbaar);

• Indicator «afvoercapaciteit/ruimte voor de rivier» (in ontwikkeling, 2008 beschikbaar);

• Indicator «buitendijks bouwen» (in ontwikkeling, 2008 beschikbaar).

Tabel 8.1. Budgettaire gevolgen van beleid

Grafiek 8.1. budgetflex in % per operationeel doel in het begrotingsjaar 2008

Operationeel doel:

1. Bepalen van de aanvaardbaarheid van risicovolle situaties

2. Oplossen van niet-aanvaardbare risicovolle situaties

3. Preventie tegen nieuwe risicovolle situaties

4. Milieu en veiligheidsaspecten in ruimtelijke planvorming betrekken

Toelichting:

Voor het operationeel doel «Oplossen van niet aanvaardbare situaties» is het bestuurlijk gebonden bedrag gerelateerd aan verschillende saneringen. Voor de sanering van NH3-koelinstallaties, BRZO- en CPR15-bedrijven wordt een bedrag van € 2 mln gebudgetteerd. Verder is er in dit bedrag € 1 mln opgenomen voor de afwikkeling van de vuurwerksanering. Het grootse deel van het bestuurlijk gebonden bedrag betreft de schadevergoedingsregeling voor de sanering van LPG-tankstations. Van de circa 150 te saneren stations zullen er nog een veertigtal administratief afgehandeld moeten worden in 2008. Tot nu toe bedraagt de schadevergoeding per station circa € 100 000. Dat houdt in dat er gerekend moet worden met een bedrag van circa € 4 mln voor 2008.

Bij het operationeel doel «Preventie tegen nieuwe risicovolle situaties» is een bedrag van € 4 mln bestuurlijk gebonden als gevolg van bestuurlijke afspraken over de eerstelijnsondersteuning bij de uitvoering van externe-veiligheidstaken door andere overheden. In de Rijksbrede middelen voor Externe Veiligheid die in 2006 meerjarig aan de VROM-begroting zijn toegevoegd, was hiervoor oorspronkelijk een bedrag van € 5 mln per jaar vastgelegd waarvan voor 2008 nog € 4 mln resteert op de VROM-begroting.

Het juridisch verplichte deel betreft voor € 20 mln gelden die het Rijk uitkeert door middel van programmafinanciering (subsidieregeling Programmafinanciering EV-beleid voor andere overheden). Het Rijk heeft dit bedrag voor de periode 2006–2010 beschikbaar gesteld, bestemd voor het externe-veiligheidsbeleid door andere overheden.

Tevens is voor de uitfinanciering van opdrachten uit voorgaande jaren € 200 000 juridisch verplicht. Dit geldt ook voor de operationele doelen «Oplossen van niet aanvaardbare situaties» en «Bepalen van de aanvaardbaarheid van risicovolle situaties».

Het grootste deel van het vierde operationele doel «Milieu en veiligheidsaspecten in ruimtelijke planvorming betrekken» (€ 5 mln voor klimaatbuffers) is toegevoegd middels het amendement Van Velzen/Van der Ham. De projecten hiervoor zijn in voorbereiding.

8.2. Operationele doelstellingen

8.2.1. Bepalen van de aanvaardbaarheid van risicovolle situaties

Motivering

Om uiterlijk in 2008 de risico’s van zware ongevallen met gevaarlijke stoffen en van luchthavens alsmede de mogelijkheden deze te verminderen, inzichtelijk te maken en duidelijk te krijgen of zij maatschappelijk en bestuurlijk aanvaardbaar zijn of niet.

Instrumenten

Het Register van risicogegevens.

Meetbare gegevens

Beleidsprestaties voor 2008:

• Vullen, actualiseren en beheren van het Register van risicogegevens;

• Bepalen van de aanvaardbaarheid van de risico-situaties.

8.2.2. Oplossen van niet-aanvaardbare risicovolle situaties

Motivering

Om uiterlijk in 2010 alle in 2008 bepaalde niet-aanvaardbare risicovolle situaties op te lossen.

Instrumenten

• Subsidies voor saneringsprogramma’s voor categorale inrichtingen, ammoniak-koelinstallaties, CPR15-inrichtingen en Besluit Risico’s Zware Ongevallen (BRZO)-bedrijven;

• Regelgeving (ten behoeve van vergunningen door bevoegd gezag): Besluit Externe Veiligheid Inrichtingen (BEVI); Regeling Externe Veiligheid Inrichtingen (REVI), Vuurwerkbesluit.

