V Buitenlandse Zaken

nr. 4RAPPORT BIJ HET JAARVERSLAG 2008 VAN HET MINISTERIE VAN BUITENLANDSE ZAKEN (V)

Hierbij bieden wij u het op 7 mei 2009 door ons vastgestelde «Rapport bij het Jaarverslag 2008 van het Ministerie van Buitenlandse Zaken (V)» aan.

Algemene Rekenkamer

Inhoud

SAMENVATTING

Voor u ligt ons Rapport bij het Jaarverslag 2008 van het Ministerie van Buitenlandse Zaken (BuiZa, V). In dit rapport presenteren wij de resultaten van ons rechtmatigheidsonderzoek naar het jaarverslag en de bedrijfsvoering van dit ministerie.

In deze samenvatting gaan we in op onze belangrijkste bevindingen over de financiële informatie, de bedrijfsvoering en de beleidsinformatie van het Ministerie van BuiZa. We zetten deze bevindingen af tegen de beginselen van goede publieke verantwoording, om zo te komen tot aanbevelingen voor het verbeteren van het functioneren van het ministerie.

Ook geven wij aan het eind van deze samenvatting onze wettelijke oordelen over het Jaarverslag 2008 en de bedrijfsvoering van het Ministerie van BuiZa. Deze staan in beknopte vorm in een schema, waarin we verwijzen naar de plaats in dit rapport waar we dieper ingaan op deze oordelen en de achterliggende bevindingen presenteren.

Het Ministerie van BuiZa is verantwoordelijk voor:

• coördinatie en uitvoering van het buitenlandbeleid van Nederland;

• ontwikkelingssamenwerking;

• coördinatie van het Nederlandse beleid op het gebied van Europese samenwerking.

De uitgaven van het ministerie bedroegen in 2008 € 12,8 miljard. De verplichtingen bedroegen € 13,9 miljard en de ontvangsten € 895 miljoen. Het ministerie heeft in 2008 ruim € 4 miljard aan ontwikkelingssamenwerking besteed.

Het ministerie bestaat uit een departement in Den Haag en ruim 150 vertegenwoordigingen in het buitenland (posten). Kenmerkend voor dit ministerie is de overplaatsbare loopbaandienst. Dit houdt in dat jaarlijks een groot deel van de ongeveer 3000 medewerkers wordt overgeplaatst naar een andere functie in binnen- of buitenland.

KWALITEIT VAN DE PUBLIEKE VERANTWOORDING

Benut kansen om de transparantie van ontwikkelingssamenwerking te vergroten

Bedrijfsvoering: leervermogen structureel vergroten

Ontwikkelingssamenwerking is een van de hoofdtaken van het Ministerie van BuiZa. In 2008 heeft het ministerie ruim € 4 miljard (0,8% van het bruto nationaal product) besteed aan ontwikkelingssamenwerking. Ontwikkelingssamenwerking is om verschillende redenen een complexe taak:

• Zowel nationaal als internationaal zijn veel partijen actief op het terrein van ontwikkelingssamenwerking.

• Zowel publiekrechtelijke als privaatrechtelijke organisaties als combinaties van beide houden zich ermee bezig.

• Ontwikkelingssamenwerking heeft vele verschijningsvormen, bijvoorbeeld eenmalige bijdragen om niet, noodhulp, algemene bijdragen aan de Wereldbank, specifieke hulpmodaliteiten in bepaalde sectoren zoals milieu en water of voor bepaalde projecten zoals mensenrechten.

Omdat ontwikkelingssamenwerking zo complex is, is het des te noodzakelijker dat de (ondersteunende) bedrijfsvoeringsprocessen op orde zijn. Bovendien moeten de voorschriften voor de dagelijkse bedrijfsvoering juist worden toegepast. Dit vraagt om:

• efficiënt en effectief voorschottenbeheer: de keuze voor activiteiten en financiële middelen, het monitoren van activiteiten en het beoordelen van rapportages over de besteding van deze middelen en de gerealiseerde prestaties;

• goede ondersteunende processen zoals informatiebeveiliging, maar ook (toezicht op) adequate huisvesting van medewerkers in het buitenland.

Wij hebben in ons onderzoek over 2008 aandacht besteed aan verschillende onderdelen van de bedrijfsvoering van het ministerie. Een ordelijke en controleerbare bedrijfsvoering is immers van belang voor een juiste en transparante verantwoording over de resultaten die het ministerie wil bereiken. We constateren bij een aantal onderdelen nog tekortkomingen (onvolkomenheden).

Een deel van die tekortkomingen is volgens ons terug te voeren op de organisatiecultuur. Sommige medewerkers van het ministerie zijn zich onvoldoende bewust van het belang van een goede bedrijfsvoering omdat zij weinig affiniteit hebben met beheeronderwerpen. Anderen zijn onvoldoende toegerust (met kennis en ervaring) om bij te kunnen dragen aan een goede bedrijfsvoering.

Naar onze mening vormt dit en de overplaatsbare loopbaandienst een belangrijk risico voor structurele kennisopbouw, -ontwikkeling en -behoud bij alle medewerkers in alle functies.

Het belang van goed beheer dient permanent onder de aandacht te worden gebracht van alle medewerkers van het ministerie.

Bij sommige onderdelen van de bedrijfsvoering is al een aantal jaren sprake van tekortkomingen. Wij vinden dan ook dat op elementaire onderdelen van de bedrijfsvoering het leervermogen structureel kan worden verbeterd. Essentieel onderdeel hiervan is dat medewerkers zich bewust zijn van het belang van goed beheer.

Hieronder lichten wij enkele belangrijke conclusies over de bedrijfsvoering van het Ministerie van BuiZa toe. We bespreken het voorschottenbeheer, de informatiebeveiliging en de huisvesting buitenland. Daarna gaan wij in op de beleidsinformatie in het jaarverslag van het ministerie.

Voorschottenbeheer: effectief toezicht onontbeerlijk

Wij vinden dat het Ministerie van BuiZa het beheer van de voorschotten ontwikkelingssamenwerking heeft verbeterd, vooral door het strikte toezicht van de concerncontroller. Ook constateren we dat het ministerie nagenoeg alle oude voorschotten van de periode tot en met 2002 heeft afgewikkeld. Op dit punt heeft het ministerie een grote prestatie geleverd.

Het voorschottenbeheer is echter nog niet op orde en effectief toezicht blijft de komende periode noodzakelijk. Wij maken ons nog zorgen over de structurele beklijving van beheer van voorschotten bij allemedewerkers van het ministerie. Uit ons onderzoek blijkt namelijk dat het ministerie niet alle facetten van dit proces voldoende beheerst. Wij stellen vast dat het ministerie vooral de verantwoording van voorschotten nog kan verbeteren.

Fouten in verantwoordingen

In 2008 maakten medewerkers aanzienlijk meer fouten (€ 37 miljoen meer dan in 2007), vooral bij het beoordelen van de verantwoordingen van ontwikkelingssamenwerkingsgelden. Deze fouten konden voor een groot deel achteraf worden hersteld. De fouten hadden diverse oorzaken: onzorgvuldigheid, capaciteitsgebrek, onvoldoende kennis en complexiteit van de financieringsmodaliteit.

Informatiebeveiliging: voer noodzakelijke maatregelen uit

Wij constateren dat het Ministerie van BuiZa beschikt over een goed beveiligingsbeleid, maar zien dat een groot deel van de budgethouders die over een geautomatiseerd informatiesysteem beschikken de vereiste beveiligingsmaatregelen nog onvoldoende hebben uitgevoerd. De nog uit te voeren maatregelen zijn uiteenlopend van aard en verschillen per budgethouder, zoals toegangsbeveiliging van kamers en de fysieke bescherming van apparatuur en bekabeling.

Huisvesting buitenland: voer toezicht beter uit

Het ministerie heeft een aantal maatregelen getroffen om beter te kunnen toezien op huisvestingsprojecten, onderhoud en dienstwoningen van medewerkers in het buitenland. We constateren dat de resultaten van deze maatregelen nog niet zichtbaar zijn in 2008. Sommige maatregelen zijn namelijk pas recent ingevoerd. Bij andere maatregelen hebben wij nog aandachtspunten voor een beter toezicht.

We concluderen dat het moeilijk is om de elementaire onderdelen van de bedrijfsvoering structureel op orde te krijgen, ondanks dat de departementsleiding en de concerncontroller van het ministerie hier veel aandacht aan besteden.

Het Ministerie van BuiZa heeft bijvoorbeeld de lijn «principle based» versus «rule based» ingezet. Dit houdt in dat medewerkers meer verantwoordelijkheid krijgen, waardoor de beheerslast en de controledruk verminderen.

«Principle based» versus «rule based»

Principle based-regelgeving bevordert gewenst gedrag zonder uniforme handelingsvoorschriften en laat gebruikers de ruimte voor een gedifferentieerde toepassing die is toegesneden op omstandigheden en behoefte.

In onze ogen is deze lijn op verschillende onderdelen van het beheer nu nog een stap te vroeg, omdat het ministerie nog niet voldoet aan sommige basisvoorwaarden van ordelijk en controleerbaar beheer.

Eigen verantwoordelijkheid bij uitvoeren interne controles voorschottenbeheer

In 2008 kregen medewerkers van de concerncontroller meer vrijheid om de verbijzonderde interne controle van voorschottenbeheer uit te voeren. De uitkomsten hiervan gaven een wisselend beeld, zowel in omvang (te beperkt) als in kwaliteit (onvoldoende). De concerncontroller gaat in 2009 meer toezicht houden.

In de samenleving is de laatste tijd veel aandacht voor de effectiviteit van ontwikkelingssamenwerking. Het is dus voor het ministerie van belang om alle kansen te benutten om de transparantie van ontwikkelingssamenwerking te vergroten. De Algemene Rekenkamer wil hieraan graag een bijdrage leveren. Een goede bedrijfsvoering kan hieraan bijdragen. Wij bevelen het ministerie daarom aan om de kwaliteit van de publieke verantwoording structureel als volgt te verbeteren:

• breng elementaire (ondersteunende) bedrijfsvoeringsprocessen op orde;

• houd effectief toezicht op de correcte uitvoering van regelgeving;

• besteed continu aandacht aan kennisbehoud en -ontwikkeling en betrek dit aandachtspunt nadrukkelijk in de uitvoering van de loopbaandienst;

• onderstreep bij medewerkers het belang van de samenhang tussen beheer en beleid;

• spreek medewerkers aan op hun verantwoordelijkheden.

Beleidsinformatie: maak beleidsconclusies concreter

Tijdens het Verantwoordingsdebat op 22 mei 2007 heeft de Tweede Kamer haar zorgen geuit over de kwaliteit van het verantwoordingsproces. Naar aanleiding daarvan heeft de minister van Financiën in overleg met de Algemene Rekenkamer en de Tweede Kamer besloten tot een experiment met de jaarverslagen van een aantal departementen. Het doel van het experiment is om de jaarverslagen meer focus en politieke zeggingskracht te geven en de verantwoordingslasten te verminderen. De betrokken ministers verantwoorden zich in het beleidsverslag van hun jaarverslag uitgebreid over de doelstellingen uit het coalitieakkoord en over enkele departementspecifieke beleidsprioriteiten. Over beleidsartikelen die niet onder deze prioriteiten vallen, nemen zij alleen een financiële verantwoording op in het jaarverslag. Het Ministerie van BuiZa is één van de departementen die aan het experiment meedoen.1

De Algemene Rekenkamer besteedde in haar onderzoek naar de beleidsinformatie aandacht aan de beschikbaarheid van de beleidsinformatie in de Begroting 2009 en het Jaarverslag 2008. Daarnaast besteedden wij aandacht aan de bruikbaarheid van de beleidsinformatie in het Jaarverslag 2008 over doelstelling 7, Een evenwichtige en uitgesproken inzet voor mensenrechten overal ter wereld. Naast dit onderzoek bij het Ministerie van BuiZa heeft de Algemene Rekenkamer de kwaliteit van de beleidsinformatie ook onderzocht in het onderzoek Staat van de Beleidsinformatie 2009 (Algemene Rekenkamer, 2009a).

De Algemene Rekenkamer concludeert dat het Ministerie van BuiZa zich heeft ingespannen om te voldoen aan de afspraken die met de Tweede Kamer zijn gemaakt rondom het experiment. Zo verzamelt het ministerie conform afspraak de beleidsinformatie die wel in de beleidsartikelen van de Begroting 2008 was opgenomen, maar niet meer in het Jaarverslag 2008 terugkomt en stuurt het ministerie een beleidsdoorlichting mee met het jaarverslag (Beleidsdoorlichting MFS; BuiZa, 2009d). Ook heeft het ministerie bij alle tien kabinetsdoelstellingen in het beleidsverslag beleidsconclusies opgenomen. Aan de andere kant zien wij een aantal punten dat kan worden verbeterd:

• Formulering van beleidsconclusies

De kwaliteit van de beleidsconclusies verschilt tussen de doelstellingen. In sommige gevallen geeft BuiZa concreet aan wat de betekenis is van de resultaten in 2008 voor het beleid in 2009. We zien ook dat in andere gevallen de formulering van de beleidsconclusie zeer abstract is en volgens ons daardoor minder goed bruikbaar is voor de Tweede Kamer.

Beleidsconclusie bij doelstelling 7 Een evenwichtige en uitgesproken inzet voor mensenrechten overal ter wereld

Het Ministerie van BuiZa concludeert dat de intensivering van het mensenrechtenbeleid is geslaagd en dat het aantal activiteiten hierdoor is toegenomen. Ook in de komende jaren is deze inzet echter nog nodig, omdat op allerlei plaatsen ter wereld nog steeds ernstige schendingen van mensenrechten plaatsvinden.

  Verder constateren wij dat in een aantal beleidsconclusies werd ingegaan op nog niet eerder genoemde activiteiten in 2008.

• Positieve toonzetting

Het beleidsverslag bevat voornamelijk informatie over doelen en resultaten die in 2008 zijn bereikt, maar geen informatie over beoogde doelen en resultaten die niet zijn bereikt.

• Aansluiting tussen de doelstellingen en de besteding van middelen

Noch op basis van het Jaarverslag 2008, noch op grond van de Begroting 2009 is het mogelijk om vast te stellen hoeveel middelen het ministerie per kabinetsdoelstelling heeft besteed, respectievelijk heeft begroot.

Hoofdstuk 4 van dit rapport gaat nader in op het onderzoek naar de beleidsinformatie.

Oordelen over jaarverslag en bedrijfsvoering

* In de Audit Actielijst (AAL) achter in deze samenvatting staat een overzicht van alle onvolkomenheden.

Oordelen over de informatie in het jaarverslag

In de financiële informatie in het jaarverslag en in de saldibalans staan geen fouten of onzekerheden die de tolerantiegrenzen overschrijden. De informatie over de bedrijfsvoering en over het gevoerde beleid is op deugdelijke wijze tot stand gekomen en voldoet aan de verslaggevingsvoorschriften.

Oordeel over het financieel beheer en materieelbeheer

Wij hebben in 2008 zes onvolkomenheden geconstateerd in het financieel beheer en/of de daartoe bijgehouden administratie van het ministerie.

De onvolkomenheden hebben betrekking op:

– voorschottenbeheer;

– toezicht op het Nederlands Instituut voor Meerpartijendemocratie (NIMD);

– departementaal reviewbeleid;

– EU-aanbestedingen;

– huisvesting buitenland: nieuwbouw, onderhoud en huur dienstwoningen;

– vliegtickets.

In onderstaand schema staan onze oordelen over het Jaarverslag 2008 en de bedrijfsvoering van het Ministerie van BuiZa, die wij krachtens de Comptabiliteitswet 2001 geven.

Audit Actielijst 2009

De Audit Actielijst (AAL) laat zien op welke punten de Algemene Rekenkamer vindt dat het ministerie actie moet ondernemen. Dat zijn zowel de onvolkomenheden in het financieel beheer en materieelbeheer als de onvolkomenheden in de overige onderdelen van de bedrijfsvoering. De lijst meldt ook welke maatregelen de minister heeft aangekondigd om de onvolkomenheden die wij hebben geconstateerd op te lossen.1

Kwaliteitskaart bedrijfsvoering

De kwaliteitskaart bedrijfsvoering is een nieuw instrument van de Algemene Rekenkamer. Wij gebruiken de kaart dit jaar voor het eerst. Op basis van de ervaringen van dit jaar willen we de kwaliteitskaart de komende jaren verder ontwikkelen. De kwaliteitskaart plaatst de geconstateerde onvolkomenheden in het licht van de totale bedrijfsvoering van een ministerie en maakt zichtbaar welke artikelen worden geraakt door de onvolkomenheden die wij hebben geconstateerd. De kwaliteitskaart bestaat uit twee delen. Deel I van de kwaliteitskaart richt zich op de organisatieonderdelen van het Ministerie van BuiZa. Deel II van de kwaliteitskaart richt zich op de begrotingsartikelen van het ministerie.

Deel I van de kwaliteitskaart zet het aantal geconstateerde (ernstige) onvolkomenheden af tegen het totale aantal mogelijke onvolkomenheden. Dit deel van de kaart is gebaseerd op de Baseline financieel beheer en materieelbeheer van het Ministerie van Financiën. Deze baseline bevat de normen voor een goed financieel beheer en materieelbeheer. Het totale aantal mogelijke onvolkomenheden in de bedrijfsvoering bestaat uit alle beheerdomeinen die voor het ministerie voor een goed functioneren relevant respectievelijk kritisch zijn. Doordat de kwaliteitskaart een nieuw instrument is, zou de inschatting van het belang van de beheerdomeinen in de toekomst nog kunnen wijzigingen.

Deel I van de kwaliteitskaart maakt ook zichtbaar aan welke beheerdomeinen wij en/of de departementale auditdienst in de controle over 2008 extra aandacht hebben besteed en waar wij (ernstige) onvolkomenheden hebben geconstateerd. Met extra aandacht van de auditdienst bedoelen wij die aandacht voor de bedrijfsvoering die de reguliere aandacht uit hoofde van de jaarlijkse wettelijke controle overstijgt. Met extra aandacht van de Algemene Rekenkamer doelen wij op ons departementspecifiek, departementoverstijgend en ons rijksbrede onderzoek (zie hoofdstuk 1 voor informatie over onze onderzoeksopzet). Extra aandacht van de Algemene Rekenkamer en van de auditdienst betekent niet per definitie dat alle aspecten van het desbetreffende beheerdomein in het onderzoek zijn betrokken, het kan ook betrekking hebben op een enkel aspect binnen het beheerdomein.

Deel II van de kwaliteitskaart maakt zichtbaar welke artikelen door de geconstateerde onvolkomenheden worden geraakt en waar gevolgen voor de rechtmatigheid zijn geconstateerd en of de geconstateerde fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid de tolerantiegrenzen overschrijden.

In de AAL staat een korte beschrijving van de onvolkomenheden en in § 3.1 worden de onvolkomenheden toegelicht.

Uit deel I van de kwaliteitskaart van het Ministerie van BuiZa blijkt dat bij het ministerie 144 beheerdomeinen van belang zijn voor de bedrijfsvoering. Daarvan zijn 47 beheerdomeinen als kritisch aan te merken. Van de 144 beheerdomeinen die van belang zijn voor het goed functioneren van het Ministerie van BuiZa hebben de auditdienst van het Ministerie van BuiZa en wij in totaal 47 beheerdomeinen extra onderzocht. Wij hebben negen onvolkomenheden (naast financieel en materieelbeheer ook overige bedrijfsvoering) geconstateerd. Van deze negen onvolkomenheden hebben zes onvolkomenheden betrekking op een relevant beheersdomein en één onvolkomenheid op een kritisch beheerdomein. Twee onvolkomenheden konden niet toegedeeld worden aan een beheerdomein.

Uit deel II van de kwaliteitskaart van het Ministerie van BuiZa blijkt dat negen artikelen van het Ministerie van BuiZa geraakt worden door de door ons geconstateerde (ernstige) onvolkomenheden bij dit ministerie.

1 INLEIDING

1.1 Over dit onderzoek

Ministers verantwoorden zich in hun jaarverslagen over de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten van het ministerie (financiële informatie), over de manier waarop het ministerie heeft gefunctioneerd (informatie over de bedrijfsvoering) en over de vraag of de doelen en prestaties die in de begroting van het ministerie waren afgesproken, ook zijn gerealiseerd (informatie over het beleid).

De Algemene Rekenkamer doet jaarlijks rechtmatigheidsonderzoek bij het Rijk. Het doel van dit onderzoek is tweeledig. Ten eerste komen we ten behoeve van onze wettelijke taak tot oordelen over het al dan niet voldoen aan de eisen van de Comptabiliteitswet 2001 (CW 2001). Daarnaast zetten we onze bevindingen af tegen de beginselen van goede publieke verantwoording om te komen tot aanbevelingen ter verbetering van het functioneren van het Rijk.