Meetbare gegevens

Beleidsprestaties voor 2008:

• Verstrekken van subsidies voor saneringsprogramma’s voor categorale inrichtingen, urgente gevallen van LPG-stations, ammoniak-koelinstallaties, CPR15-inrichtingen en BRZO-bedrijven;

• Uitvoeren van maatregelenpakketten uit het Kabinetsstandpunt Ketenstudies;

• Opstellen regelgeving (vergunningen door bevoegd gezag), te weten aanpassing BEVI, 3^e tranche REVI, aanpassing Vuurwerkbesluit.

Effectindicatoren

Voor de effectindicatoren: zie bij meetbare gegevens in 8.1.

8.2.3. Preventie tegen nieuwe risicovolle situaties

Motivering

Om de opbouw van het apparaat van andere overheden te bevorderen en de professionaliteit en kwaliteit van de uitvoering en handhaving op het gebied van gevaarlijke stoffen en het risicobeleid bij andere overheden te borgen. De kennis van en ervaring met het vernieuwde EV-beleid is nu nog onvoldoende doorgewerkt in de uitvoering. De mate waarin het doel bereikt wordt is af te lezen uit de provinciale rapportages.

Instrumenten

• Subsidies (programmafinanciering) aan provincies, gemeenten en Rijkspartijen voor zover belast met eerstelijnstaken ten behoeve van opbouw van apparaat in de periode tot 2010 om EV-beleid uit te voeren en te handhaven en de kwaliteit van deze activiteiten te verhogen.

Meetbare gegevens

Beleidsprestaties voor 2008:

• Verstrekken van subsidies (programmafinanciering) aan provincies, gemeenten en Rijkspartijen voor zover belast met eerstelijnstaken ten behoeve van opbouw van apparaat in de periode tot 2010 om EV-beleid uit te voeren en te handhaven en de kwaliteit van deze activiteiten te verhogen;

• In beeld brengen van de minimale omvang van een organisatie en de minimaal te stellen eisen aan een organisatie (PAO).

Effectindicatoren:

Voor de effectindicatoren: zie bij meetbare gegevens in 8.1.

8.2.4. Milieu- en veiligheidsaspecten vroegtijdig, gebiedsgericht en geïntegreerd in de ruimtelijke planvorming betrekken

Motivering

• Om de veiligheid tegen overstromingen te borgen;

• Om de veiligheid van de kust te borgen met behoud van (inter)nationale ruimtelijke waarden;

• Om de veiligheid tegen overstromingen te versterken, de toegankelijkheid voor de scheepvaart en natuurlijke kwaliteit in de Zuidwestelijke Delta;

• Om de veiligheid van het IJsselmeer gebied te borgen met behoud van (inter)nationale ruimtelijke waarden.

Instrumenten

De belangrijkste instrumenten zijn:

Kaderstelling

a. Programma Adaptatie Ruimte en Klimaat (ARK)

  Bij de ruimtelijke inrichting van Nederland moet rekening worden gehouden met klimaatverandering. Het programma Adaptatie Ruimte en Klimaat moet die ontwikkeling een impuls geven. In samenwerking met VenW, LNV, EZ, IPO/VNG en de Unie van Waterschappen zal invulling worden gegeven aan het programma.

Financieel

b. Klimaatbuffers

  In 2007 is € 5 mln beschikbaar gesteld (onder andere verwerving, inrichting en beheer) voor het realiseren van natuurlijke klimaatbuffers. De besteding van deze middelen zal ook in 2008 haar beslag hebben. Natuurlijke klimaatbuffers zijn natuurlijk ingerichte gebieden die bijdragen bij aan de klimaatbestendigheid van Nederland, zoals het vergroten van de veiligheid tegen overstromingen, het verminderen of voorkomen van wateroverlast, het tegengaan van verdroging, etc. Klimaatbuffers zijn tevens aantrekkelijke gebieden met hoge natuurlijke en recreatieve waarden. De gelden worden ingezet op projecten die als doel hebben te komen tot een van onderstaande of een combinatie daarvan:

• waterpeil (verlaging in tijden van hoogwater);

• waterbergend vermogen (vergroten);

• waterveiligheid (vergroten);

• biodiversiteit (behouden en vergroten);

• recreatieve waarden (vergroten);

• verdroging (tegengaan).