1.1.1 Wettelijke taak

Met ons onderzoek gaan we na of de jaarverslagen en de bedrijfsvoering van de ministeries voldoen aan de eisen die de CW 2001 stelt. Dit is onze wettelijke taak. We beoordelen of de informatie in de jaarverslagen over verplichtingen, uitgaven en ontvangsten, over bedrijfsvoering en over beleid tot stand gekomen is volgens de daarvoor geldende regels en of deze goed is weergegeven. Bij de bedrijfsvoering zelf van het ministerie beoordelen we of het financieel beheer en materieelbeheer voldoen aan de eisen van de CW 2001.

Met onze wettelijke oordelen ondersteunen we de Tweede Kamer bij het verlenen van decharge aan de ministers.

Figuur 1 laat zien wat wij uit hoofde van onze wettelijke taken wanneer onderzoeken en voor wie.

In onze rapporten bij de jaarverslagen melden we zowel de fouten en onzekerheden in de financiële informatie die de tolerantiegrenzen overschrijden als de fouten en onzekerheden in de financiële informatie die de kwalitatieve tolerantiegrenzen overschrijden. Onder «fouten» verstaan we financiële informatie die niet rechtmatig tot stand is gekomen (het begrotingsgeld is niet volgens de regels uitgegeven) of niet deugdelijk is weergegeven (er is geen goede verantwoording afgelegd in het jaarverslag). We spreken van «onzekerheden» wanneer we, bijvoorbeeld door onvolkomenheden in het financieel beheer, niet kunnen vaststellen of er al dan niet sprake is van fouten.

1.1.2 Goede publieke verantwoording

Goed openbaar bestuur staat centraal in het werk van de Algemene Rekenkamer. Wij baseren ons daarbij op de kenmerken van goed openbaar bestuur zoals de Verenigde Naties deze hebben geformuleerd. Deze kenmerken hebben betrekking op de rechtsstaat, de democratie, het functioneren en het presteren van het openbaar bestuur. Uitgaande van onze wettelijke taak en missie richten wij ons vooral op de laatste twee aspecten. En in ons jaarlijkse rechtmatigheidsonderzoek concentreren wij ons vooral op het onderdeel «publieke verantwoording». Wij zijn van mening dat iedere overheid te allen tijde goede publieke verantwoording over haar functioneren en presteren moet kunnen afleggen. Met onze rapporten proberen we ministers te stimuleren om daarin zo nodig verbeteringen aan te brengen.

Figuur 2 geeft een overzicht van publieke verantwoording als onderdeel van goed openbaar bestuur. Voor een compleet overzicht van goed openbaar bestuur zie www.rekenkamer.nl.

1.1.3 Leeswijzer

De rechtmatigheid van de inning, het beheer en de besteding van publieke middelen, een van de beginselen van goede publieke verantwoording (zie figuur 2), onderzoeken wij krachtens onze wettelijke controletaak. Onze bevindingen staan beschreven in hoofdstuk 2.

Voor de andere beginselen van goede publieke verantwoording kijken we verder dan de eisen van de CW 2001.

In hoofdstuk 3, over de bedrijfsvoering, gaan we niet alleen in op onvolkomenheden in het financieel beheer en materieelbeheer maar ook op onvolkomenheden in andere onderdelen van de bedrijfsvoering. Verder geven we in dat hoofdstuk een beeld van hoe het ministerie omgaat met die aspecten van de bedrijfsvoering die wij van belang achten voor een goede publieke verantwoording. We onderzoeken in hoeverre de minister belangrijke bedrijfsprocessen in de greep houdt (is hij «in control»?) en we besteden aandacht aan de verschuivingen van taken en verantwoordelijkheden van de rijksoverheid.

Publieke verantwoording over de effectiviteit en efficiency van beleid en de behartiging van publieke taken geschiedt onder meer in de vorm van in het jaarverslag opgenomen beleidsinformatie over behaalde prestaties. In hoofdstuk 4 staan de bevindingen en conclusies uit ons onderzoek naar de beschikbaarheid en de bruikbaarheid van deze beleidsinformatie beschreven.

1.1.4 Onderzoeksopzet

Op basis van een risicoanalyse hebben we een programma opgesteld voor het rechtmatigheidsonderzoek 2008 bij het Ministerie van BuiZa. Op grond van dit programma hebben we dit jaar onder meer aandacht besteed aan de volgende onderwerpen:

– digitalisering personeelsdossiers;

– externe inhuur;

– subsidiebeheer departementoverstijgend;

– voorschottenbeheer;

– toezicht op het NIMD;

– departementaal reviewbeleid;

– EU-aanbestedingen;

– huisvesting buitenland: nieuwbouw en onderhoud ambassades en huur dienstwoningen;

– vliegtickets;

– subsidiebeheer;

– materieelbeheer: voorraadbeheer logistiek centrum;

– informatiebeveiliging;

– vertrouwensfuncties;

– personeelsbeheer buitenlandse posten: reis- en representatiekosten;

– personeelsbeheer: buitengewoon verlof;

– archief- en dossierbeheer.

Dit jaar heeft ons onderzoek voor de volgende onderwerpen niet geleid tot noemenswaardige bevindingen:

– subsidiebeheer;

– personeelsbeheer buitenlandse posten: reis- en representatiekosten;

– materieelbeheer: voorraadbeheer logistiek centrum.

Daarom komen deze onderwerpen in dit rapport verder niet aan de orde.

Voor het onderwerp personeelsbeheer buitengewoon verlof verwijzen wij naar ons onderzoek Buitenlandvergoedingen rijksambtenaren 2002–2008; Deel A: detacheringen zonder bezoldiging (Algemene Rekenkamer, 2009), dat op 9 april 2009 is gepubliceerd.

Op www.rekenkamer.nl kunt u meer lezen over hoe onze rapporten bij de jaarverslagen tot stand komen. Daar vindt u ook een verklarende woordenlijst met begrippen die veel voorkomen in onze rapporten bij de jaarverslagen. Afkortingen en begrippen die specifiek zijn voor dit rapport zijn opgenomen in bijlage 2.

1.2 Over het Ministerie van Buitenlandse Zaken

Wij rapporteren over de resultaten van ons onderzoek per jaarverslag. In totaal zijn er 27 jaarverslagen. Dit rapport gaat over het jaarverslag van het Ministerie van BuiZa (V).

Het Ministerie van BuiZa is verantwoordelijk voor:

• de coördinatie en uitvoering van het buitenlandbeleid van Nederland;

• ontwikkelingssamenwerking;

• de coördinatie van het Nederlandse beleid op het gebied van Europese samenwerking.

In onderstaand overzicht beschrijven wij het ministerie aan de hand van een aantal kengetallen.

Bron voor gegevens van het ministerie: Jaarverslag BuiZa 2008.

Bron voor de rapporten van de Algemene Rekenkamer: www.rekenkamer.nl.

¹ De RWT-status wordt door het ministerie betwist.

Uit dit overzicht blijkt dat het ministerie vooral overdrachtsuitgaven heeft. De omvang van een deel van deze uitgaven wordt bepaald door beleidsartikel 3 Versterkte Europese samenwerking, waaronder afdrachten EU-middelen (ongeveer € 7,4 miljard). Deze uitgaven zijn opgenomen onder rijksbijdragen. Ongeveer € 4,6 miljard heeft betrekking op subsidies en voorschotten van ontwikkelingssamenwerkingsgelden.

2 JAARVERSLAG

De Algemene Rekenkamer heeft het Jaarverslag 2008 van het Ministerie van BuiZa beoordeeld. Wij hebben onderzocht of de minister het begrotingsgeld volgens de regels heeft uitgegeven en ontvangen en of hij daarover in het jaarverslag goede verantwoording heeft afgelegd. Ook hebben we onderzocht of de informatie in het jaarverslag over de bedrijfsvoering en over het gevoerde beleid deugdelijk tot stand is gekomen en voldoet aan de daaraan te stellen kwaliteitsnormen.

2.1 Oordeel over de financiële informatie

De financiële informatie in het jaarverslag bestaat uit de volgende onderdelen:

• de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten in de verantwoordingsstaat en de toelichting daarbij;

• de baten, lasten, kapitaaluitgaven, kapitaalontvangsten en balansposten in de samenvattende verantwoordingsstaat van de baten-lastendiensten en de toelichting daarbij.

De financiële informatie dient op grond van de CW 2001:

• rechtmatig tot stand te zijn gekomen;

• deugdelijk te zijn weergegeven;

• te voldoen aan de verslaggevingsvoorschriften.

In bijlage 1 van het rapport staat een overzicht van alle fouten en onzekerheden.

Naleving Europese aanbestedingsregels

De Tweede Kamer heeft de afgelopen jaren geïnformeerd in hoeverre de ministeries de Europese aanbestedingsregels naleven. Wij constateren dat bij het Ministerie van BuiZa in een aantal gevallen met een totaalbedrag van € 2 069 615 deze regels niet nageleefd zijn en dat voor een geval met een totaalbedrag van € 5 100 000 er geen zekerheid bestaat over de naleving van de Europese aanbestedingsregels.

Meer informatie is opgenomen in § 3.1.4 van dit rapport.

2.2 Oordeel over de saldibalans en toelichting

De saldibalans is een overzicht van de posten die aan het eind van het jaar nog openstaan en die naar het volgende jaar moeten worden meegenomen. Bij de saldibalans hoort een toelichting waarin nadere informatie wordt verstrekt over de afzonderlijke posten op deze balans.

De informatie in de saldibalans dient op grond van de CW 2001:

• rechtmatig tot stand te zijn gekomen;

• deugdelijk te zijn weergegeven;

• te voldoen aan de verslaggevingsvoorschriften.

In bijlage 1 van het rapport staat een overzicht van alle fouten en onzekerheden.

2.3 Oordeel over de informatie over bedrijfsvoering

In de bedrijfsvoeringsparagraaf van het jaarverslag van een ministerie verantwoordt de minister zich over de rechtmatigheid van de begrotingsuitvoering (of het begrotingsgeld volgens de regels is uitgegeven), over de totstandkoming van de beleidsinformatie, over het gevoerde financieel beheer en materieelbeheer en over de overige aspecten van de bedrijfsvoering.

De informatie over de bedrijfsvoering dient op grond van de CW 2001:

• op deugdelijke wijze tot stand te zijn gekomen;

• te voldoen aan de verslaggevingsvoorschriften.

Deze twee aspecten betrekken wij in ons oordeel over de informatie over de bedrijfsvoering. We zeggen daarmee niets over de kwaliteit van de informatie zelf.

Om tot een oordeel te komen over de totstandkoming van de informatie hebben wij de volgende aspecten ervan onderzocht:

• Beschikt de minister over een procedure voor de totstandkoming van de bedrijfsvoeringsparagraaf waarin de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van alle actoren zijn vastgelegd?

• Heeft de minister vooraf criteria geformuleerd voor wat moet worden aangemerkt als opmerkelijke zaken en tekortkomingen in de bedrijfsvoering?

• Is het verloop van het totstandkomingsproces controleerbaar en is het afwegingsproces daarbij transparant vastgelegd?

De resultaten van ons onderzoek naar de bedrijfsvoering zelf staan beschreven in hoofdstuk 3.

2.4 Oordeel over de informatie over het gevoerde beleid

In het jaarverslag verstrekt de minister ook beleidsinformatie: informatie over de gerealiseerde effecten van het beleid, de daartoe geleverde prestaties en de daarvoor bestede middelen.

De Algemene Rekenkamer beoordeelt ieder jaar de totstandkoming van de beleidsinformatie en of deze informatie voldoet aan de verslaggevingseisen.

Een aandachtspunt bij de totstandkoming van de beleidsinformatie betreft het documenteren van achterliggende informatiebronnen en analyses. Dit is vooral van belang als het ministerie financiële gegevens opneemt in het beleidsverslag, maar ook als gegevens worden ontleend aan openbare websites.

Het jaarverslag van het Ministerie van BuiZa (BuiZa, 2009c) bevat bijvoorbeeld een overzicht van de ODA-uitgaven in 2008 voor acht fragiele staten. Wij constateren dat de achterliggende onderbouwing van dit overzicht niet door het ministerie was gedocumenteerd.

Een ander voorbeeld betreft de indicator bij doelstelling 7 over de gedeeltelijke afschaffing van de doodstraf.

Bij deze indicator is de bronvermelding alleen Amnesty International. Via de website van Amnesty International is het echter erg moeilijk om deze informatie te vinden. Daarnaast betreffen de gegevens vaak momentopnames die weer worden geactualiseerd op basis van nieuwe informatie. Wij raden het ministerie aan om de achterliggende informatie van websites die zijn gebruikt voor het jaarverslag te documenteren ten behoeve van de controle van de totstandkoming van de beleidsinformatie.

Verder constateren wij dat het Ministerie van BuiZa bij de verantwoording in het beleidsverslag over doelstelling 7 Een evenwichtige en uitgesproken inzet voor mensenrechten overal ter wereld refereert aan de Mensenrechtenrapportage (BuiZa, 2009a). Het betreft hier ook een kabinetsdoelstelling.

Omdat deze rapportage geen deel uitmaakt van het jaarverslag van het Ministerie van BuiZa, wordt de totstandkoming van de hierin opgenomen informatie noch door de departementale auditdienst noch door ons beoordeeld. Wij vinden het wel van belang om de totstandkoming van deze informatie te beoordelen, temeer omdat hier sprake is van beleidsinformatie over een kabinetsdoelstelling.

3 BEDRIJFSVOERING

De Algemene Rekenkamer heeft de bedrijfsvoering van het Ministerie van BuiZa onderzocht. Onder de bedrijfsvoering vallen alle bedrijfsprocessen die ervoor zorgen dat een ministerie functioneert: het financieel beheer en het materieelbeheer en de processen op het gebied van personeel, informatievoorziening, administratie, communicatie en huisvesting. In dit hoofdstuk geven we ons oordeel over het financieel beheer en materieelbeheer en gaan we in op onvolkomenheden die we daar hebben aangetroffen (§ 3.1). We gaan ook in op onvolkomenheden in de overige onderdelen van de bedrijfsvoering (§ 3.2) en schetsen de ontwikkeling in de onvolkomenheden in de bedrijfsvoering (§ 3.3).

In dit hoofdstuk besteden we niet alleen aandacht aan onvolkomenheden. We schetsen ook de stand van zaken van die aspecten van de bedrijfsvoering van het Ministerie van BuiZa die wij van belang achten voor een goede publieke verantwoording (§ 3.4).

Wij constateren een aantal tekortkomingen in de bedrijfsvoering. Een deel van die tekortkomingen is volgens ons terug te voeren op de organisatiecultuur. Sommige medewerkers van het ministerie zijn zich onvoldoende bewust van het belang van een goede bedrijfsvoering, anderen zijn onvoldoende toegerust (met kennis en ervaring) om bij te kunnen dragen aan een goede bedrijfsvoering.

Naar onze mening vormt de overplaatsbare loopbaandienst die het ministerie kenmerkt en waarbij medewerkers om de drie of vier jaar van werkplek en soms van ook van functie wisselen een belangrijk risico voor structurele kennisopbouw, -ontwikkeling en -behoud bij alle medewerkers in alle functies.

Bij sommige onderdelen van de bedrijfsvoering is al een aantal jaren sprake van tekortkomingen. Wij vinden dan ook dat op elementaire onderdelen van de bedrijfsvoering het leervermogen structureel kan worden verbeterd.

3.1 Oordeel over het financieel beheer en materieelbeheer

Het financieel beheer, het materieelbeheer en de daartoe bijgehouden administraties moeten op grond van de CW 2001 voldoen aan de eisen van rechtmatigheid, ordelijkheid en controleerbaarheid.

Hieronder gaan we dieper in op deze onvolkomenheden.

3.1.1 Voorschottenbeheer

Een van de belangrijkste taken van het Ministerie van BuiZa is ontwikkelingssamenwerking (OS). De beleidsuitgaven voor OS bestaan hoofdzakelijk uit overdrachtsuitgaven voor bilaterale en multilaterale samenwerking en samenwerking door tussenkomst van maatschappelijke organisaties. Deze overdrachtsuitgaven bestaan vooral uit contributies, bijdragen en subsidies. In 2008 is hiervan circa € 2,9 miljard als voorschot betaald aan organisaties, landen en instellingen. Het totale bedrag aan openstaande voorschotten uit de periode 2002 tot en met 2008 bedraagt eind 2008 ongeveer € 5,4 miljard. In 2008 is € 3,4 miljard aan voorschotten verantwoord. Om het OS-beleid goed uit te kunnen voeren is een goed functionerend bedrijfsvoeringsproces van groot belang.

Historie onderzoek Algemene Rekenkamer naar voorschottenbeheer bij het Ministerie van BuiZa

De Algemene Rekenkamer besteedt sinds 1991 in het jaarlijkse rechtmatigheidsonderzoek aandacht aan het voorschottenbeheer van OS-gelden bij het Ministerie van BuiZa. In 1997, 2006 en 2007 voerden wij een bezwaaronderzoek uit.1 De bevindingen uit het RJv 2006 waren voor ons aanleiding om op 11 april 2007 bij de minister van BuiZa bezwaar te maken tegen het voorschottenbeheer over 2006. Toen de minister op 8 mei 2007 het Plan van aanpak ter verbetering van het voorschottenbeheer aan ons stuurde, besloten wij om het bezwaar niet te handhaven. In het Rapport bij het Jaarverslag 2007 stelden wij in ons vervolgonderzoek op bezwaar vast dat het ministerie het voorschottenbeheer had verbeterd zoals voorgenomen in het plan van aanpak, maar dat het ministerie aan een aantal punten nog aandacht moest besteden.

De minister van BuiZa heeft op 31 oktober 2008 een derde voortgangsrapportage over het voorschottenbeheer naar de Tweede Kamer gestuurd, mede namens de minister voor OS (BuiZa, 2008a). In de begeleidende brief schrijft hij dat het plan van aanpak van 8 mei 2007 met succes is uitgevoerd. In zijn ogen is het ministerie weer voldoende «in control» over het voorschottenbeheer.

Bedrijfsvoeringsproces voorschottenbeheer

De budgethouders (directies op het ministerie en posten in het buitenland) moeten de voorschotten ordelijk en controleerbaar beheren en zien erop toe dat de organisaties, landen en instellingen de verstrekte voorschotten rechtmatig besteden. De taakverdeling is als volgt:

• De beleidsmedewerkers zijn primair verantwoordelijk voor het beheer van de projecten in hun activiteitenportefeuille.

• De interne controllers zien erop toe dat de beleidsmedewerkers het bedrijfsvoeringsproces correct uitvoeren. Dit controleren ze bijvoorbeeld met behulp van het interne controleplan.

• De directie Financieel-Economische Zaken (FEZ) is als concerncontroller verantwoordelijk voor het toezicht op het OS-bedrijfsvoeringsproces als geheel.

• De departementale auditdienst controleert of de uitgaven van het ministerie rechtmatig zijn. Ook besteedt de auditdienst aandacht aan de ordelijkheid en controleerbaarheid van het gevoerde beheer.

Voor het goed uitvoeren van voorschottenbeheer is een aantal aspecten van belang, vanaf de beoordeling van mogelijk te financieren projecten tot en met de uiteindelijke afwikkeling van de voorschotten. Afwikkeling van voorschotten moet plaatsvinden op basis van een goede verantwoording over de rechtmatige besteding van de gelden en de met de activiteit gerealiseerde prestaties.

Het bedrijfsvoeringsproces van het voorschottenbeheer bestaat samengevat uit vijf fasen:

1. de mogelijk te financieren activiteit identificeren en het voorstel beoordelen;

2. de afspraken met de contractpartij vastleggen in bijvoorbeeld een overeenkomst en registreren in het geautomatiseerde systeem Piramide;

3. de activiteit monitoren en eventueel bijsturen door rappelleren en sanctioneren;

4. tijdig de verantwoordingsrapportage(s) beoordelen;

5. het voorschot afwikkelen nadat de rapportages zijn goedgekeurd.

Fase 1: de activiteit identificeren en het voorstel beoordelen

Voordat het Ministerie van BuiZa een voorschot verstrekt, toetst het onder meer:

• de kwaliteit van de ontvangende organisatie of het ontvangende land;

• het project dat het voorschot krijgt. Het ministerie brengt de risico’s in kaart en legt vast welke beheersingsmaatregelen nodig zijn (zoals extra eisen stellen aan de ontvanger).

Hiervoor hanteert het Ministerie van BuiZa een aantal instrumenten. Één van deze instrumenten is het Beoordelingsmemorandum (Bemo), met daarin de «Checklist for Organisational Capacity Assesment» (Coca). Het Bemo vormt de basis in de beslissing of het ministerie een activiteit financiert.

Corruptierisico’s

In oktober 2006 heeft de minister voor OS de Tweede Kamer per brief geïnformeerd over de voorstellen van de Task Force Anti-Corruptie (TFAC) (BuiZa, 2006). Uit zijn antwoorden op vragen van de Tweede Kamer over deze brief in februari 2007 bleek dat alle voorstellen waren uitgevoerd. Dit gold ook voor de aanpassing van de opzet van het Bemo en bijbehorende toelichting, met als doel het verder expliciteren van corruptierisico’s en de te nemen maatregelen om deze risico’s af te dekken (BuiZa, 2007).

Wij constateren dat deze instrumenten beter benut kunnen worden, temeer daar zij de basis vormen voor besluitvorming over te financieren activiteiten. Het gaat om:

• onvoldoende aandacht in Bemo’s voor het expliciteren van corruptierisico’s: onveranderd ten opzichte van 2007;

• onvoldoende kwaliteit van de risicoanalyses van de beheerscapaciteit van contractpartijen in Coca’s.

Fase 2: de afspraken met de contractpartij vastleggen en registreren

Als de ontvanger van het voorschot voldoet aan de voorwaarden uit fase 1, legt het ministerie de wederzijdse verplichtingen vast in bijvoorbeeld een contract. Dan kan het ministerie het voorschot uitbetalen. Vervolgens is het van cruciaal belang dat beleidsmedewerkers de activiteiten en de daarbij behorende rapportageverplichtingen correct invoeren in het geautomatiseerde financieel systeem (Piramide). Anders kunnen de budgethouders (directies en posten) de voorschotten niet beheren en kan de directie FEZ hier geen goed toezicht op houden.

Het voorbeeld in onderstaand kader illustreert wat de consequenties kunnen zijn als een budgethouder Piramide niet juist hanteert.

Consequenties onjuist gebruik administratief systeem Piramide

De auditdienst constateerde in 2008 dat een grote post nauwelijks gebruikmaakt van het Piramidesysteem en vrijwel uitsluitend het fysieke dossier gebruikt.

• Medewerkers maken geen gebruik van de contractenmodule in Piramide, terwijl dit verplicht is voor contracten vanaf € 25 000. Dit leidt tot onvolkomenheden in het mensenrechtenfonds. Het niet vastleggen van deze betalingen als voorschotbetaling leidt tot onrechtmatige mutaties in de betaalstroom en tot een te lage voorschottenstand voor € 291 790 op negen verschillende activiteiten;

• Rapportageverplichtingen worden niet vastgelegd in Piramide. Hierdoor wordt het monitoren van tijdige ontvangst, beoordeling van rapportages en het rappel- en sanctiebeleid niet automatisch ondersteund;

• Doordat de post geen rapportageverplichtingen in Piramide vastlegt wordt, zowel de monitoring door de post, als de centrale monitoring van het voorschottenbeheer en (de monitoring van) de uitvoering van het rappel- en sanctiebeleid door de Directie FEZ bemoeilijkt.

De directie FEZ heeft afgesproken dat op de post een cursus zal worden gegeven om de kennisachterstand weg te werken. De correcties zijn in maart 2009 doorgevoerd.

Het niet juist of onvolledig vastleggen van activiteiten en rapportageverplichtingen in Piramide is ten opzichte van 2007 niet verminderd. Met de auditdienst zijn wij van mening dat dit een punt van zorg is. De betrouwbaarheid van de informatie staat hiermee onder druk en levert niet alleen risico’s op voor monitoring door de budgethouder, maar daarmee ook voor het toezicht van de directie FEZ.

Fase 3: de activiteit monitoren

Tijdens en na afloop van een project moet de ontvanger van het voorschot de inhoudelijke en financiële voortgangsrapportages en eindrapportages tijdig indienen. Als hij het afgesproken verantwoordingsmoment overschrijdt, moet de budgethouder binnen zes weken rappelleren en vervolgens na zes weken een tweede rappel sturen (voor internationale organisaties rappelleren na drie maanden). Bij het derde rappel treedt het sanctiebeleid in werking en moet de budgethouder een sanctie opleggen. Een budgethouder kan (gemotiveerd) ontheffing aanvragen bij de departementsleiding voor het toepassen van een sanctie.

Rappelleren

Evenals in 2007 zien wij dat de directie FEZ in 2008 verscherpt toezicht uitoefent op hoe budgethouders het rappel- en sanctiebeleid uitvoeren. De directie FEZ meet in principe wekelijks of budgethouders tijdig rappelleren. Bovendien spreekt de directie FEZ, de betreffende directeur-generaal (DG) of de secretaris-generaal (SG) een budgethouder aan, als die in gebreke blijft.

De minister voor OS geeft in zijn tweede voortgangsrapportage van februari 2008 aan dat het op orde brengen van het voorschottenbeheer wordt uitgevoerd conform het plan van aanpak dat hij eerder als bijlage bij de eerste voortgangsrapportage toezond aan de Tweede Kamer (BuiZa, 2007a). Hij geeft onder meer aan dat hij als doel stelde dat in december 2007 alle budgethouders tijdig rappelleren (BuiZa, 2008a).

Citaat uit de tweede voortgangsrapportage aan de Tweede Kamer (februari 2008)

«De laatste meting van december (2007) laat zien dat van de 92 budgethouders slechts 2 budgethouders nog niet volledig voldeden aan de gestelde norm. Bij deze budgethouders betrof het slechts enkele rappelbrieven die niet tijdig werden verstuurd. Ik concludeer dan ook dat er eind 2007 materieel gezien geen achterstanden meer waren in het uitsturen van rappelbrieven.

Gedurende 2007 is wel gebleken dat een strikt centraal toezicht nog nodig is om achterstanden die ontstaan te signaleren en te adresseren. Dit blijkt uit een zeer wisselend beeld van achterstanden gedurende heel 2007. Het toezicht op tijdig rappelleren is in 2008 een regulier onderdeel geworden van het toezichtprogramma van de directie FEZ. In de eerste maanden van 2008 zal dezelfde toezichtfrequentie als eind 2007 worden gehanteerd (wekelijks). In de loop van 2008 zal de frequentie waarmee het toezicht wordt uitgeoefend stapsgewijs worden teruggebracht tot eenmaal per kwartaal.»

Volgens de minister van BuiZa werd gemiddeld 86% van de rappels tijdig verstuurd. Dit schrijft hij in de brief die hij (mede namens de minister voor OS) op 31 oktober 2008 naar de Tweede Kamer heeft gestuurd. Wij plaatsen als kanttekening bij deze brief dat de minister hierbij een ministeriebrede norm hanteert die afwijkt van de norm dat elke budgethouder tijdig moet rappelleren. Wij hanteren de norm uit het Handboek Bedrijfsvoering Buitenlandse Zaken (HBBZ) en de norm zoals de minister in februari 2008 heeft toegezegd aan de Algemene Rekenkamer en de Tweede Kamer: elke budgethouder moet rappelbrieven tijdig versturen. Wij constateren nu dat de spelregels over de wijze waarop aan de Tweede Kamer wordt gerapporteerd tussentijds zijn veranderd doordat het ministerie de norm heeft veranderd. Dit vinden wij niet verstandig, omdat informatie daardoor niet meer vergelijkbaar is en omdat aan de Tweede Kamer is toegezegd om het plan van aanpak te volgen.

Tabel 1 geeft voor de periode van 22 februari 2008 tot en met 30 december 2008 weer hoeveel budgethouders maandelijks niet tijdig rappelleerden. Dit zijn de cijfers van de laatste meting van de wekelijkse metingen van de directie FEZ.1

Bron: laatste metingen per maand FEZ, Voortgang rappelbeleid over de weken

De directie FEZ heeft in maart 2009 aangegeven dat dit veelal budgethouders zijn die slechts één of twee rappels niet binnen twee weken versturen. Uit onze analyse van de wekelijkse metingen blijkt echter dat er per meting veel budgethouders zijn die ruim meer dan één of twee rappellen te laat sturen.2 Slechts een paar budgethouders hebben, zoals de directie FEZ aangeeft, één of twee rappelbrieven niet op tijd verstuurd. Wij merken op dat dit ook de enige rappelbrieven waren die zij hoefden te versturen, en dat ook die rappelbrieven tijdig moeten worden verstuurd. Overigens wisselen de budgethouders die niet tijdig rappelleren wekelijks.

Wij constateren dat het in 2008 niet mogelijk is gebleken om het wekelijkse toezicht van de directie FEZ terug te brengen tot een meting per kwartaal of nog minder.

De minister van BuiZa geeft in zijn brief aan de Tweede Kamer van 31 oktober 2008 ook aan dat in de gepresenteerde cijfers over het tijdig versturen van rappels de ambassades in Islamabad en Kaboel niet zijn meegerekend. Op deze posten bestaan volgens de minister door de specifieke omstandigheden wat grotere achterstanden. De minister schrijft dat er maatregelen zijn getroffen om deze achterstanden voor het einde van het jaar op te lossen. Wij constateren uit de metingen van de directie FEZ dat de achterstanden op deze posten nog niet zijn opgelost aan het eind van 2008.

In het plan van aanpak uit 2007 staat dat iedere budgethouder vanaf december 2007 rappelbrieven tijdig verstuurt. Deze doelstelling is in 2008 niet behaald, ondanks het intensieve toezicht door de directie FEZ en de departementsleiding.

Opleggen sancties

In het Jaarverslag 2008 meldt het Ministerie van BuiZa het volgende over het sanctiebeleid:

– Er waren in 2008 22 gevallen van vermoedens van malversaties. Hiervan zijn 16 meldingen inmiddels afgehandeld. De 6 overige meldingen worden nog onderzocht.

– In 8 gevallen luidt de conclusie dat malversatie heeft plaatsgevonden met middelen van het Ministerie van BuiZa. Voor deze gevallen lopen nu verschillende procedures om het geld terug te vorderen of om te bezien of het geld teruggevorderd kan worden.

– Er zijn 16 (tijdelijke) sancties opgelegd.

– Er waren 26 aanvragen voor (tijdelijke) ontheffing van toepassing van het sanctiebeleid.

Uit ons onderzoek blijkt dat een aantal budgethouders het sanctiebeleid nog niet uitvoert zoals is vastgelegd in het HBBZ. De volgende voorbeelden illustreren deze constatering.

Voorbeelden niet toepassen sanctiebeleid conform HBBZ

Voorbeeld 1: «Directie X voert rappelbeleid goed uit. Sanctiebeleid toepassen gaat moeizamer. Contractpartners worden geregeld een tweede (derde, vierde of vijfde) kans geboden in plaats van dat een sanctie wordt opgelegd. De indruk bestaat dat de beleidsmedewerkers van directie X onvoldoende zakelijk met het opleggen van sancties omgaan.»

Bron: Verslag relatiegesprek tussen directie X en de directie FEZ, 30 juni 2008.

Voorbeeld 2: Twee contracten met een organisatie voor respectievelijk € 15,1 miljoen en € 2,8 miljoen. In beide gevallen was in mei 2008 de accountantsrapportage over de periode van 1 januari 2006 tot en met 31 december 2006 nog niet ontvangen. Er zijn vier rappelbrieven verstuurd. Na drie rappellen is het rapport ontvangen. Dit rapport is vervolgens afgekeurd, omdat het alleen subcontracten betrof. Vervolgens is weer een rappel gestuurd. Er is geen ontheffing gevraagd aan de DG en ook geen sanctie opgelegd.

Bron: dossier FEZ

Voorbeeld 3: Een post is een paar jaar geleden namens het Ministerie van BuiZa een contract aangegaan met een organisatie voor het uitvoeren van een regeling (financieel belang circa € 12,3 miljoen). De financiële eindrapportage is niet op tijd ontvangen. De post gaf een accountant opdracht om een onderzoek te doen of sprake is van onrechtmatige betalingen. Vervolgens heeft de post een ontheffing van het opleggen van een sanctie aangevraagd en dit is geaccordeerd tot 31 mei 2008. Per mail van 14 augustus 2008 is de post aangespoord om snel aan te geven of de rapportage inmiddels ontvangen was. De post gaf aan dat een brief van de accountant verwacht werd over het onderzoek, maar dat deze nog ondertekend moest worden. In september 2008 is de post weer aangespoord te reageren. Uit de brief van de accountant van 3 september 2008 blijkt dat hij niet kon nagaan in hoeverre kosten rechtmatig zijn verantwoord: «Gebleken is dat de beschikbare documentatie (...) niet volledig zijn en derhalve niet voldoende onderbouwing geven om een uitspraak te kunnen doen over de rechtmatigheid van de bestedingen (...).»

De accountant adviseert dat het Ministerie van BuiZa de directie van de uitvoerende organisatie verzoekt om een externe of anders een interne accountant een accountantsverklaring hieromtrent te laten afgeven. De post heeft vervolgens besloten om de activiteit te sluiten en geen verzoek tot nader onderzoek bij de directie van de organisatie neer te leggen. Het voorschot is vervolgens afgewikkeld.

Bron: dossier meldpunt sancties en malversatie FEZ/FM, casus nr. 08–010

Wij constateren dat in 2008 in twee bijeenkomsten onder leiding van de SG van BuiZa aandacht is besteed aan het voorschottenbeheer, waaronder de naleving van het sanctiebeleid. Hieruit blijkt onder andere dat budgethouders in de praktijk om verschillende redenen moeite hebben met het toepassen van het sanctiebeleid. Zo leggen budgethouders niet tijdig een sanctie op: zij komen vaak pas in actie als directie FEZ aan de bel trekt.

Uit de bijeenkomsten blijkt duidelijk waarom budgethouders het rappel- en sanctiebeleid niet consequent uitvoeren. Bij een aantal directies is het namelijk in de praktijk lastig om sancties te treffen, omdat met de (externe) partijen een lange en goede relatie bestaat. Daarnaast zijn de organisaties waarmee het Ministerie van BuiZa samenwerkt, nog niet gewend aan een harde en zakelijke opstelling van het ministerie.

Volgens de deelnemers aan de bijeenkomsten kan het wellicht problematisch worden om het BuiZa-budget uit te geven, als het Ministerie van BuiZa vanaf nu de sanctiewetgeving strikt toepast. Toch spreken de deelnemers zich uit voor een systematischer en strakker optreden. Organisaties zullen hieraan moeten wennen. Zaken werden in het verleden te vaak op hun beloop gelaten.

Uit tabel 1 blijkt dat een aantal budgethouders in 2008 niet tijdig rappelbrieven heeft verstuurd. Als een budgethouder de derde rappelbrief verstuurt, moet hij een sanctie opleggen of hiervoor een ontheffing aanvragen. Omdat sommige budgethouders in 2008 niet tijdig hebben gerappelleerd, hebben zij de uitvoering van het sanctiebeleid belemmerd.

Het Ministerie van BuiZa had de volgende doelstelling voor de naleving van het sanctiebeleid: «Vanaf september (2007) zal worden gewaarborgd dat voor alle openstaande rapportages waarvoor het derde daadwerkelijke rappel wordt verstuurd, ook werkelijk een sanctie wordt opgelegd, dan wel formeel wordt besloten geen sanctie op te leggen.» Wij constateren dat deze doelstelling nog niet is behaald. Het sanctiebeleid bij het Ministerie van BuiZa wordt in 2008 nog niet structureel uitgevoerd conform de regels in het HBBZ.

Fase 4: tijdig de verantwoordingsrapportage(s) beoordelen

De directie FEZ houdt sinds september 2008 meer toezicht op de tijdige beoordeling van rapportages. Op basis van metingen van FEZ constateren wij dat de budgethouders ongeveer een derde van alle rapportages niet tijdig beoordeelden in de periode van oktober tot december 2008 (tabel 2).

Bron: Cijfers uit Excel overzichten van de directie FEZ

Naast het feit dat budgethouders rapportages niet tijdig beoordelen, komt het voor dat zij tijdig beoordeelde rapportages niet (tijdig) verwerken in het geautomatiseerde systeem Piramide.

Fase 5: het voorschot afwikkelen

De verantwoording van de ontvanger van het voorschot moet aan een aantal eisen voldoen. Deze eisen zijn vooraf bepaald en vastgelegd in bijvoorbeeld een overeenkomst met de contractpartij. Het is vooral belangrijk dat de ontvangende partij een (financiële en inhoudelijke) verantwoordingsrapportage indient bij het ministerie, al dan niet voorzien van een accountantsverklaring. Een voorschot blijft openstaan totdat alle toereikende verantwoordingsinformatie is ontvangen, beoordeeld en akkoord is bevonden. Hiermee kan het ministerie vaststellen of de gelden die het ter beschikking heeft gesteld, rechtmatig en doelmatig zijn besteed. Als dat zo is, kan het verleende voorschot worden afgewikkeld.

Wij constateren dat vooral de controllers accountantsverklaringen en rapportages beoordelen en dat beleidsmedewerkers hier nauwelijks bij betrokken zijn. Dit is vreemd, omdat beleidsmedewerkers hier primair verantwoordelijk voor zijn.

Verder stellen wij vast dat zelfs ervaren controllers de beoordeling van de verklaringen en rapportages als complex en ingewikkeld ervaren: de kennis daartoe is lang niet altijd toereikend. In het kader geven we een aantal voorbeelden van tekortkomingen in de kwaliteit van de beoordeling van accountantsrapportages.

Tekortkomingen in beoordeling accountantsrapportages

Wij constateren de volgende tekortkomingen in de beoordeling van de accountantsrapportages:

– Medewerkers volgen belangrijke bevindingen van accountants niet altijd op.

– Het wordt niet opgemerkt dat de accountantsverklaring niet altijd voldoet aan de vormvereisten.

– De accountantsverklaringen bieden minder zekerheid, omdat de reikwijdte van het onderzoek beperkter was dan vooraf overeengekomen.

Wij stellen vast dat het reviewbeleid van het ministerie bij budgethouders wel bekend is, maar dat slechts één budgethouder dit beleid voor zijn eigen directie nader heeft uitgewerkt. Verder voeren budgethouders het reviewbeleid niet of beperkt uit. Het kennisniveau van medewerkers op dit punt speelt ook hier mogelijk een rol in. Meer hierover staat in § 3.1.3 (departementaal reviewbeleid) van dit rapport.

Verbijzonderde interne controle

In een goed functionerend managementcontrolsysteem voeren de budgethouders verbijzonderde interne controles uit, zodat zij vroegtijdig onvolkomenheden kunnen vaststellen en corrigeren. De directie FEZ heeft in 2006 en 2007 aan budgethouders met een omvangrijk OS-programma gevraagd om een verbijzonderde interne controle (VIC) uit te voeren en hierover aan hen te rapporteren. De directie FEZ besloot op 23 mei 2008 in het kader van het «principle based»-beginsel om de budgethouders in 2008 meer uitvoeringsvrijheid en bijbehorende verantwoordelijkheid te geven. In het kader van de deregulering en het streven om zoveel mogelijk verantwoordelijkheid bij de budgethouders neer te leggen, werd geen instructie voor de VIC 2008 gegeven. De budgethouder diende zelf te bepalen welke VIC’s uitgevoerd worden en met welke diepgang. De directie FEZ vroeg wel nadrukkelijk aandacht voor drie onderwerpen:

• dossiervorming;

• overweging om wel of geen review uit te (laten) voeren op ontvangen accountantsrapportages;

• juiste en volledige vastlegging van rapportage-eisen in de contractenmodule van Piramide.

In oktober 2008 bleek dat het merendeel van de budgethouders de VIC tot op dat moment niet of maar zeer beperkt had uitgevoerd. Hierdoor kon de auditdienst ook geen gebruikmaken van de resultaten voor haar eigen controlewerkzaamheden over het eerste halfjaar. De directie FEZ wil het toezicht in 2009 intensiveren, omdat het uitvoeren van de VIC onder druk kan komen te staan door andere prioriteiten bij de budgethouders.

De directie FEZ heeft bij vier directies en negen posten rapportages opgevraagd over de uitgevoerde VIC’s. Deze gaven een wisselend beeld over de omvang en kwaliteit van de uitgevoerde controles en de dossiervorming.

Wij constateren dat de aan budgethouders gegeven uitvoeringsvrijheid en verantwoordelijkheid («principle based» in plaats van «rule based») op dit punt nog niet aan de orde is. Strikt toezicht door de directie FEZ blijkt toch nodig. Dat zal in 2009 ook gebeuren.