Meetbare gegevens

8.3. Overzicht beleidsonderzoeken

Artikel 9. Handhaving en toezicht

9.1. Algemene beleidsdoelstelling

9.1.1. Slimmere regels, minder administratieve lasten, betere uitvoering

Motivering

Om een bijdrage te leveren aan de realisatie van de beleidsdoelen voor Milieu, Ruimte en Wonen Wijken en Integratie. Dit zal onder andere gebeuren door slimmere regels die zijn vereenvoudigd, gesaneerd en beoordeeld op handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid en fraudebestendigheid (internationale regelgeving). Tevens wordt aandacht besteed aan een verbetering van handhaving en toezicht door decentrale overheden waardoor de administratieve lastendruk afneemt. Ook wordt verwacht dat door het moderniseren van het Rijkstoezicht (Eenduidig Toezicht en interbestuurlijk toezicht (IBT)) een betere uitvoering en handhaving ontstaat.

Bijdrage

De VROM-Inspectie (VI) bevordert de naleving van VROM wet- en regelgeving. De voor de handhaving noodzakelijke internationale samenwerking om het «level playing field» te verbeteren en te versterken, wordt verder uitgebouwd. De VROM-Inspectie maakt bedrijven, burgers, brancheorganisaties en andere overheden bewust van hun verantwoordelijkheid en ziet toe op het naleven van de VROM-regels. Signalen uit de samenleving op het gebied van naleving van VROM-regelgeving worden opgepakt.

De prioritaire inspectieactiviteiten zijn gebaseerd op de Nalevingsstrategie in combinatie met activiteiten die een meer vernieuwend en verkennend karakter hebben en die vooral gericht zijn op de nieuwe politieke koers. Daarnaast zijn er enkele instrumentele wijzigingen in het VI-werk afkomstig van de politieke agenda’s, zoals de personele taakstelling op de gehele overheid en het verminderen van het systeemtoezicht (interbestuurlijk toezicht) op andere overheden vooruitlopend op de uitkomsten van de commissie Oosting. Verder beoogt de VI voldoende flexibiliteit te hebben om zo nodig goed in te kunnen spelen op incidenten en nieuwe politieke en maatschappelijke prioriteiten.

Verantwoordelijkheid

De Ministers van VROM en voor WWI zijn verantwoordelijk voor:

• rechtstreeks toezicht op de naleving van VROM weten regelgeving waarvoor het Rijk het bevoegd gezag is;

• toezicht op de naleving van VROM wet- en regelgeving, waarvoor andere overheden bevoegd zijn.

Externe factoren

Het behalen van deze algemene beleidsdoelstelling hangt af van:

• de voortgang van de inrichting van de domeinen Eenduidig Toezicht (ET);

• de professionalisering en samenwerking van de lagere overheden en schaalvergroting;

• de mate waarin bij stroomlijning, vereenvoudiging, sanering en beoordeling van wet- en regelgeving aandacht wordt geschonken aan handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid en fraudebestendigheid (nationaal en internationaal);

• de betrokkenheid en adequate taakuitoefening door de andere overheden en de samenwerking met andere inspecties (ET).

Meetbare gegevens

Gedragsverandering en toename van kennis van de VROM-regels, waardoor de uitvoering en de naleving worden bevorderd, blijkend uit de meting van de nalevingsindicatoren;

Vermindering van de toezichtslast binnen de VI-domeinen zowel horizontaal (tussen Rijksinspecties) als verticaal (gemeenten en provincies).