Toezicht afwikkeling voorschotten

Evenals in 2007 hield de directie FEZ in 2008 toezicht op hoe de budgethouders de voorschotten hebben afgewikkeld. Hierdoor heeft de directie nu een actuelere voorschottenstand dan in de afgelopen jaren. Wij stellen bovendien vast dat de doelstelling van het Ministerie van BuiZa om de oude voorschotten (tot 2003) af te wikkelen, bijna is behaald. In tabel 3 is te zien dat alle voorschotten uit 2002 en de jaren ervoor zijn afgewikkeld, op drie voorschotten na. Deze drie voorschotten hebben een waarde van € 2,1 miljoen.

* Betreft cumulatief saldo van openstaande voorschotten uit de jaren 2002 en ervoor. Dit komt door de invoering van Piramide in 2002. Afrondingsverschillen zijn mogelijk.

Bron: Jaarverslag BuiZa 2008.

Het Ministerie van BuiZa staat, mede vanuit de Tweede Kamer, onder grote druk om voorschotten op tijd af te boeken. Wij constateren dat het ministerie soms afwijkt van de eigen regelgeving om voorschotten af te kunnen boeken:

• In vier gevallen is in overleg met de directie FEZ besloten om rapportageverplichtingen kwijt te schelden, waardoor oude voorschotten alsnog kunnen worden afgewikkeld.

• Drie voorschotten zijn afgeboekt zonder dat is aangetoond dat de prestatie is geleverd (financieel belang gering).

• Bij vier voorschotten uit 2006 en 2007 is de status van een activiteit veranderd van «voorschot» naar «bijdrage om niet». Het ministerie heeft deze bijdragen teruggeboekt en op ons verzoek alsnog de rapportages beoordeeld om de rechtmatigheid vast te stellen. Wij vinden het afwijken van de beleidslijn zoals neergelegd in de Nota Beheer en Toezicht 1998 niet juist. Van betalingen die in 2008 plaatsvonden die volgens ons ten onrechte niet werden geboekt als voorschotten zullen wij de rechtmatigheid volgend jaar vaststellen.

Het totaal aan rechtmatigheidsfouten (vóór correcties door de auditdienst) is in 2008 met € 37 miljoen toegenomen ten opzichte van 2007. Het grootste deel van de fouten deed zich voor in de verantwoordingen bij een gelijk bedrag aan afgewikkelde voorschotten (€ 3,4 miljard in 2008 ten opzichte van € 3,2 miljard in 2007).

De directie FEZ streeft er in 2009 naar om de voorschotten uit 2003 en 2004 zo veel mogelijk af te wikkelen. Deze doelstelling komt voort uit de regel dat het Ministerie van BuiZa voor maximaal een jaar een voorschot mag verschaffen. Dit betekent dat een voorschot in principe uiterlijk binnen twee à drie jaar moet worden verantwoord. Het strenge toezicht op de afwikkeling van voorschotten door budgethouders, zoals de directie FEZ dat ook uitoefende over 2007 en 2008, zal in 2009 gehandhaafd blijven.

Conclusies en aanbevelingen

De Algemene Rekenkamer concludeert dat de doelstelling van het Ministerie van BuiZa uit 2007 om de oude voorschotten af te wikkelen bijna is behaald. Wel wijkt het ministerie in enkele gevallen af van de eigen regelgeving om voorschotten af te kunnen boeken. De doelstelling van de directie FEZ voor 2009 is om de voorschotten uit 2003 en 2004 zoveel als mogelijk af te wikkelen. Het intensieve toezicht door de directie FEZ op de afwikkeling van voorschotten door budgethouders zal in 2009 gehandhaafd blijven.

Met betrekking tot het proces van het beheer van OS-activiteiten stellen wij vast, dat ondanks inspanningen door de directie FEZ geen sprake is van een wezenlijke verbetering, vooral bij het verantwoorden van voorschotten.

Er is duidelijk behoefte aan meer deskundigheid op financieel-economisch gebied waar het gaat om de OS-portefeuille management en toezicht.

Daarnaast vinden we dat het ministerie meer aandacht moet besteden aan het voorschottenbeheer, vooral op het niveau van de budgethouders. Zij zijn primair verantwoordelijk voor het beheer en moeten die verantwoordelijkheid ook nemen. Wij zien dat nog onvoldoende terug, bijvoorbeeld in de beoordeling van verantwoordingen en het uitvoeren van (verbijzonderde) interne controles.

Dit is niet alleen erg inefficiënt, maar betekent ook dat budgethouders volgens ons nog ver verwijderd zijn van de ideale situatie. Dit is een situatie waarin budgethouders goed voorschottenbeheer als belangrijk en vanzelfsprekend zien, wat onlosmakelijk verbonden is met goed inzicht in hoe zij de OS-doelen kunnen behalen.

Daarom is het belangrijk dat medewerkers elkaar aanspreken op deze verantwoordelijkheid en bereid zijn maatregelen te treffen als dat nodig is. Het is van belang om de affiniteit met beheer verder te vergroten. Als de budgethouders geen affiniteit hebben met beheer, hebben zij slecht zicht op hoe ze de afgesproken beleidsdoelstellingen kunnen behalen. Daarnaast blijven de mogelijkheden om bij te sturen in de uitvoering dan onbenut.

Ondanks het intensieve toezicht dat ook in 2008 door de concerncontroller, de directie FEZ, werd uitgeoefend is op verschillende onderdelen van het voorschottenbeheer nog sprake van tekortkomingen.

Wij bevelen het volgende aan:

• Benadruk bij budgethouders en in het bijzonder bij individuele beleidsmedewerkers hun individuele verantwoordelijkheid voor het gehele activiteitenbeheer.

• Spreek budgethouders aan, als zij de (interne) regelgeving niet naleven.

• Zorg voor voldoende deskundige medewerkers en investeer actief en structureel in kennisopbouw en -ontwikkeling van medewerkers die betrokken zijn bij voorschottenbeheer.

• Leg in contracten duidelijke en realistische verantwoordingseisen vast.

• Besteed aandacht aan de kwaliteit van Bemo’s en Coca’s.

• Waarborg dat budgethouders voldoende kritisch zijn als zij de liquiditeitsbehoefte beoordelen. Een te hoge bevoorschotting kan leiden tot oude voorschotten.

• Zie toe op het tijdig ontvangen en beoordelen van rapportages.

• Zie erop toe dat medewerkers activiteiten correct vastleggen in het administratiesysteem Piramide. Dit is de basis voor goed activiteitenbeheer van zowel budgethouders als de directie FEZ. De directie FEZ krijgt daarmee de juiste informatie om zijn functie als concerncontroller te kunnen uitoefenen.

• Los gesignaleerde problemen zo snel mogelijk op en documenteer zaken goed in de dossiers voor eventuele opvolgers.

• Zorg voor strikte toepassing van het rappel- en sanctiebeleid.

• Zorg ervoor dat budgethouders de (verbijzonderde) interne controles tijdig uitvoeren.

• Zie toe op de toepassing van het reviewbeleid.

• Houd ook in 2009 intensief toezicht op budgethouders.

• Rapporteer ook in 2009 periodiek aan de Tweede Kamer over de stand van zaken van het voorschottenbeheer.

3.1.2 Toezicht op het Nederlands Instituut voor Meerpartijendemocratie

Het Nederlands Instituut voor Meerpartijendemocratie (NIMD) is in 2000 opgericht door politieke partijen die in de Tweede Kamer waren vertegenwoordigd. Het NIMD ondersteunt het democratiseringsproces in jonge democratieën door politieke partijen of groeperingen te versterken als dragers van de democratie. Het instituut is afhankelijk van de bijdragen van het Ministerie van BuiZa.

In het rechtmatigheidsonderzoek over 2007 constateerde de Algemene Rekenkamer dat het toezicht op het NIMD tekortschoot. Wij hebben het Ministerie van BuiZa toen aanbevolen om de in 2007 ingezette verbetering van het toezicht op het gevoerde beheer van het NIMD krachtig voort te zetten.

In 2008 liepen, evenals in 2007, twee subsidieperioden:

• Het vaststellingsproces van de Thematische Medefinancieringssubsidie (TMF-subsidie) voor de periode 2003 tot en met 2006 (financiële omvang bijna € 31 miljoen).

• De subsidie binnen het subsidiekader politieke en interparlementaire samenwerking (PIPS) voor de periode 2007 tot en met 2010 (financiële omvang van € 37,5 miljoen).

Wij hebben in ons onderzoek gekeken naar het vaststellingsproces van de subsidie over de eerste subsidieperiode (TMF-subsidie 2003 tot en met 2006). Daarnaast zijn wij nagegaan hoe het ministerie toeziet op de tweede subsidieperiode (PIPS 2007 t/m 2010).

Zoals gezegd hebben wij in het onderzoek over 2007 geconstateerd dat het beheer door het NIMD tekortkomingen kent. Deze constatering blijft ook in 2008 van kracht. Bij het NIMD zijn er structurele tekortkomingen in het beheer. Het Ministerie van BuiZa voorziet bovendien financiële problemen, omdat het NIMD niet-geautoriseerde uitgaven doet. Over 2008 kwamen wij onder andere de volgende tekortkomingen tegen:

• Met een bezwaarprocedure is de subsidiebeschikking 2003–2006 voor een bedrag van € 781 227 lager vastgesteld. Hiertegen heeft het NIMD overigens op 16 januari 2009 beroep ingesteld bij de rechtbank in Den Haag.

• Het NIMD heeft in 2007 en 2008 ongeautoriseerde uitgaven gedaan onder andere in de post «managementkosten».

• Het Jaarverslag 2007 is niet voorzien van een accountantsverklaring.

• De Begroting 2007 en het Jaarplan 2008 voldoen niet aan de eisen.

• Het NIMD heeft niet op tijd een plan van aanpak opgesteld voor een beter beheer. Hierdoor is het plan van aanpak, in plaats van uiterlijk 1 oktober 2008, pas eind januari 2009 vastgesteld.

Begin 2008 besloot het Ministerie van BuiZa een review te laten uitvoeren op de accountantscontrole. In deze review is de financiële administratie van het NIMD echter niet beoordeeld, terwijl dat oorspronkelijk wel het plan was.

Het Ministerie van BuiZa oefent een zeer intensief toezicht uit op het NIMD. Daar waar wij, net als het Ministerie van BuiZa, ernstige tekortkomingen in het beheer constateren, lijkt het erop dat het NIMD de ernst ervan nog onvoldoende onderkent. Het NIMD doet deze ernstige beheersmatige tekortkomingen namelijk af als «administratieve omissie». De resultaten van het toezicht zijn vooralsnog niet zichtbaar in 2008.

Wij zien nog geen structurele verbetering in het beheer van NIMD, ondanks het toezicht van het ministerie. Daarom merken wij dit aan als een onvolkomenheid in het beheer. Wij bevelen het Ministerie van BuiZa opnieuw aan om het toezicht krachtig te blijven voortzetten en de gemaakte afspraken strikt te handhaven. Als dat nodig is, kan het ministerie maatregelen nemen.

3.1.3 Departementaal reviewbeleid

Het Ministerie van BuiZa is verantwoordelijk voor een toereikend reviewbeleid. Hierin is het de verantwoordelijkheid van de budgethouders dat zij zekerheid krijgen of subsidiegelden en voorschotten van ontwikkelingssamenwerkingsgelden rechtmatig worden besteed. Daarnaast moet de auditdienst zich bewust zijn van de betekenis van het reviewbeleid voor het eigen wettelijk oordeel over de rechtmatigheid van de subsidiegelden, voorschotten en over het financieel beheer.

Het Ministerie van Financiën, de Algemene Rekenkamer en vertegenwoordigers van de ministeries beraden zich op een mogelijke aanpassing van het rijksbreed beleidskader over dit onderwerp. Dit wordt mogelijk in 2009 gerealiseerd. Tot die tijd gaan wij ervan uit dat ministeries een toereikend reviewbeleid uitvoeren.

Reviewbeleid Ministerie van BuiZa

«Het staande beleid van dit ministerie is dat een review alleen wordt uitgevoerd indien op basis van een risicoanalyse er concrete signalen of aanwijzingen zijn om te twijfelen aan de kwaliteit van de accountantscontrole. Hiermee volgt het ministerie het rijksbrede reviewbeleid. Door het uitvoeren van verbijzonderde interne controles door directies tracht het ministerie toe te zien op een goede uitvoering van het beleid. Via trainingen aan medewerkers in de financiële functie werkt het ministerie aan kwaliteitsverbetering van de beoordeling van accountantsrapporten.»

Bron: Jaarverslag BuiZa 2008, Bedrijfsvoeringsparagraaf

Het ministerie beschikt over een handreiking waarin staat hoe budgethouders het reviewbeleid kunnen toepassen. Op basis van een risicoanalyse moeten zij afwegen of ze wel of geen review uitvoeren. Wij zijn van mening dat budgethouders de uitkomsten van de reviewaanpak zouden moeten vastleggen. Dit draagt namelijk bij aan kennisontwikkeling en -behoud.

Wij constateren samen met de auditdienst van het Ministerie van BuiZa dat budgethouders niet of beperkt reviews uitvoeren. Het ministerie zou in 2008 via de VIC’s toezien op de uitvoering van het reviewbeleid door budgethouders, maar vanaf 2008 zijn de VIC’s niet langer verplicht. Uit het onderzoek naar het voorschottenbeheer (§ 3.1.1) blijkt dat het aantal VIC’s in omvang en in kwaliteit afnam in 2008 ten opzichte van 2007.

Wij concluderen daarom dat het reviewbeleid nog niet toereikend is en bevelen het volgende aan:

• Wijs budgethouders op hun verantwoordelijkheid voor de uitvoering van het reviewbeleid. Zij moeten een risicoanalyse opstellen en de uitkomsten hiervan vastleggen. Zo krijgt het ministerie inzicht in de afweging van budgethouders om wel of geen review uit te voeren.

• Houd toezicht op de omvang en kwaliteit van interne controles en de aandacht daarin voor de toepassing van het reviewbeleid door budgethouders.

3.1.4 EU-aanbestedingen

De naleving van Europese aanbestedingsregelgeving en de interne regelgeving van het ministerie over aanbesteden is op een aantal punten verbeterd. Zo legt het ministerie de overwegingen die hebben geleid tot het afwijken van de regelgeving beter vast. Ook worden verzoeken die achteraf worden ingediend niet in behandeling genomen.

Wij vinden dat op een aantal punten nog sprake is van tekortkomingen. Met name posten dienen verzoeken om gebruik te kunnen maken van uitzonderingsbepalingen soms te laat in. Vooral bij meerjarige overeenkomsten zou een aanbestedingsvraag veel eerder gesignaleerd moeten kunnen worden. Juist bij een beroep op uitzonderingsbepalingen is het van belang om verzoeken daartoe goed te documenteren. Wij constateren dat verzoeken niet in alle gevallen voldoende zijn gedocumenteerd, onderbouwd dan wel ondertekend.

In een aantal gevallen is in afwijking van de regels niet Europees aanbesteed. Deze zijn opgenomen in tabel 4.

In afwachting van een door het ministerie aangevraagd advies bij de landsadvocaat is sprake van onzekerheid over de rechtmatigheid bij één verplichting (ICT). Het gaat om een bedrag van € 5 100 000.

Wij concluderen dat het ministerie in een aantal gevallen de Europese regelgeving niet juist heeft nageleefd en dat besluiten om af te wijken van de Europese (en interne) regelgeving niet in alle gevallen ordelijk en controleerbaar zijn vastgelegd. Het beheer kan volgens ons nog verder verbeterd worden en wij bevelen het volgende aan:

• documenteer en onderbouw verzoeken tot afwijking van zowel Europese als onderhandse aanbestedingsregels beter in de dossiers;

• overweeg de invoering van een alerteringssysteem voor meerjarige overeenkomsten, bijvoorbeeld door een centraal contractregister en een centrale monitoringfunctie te beleggen bij de directie FEZ, zodat aanbestedingstrajecten ruim voor het aflopen van de overeenkomst kunnen worden gestart;

• begeleid actief aanbestedingstrajecten op posten, met name gezien de beperkte kennis en de complexiteit van de regelgeving.

3.1.5 Huisvesting Buitenland

In ons onderzoek hebben wij aandacht besteed aan drie belangrijke onderwerpen waarmee de directie Huisvesting Buitenland (DHB) van het Ministerie van BuiZa belast is:

– (toezicht op) huisvestingsprojecten in het buitenland;

– (toezicht op) het reguliere onderhoud door posten in het buitenland;

– (toezicht op) de huur van dienstwoningen voor medewerkers in het buitenland.

Het Ministerie van BuiZa stelt jaarlijks een budget vast voor de huur van dienstwoningen en het verrichten van reguliere onderhoudswerkzaamheden. Dit budget wordt opgenomen in het totale bedrijfsvoeringsbudget van de posten.

Huisvestingsprojecten

Huisvestingprojecten zoals aanschaf, nieuwbouw en groot onderhoud (renovaties) van posten moeten worden uitgevoerd volgens de projectencyclus. In grote lijnen verloopt deze cyclus als volgt:

• DHB doet een vooronderzoek naar een huisvestingsknelpunt.

• DHB maakt een huisvestingsvoorstel dat een oplossing biedt voor dat knelpunt en biedt/bieden eventuele alternatieven. In het huisvestingsvoorstel staat ook een initiële kostenraming.

• Op basis van het huisvestingsvoorstel kiest DHB welk project zij wil realiseren.

• DHB zet een nauwkeurige planning van het project in het projectplan.

• Binnen zes maanden na oplevering evalueert DHB het project.

• DHB moet ordelijk en controleerbaar vastleggen in een dossier hoe deze cyclus wordt uitgevoerd.

Wij onderzochten negen projecten die volgens DHB zijn opgeleverd in 2008. Over deze projecten merken wij het volgende op:

• DHB definieert niet wanneer sprake is van een project, waardoor niet duidelijk is voor welke activiteiten de projectcyclus moet worden gehanteerd.

• Het dossierbeheer is niet op orde. DHB heeft eind 2008 een nieuwe opzet voor de archivering ingevoerd om het dossierbeheer in 2009 op orde te krijgen.

• DHB registreert niet apart wat de opleverdatum is van de projecten. De exacte opleverdatum is van belang, omdat DHB binnen zes maanden na deze oplevering het project moet evalueren.

• Bij drie projecten waarvan de opleverdatum bekend is, is de evaluatie niet binnen zes maanden na oplevering verricht.

• In tabel 5 is te zien dat van de vijf projecten die zijn opgeleverd in 2008, in vier gevallen de initiële kostenraming uit het huisvestingsvoorstel is overschreden. In één geval is minder uitgegeven dan in de initiële kostenraming. Omdat er een groot verschil is tussen de initiële raming in de huisvestingsvoorstellen en de realisatie, bieden de initiële ramingen geen goede basis voor de kostenafweging tussen diverse huisvestingsalternatieven. In de projectdossiers is wel toegelicht waarom de ramingen wel of juist niet zijn overschreden.

DHB heeft in 2008 een meta-evaluatie uitgevoerd op de projectevaluaties van huisvestingsprojecten die zijn opgeleverd in 2006 en 2007.

Meta-evaluatie DHB

Uit de meta-evaluatie van DHB bleek het volgende:

• De kosten van de zeventien geëvalueerde projecten waren volgens de initiële raming in het huisvestingsvoorstel € 63,9 miljoen. Bij de projectplannen werden de kosten begroot op € 69,9 miljoen. Bij de realisatie bedroegen zij € 70,4 miljoen.

• De productkwaliteit van opgeleverde projecten was voldoende tot goed, maar het na te streven kwaliteitsniveau en de noodzakelijke omvang hadden in sommige gevallen vooraf beter moeten worden geformuleerd.

• In enkele gevallen waren de projecten aanzienlijke vertraagd. Hiervan is niet duidelijk vastgelegd of de oorzaak binnen of buiten de invloed van DHB (of van BuiZa) heeft gelegen en in hoeverre deze te vermijden was.

• De samenwerking met de posten leverde een divers beeld op: waar ligt de regierol (bij DHB of de posten) en welke ruimte is er voor inbreng van de post in welke fase van het project.

Met de evaluatiematrix wil DHB toekomstige projectevaluaties verbeteren. Hiermee kan DHB deze evaluaties qua reikwijdte verbreden en deze gestructureerder laten verlopen.

Wij hebben in ons onderzoek ook aandacht besteed aan lopende projecten. Wij stellen vast dat de projectbeheersing bij de lopende projecten nog niet voldoende gewaarborgd is. Projectmanagers hebben DHB bij verschillende projecten te laat geïnformeerd over aanstaande overschrijdingen. Zo heeft de post voor het project «Berlijn» toezeggingen met financiële consequenties gedaan zonder dat DHB de wijzigingen in het projectvoorstel vooraf had goedgekeurd.