Tabel 9.1. budgettaire gevolgen van beleid

Grafiek 9.1. budgetflex in % per operationeel doel in het begrotingsjaar 2008

Operationeel doel:

1. Bevorderen naleving wetgeving voor Wonen, Wijken en Integratie

2. Bevorderen naleving Voor Milieu en Ruimte

3. Bevorderen samenwerking, methodiek en strategie

4. Crisismanagement organiseren

5. Opsporen en bestrijden van fraude

9.2. Operationele doelstelling

9.2.1. Bevorderen naleving wetgeving voor Wonen, Wijken en Integratie

Motivering

Om door het bevorderen van de naleving bij te dragen aan de pijlers van het kabinet op het gebied van Wonen, Wijken en Integratie: Van aandachtswijk naar krachtwijk en Burgers in een gezonde veilige en duurzame samenleving. Dit in relatie tot de beleidsartikelen van de betrokken beleidsonderdelen:

• om mede het evenwicht tussen vraag en aanbod op de woningmarkt te verbeteren, de doorstroming te bevorderen, de herstructurering van de oude stadswijken een impuls te geven en de keuzemogelijkheden van burgers te vergroten;

• om mede de schadelijke effecten van luchtverontreiniging en geluidhinder op de gezondheid en het welzijn van mensen te beperken en te voorkomen;

• om de juiste condities te scheppen voor een goede milieukwaliteit in de bebouwde omgeving;

• om mede de leefbaarheid, vitaliteit en sociale samenhang van steden en wijken te borgen en verbeteren.

Instrumenten

• Handhavingsonderzoek;

• Compliance Assistance;

• Audits bij andere overheden;

• Toezicht;

• Bestuursdwang/dwangsom;

• Opsporing.

Prestaties

Stimuleren woningbouw en duurzame kwaliteit

• Toezichtsactie op de onrechtmatige bewoning in relatie tot het distributiebestand en statushouders genoemd in de Huisvestingswet; op basis van provinciale informatie wordt nagegaan in welke mate gemeenten aan hun taakstellingen statushouders voldoen, en de gevolgen van de afwikkeling van de nalatenschap oude Vreemdelingenwet opvangen;

• Ondersteuning van lagere overheden bij het opheffen van vrijplaatsen;

• Het in kaart brengen en tijdig signaleren van knelpunten bij locatieontwikkeling door andere overheden en het verduidelijking van wet- en regelgeving;

• Onderzoek en ketenaanpak gericht op onveilige en ongezonde woningen. Bij nieuwbouw en bestaande bouw worden de spreerpunten: brandveiligheid, constructieveiligheid en binnenmilieu. Onderzoeksactie naar duurzaam bouwen en energiezuinigheid (EPC) richt zich vooral op constructeurs, aannemers, gemeenten en niet- of minder zelfredzame mensen (verpleging, horeca, gevangenissen, studenten);

• Toezichtsactie op CE-markering op bouwproducten en het strafrechtelijk optreden bij overtredingen.

Stimuleren krachtige steden en vitale wijken en milieukwaliteit in de bebouwde leefomgeving

• De doorwerking van het Rijksbeleid bij provincies en gemeenten in de ruimtelijke planvorming wordt thematisch getoetst, speerpunten zijn geluidshinder van verkeer (weg- vliegen railverkeer) en recreatiemogelijkheden in de leefomgeving. Bij het verbeteren van de luchtkwaliteit in relatie tot leefomgeving wordt fijnstof, No_x, de uitvoering van maatregelen van het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit en bestemmingsplannen betrokken;

• Uitvoeren van toezichtsacties op de veiligheid van industriële activiteiten, op prioritaire inrichtingen vallend onder het Besluit Externe Veiligheid Inrichtingen (BEVI) en de sanering van knelpunten BEVI, gerelateerd aan de leefomgeving;

• Het tegengaan van verloedering van wijken als gevolg van externe milieufactoren (geluidhinder, luchtkwaliteit) wordt nog verder onderzocht;

• Toezichtsacties om de veiligheid van consumentenvuurwerk te verbeteren worden uitgevoerd door de vliegende vuurwerkbrigade;

• Het ontvangen en afhandelen klachten, brieven en signalen van burgers wordt door speciale VI-actieteams uitgevoerd;

• Burgers hebben hun prioriteiten taken voor de handhaving in een representatieve steekproef («de S-factor») benoemd. Op basis van die prioriteiten worden burgers bij vijf toezichtsprojecten betrokken.

Doelgroepen

Bedrijven, burgers, andere overheden.

Meetbare gegevens

De naleefindicatoren zijn ontwikkeld om ten behoeve van de begroting indicaties te geven in hoeverre de doelstellingen die in de begroting worden nagestreefd, ook daadwerkelijk worden gehaald. Vanaf 2005 zijn hiervan cijfers bekend, zoals in onderstaande tabel is weergegeven.