Wij constateren dat DHB in de loop van 2008 en begin 2009 een aantal maatregelen heeft getroffen om de projectbeheersing van lopende en toekomstige projecten te verbeteren. Zij hebben hiertoe de volgende instrumenten ingevoerd:

• een rekenmodel dat de kosten van investeringen in beeld brengt;

• een beslissingsmatrix waarmee DHB de verschillende alternatieven voor huisvestingsknelpunten beter kan vergelijken;

• een risicosjabloon waarmee DHB de risico’s bij vastgoedprojecten systematisch kan inventariseren.

De resultaten van deze verbeteringen kunnen we pas in 2009 vaststellen.

Wij concluderen dat het beheer van huisvestingsprojecten en het toezicht daarop in 2008 nog onvoldoende was. DHB heeft een aantal initiatieven genomen om dit proces te verbeteren. De resultaten hiervan zullen in 2009 zichtbaar worden. Wij bevelen het ministerie het volgende aan:

• Besteed continu aandacht aan de kwaliteit van de initiële raming. De nieuwe instrumenten voor begroten kunnen daarbij helpen, maar dan moet DHB wel goed volgen of deze instrumenten werken.

• Maak afspraken over de momenten waarop projectmanagers DHB informeren over (knelpunten in) de projectvoortgang, de geplande uitgaven, de gerealiseerde uitgaven en de documenten die hierbij moeten worden ingediend.

• Werk de definitie van «project» uit en leg deze vast in de administratieve organisatie, zodat duidelijk wordt voor welke activiteiten de projectcyclus geldt en aan welke eisen het dossier moet voldoen.

• Bewaak systematisch dat de evaluaties tijdig worden uitgevoerd en dat deze aan de eisen voldoen.

• Hanteer voor alle dossiers de nieuwe richtlijnen en waarborg de ordelijkheid en controleerbaarheid van de dossiers.

Regulier onderhoud

Posten zijn primair verantwoordelijk voor het onderhoud van de gebouwen die staatseigendom zijn. DHB moet de posten hierbij ondersteunen en geeft aan wanneer welk onderhoud noodzakelijk is. Het tijdig uitvoeren van regulier onderhoud voorkomt dat achterstallig onderhoud ontstaat dat vervolgens extra kosten met zich mee kan brengen. Uit ons onderzoek blijkt het volgende:

• DHB bezoekt alle posten minimaal één keer per drie jaar en inspecteert dan de stand van het onderhoud en wijst knelpunten in het onderhoud aan.

• De conclusies uit de inspecties verwerkt DHB in een onderhoudsplan dat wordt vastgelegd in het geautomatiseerde systeem Planon. De posten hebben nog geen leesfunctie in het systeem Planon.

• De posten krijgen jaarlijks een overzicht van het onderhoud dat is gepland voor dat jaar. Met tussentijdse belrondes bewaakt DHB of de posten het geplande onderhoud uitvoeren.

• Wij hebben de inspectierapporten van de residenties in Washington en Helsinki en de kanselarij in Boedapest beoordeeld. Hieruit blijkt dat van de 34 geconstateerde onderhoudsknelpunten uit de eerste inspectie er 13 niet waren opgelost in de daaropvolgende inspectie. Met instemming van DHB is besloten meer tijd te nemen voor de aanpak van deze knelpunten. Dit brengt geen risico mee voor de instandhouding van de panden.

• DHB heeft in 2008 het beheer en onderhoud geëvalueerd.

Wij concluderen dat DHB in 2008 beter toeziet op het onderhoud van de posten. De inspecties en de systematische vastlegging van de bevindingen geven DHB een goed beeld van de stand van het onderhoud op de posten. Tegelijkertijd constateren wij dat DHB weinig instrumenten heeft om onderhoud bij de posten af te dwingen. De posten zijn primair verantwoordelijk voor het onderhoud en zij bepalen zelf welk onderhoud ze uitvoeren. Wij bevelen daarom het volgende aan:

• Geef DHB meer bevoegdheden zodat zij de uitvoering van onderhoud verplicht kan stellen.

• Zorg dat de posten een leesfunctie krijgen in Planon.

Huur dienstwoningen posten

DHB stelt voor alle posten een budget op voor de materiële bedrijfsvoering. Iedere post krijgt een specificatie van de opbouw van dit budget. Het budget bestaat uit zes componenten:

• planmatig onderhoud kanselarijen en residenties;

• beveiliging;

• huur dienstwoningen;

• utilities (gas/water/licht) dienstwoningen;

• dienstauto’s;

• exploitatie kanselarij en residentie.

DHB houdt toezicht op het budget bedrijfsvoering materieel via het jaarplan, de uitvoeringsrapportage in september en de jaarverantwoording.

DHB berekent het deelbudget voor de huur van dienstwoningen op basis van de Employment Conditions Abroad-richtlijnen (ECA), het aantal uitgezonden medewerkers en de salarisschaal van de medewerkers op de post. Het deelbudget huur dienstwoningen was in 2008 € 30 miljoen (38% van het totale budget bedrijfsvoering materieel) voor 137 posten.

In mei 2007 bepaalde het ministerie dat DHB 20% moest gaan besparen op de huurbudgetten. Bijvoorbeeld door meer regie op de inhuur van woningen te zetten, scherper te onderhandelen en een kritischer blik op de criteria die op de post gelden voor de huur. In maart 2008 is dit voornemen uitgewerkt in een Handreiking implementatie reductie hurenbudget van DHB.

Implementatie reductie hurenbudget

Met ingang van 2008 wordt de reductie in vier jaarlijkse stappen uitgevoerd. Per post wordt jaarlijks het totale huurbudget gekort met 5%, totdat in 2011 het gewenste resultaat is bereikt.

De Handreiking implementatie reductie hurenbudget meldt verder dat DHB vanaf 2008 jaarlijks een aantal themacontroles gaat uitvoeren en hierover zal rapporteren aan de departementsleiding.

Posten mogen het deelbudget huren niet overschrijden. Als de budgethouder vindt dat het toegekende hurenbudget niet toereikend is, mag hij wel schuiven binnen het bedrijfsvoeringbudget materieel. Posten kunnen onderschrijdingen van het deelbudget huren compenseren met overschrijdingen op andere onderdelen van het bedrijfsvoeringsbudget.

De post moet een overschrijding van het deelbudget huren toelichten in zijn jaarverslag en DHB beoordeelt dit vervolgens. Overigens wordt in het jaarverslag alleen gevraagd om overschrijdingen toe te lichten van meer dan 10% op het totale budget bedrijfsvoering materieel. Dit kan er volgens ons toe leiden dat posten niet alle overschrijdingen van het deelbudget huren melden.

Elke post moet een huisvestingsbeleid hebben, waarin naast procedurele zaken ook aandacht is voor de kwaliteit van de huisvesting. De ECA-richtlijnen voor de huur van dienstwoningen moeten hierin opgenomen zijn. De post is verantwoordelijk voor het huisvestingsbeleid. De Inspectie en Evaluatie Bedrijfsvoering (ISB) controleert vervolgens hoe de post zijn huisvestingsbeleid uitvoert.

Uit ons onderzoek naar het deelbudget huur dienstwoningen blijkt het volgende:

• In 2008 zijn de deelbudgetten huur dienstwoningen van alle posten met 5% gereduceerd door de richtlijnen van de ECA met 5% te verlagen. De richtlijn van het ministerie is hiermee opgevolgd.

• In 2008 werd per saldo € 5 miljoen minder uitgegeven aan de huur van dienstwoningen dan het met 5% gereduceerde deelbudget huren dienstwoningen van € 30 miljoen (tabel 6).

• In de instructies bij het jaarverslag van de posten staat niet aangegeven dat overschrijdingen op het deelbudget huur dienstwoningen moeten worden toegelicht.

• Van de vijftien posten die het huurbudget met meer dan 20% overschrijden, hebben zes posten een toelichting opgenomen in het jaarverslag. Wij stellen vast dat hiermee niet voldaan wordt aan de Handreiking. Hierin staat dat posten overschrijdingen op het deelbudget moeten toelichten in het jaarverslag.

• Van de 87 posten die het deelbudget huren onderschrijden, is niet bekend waaraan dit huurgeld is besteed. Dit komt doordat posten alleen een onderschrijding van ongeveer 10% op het totale bedrijfsvoeringsbudget hoeven toe te lichten. In het jaarverslag geven zeven posten aan dat zij door de lagere huurkosten een onderschrijding van meer dan 10% hebben op het totale budget bedrijfsvoering materieel.

• DHB heeft in 2008 geen themacontroles uitgevoerd. Inmiddels is in 2009 een themacontrole gestart, waarbij DHB alle posten met een overschrijding op het deelbudget huren vraagt om de overschrijding te onderbouwen.

• De ISB toetst tijdens missies op de posten of het huisvestingsplan aansluit op de werkelijkheid. Wij constateren dat de ISB wisselend rapporteert over het huisvestingsplan, waardoor het niet duidelijk is wanneer een huisvestingsplan voldoet aan de normen en wanneer niet. Ook besteedt de ISB in de rapporten onvoldoende aandacht aan de graduele korting van 20% van de ECA-richtlijnen, waardoor geen totaalbeeld te geven is.

Overigens heeft de departementsleiding in februari 2009 aan de auditdienst gevraagd om te onderzoeken hoe de betalingen verlopen van gehuurde dienstwoningen op bankrekeningen buiten het land zelf. De resultaten van dit onderzoek verwachten we in juni 2009.

Wij concluderen dat het deelbudget huren dienstwoningen met 5% is gereduceerd en dat zelfs sprake is van een onderschrijding van € 5 miljoen. De controlefunctie van DHB is in 2008 nog niet gerealiseerd. Deze moet bestaan uit een beoordeling van de overschrijdingen en de themacontroles.

Wij bevelen aan om in de loop van het jaar meer themacontroles uit te voeren. Zo kan DHB beter volgen hoe de posten de deelbudgetten besteden. De resultaten van de controles geven een actueel beeld van de kosten. Met deze informatie kan DHB het verloop van de uitgaven goed volgen (over- en onderschrijdingen worden eerder zichtbaar) en DHB kan de informatie bovendien gebruiken als ondersteuning bij het vaststellen van de budgetten voor het volgende jaar.

Verder bevelen wij aan dat DHB de posten verzoekt om alle over- en onderschrijdingen op het deelbudget huren toe te lichten in de uitvoeringsrapportage en het jaarverslag. Daarnaast is het verstandig als DHB de posten erop aanspreekt, als zij hun overschrijdingen op het deelbudget huren niet melden.

Tot slot bevelen wij aan om samen met de ISB duidelijke afspraken te maken over de wijze waarop de ISB het onderzoek naar huisvestingsbeleid uitvoert en hierover rapporteert.

3.1.6 Vliegtickets

Een reisagent verzorgt de zakenreizen van het ministerie. Deze dienstverlening houdt onder meer in dat de reisagent vlieg- en treintickets boekt en hotels reserveert. De reisagent krijgt voor de diensten die hij verleent, een managementfee berekend over de omzet en een vergoeding voor de personele inzet.

De commissies die de reisagent ontvangt van de luchtvaartmaatschappijen vloeien terug naar het ministerie. Dit moet voorkomen dat de reisagent zich door een commissie laat leiden bij de keuze voor een luchtvaartmaatschappij.

Wij constateren dat het beheerproces rondom vliegtickets onder meer op de volgende onderdelen niet voldoet aan de eisen:

• Het ministerie heeft geen beschrijving van de wijze waarop de reisagent vliegtickets moet aanschaffen en doorbelasten en wat daarbij de verantwoordelijkheden en taken zijn binnen het ministerie.

• De criteria waaraan een vliegreis moet voldoen (economy/business class en rechtstreekse vlucht), zijn niet vastgelegd in (interne) regelgeving. Daarnaast zijn niet alle criteria voldoende omschreven.

• De keuze voor een reisoptie (en daarmee ook de kosten) vindt plaats voordat dit is vastgelegd in het reis- en declaratiesysteem (RDS) en deze keuze maakt de individuele reiziger vaak zelf. Hierdoor neemt feitelijk niet de budgethouder de beslissing voor een reservering, maar de reiziger.

• De naleving van het contract met de reisagent wordt onvoldoende gecontroleerd, waardoor het ministerie niet kan waarborgen dat de reisagent de met het ministerie overeengekomen eisen nakomt.

• Het ministerie kan de factuur van de reisagent voor de uitvoering van zijn dienstverlening niet op eenvoudige wijze controleren op juistheid en volledigheid.

• Het ministerie gebruikt de managementinformatie van de reisagent onvoldoende als sturingselement voor zowel budgethouders als de reisagent.

• In het proces wordt onvoldoende gecontroleerd of de reisagent de tariefafspraken tijdig, juist en volledig vastlegt in zijn reserveringssysteem.

• De controle eenheid van de directie Centrale Facilitaire Dienst van het ministerie verwerkt en betaalt het merendeel van de facturen voor vliegtickets. Deze eenheid geeft echter aan dat zij de noodzakelijke factuurcontroles onmogelijk kan uitvoeren, omdat de daartoe benodigde informatie niet beschikbaar is.

Wij concluderen dat voor het proces vliegtickets geen sprake is van ordelijk en controleerbaar beheer. Wij bevelen aan om het proces van aanschaffing en doorbelasting van vliegtickets te beschrijven. Zo kan het Ministerie van BuiZa vastleggen welke verantwoordelijkheden en taken het ministerie heeft en hoe het op de uitvoering van het proces kan toezien met interne controlemaatregelen.

3.2 Onvolkomenheden in overige onderdelen bedrijfsvoering

We hebben het financieel beheer en materieelbeheer onderzocht en daar ons oordeel over gegeven. Daarnaast hebben we onderzoek gedaan naar een aantal andere onderdelen van de bedrijfsvoering van het Ministerie van BuiZa. Hieronder beschrijven we de onvolkomenheden die we daar geconstateerd hebben.

3.2.1 Informatiebeveiliging

Belang informatiebeveiliging

Een goede en betrouwbare informatievoorziening is van groot belang voor het functioneren van de overheid. Informatiebeveiliging is een van de aspecten van informatievoorziening. Informatiebeveiliging is geen doel op zich, maar levert een bijdrage aan de kwaliteit van de informatievoorziening binnen een organisatie en daarmee aan de betrouwbaarheid van de bedrijfs- en bestuursprocessen. In rijksbrede voorschriften zoals het Voorschrift Informatiebeveiliging Rijksdienst 2007 (VIR 2007) staan de regels die ervoor moeten zorgen dat de informatievoorziening van de overheid een adequaat betrouwbaarheidsniveau bereikt.

In ons Rapport bij het Jaarverslag 2000 (Algemene Rekenkamer, 2001) hebben wij tekortkomingen geconstateerd in de uitvoering van het Voorschrift Informatiebeveiliging Rijksoverheid (VIR). Ook in de daaropvolgende jaren constateerden wij dat het Ministerie van BuiZa (informatie)beveiligingsmaatregelen nog onvoldoende (zichtbaar) uitvoert. De minister van BuiZa gaf in zijn reactie op het Rapport bij het Jaarverslag 2006 (Algemene Rekenkamer, 2007) aan dat hij in 2007 binnen het ministerie informatiebeveiligers zou aanwijzen. Deze informatiebeveiligers zouden erop moeten toezien dat medewerkers de beveiligingsmaatregelen naleven.

Ook hebben wij aanbevolen om maatregelen te treffen zodat het Ministerie van BuiZa voldoet aan de Wet bescherming persoonsgegevens (WBP).

Uit ons onderzoek blijkt dat het Ministerie van BuiZa in 2008 beschikt over een duidelijk uitgeschreven beveiligingsbeleid dat alle elementen omvat die in de rijksbrede regelgeving verplicht worden gesteld. Ook beschikt het ministerie over gemeenschappelijke betrouwbaarheidseisen en -normen die het ministerie heeft opgenomen in de Baseline informatiebeveiliging BuiZa. Deze baseline maakt integraal deel uit van het beveiligingsbeleid.

Het Voorschrift Informatiebeveiliging Rijksdienst 2007 richt zich op het feitelijk aantoonbare niveau van informatiebeveiliging. Wij stellen vast dat tien van de zeventien budgethouders die over een eigen informatiesysteem beschikken, nog beveiligingsmaatregelen moeten uitvoeren. Het aantal nog uit te voeren maatregelen per budgethouder loopt uiteen van 5 tot 80%.

De WBP stelt regels voor de wijze waarop persoonsgegevens verwerkt moeten worden. Wij hebben vastgesteld dat het ministerie in opzet voldoet aan deze wet, maar dat het bij de uitvoering nog niet geheel voldoet aan de eisen. Het ministerie heeft een functionaris voor de gegevensbescherming (FG) aangesteld en dit gemeld bij het College Bescherming Persoonsgegevens. WBP-contactpersonen bij de directies en de posten staan de FG bij in de uitoefening van zijn taak.

Wet bescherming persoonsgegevens

Bij twee posten is de uitbesteding van een gedeelte van het visumtraject aan een derde niet vastgelegd in een overeenkomst. Ook vond geen analyse plaats op basis waarvan gegarandeerd is dat het beschermingsniveau de verwerking van de gegevens waarborgt. Hiermee loopt het ministerie risico’s op het gebied van schending van de privacy én politieke risico’s.

Wij concluderen dat het Ministerie van BuiZa in opzet voldoet aan de rijksbrede regelgeving, maar dat de budgethouders de beveiligingsmaatregelen nog onvoldoende uitvoeren. Daarnaast concluderen we dat het ministerie in opzet voldoet aan de WBP, maar dat er ook hier tekortkomingen in de werking zijn. Hierbij spelen kennisontwikkeling en -behoud ook een rol: er zijn specifieke deskundigheid en ervaring nodig om de regelgeving goed te kunnen toepassen.

Wij bevelen het volgende aan:

• Implementeer de vastgestelde beveiligingsmaatregelen op het niveau van budgethouders.

• Neem maatregelen zodat het ministerie voldoet aan de WBP.

• Waarborg kennisopbouw en -behoud, mede met het oog op de wisseling van medewerkers in het kader van de loopbaandienst. Dit kan bijvoorbeeld door een aantal medewerkers verantwoordelijk te maken voor kennisopbouw en -behoud van het gehele ministerie.

3.2.2 Vertrouwensfuncties

Aanwijzing vertrouwensfuncties

Een ministerie moet voor de bescherming van zijn primaire processen passende beveiligingsmaatregelen nemen. Deze maatregelen kunnen bestaan uit organisatorische, materiële en personele maatregelen. Bij de laatste categorie gaat het voornamelijk over vertrouwensfuncties aanwijzen en veiligheidsonderzoeken instellen. Regels voor het uitvoeren van veiligheidsonderzoeken zijn gesteld in de Wet veiligheidsonderzoeken (WVO).

In ons Rapport bij het Jaarverslag 2003 (Algemene Rekenkamer, 2004) hebben wij tekortkomingen geconstateerd in de uitvoering van de WVO. Ook in ons rapport Terugblik 2007: Beveiliging van Nederlandse Ambassades in het buitenland (Algemene Rekenkamer, 2007a) hebben wij tekortkomingen geconstateerd op dit vlak. De minister van BuiZa gaf in zijn reactie op dit rapport aan dat hij in nauw overleg met de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD) zorgt voor een correcte uitvoering van de WVO en dat in 2008 beide partijen de gevestigde praktijk rond vertrouwensfuncties en veiligheidsonderzoeken zullen evalueren.

Wij constateren dat het ministerie de vertrouwensfuncties voor het departement en de posten heeft vastgesteld. De AIVD heeft in december 2006 ingestemd met de vertrouwensfuncties op de posten en in december 2008 voor het departement.

Eind 2008 moest de AIVD nog voor 39 medewerkers van het ministerie een veiligheidsonderzoek uitvoeren, terwijl deze medewerkers een vertrouwensfunctie bekleden. Dit is in strijd met de WVO en kan volgens artikel 14, lid 1 WVO leiden tot strafbaarstelling van het Ministerie van BuiZa.

Overigens kan het ministerie niet met zekerheid zeggen of de AIVD voor alle medewerkers die een vertrouwensfunctie vervullen, een verklaring van geen bezwaar heeft afgegeven. Dit komt doordat het ministerie deze informatie niet kan onttrekken aan het personeelsinformatiesysteem. Het handmatig uitzoeken is een (te) arbeidsintensief proces.

Tot slot stellen wij vast dat de geplande evaluatie van de gevestigde praktijk rond vertrouwensfuncties en veiligheidsonderzoeken, zoals in 2007 door de minister is toegezegd, nog niet heeft plaatsgevonden.

Wij concluderen dat het Ministerie van BuiZa op twee onderdelen niet voldoet aan de WVO:

• Het ministerie heeft van 39 functionarissen op een vertrouwensfunctie geen verklaring van geen bezwaar.

• Het ministerie kan niet met zekerheid zeggen dat de AIVD voor alle vertrouwenspersonen een verklaring van geen bezwaar heeft afgegeven.

Wij bevelen de minister van BuiZa aan:

• te zorgen voor een correcte uitvoering van de WVO;

• in 2009 samen met de AIVD alsnog de gevestigde praktijk rond het vaststellen van vertrouwensfuncties en veiligheidsonderzoeken te evalueren;

• in samenwerking met de AIVD te zorgen voor een beheerst proces vertrouwensfuncties en hierbij een voor dit proces toegerust geautomatiseerd systeem in te zetten.

3.2.3 Archief- en dossiervorming

Een goed archief- en dossierbeheer zijn bij het Ministerie van BuiZa van groot belang, vooral omdat het ministerie een overplaatsbare loopbaandienst heeft. Medewerkers rouleren regelmatig, dus de archieven en dossiers zijn het institutionele geheugen van het ministerie.

Net als in 2007 blijkt uit ons onderzoek en uit onderzoek van de ISB dat het archief- en dossierbeheer nog niet voldoet aan de daaraan te stellen eisen. Vooral bij posten constateren wij de volgende tekortkomingen:

• Dossiers zijn niet in alle gevallen op orde.

• Een actueel archiefplan ontbreekt in een aantal gevallen.

• Dossiers worden niet altijd tijdig aangeboden voor archivering.

• Het personeel is onvoldoende toegerust of heeft onvoldoende tijd.

• Bij een aantal posten moeten de noodvernietigingsmaatregelen nog worden ingevoerd.

Omdat deze tekortkomingen risico’s voor de bedrijfsvoering met zich meebrengen, bevelen wij de minister aan om aandacht te blijven besteden aan:

• Het toezicht op hoe posten omgaan met archief- en dossierbeheer.

• De capaciteit en het bewustzijn van medewerkers belast met archief- en dossierbeheer.

3.3 Ontwikkeling in de bedrijfsvoering

In figuur 3 hebben we de ontwikkeling van de onvolkomenheden in de bedrijfsvoering in de afgelopen drie jaar opgenomen. De figuur laat zien welke (ernstige) onvolkomenheden wij de laatste jaren hebben aangetroffen in het financieel beheer en materieelbeheer en in de overige onderdelen van de bedrijfsvoering, en welke onvolkomenheden zijn opgelost.

3.4 Departementsoverstijgende onderwerpen

In deze paragraaf geven we een beeld van de aspecten van bedrijfsvoering die wij hebben onderzocht onder andere omdat we ze van belang achten voor een goede publieke verantwoording, en dan in het bijzonder voor het «in control» zijn van de minister. We hebben onderzoek gedaan naar de beheersing van de realisatie van een beleidsdoel (§ 3.4.1), naar het personeelsbeheer (§ 3.4.2) en naar het subsidiebeheer (§ 3.4.3).

3.4.1 Beheersing realisatie doelstelling 7

Om inzicht te krijgen in de mate waarin het Ministerie van BuiZa in control is bij het op rechtmatige wijze realiseren van een beleidsdoel hebben we onderzocht of voor doelstelling 7 de sturing, het beheer en de verantwoording en controle in overeenstemming zijn met het afgesproken beleid, en of deze op logische wijze samenhangen:

• Is de informatie over de niet-financiële doelstellingen op orde?

• Is er een op dit beleid logisch aansluitende planning & controlcyclus?

• Zijn de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten rechtmatig?

• Zijn in de saldibalans de juiste standen van de aan dit beleid gekoppelde verplichtingen, vorderingen en voorschotten opgenomen?

In ons onderzoek naar de bruikbaarheid van de beleidsinformatie (§ 4.2) hebben we de verantwoording van het ministerie over doelstelling 7 Een evenwichtige en uitgesproken inzet voor mensenrechten overal ter wereld onderzocht.

Het Ministerie van BuiZa heeft in november 2007 de mensenrechtenstrategie «Naar een menswaardig bestaan» gepresenteerd (BuiZa, 2007e). In de mensenrechtenstrategie zijn 102 doelstellingen geformuleerd, waarover jaarlijks zal worden gerapporteerd aan de Tweede Kamer.

In de eerste voortgangsrapportage (BuiZa, 2009a) wordt zeer uitgebreid gerapporteerd over de activiteiten in 2008, maar een duidelijke conclusie over de voortgang van de mensenrechtenstrategie in 2008 ontbreekt (zie verder § 4.2). De beleidsdirectie bewaakt de voortgang van de uitvoering van de mensenrechtenstrategie, naast de reguliere planning & controlcyclus van het ministerie.

Doelstelling 7 is opgenomen in beleidsartikel 1.2. Op dit artikel zijn in de verplichtingen en uitgaven enkele rechtmatigheidsfouten geconstateerd, die onder de tolerantiegrenzen blijven.

3.4.2 Personeelsbeheer

Op het gebied van personeelsbeheer hebben wij ons verdiept in twee actuele thema’s: de digitalisering van de personeelsdossiers en de inhuur van externen.

Op verzoek van de Tweede Kamer hebben wij onderzoek gedaan naar de vergoedingen aan ambtenaren die met buitengewoon verlof, zonder bezoldiging, tijdelijk werkzaam zijn bij internationale organisaties. Over de resultaten van dit onderzoek rapporteren wij in ons rapport Buitenlandvergoedingen rijksambtenaren 2002–2008; Deel A: detacheringen zonder bezoldiging (Algemene Rekenkamer, 2009) dat wij op 9 april 2009 hebben uitgebracht.

Digitalisering van personeelsdossiers

Wij hebben bij alle ministeries onderzocht hoe digitalisering van de personeelsdossiers verloopt (aanpak, voortgang, resultaten en mogelijke knelpunten).

Uit ons onderzoek naar het digitaliseringproces bij het Ministerie van BuiZa blijkt dat het ministerie nog niet is aangesloten op de centrale Records Management Applicatie (cRMA) van P-Direkt. Het ministerie kon geen gebruikmaken van de P-Direktportal, omdat die niet aansluit op de systemen van het ministerie. Het ministerie verwacht dat deze aansluiting in 2009 zal worden gerealiseerd en verwacht dat de personeelsdossiers van het ministerie in 2010 zullen zijn opgenomen in de cRMA. Het gaat bij het ministerie om 3 319 dossiers.

Inhuur van externen

In het regeerakkoord van het kabinet-Balkenende IV is onder meer afgesproken om het aantal rijksambtenaren te verminderen. De minister van BZK heeft namens het Rijk de regie over die operatie. Volgens de nota Externe inhuur (BZK, 2008) dienen ministers ervoor te waken dat zij de gaten die in het personeelsbestand vallen door de vermindering van het aantal rijksambtenaren, niet opvullen door de inhuur van externen. Verder is volgens de nota terughoudendheid geboden bij inhuur van externen op reguliere functies of het vragen van extern advies voor bijvoorbeeld beleidsvraagstukken. De doelstelling van het kabinet is namelijk dat de uitgaven aan externe inhuur niet hoger worden dan in 2007 en waar mogelijk afnemen.

De ministeries treffen zelf benodigde beheersmaatregelen. Sinds 2007 rapporteren de ministeries in hun departementale jaarverslag over hun externe inhuur en over de beheersmaatregelen die ze getroffen hebben.

Wij zijn bij alle ministeries nagegaan hoeveel zij hebben uitgegeven aan externe inhuur in 2008, welke beheersmaatregelen ze hebben getroffen en hoe zij hierover rapporteren in hun jaarverslagen.

Bij het Ministerie van BZK hebben we ook aandacht besteed aan de manier waarop het ministerie invulling geeft aan zijn coördinerende rol.

Uit ons onderzoek blijkt dat de externe inhuur bij het Ministerie van BuiZa in opzet goed geregeld is. Er is ook aandacht voor de uitvoering. Het is het ministerie gelukt om ten opzichte van 2007 het totaalbedrag voor inhuur externen te verminderen met 9%. Dit totaal bestaat uit inhuur van het kerndepartement en van de baten-lastendienst Centrum tot Bevordering van de Import uit ontwikkelingslanden (CBI).

Het kerndepartement heeft vooral minder ingehuurd in de categorieën uitzendkrachten en accountancy/financieel/AO. Het CBI heeft 83% meer uitgegeven aan de inhuur van externen (tabel 7). Tijdens het goedkeuringsgesprek over het jaarverslag tussen CBI en het departement is uitgebreid stilgestaan bij de externe inhuur.

Beheersingsmaatregelen

Naar aanleiding van de nota Externe inhuur van 3 juni 2008 van het Ministerie van BZK aan de Tweede Kamer, zijn alle DG’s en directeuren geïnformeerd over de inperking van de inhuur en de vereenvoudiging van de procedure voor externe inhuur. De hoofddirectie Personeel en Organisatie (HDPO) en de directie FEZ bewaken dit proces. HDPO toetst zowel de externe inhuur ten laste van de personeelsbegroting van het Ministerie van BuiZa (formatief) als de externe inhuur door budgethouders zelf (bovenformatieve inhuur). De directie FEZ bewaakt de uitgaven van de bovenformatieve inhuur.

HDPO is ook verantwoordelijk voor de centrale registratie van de inhuur en hij beoordeelt en accordeert aanvragen externe inhuur. Hierbij zoekt HDPO zo veel mogelijk een oplossing in de eigen organisatie, bijvoorbeeld medewerkers die tussen twee plaatsingen in ruimte hebben.

Draaideurconstructies

Het is in beginsel niet toegestaan een voormalig medewerker binnen twee jaar na zijn ontslag weer in te huren. HDPO vervult hiervoor een loketfunctie. Het Ministerie van BuiZa huurt veelal in via (raam)contracten met rechtspersonen en niet met natuurlijke personen. Daarom acht het Ministerie van BuiZa de kans klein dat het iemand via een draaideurconstructie inhuurt.

Administratieve vastlegging

Het ministerie boekt alle vormen van externe inhuur in de administratie op één kostensoort. Er is dus geen sprake van rubricering per soort externe inhuur. Achteraf maakt de HDPO handmatig de noodzakelijke uitsplitsingen voor de bijlage bij het jaarverslag en voor de stoplichtrapportage van BZK, eventueel in overleg met directie FEZ.

De splitsing en de administratieve uitdraaien die de HDPO maakt, legt hij ter accordering voor aan de budgethouders op het ministerie (niet aan posten). Het risico van deze methode is dat de uitsplitsing achteraf tot fouten kan leiden in de rubricering. De departementale auditdienst besteedt aandacht aan het proces van totstandkoming van de cijfers in de bijlage bij het jaarverslag van het ministerie.

Steekproef

Wij hebben acht dossiers inhuur externen van het Ministerie van BuiZa onderzocht. Hieruit constateren wij het volgende:

• In één opdracht is het argument voor inhuur niet afdoende omschreven.

• Bij zeven opdrachten worden in 2008 rekeningen betaald voor verricht werk in 2007. Dit kan per categorie een vertekend beeld geven als het om grote bedragen gaat.

• Bij drie opdrachten is de inhuur niet toebedeeld aan de juiste categorie.

• Bij één opdracht is de categorie-indeling multi-interpretabel.

Casus multi-interpretabele inhuur

Als iemand een senior beleidsmedewerker wil inhuren, kan deze functie toebedeeld worden in de volgende drie categorieën externe inhuur:

• beleidsadvies, reden: adviseren en ondersteunen;

• ICT-advies, reden: adviseren bij ontwikkeling van automatisering;

• uitzendkracht formatief, reden: inhuur op een formatieve plek.

Wij concluderen dat het ministerie de beheersing van de uitgaven externe inhuur nagenoeg heeft gerealiseerd en dat er voldoende waarborgen zijn bij het toetsen van de aanvragen. Wij bevelen aan om met het oog op de ordelijkheid en controleerbaarheid de boekingen bij de aanvragen te rubriceren op de onderscheiden kostensoorten.

3.4.3 Subsidiebeheer

De uitvoering van subsidies wordt in toenemende mate verricht door derden. Hierdoor komen ministeries steeds meer op afstand te staan. Wij hebben bij vijf subsidieverlenende ministeries onderzocht op welke wijze zij invulling geven aan hun verantwoordelijkheid voor de rechtmatige besteding van subsidies waarvan de uitvoering is overgedragen aan uitvoeringsorganisaties: bij de Ministeries van Economische Zaken (EZ), van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV), van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW), van Buitenlandse Zaken (BuiZa) en van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM).

Om vast te stellen in hoeverre het Ministerie van Buitenlandse Zaken controle heeft op de uitvoering van deze subsidies, hebben wij van enkele subsidieregelingen onderzocht:

• hoe het ministerie de aansturing van en toezicht op de uitvoeringsorganisaties heeft opgezet;

• op welke wijze het ministerie zich ervan vergewist dat de subsidies rechtmatig zijn verstrekt en dat de beoogde prestaties zijn geleverd;

• of de minister hierover rapporteert in het jaarverslag en zo ja, hoe?

Voor acht subsidieregelingen heeft een derde partij (een deel van) de uitvoerende taken overgenomen van het Ministerie van BuiZa.

De subsidieregelingen die wij hebben onderzocht zijn:

– de Azië-faciliteit voor China (Azië-faciliteit);

– de Indonesië-faciliteit;

– het MATRA/KPA-programma (Matra/KPA).

Azië-faciliteit en Indonesiëfaciliteit

De regelingen Azië-faciliteit en Indonesië-faciliteit subsidiëren projecten die capaciteitsversterking in China en Indonesië als doel hebben. De Economische Voorlichtingsdienst, internationaal ondernemen en samenwerken (EVD) is verantwoordelijk voor de uitvoerende taken rondom de subsidieregeling zoals voorschotten verstrekken, projecten monitoren en subsidies vaststellen op basis van een einddeclaratie. De EVD is een agentschap van het Ministerie van EZ. Het Ministerie van BuiZa besluit zelf welke aanvragers subsidie ontvangen, op basis van diverse adviezen van vakdepartementen, de ambassades in Peking of Jakarta en een door de minister voor OS benoemde adviescommissie. Het subsidieplafond voor de Azië-faciliteit bedroeg in 2008 € 2,1 miljoen (BuiZa, 2007c) en voor de Indonesië-faciliteit € 3,8 miljoen (BuiZa, 2007d).

Matra/KPA

Het programma Matra/KPA is onderdeel van het grotere Maatschappelijke Transformatieprogramma (Matra) van het Ministerie van BuiZa in Midden- en Oost-Europa. Vanuit dit programma subsidieert het ministerie kleine plaatselijke activiteiten die bijdragen aan de overgang naar een pluriforme, democratische rechtsstaat in Midden- en Oost-Europa en die gericht zijn op participatie van en voorlichting aan het Nederlands publiek. De Nationale Commissie voor Internationale Samenwerking en Duurzame Ontwikkeling (NCDO) voert deze subsidieregeling uit. De NCDO beoordeelt subsidieaanvragen, volgt de projecten en stelt de uiteindelijke subsidie vast. Het subsidieplafond van Matra/KPA bedroeg in 2008 € 2 miljoen (BuiZa, 2005).

Wij hebben onderzocht hoe het ministerie de EVD en de NCDO aanstuurt en hoe de EVD en de NCDO hun taken uitvoeren. Uit ons onderzoek komen de volgende zaken naar voren:

• Het Ministerie van BuiZa heeft het toezicht op en de aansturing van de regelingen vastgelegd in een convenant (Azië-faciliteit en Indonesië-faciliteit) en een subsidiebeschikking (Matra/KPA). Hierin zijn diverse bepalingen opgenomen over de inhoudelijke en financiële rapportageverplichtingen van de EVD en de NCDO aan het ministerie. Hierin zijn ook bevoegdheden opgenomen die het ministerie heeft om onderzoek te doen naar de uitvoering en het beheer van de subsidieregelingen. Daarnaast kan het ministerie aanwijzingen en sancties opleggen aan de EVD en de NCDO. Wij constateren dat het Ministerie van BuiZa hiermee in opzet voldoende maatregelen heeft genomen om zicht te houden op het beheer van de regelingen en op rechtmatige subsidieverstrekking door de EVD en de NCDO.

• Het Ministerie van BuiZa heeft niet aangegeven over welke resultaten de EVD en de NCDO zich moeten verantwoorden. Als het ministerie dit expliciet aangeeft, kan het beter inzicht krijgen in de resultaten die met de subsidieregeling zijn behaald.

• Voor de drie regelingen die wij onderzochten, ontvangt het Ministerie van BuiZa jaarlijks een financiële verantwoording met een bijgevoegde accountantsverklaring. Bij de Azië-faciliteit en de Indonesië-faciliteit hebben wij geconstateerd dat het ministerie deze zichtbaar heeft beoordeeld. Bij het Matra/KPA hebben wij geconstateerd dat het ministerie de financiële verantwoording en de accountantsverklaring vier maanden te laat beoordeelde, terwijl het deze wel tijdig had ontvangen.

• Bij alle drie de regelingen constateren wij dat het ministerie geen reviews heeft (laten) uitvoeren op de werkzaamheden van externe accountants die accountantsverklaringen afgeven bij eindafrekeningen van gesubsidieerde projecten. Ook hebben wij geen risicoafwegingen aangetroffen voor het al dan niet uitvoeren van reviews (zie ook § 3.1.3 departementaal reviewbeleid).

• Het is lastig om een causaal verband te leggen tussen resultaten van gesubsidieerde projecten enerzijds en effecten als verbreding en verdieping van de betrekkingen tussen China en Nederland (doelstelling Azië-faciliteit) of de opbouw van een «civil society» in landen in Midden- en Oost-Europa (doelstelling Matra/KPA) anderzijds. Wij vinden daarom dat het ministerie de prestaties en effecten meer moet beoordelen op het niveau van de projecten zelf: zijn de resultaten die met het project waren beoogd ook gehaald en hoe duurzaam zijn die resultaten? De inhoudelijke rapportages die wij hebben aangetroffen, bieden hiervoor nog weinig houvast, omdat deze zich vaak beperken tot een omschrijving van de projecten. Wij adviseren het Ministerie van BuiZa hier expliciet aandacht aan te besteden in de evaluaties in 2009 en 2010.

• De drie subsidieregelingen worden niet apart gespecificeerd in de Begroting 2008 en het Jaarverslag 2008.

Wij concluderen dat het Ministerie van BuiZa in opzet voldoende maatregelen heeft genomen om toezicht te houden op een beheerste uitvoering van de drie subsidieregelingen en op een rechtmatige verstrekking van subsidies. In de praktijk constateren wij bij het Matra/KPA een aantal slordigheden, zoals het niet tijdig beoordelen van de financiële rapportage en de accountantsverklaring en het niet conform de beschikking (laten) uitvoeren van de evaluatie in 2008. Het ministerie krijgt een beter inzicht in de prestaties door bij de opzet van de subsidieregelingen aan te geven over welke resultaten van de projecten de NCDO en de EVD specifiek moeten rapporteren.

Wij realiseren ons dat het lastig is om van een subsidieregeling met een omvang van € 10 miljoen in vijf jaar effecten te verwachten op het niveau van een land als China of Indonesië. Toch is het van belang dat het ministerie zich laat informeren over de resultaten van de projecten en hoe ze bijdragen aan de beleidsdoelstellingen van de subsidieregeling. Als de causaliteit niet is vast te stellen, moet toch plausibel gemaakt worden welke effecten de projecten teweeg hebben gebracht en daarmee of de financiële middelen rendement opgeleverd hebben. Op basis daarvan kan het ministerie ook betere beslissingen nemen over het continueren van regelingen aan het einde van een subsidieperiode.

4 INFORMATIE OVER BELEID NADER BESCHOUWD

Jaarlijks doet de Algemene Rekenkamer aanvullend onderzoek naar de beleidsinformatie. Hierbij staan de volgende vragen centraal: is er in de begroting en in het jaarverslag concrete informatie beschikbaar over beleid (§ 4.1) en kan de Tweede Kamer die informatie gebruiken (§ 4.2)?

Het Jaarverslag 2008 van het Ministerie van BuiZa is onderdeel van een experiment waartoe de minister van Financiën in 2007 heeft besloten, in overleg met de Tweede Kamer en de Algemene Rekenkamer. Het doel van het experiment is om het jaarverslag meer focus en politieke zeggingskracht te geven en de verantwoordingslasten te verminderen. Het experiment houdt in dat de minister zich in het beleidsverslag in het jaarverslag uitgebreid verantwoordt over de doelstellingen uit het coalitieakkoord en over enkele departementspecifieke doelstellingen. Op basis van de verantwoording over deze doelstellingen trekt de minister beleidsconclusies. Ook wordt de koppeling tussen de middelen (in de beleidsartikelen) en het beleid (in het beleidsverslag) inzichtelijk gemaakt. Over beleidsartikelen die niet onder de doelstellingen vallen neemt de minister in het jaarverslag alleen een financiële verantwoording op en geen informatie over prestaties en doelen.

De Jaarverslagen 2008 van de Ministeries van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS), Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) en Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) en de Jaarverslagen 2008 van de Programmaministeries voor Jeugd en Gezin (JenG) en Wonen, Wijken en Integratie (WWI) maken ook deel uit van het experiment.1

Bij de start van het experiment is afgesproken dat de ministers samen met het jaarverslag minimaal één beleidsdoorlichting meesturen naar de Tweede Kamer. Deze beleidsdoorlichting maakt geen deel uit van het jaarverslag en valt daarom buiten de reikwijdte van het jaarlijkse rechtmatigheidsonderzoek van de Algemene Rekenkamer.

In de begroting 2008 werden zes beleidsdoorlichtingen aangekondigd. In het jaarverslag is aangegeven dat één beleidsdoorlichting in 2008 is afgerond en dat één beleidsdoorlichting in april 2009 wordt afgerond. Het betreft de volgende beleidsdoorlichtingen:

• Beleidsdoorlichting Nederland als gastheer voor internationale organisaties (BuiZa, 2009b). Deze is op 16 december 2008 naar de Tweede Kamer gestuurd en heeft betrekking op de operationele doelstellingen 1.3 en 8.4 en op kabinetsdoelstelling 10. Bij de beleidsconclusies die het Ministerie van BuiZa heeft opgenomen bij doelstelling 10 vermeldt het ministerie welke aanbeveling zij uit de beleidsdoorlichting zal overnemen.

• Beleidsdoorlichting Medefinancieringsstelsel(BuiZa, 2009d).

Deze beleidsdoorlichting stuurt het ministerie conform de afspraak bij de start van het experiment met het jaarverslag mee naar de Tweede Kamer. De beleidsdoorlichting heeft betrekking op operationele doelstelling 5.6 en kabinetsdoelstelling 6.

Wij hebben op operationele doelstelling 5.6 een rechtmatigheidsfout geconstateerd van € 1,9 miljoen. Dit betreft een fout in de door het ministerie in 2008 afgerekende voorschotten.

In het tweede jaar van het experiment «Verbetering verantwoording en begroting» stellen wij vast dat het Ministerie van BuiZa zich heeft ingezet om te voldoen aan alle afspraken die zijn gemaakt met de Tweede Kamer rondom het experiment. Zo verzamelt het ministerie conform afspraak de beleidsinformatie die wel in de beleidsartikelen van de Begroting 2008 was opgenomen maar niet meer in het Jaarverslag 2008 terugkomt en stuurt het ministerie een beleidsdoorlichting mee met het jaarverslag (Beleidsdoorlichting MFS; BuiZa, 2009d). Ook heeft het ministerie bij alle tien doelstellingen in het beleidsverslag beleidsconclusies opgenomen. Aan de andere kant zijn er nog mogelijkheden ter verbetering. Zo kan het ministerie de beleidsconclusies verbeteren door meer te concretiseren wat de «lessons learned» zijn van de wel en niet bereikte resultaten voor het volgende jaar. Verder bevat het beleidsverslag voornamelijk informatie over doelen en resultaten die in 2008 zijn bereikt, maar geen informatie over beoogde doelen en resultaten die niet zijn bereikt. Een belangrijke constatering is ten slotte dat op basis van het Jaarverslag 2008 en de Begroting 2009 niet aangegeven kan worden hoeveel middelen het Ministerie van BuiZa per kabinetsdoelstelling heeft besteed, respectievelijk heeft begroot.

Voor de Begroting 2009 constateren wij dat het niet voor alle operationele doelstellingen van de beleidsartikelen duidelijk is wat het Ministerie van BuiZa concreet wil bereiken. Dit komt omdat het ministerie ervoor heeft gekozen deze informatie alleen in de beleidsagenda van de begroting op te nemen.

4.1 Beschikbaarheid van de beleidsinformatie

Wij onderzoeken ieder jaar hoe de minister zich in het jaarverslag verantwoordt over het realiseren van doelen, prestaties en de inzet van middelen die met de begroting zijn afgesproken. In overeenstemming met het experiment heeft de minister van Buitenlandse Zaken in het jaarverslag geen informatie opgenomen over de realisatie van doelen en prestaties op het niveau van beleidsartikelen. Daarom hebben we ons gebruikelijke onderzoek naar de beschikbaarheid van beleidsinformatie bij dit ministerie alleen uitgevoerd voor de begroting 2009.

4.1.1 Beleidsinformatie in de begroting 2009

We zijn nagegaan of de minister per operationele doelstelling informatie heeft opgenomen over doelen, prestaties en middelen en zo niet, of het ontbreken van die informatie uitgelegd wordt (het zogenoemde «comply or explain»-principe). Hierdoor wordt voor de Tweede Kamer inzichtelijk hoeveel beleidsinformatie beschikbaar was in de begroting en welke prestatiegegevens er ten minste verzameld behoren te worden door de minister.

Om overlap te voorkomen heeft het Ministerie van BuiZa er in de begroting 2009 voor gekozen om informatie over beleidseffecten (Wat willen we bereiken?) alleen op te nemen bij de doelstellingen in de beleidsagenda en deze informatie niet meer op te nemen bij de algemene en operationele doelstellingen van de beleidsartikelen. De informatie over te leveren prestaties (Wat gaan we daarvoor doen?) en de inzet van middelen (Wat mag het kosten?) is opgenomen in de toelichting op de operationele doelstellingen van de beleidsartikelen.

Wij hebben onderzocht in hoeverre het ministerie specifieke, meetbare en tijdgebonden effectindicatoren heeft opgenomen bij de kabinetsdoelstellingen in het beleidsverslag. Uit dit onderzoek blijkt dat het ministerie bij 40% van de doelstellingen specifieke, meetbare en tijdgebonden effectindicatoren heeft opgenomen. Voor 60% van de doelstellingen acht het ministerie het niet zinvol of haalbaar om specifieke, meetbare en tijdgebonden effectindicatoren op te nemen («comply-or-explain»).

Wij hebben verder onderzocht in hoeverre het ministerie specifieke, meetbare en tijdgebonden prestatie-indicatoren heeft opgenomen bij de operationele doelstellingen.

De resultaten van dit onderzoek zijn weergegeven in figuur 4. Om de ontwikkeling in de tijd te laten zien, hebben we de beschikbaarheid van informatie in de begroting 2009 (BuiZa, 2008) vergeleken met de resultaten van het onderzoek naar de Begroting en Jaarverslag 2006 en de Begrotingen 2007 en 2008. Het Ministerie van BuiZa heeft in de leeswijzer van de begroting aangegeven dat er geen informatie over beleidseffecten is opgenomen bij de toelichting op de operationele doelstellingen van de beleidsartikelen. Daarom staat in de staafdiagram «Doelstellingen» een 100% «explain»-score.

Overigens zijn wij van mening dat het ministerie hiermee niet voldoet aan wetsartikel 4 dat betrekking heeft op het experiment. In de toelichting bij artikel 4 van het begrotingswetsvoorstel van het Ministerie van BuiZa (BuiZa, 2008) staat aangegeven dat «indien bepaalde kabinetsdoelstellingen in de Beleidsagenda in termen van operationele doelstellingen, prestaties en effecten worden toegelicht, het daarom niet noodzakelijk is ook bij de betrokken beleidsartikelen zelf een toelichting te verstrekken. Een korte verwijzing naar de Beleidsagenda is dan voldoende.» BuiZa wijkt van dit wetsartikel af omdat zij in de toelichting op de operationele doelstellingen geen informatie heeft opgenomen over de na te streven resultaten per operationele doelstelling. In sommige gevallen zorgt dit ervoor dat het op basis van de begroting niet duidelijk is wat BuiZa concreet wil bereiken, terwijl BuiZa de Tweede Kamer via de begroting wel vraagt om financiële middelen te mogen inzetten. Dit is niet conform het VBTB gedachtegoed.

De volgende voorbeelden illustreren dit.

OD 8.3 Het gezamenlijk met partnerlanden werken aan behoud van Gemeenschappelijk Cultureel Erfgoed (GCE) en de implementatie van het multilaterale kader voor het behoud van erfgoed

Deze operationele doelstelling heeft geen betrekking op één van de kabinetsdoelstellingen. Het ministerie heeft in de begroting geen na te streven effecten aangegeven.

OD 2.9 Grotere veiligheid en stabiliteit door strijd tegen aantasting van het milieu en vernietiging van ecosystemen

In de beleidsagenda wordt, onder doelstelling 8 Actief bijdragen aan het tot stand komen van nieuwe ambitieuze internationale klimaatdoelstellingen voor na 2012, niet ingegaan op de concreet na te streven resultaten van operationele doelstellingen 2.9.

Het valt ons verder op dat het Ministerie van BuiZa voor een groot deel van de operationele doelstellingen (92%) aangeeft dat het ministerie het niet zinvol of haalbaar acht om prestatie-indicatoren op te nemen in de begroting. Dit komt volgens het Ministerie van BuiZa omdat concrete prestaties van jaar tot jaar kunnen verschillen. Wij vinden dat het niet opnemen van prestatie-indicatoren het inzicht dat de Tweede Kamer krijgt in door het ministerie te realiseren prestaties niet bevordert.

Effectindicatoren

In vergelijking met de Begroting 2008 heeft het Ministerie van BuiZa in de Begroting 2009 een aantal nieuwe effectindicatoren opgenomen om de effectiviteit van het beleid te kunnen beoordelen. Deze hebben betrekking op het bevorderen van gelijke kansen voor mannen en vrouwen (Milleniumontwikkelingsdoel 3). Een aandachtspunt voor het ministerie is het behouden van de consistentie in effectindicatoren zodat de ontwikkeling door de jaren heen gevolgd kan worden.

Aanpassing effectindicator CO₂ uitstoot per hoofd

Het Ministerie van BuiZa geeft in de begroting 2009 de CO₂ uitstoot per hoofd weer op het niveau van de ontwikkelingslanden, terwijl zij dat in de begroting 2008 weergaf voor het niveau wereldwijd. Hiermee is de effectindicator niet consistent. Het niveau wereldwijd zou ook passender zijn als effectindicator omdat dit betrekking heeft op een wereldwijd probleem en er in VN-verband ook een wereldwijd doel is genoemd voor 2015.

Inzicht in de besteding van middelen per kabinetsdoelstelling

Het Ministerie van BuiZa heeft in de begroting een tabel opgenomen met de dwarsverbanden tussen de kabinetsdoelstellingen, de operationele doelstellingen en de financiële middelen (Tabel A Doelstellingen en beleidsprogramma kabinet Balkenende IV 2007–2011 en de operationele doelstellingen en middelen). Doordat sommige operationele doelstellingen bijdragen aan het realiseren van verscheidene kabinetsdoelstellingen en in de kolom «bedragen» de totaalbedragen van deze operationele doelstellingen steeds volledig zijn meegeteld, geeft de tabel geen inzicht in de middelen die per kabinetsdoelstelling worden ingezet.

Doelstelling 3 Dichterbij brengen van een oplossing voor de conflicten in het Midden-Oosten

In het geval van doelstelling 3 geldt dat het doel alleen betrekking heeft op het Midden-Oosten, terwijl de operationele doelstellingen en de genoemde financiële middelen betrekking hebben op Nederlandse inzet en bijdrages die zich uitstrekken over veel meer landen dan landen in het Midden-Oosten. Het lijkt op deze manier dat het Ministerie van BuiZa heeft begroot om in 2009 € 866 miljoen uit te geven aan doelstelling 3 terwijl dit in de praktijk waarschijnlijk een kleiner deel is.

Inzicht in de besteding van middelen per operationele doelstelling

De Regeling Rijksbegrotingsvoorschriften 2009 (RBV) schrijven voor dat een departement in de begroting per operationele doelstelling aangeeft welke middelen het hiervoor wil inzetten in 2009. Wij constateren dat het Ministerie van BuiZa dit consequent heeft gedaan voor alle operationele doelstellingen, met uitzondering van de operationele doelstellingen 3.1 en 3.2. Het Ministerie van BuiZa legt in de leeswijzer uit dat deze operationele doelstellingen beide gerealiseerd worden uit de middelen voor operationele doelstelling 3.1.

Volgens ons kan het Ministerie van BuiZa het inzicht in de besteding van middelen verbeteren wanneer het ministerie een toelichting of uitsplitsing geeft van de bedragen die worden genoemd per operationele doelstelling. Door alleen per operationele doelstelling het totaalbedrag op te nemen, verschaft het ministerie geen duidelijk inzicht aan de Tweede Kamer waarvoor de middelen zullen worden ingezet.

De volgende voorbeelden uit de Begroting 2009 illustreren dit.

Operationele doelstelling 1.2 Bescherming van de rechten van de mens

In de budgettaire tabel van artikel 1 of in een toelichting heeft het Ministerie van BuiZa niet aangegeven dat van de € 48,7 miljoen aan programmakosten € 25 miljoen specifiek is bestemd voor het mensenrechtenfonds.

Operationele doelstelling 2.2 Bestrijding en terugdringing van het internationaal terrorisme

Het Ministerie van BuiZa heeft in de budgettaire tabel van artikel 2 opgenomen dat aan het uitvoeren van dit beleid geen programmakosten zijn verbonden. Dit lijkt in tegenspraak met het feit dat het ministerie in de passage over instrumenten/activiteiten bij operationele doelstelling 2.2 aangeeft dat Nederland in 2009 verdergaat met een samenwerkingsprogramma met Marokko en andere landen financieel en/of technisch wil ondersteunen. Het ministerie geeft hierover geen toelichting.

Operationele doelstelling 3.1 een democratische, slagvaardige en transparante EU die haar burgers vrijheid, recht, veiligheid, welvaart en duurzame economische groei biedt

Bij operationele doelstelling 3.1 staat geen toelichting bij het bedrag van € 4 253 miljoen. Een toelichting zou het inzicht in dit bedrag verbeteren. In de eerste plaats omdat het hier gaat om de Nederlandse afdracht aan de Europese Unie. Dit bedrag staat dus eigenlijk los van het realiseren van de effecten en prestaties op dit terrein. In de tweede plaats omdat het bedrag van € 4 253 miljoen veel lager is dan de Nederlandse afdracht in 2008 en de begrootte afdracht in 2010. Er is niet vermeld dat dit te maken heeft met de eenmalige korting op de EU-afdracht die Nederland heeft bedongen voor 2009.

4.1.2 Verzamelen beleidsinformatie niet-prioritaire doelstellingen

Als gevolg van het experiment wordt informatie over de realisatie van prestaties en doelen niet meer op het niveau van beleidsartikelen gegeven in het jaarverslag. Een deel van de beleidsinformatie (doelen en prestaties) over niet-prioritaire doelstellingen wordt hierdoor niet meer in het jaarverslag gepresenteerd. Deze informatie wordt volgens afspraak (Financiën, 2008) nog wel verzameld door het ministerie, in ieder geval ten behoeve van de volgende begroting. Wij hebben vastgesteld dat het Ministerie van BuiZa zich aan deze afspraak heeft gehouden en deze beleidsinformatie in 2008 heeft verzameld.

4.1.3 Beleidsinformatie in het Jaarverslag 2008

Wij hebben ook onderzocht hoe de minister van BuiZa zich in het jaarverslag verantwoordt over het realiseren van de kabinetsdoelstellingen en de departementale beleidsprioriteiten, de daarvoor geleverde prestaties en de daarmee gemoeide uitgaven.

Inzicht in de voortgang kabinetsdoelstellingen, beleidsconclusies en toonzetting

Voor alle tien doelstellingen heeft het Ministerie van BuiZa de belangrijkste ontwikkelingen en resultaten uit 2008 opgenomen in het beleidsverslag. Bij het merendeel van de doelstellingen wordt de voortgang van het beleid niet of slechts voor een beperkt onderdeel van het beleid meetbaar gemaakt aan de hand van effect- en prestatie-indicatoren. Het Ministerie van BuiZa geeft aan dat dit komt omdat het, volgens het ministerie, in veel gevallen niet haalbaar of zinvol is indicatoren te ontwikkelen en te meten. Wij vinden ook dat de resultaten van sommige doelstellingen, zoals doelstelling 2 Een Europa dat zijn eigen criteria voor uitbreiding serieus neemt en strikt toepast of doelstelling 7 Een evenwichtige en uitgesproken inzet voor mensenrechten wereldwijd zich moeilijk laten meten in effect- of prestatie-indicatoren. In een aantal gevallen zijn er wel meer mogelijkheden voor het ministerie om de resultaten van het beleid daadwerkelijk meetbaar te maken en indicatoren op te nemen in begroting en jaarverslag. Een belangrijk aspect van doelstelling 1 is het draagvlak onder de Nederlandse bevolking voor de EU. Het Ministerie van BuiZa zou hiervoor een effectindicator kunnen opstellen en het draagvlak jaarlijks laten meten. Ook voor de doelstellingen 9 en 10 geldt dat het ministerie effectindicatoren zou kunnen opstellen voor bijvoorbeeld de tevredenheid van ondernemers met de dienstverlening van posten van het ministerie of voor de perceptie van de dienstverlening van de Nederlandse overheid aan internationale organisaties en hun medewerkers. Het Ministerie van BuiZa heeft bij ons aangegeven te bekijken welke mogelijkheden er zijn om de resultaten van de beleidsdoorlichting Nederland als gastheer voor internationale organisaties (BuiZa, 2009c) te gebruiken als monitoring van het beleid.

Wij stellen verder vast dat het Ministerie van BuiZa bij alle kabinetsdoelstellingen beleidsconclusies heeft opgenomen conform de afspraak die is gemaakt in het kader van het experiment (Financiën, 2008a). Wij vinden dat de kwaliteit van de beleidsconclusies tussen de doelstellingen verschilt. Zo gaat de beleidsconclusie bij doelstelling 1 alleen concreet in op de gevolgen voor het Ierse «nee» tegen het verdrag van Lissabon, terwijl de tekst in het beleidsverslag ook ingaat op EU-klimaatbeleid, EU-ontwikkelingsbeleid, gemeenschappelijk asiel- en migratiebeleid. Wij vinden dat het ministerie in de beleidsconclusies ook op deze onderwerpen had moeten ingaan. Bij doelstelling 6 wordt in de beleidsconclusies erg specifiek ingegaan op resultaten bereikt in Benin (weliswaar als voorbeeld). Verder wordt in de beleidsconclusies bij doelstelling 9 ingegaan op een inventarisatie van de problematiek rondom psychiatrische patiënten in het buitenland. In beide gevallen betreft het nieuwe informatie die nog niet in de hoofdtekst bij de doelstelling werd genoemd. Wij vinden dat dergelijke specifieke onderwerpen niet pas bij de beleidsconclusies aan bod dienen te komen.

Wij bevelen het ministerie aan om in het volgende jaarverslag wederom beleidsconclusies op te nemen waarin het concreet onderbouwt in hoeverre het ministerie op koers ligt in het behalen van de desbetreffende kabinetsdoelstellingen (of juist niet) en wat het ministerie het komende jaar concreet gaat doen om de resultaten van het beleid (verder) te verbeteren.

Koppeling tussen middelen en de kabinetsdoelstellingen

Het Ministerie van BuiZa geeft in tabel A (Doelstellingen pijler 1 «Een actieve internationale en Europese rol» van het beleidsprogramma kabinet Balkenende IV 2007–2011 en de operationele doelstellingen beleidsartikelen) de dwarsverbanden aan tussen de kabinetsdoelstellingen en de operationele doelstellingen met de bijbehorende financiële middelen per operationele doelstelling. In de toelichting bij de tabel geeft het Ministerie van BuiZa aan dat een aantal operationele doelstellingen van het ministerie bij verschillende kabinetsdoelstellingen voorkomt. Het ministerie heeft ervoor gekozen om niet per operationele doelstelling uit te splitsen welke financiële middelen voor welke kabinetsdoelstelling worden ingezet.

Het is in beginsel mogelijk om de informatie in het beleidsverslag te herleiden naar de artikelen, maar verschillende beleidsartikelen dragen bij aan meerdere kabinetsdoelstellingen. De bij de beleidsartikelen behorende financiële middelen worden geheel toegerekend aan de betreffende kabinetsprioriteiten zodat dubbeltellingen ontstaan.

Goed bestuur in prioritaire landen

Voor goed bestuur in prioritaire landen is in 2008 € 181 miljoen uitgegeven. Uitgaven zijn gedaan om bij te dragen aan de realisatie van de doelstellingen 3, 5 en 7. In alle drie de gevallen telt het totaal aan uitgaven voor goed bestuur in prioritaire landen mee aan het totaal op de doelstelling. Het Ministerie van BuiZa heeft deze uitgave niet uitgesplitst voor ieder kabinetsdoel.

Wij stellen vast dat we op basis van het jaarverslag geen exact inzicht verkrijgen in de uitgaven die in 2008 zijn gedaan voor de realisatie van de afzonderlijke kabinetsdoelstellingen.

Toelichting op opmerkelijke verschillen in resultaten en besteding van middelen

In de RBV 2009 staat dat de toelichting bij het budgettair kader kort en bondig moet ingaan op opmerkelijke verschillen tussen raming en realisatie van financiële middelen en van prestatiegegevens. Omdat in de RBV niet wordt aangegeven wanneer sprake is van een opmerkelijk verschil, hanteren wij de vuistregel dat sprake is van een opmerkelijk verschil, als een afwijking groter dan 10% is. We stellen vast dat het Ministerie van BuiZa alle financiële verschillen tussen de vastgestelde begroting en de uiteindelijke realisatie heeft toegelicht. Verder geeft het Ministerie van BuiZa in een apart overzicht aan wat de belangrijkste financiële ontwikkelingen op hoofdlijnen zijn geweest in 2008. Wij hebben wel een aantal opmerkingen over de totstandkoming van de financiële toelichtingen bij de begrotingsartikelen. Zo documenteert het Ministerie van BuiZa de analyses en onderbouwingen voor de financiële toelichtingen onvoldoende en heeft de departementale auditdienst veel moeten bijdragen om de kwaliteit van de financiële toelichtingen op een aanvaardbaar niveau te brengen.

Voor wat betreft prestatiegegevens hebben wij geen opmerkelijke verschillen aangetroffen die bij het budgettair kader hadden moeten worden toegelicht.

4.2 Bruikbaarheid van de beleidsinformatie

De Algemene Rekenkamer heeft niet alleen gekeken naar de beschikbaarheid van informatie over beleid in het Jaarverslag 2008 en de Begroting 2009. Wij hebben ook onderzocht of de informatie in het beleidsverslag bruikbaar is voor de Tweede Kamer. De Tweede Kamer moet zich met deze informatie een oordeel kunnen vormen over de mate waarin een minister de kabinetsdoelstellingen en departementspecifieke beleidsprioriteiten heeft gerealiseerd met behulp van de daarvoor geleverde prestaties en ingezette middelen. Daarnaast dient het ministerie beleidsconclusies in het beleidsverslag op te nemen. Hierin dient zij aan te geven wat de resultaten in 2008 die wel en niet zijn behaald, betekenen voor het beleid in de komende jaren, te beginnen met 2009. Wij duiden dit aan als de «lessons learned». Dit jaar hebben we onderzoek gedaan naar doelstelling 7.

Doelstelling 7 «Een evenwichtige en uitgesproken inzet van mensenrechten overal ter wereld»

Operationele Doelstelling 1.2 Bescherming van de rechten van de mens.

Wij zijn ook nagegaan in hoeverre de verantwoording in het beleidsverslag zelfstandig voldoende informatie verschaft of vooral samen met de mensenrechtenrapportage moet worden gelezen (BuiZa, 2009a). Bij de behandeling van de begroting van het ministerie heeft de minister van BuiZa toegezegd dat hij jaarlijks zal rapporteren over de implementatie van de strategie en de bereikte resultaten in het jaarverslag (BuiZa, 2008e). Het Ministerie van BuiZa heeft ervoor gekozen om een aparte mensenrechtenrapportage op te stellen die geen deel uitmaakt van het jaarverslag.

Mensenrechtenstrategie en actieplan

In november 2007 heeft het Ministerie van BuiZa de mensenrechtenstrategie «Naar een menswaardig bestaan» gepresenteerd (BuiZa, 2007e). Hierin geeft het ministerie aan dat het op vier mensenrechtenthema’s vooruitgang wil boeken:

– universaliteit van mensenrechten (voor iedereen, altijd en overal);

– mensenrechten, vrede en veiligheid;

– ondeelbaarheid van mensenrechten;

– de stem van mensenrechten (mensenrechtenactiviteiten enactivisten ondersteunen).

In de mensenrechtenstrategie zijn 102 doelstellingen geformuleerd. Het ministerie heeft een actieplan opgesteld voor de implementatie van deze doelstellingen (BuiZa, 2008d). Als onderdeel van de mensenrechtenstrategie heeft het ministerie ook een mensenrechtenfonds opgezet, waaruit het projecten ter verbetering van mensenrechten subsidieert. Dit fonds is beschikbaar per 1 januari 2008. De begrote financiële omvang van het mensenrechtenfonds bedroeg € 20 miljoen (BuiZa 2007b). De uiteindelijke realisatie in 2008 bedroeg € 23 miljoen (BuiZa, 2009c).

Doelstelling 7 in het beleidsverslag

De tekst bij doelstelling 7 in het beleidsverslag is opgebouwd uit elementen van de mensenrechtenstrategie Naar een menswaardig bestaan. Daarnaast is aandacht besteed aan de inspanningen van het Ministerie van BuiZa en de resultaten daarvan in multilateraal verband (VN en EU). Ook staat hierin een aantal concrete ontwikkelingen in landen en regio’s zoals Egypte, Sri Lanka en Servië. In de inleiding geeft het ministerie aan dat het beleidsverslag een kort overzicht geeft van de inzet en resultaten in 2008. Voor een volledig overzicht verwijst het ministerie naar de mensenrechtenrapportage.

Wij vinden dat de tekst in het beleidsverslag op een aantal plaatsen te algemeen is verwoord en daardoor weinig informatie verschaft over de inzet en resultaten in 2008:

• Bij het onderdeel mensenrechten voor iedereen, altijd en overal geeft het Ministerie van BuiZa aan dat het extra prioriteit heeft gegeven aan de onderwerpen doodstraf, marteling, vrijheid van godsdienst en levensovertuiging, rechten van vrouwen en kinderen en de non-discriminatie van homoseksuelen in 2008. Het is niet duidelijk uit welke activiteiten en resultaten dit concreet blijkt;

• Voor het onderdeel Mensenrechten, vrede en veiligheid geldt hetzelfde. Ook hier geeft het ministerie in het beleidsverslag alleen aan dat zij in 2008 verschillende activiteiten heeft ondernomen om mensenrechten te bevorderen bij de bestrijding van terrorisme en om het «Responsibility to Protect» principe uit te werken. Op de concrete activiteiten gaat het ministerie niet nader in.

In het stuk over mensenrechten in multilateraal verband maakt het Ministerie van BuiZa wel concreet wat de Nederlandse inzet is geweest in VN- en EU-verband. Ook gaat het ministerie in op een aantal resultaten dat is bereikt, zoals de bespreking en veroordeling van mensenrechtenschendingen in speciale en reguliere zittingen van de Mensenrechtenraad en het feit dat 48 landen een «universele periodieke toets» in de Mensenrechtenraad hebben ondergaan. Het ministerie geeft niet aan of er doelen zijn nagestreefd, maar niet zijn bereikt.

Beleidsconclusies in het beleidsverslag

In de beleidsconclusies in het beleidsverslag zou een ministerie volgens ons moeten aangeven wat de «lessons learned» zijn. De beleidsconclusies bij doelstelling 7 voldoen hier beperkt aan. Het Ministerie van BuiZa concludeert dat de intensivering van het mensenrechtenbeleid is geslaagd en dat het aantal activiteiten hierdoor is toegenomen. Ook in de komende jaren is deze inzet echter nog nodig, omdat op allerlei plaatsen ter wereld nog steeds ernstige schendingen van mensenrechten plaatsvinden. Deze conclusie is zeer algemeen en geeft weinig richting aan toekomstig beleid.

In de beleidsconclusies had het ministerie volgens ons concreter aan kunnen geven op welke onderdelen van het mensenrechtenbeleid meer aandacht nodig is, bijvoorbeeld omdat er sprake is van ernstige mensenrechtenschendingen of omdat het ministerie daar nog weinig aandacht aan heeft besteed in 2008. Ook had het ministerie aan kunnen geven hoe het dit in 2009 denkt te zullen verbeteren.

Mensenrechtenrapportage

Wij hebben bekeken in hoeverre de mensenrechtenrapportage inzicht biedt in de uitvoering van de mensenrechtenstrategie van het Ministerie van BuiZa in 2008.

Geen controle mensenrechtenrapportage

Noch de auditdienst van het Ministerie van BuiZa noch de Algemene Rekenkamer heeft gecontroleerd hoe de mensenrechtenrapportage tot stand is gekomen en of de daarin opgenomen informatie betrouwbaar en correct is. De mensenrechtenrapportage is namelijk geen onderdeel van het jaarverslag.

De mensenrechtenrapportage kent dezelfde opbouw en onderwerpen als de mensenrechtenstrategie. Daarnaast heeft het ministerie een onderdeel toegevoegd dat ingaat op de inzet van het Ministerie van BuiZa in landen in de regio’s Noord-Afrika, het Midden-Oosten en de Golf, Azië, Afrika, Amerika, Europa en Oost-Europa en Centraal-Azië. Per onderdeel van de mensenrechtenstrategie geeft het ministerie aan welke activiteiten het Ministerie van BuiZa heeft ondernomen op dit vlak. Ook geeft het ministerie herhaaldelijk aan tot welke resultaten dit heeft geleid, bijvoorbeeld door aan te geven welke resoluties zijn aangenomen in VN-verband.

Wij vinden het positief dat het ministerie uitgebreid en meestal concreet rapporteert over de activiteiten die zijn ontplooid vanuit de mensenrechtenstrategie. Het is alleen lastig te bepalen in hoeverre het ministerie op koers ligt met het hele actieplan. Dat komt omdat een overzicht op de voortgang van het hele actieplan ontbreekt en omdat het ministerie niet aangeeft wat de resultaten in 2008 concreet betekenen voor 2009.

Mensenrechtenrapportage geen onderdeel jaarverslag

Het Ministerie van BuiZa heeft toegezegd dat de rapportage over de implementatie van de mensenrechtenstrategie en de resultaten daarvan deel zou uitmaken van het jaarverslag. Het ministerie heeft er echter voor gekozen om los van het jaarverslag een aparte rapportage op te stellen. Het positieve is dat het ministerie de Tweede Kamer hiermee een uitgebreid inzicht biedt in de inzet voor de mensenrechtenstrategie. Zo uitgebreid is het niet mogelijk in het beleidsverslag.

Een nadeel is dat de auditdienst van het Ministerie van BuiZa en de Algemene Rekenkamer de totstandkoming van de mensenrechtenrapportage niet beoordelen, waar dat wel gebeurt voor de informatie in het jaarverslag. De betrouwbaarheid van de informatie in de mensenrechtenrapportage is hierdoor minder gewaarborgd dan de informatie in het jaarverslag. Dit kan ook een negatief effect hebben op de betrouwbaarheid van de informatie in het beleidsverslag, aangezien het ministerie voor «een volledig overzicht» of «meer informatie» in het beleidsverslag verwijst naar de mensenrechtenrapportage. In ieder geval moet de beleidsinformatie in het jaarverslag voor ons en voor de departementale auditdienst verifieerbaar blijven. Dit kan aan de hand van de mensenrechtenrapportage of aan de hand van andere overlegbare bronnen.

Aanbevelingen

Voor het Beleidsverslag 2009 bevelen wij het volgende aan:

• Geef concreter dan in het Beleidsverslag 2008 aan welke resultaten zijn behaald en (nog) niet zijn behaald voor de verschillende onderdelen uit de mensenrechtenstrategie (mensenrechten voor iedereen, altijd en overal, mensenrechten, vrede en veiligheid, ondeelbaarheid van mensenrechten, de stem van de mensenrechten).

• Geef in de beleidsconclusies aan welke doelen wel en welke niet zijn bereikt in 2009 en wat eventuele actuele ontwikkelingen inhouden voor de concrete uitvoering van de mensenrechtenstrategie in de toekomst.

Voor de mensenrechtenrapportage bevelen wij het volgende aan:

• Neem in de mensenrechtenrapportage een overzicht op van de voortgang van de uitvoering van de mensenrechtenstrategie.

• Geef bij de keuze voor speciale inzet in landen of regio’s aan waarom (extra) inzet van het Ministerie van BuiZa nodig is.

• Geef, net als in het beleidsverslag, aan wat de stand van zaken eind 2009 concreet betekent voor de inzet van het Ministerie van BuiZa in 2010/2011.

Ten slotte bevelen wij aan om de totstandkoming van de mensenrechtenrapportage te «stroomlijnen» met het jaarverslag en de controle op de totstandkoming door de departementale auditdienst. Dit is vooral van belang als het ministerie in het jaarverslag een overzicht geeft van de belangrijkste aspecten in de mensenrechtenrapportage. Wij geven daarom in overweging de departementale auditdienst te vragen om, net als bij de tweejaarlijkse rapportage «Resultaten in ontwikkeling», de totstandkoming van de mensenrechtenrapportage te beoordelen.

5. REACTIE MINISTERS EN NAWOORD ALGEMENE REKENKAMER

De ministers van BuiZa en voor Ontwikkelingssamenwerking hebben op 30 april 2009 gereageerd op ons rapport bij het Jaarverslag 2008 van het Ministerie van BuiZa (V). Hieronder volgt de integrale tekst van de reactie (§ 5.1) van de ministers. De reactie staat ook op onze website: www.rekenkamer.nl. De reactie gaf ons aanleiding tot een nawoord (§ 5.2).

5.1 Reactie ministers

«Het Ministerie heeft wederom een goedkeurende accountantsverklaring ontvangen. Wij zijn verheugd dat ook de Algemene Rekenkamer (AR) het beheer op orde heeft bevonden en op veel terreinen verbeteringen heeft geconstateerd. Dat is ondermeer het geval bij het personeelsbeheer, het materieelbeheer, het subsidiebeheer en de EU-aanbestedingen.

Uit het onderzoek komt evenwel een aantal tekortkomingen op het vlak van bedrijfsvoering naar voren. We zijn ons bewust dat het systeem van de overplaatsbaarheid van medewerkers van Buitenlandse Zaken bepaalde risico’s met zich mee kan brengen. De departementsleiding houdt ontwikkelingen op het vlak van bedrijfsvoering dan ook nauwlettend in de gaten en neemt waar nodig actie. Ook de concerncontroller houdt, zoals U zelf aangeeft, strikt toezicht op de uitvoering van beheer. Zoals in onze reactie op het RJv 2007 reeds werd onderstreept, is het staand beleid binnen het Ministerie maatregelen ter verbetering van beheer te nemen. Dat kan op verschillende manieren. In 2008 zijn de kaders van het nieuwe personeelsbeleid vastgelegd. In het nieuwe beleid zal nog nadrukkelijker aandacht besteed worden aan structurele kennisopbouw, -ontwikkeling en -behoud. Daarnaast worden oplossingen gezocht in organisatorische zaken als bijvoorbeeld regionalisering binnen het postennet: door efficiëntere samenwerking tussen Nederlandse ambassades wordt kennisbehoud en -ontwikkeling verder bevorderd. Het voornemen is om de administratie waar mogelijk regionaal te bundelen. Enkele pilots zijn nu in uitvoering en worden in 2010 geëvalueerd.

Wij zijn verheugd met de bijzondere aandacht van de AR voor transparantie van ontwikkelingssamenwerking en zien ons gesteund in ons streven naar verbeteringen op dit vlak. U spoort ons terecht aan om kansen op het terrein van vergroting van transparantie te benutten. Het aanbod van de AR hier aan bij te dragen wordt door ons van harte omarmd.

Wij constateren met U dat met het experiment ten aanzien van de begroting en het jaarverslag belangrijke vooruitgang is geboekt. Ook wij vinden het belangrijk om te leren van ervaringen uit het afgelopen jaar. Dat betekent dat ook niet bereikte resultaten meegenomen moeten worden.

U merkt op dat in de begroting en het jaarverslag niet goed inzichtelijk wordt gemaakt welke financiële volumes er zijn ingezet ten behoeve van de respectievelijke kabinetsdoelen. U gaat daarmee voorbij aan het feit dat verschillende doelen van het buitenlandbeleid nauw met elkaar verweven zijn en bestedingen bijdragen aan de realisatie van meerdere doelstellingen. Wij zijn van mening dat de tabel een getrouwe weergave biedt van bestedingen per kabinetsdoelstelling.

Wij stellen vast dat U tevreden bent over de mensenrechtenrapportage waarin het Ministerie de Tweede Kamer uitgebreid informeert over de activiteiten die in het kader van de Mensenrechtenstrategie zijn ontplooid. Wij erkennen dat er een duidelijke samenhang bestaat tussen het jaarverslag en de mensenrechten-rapportage. Bezien zal worden hoe in het beleidsverslag concreter ingegaan kan worden op al dan niet behaalde resultaten. Uw specifieke aanbevelingen ten aanzien van de mensenrechtenrapportage nemen wij mee in de tot standkoming van de volgende rapportage.

Volgens U is het inzetten van de lijn «principle based» versus «rule based» op verschillende onderdelen van het beheer nog een stap te vroeg. Als reden geeft U aan dat het Ministerie nog niet voldoet aan sommige basisvoorwaarden van ordelijk en controleerbaar beheer. Op zich delen wij Uw visie dat deze lijn nog niet op alle onderdelen mag en kan worden ingezet. Wij beperken dit dan ook tot de onderdelen, waar dit mogelijk en verantwoord is. Uitgangspunt hierbij is dat alleen verantwoorde risico’s mogen worden gelopen.

Uw conclusie dat geen sprake is van een wezenlijke verbetering van het voorschottenbeheer bestrijden wij. De uitvoering van het plan van aanpak ter verbetering van het voorschottenbeheer heeft ertoe geleid dat het ministeriebrede beheer van de rapportages sterk is verbeterd, het sanctiebeleid veel consequenter wordt uitgevoerd en de oude voorschotten nagenoeg geheel zijn afgewikkeld. U spreekt ten aanzien van de oude voorschotten zelfs van een grote prestatie.

Wij zijn het wel met U eens dat ruimte bestaat voor verdere verbetering. De aandacht voor de verbijzonderde interne controles zal worden vergroot om onzorgvuldigheden zo veel als mogelijk is te voorkomen. Ook zal meer voorlichting plaatsvinden over het beheer van complexe, multi-donor programma’s.

BIJLAGE

Voorschottenbeheer

Het Ministerie heeft de afgelopen jaren fors geïnvesteerd in de kwaliteit van het voorschottenbeheer. Naast activiteiten om het bewustzijn en de kennis onder medewerkers te vergroten is fors ingezet in het toezicht op een correct en adequaat beheer van voorschotten. Uw conclusie dat dit niet geleid heeft tot een wezenlijke verbetering van het voorschottenbeheer bestrijden wij. De uitvoering van het plan van aanpak ter verbetering van het voorschottenbeheer heeft ertoe geleid dat het ministeriebrede beheer van de rapportages sterk is verbeterd, het sanctiebeleid veel consequenter wordt uitgevoerd en de oude voorschotten nagenoeg geheel zijn afgewikkeld. U spreekt ten aanzien van de oude voorschotten zelfs van een grote prestatie.

Wij zijn het wel met U eens dat ruimte bestaat voor verdere verbetering. Bovendien zijn wij net als U van mening dat met het terugbrengen van het toezicht zeer zorgvuldig moet worden omgegaan.

In Uw rapport doet U een groot aantal aanbevelingen om het voorschottenbeheer op verschillende onderdelen te verbeteren. Veel van deze aanbevelingen maken reeds deel uit van de huidige praktijk en zullen in 2009 conform Uw aanbevelingen worden gehandhaafd. Hieronder vallen bijvoorbeeld het consequent blijven aanspreken van budgethouders op basis van strak toezicht en het blijven investeren in kennis.

U concludeert dat individuele medewerkers onvoldoende affiniteit hebben met activiteitenbeheer. Deze conclusie wordt door ons onderkend. Wij zullen dit nauwlettend monitoren.

Het strakkere toezicht op de inhoud en uitvoering van plannen van budgethouders voor verbijzonderde interne controles zal een aantal van de door de Algemene Rekenkamer gesignaleerde problemen adresseren. Deze maatregelen moeten er toe leiden dat een goed uitgevoerd voorschottenbeheer verinnerlijkt wordt zodat het zeer intensieve toezicht van de concerncontroller verantwoord kan worden teruggebracht tot acceptabele proporties.

De stijging van de onrechtmatigheden doet zich voornamelijk voor bij nieuwe, complexere financieringsvormen in multi-donor verband. Bij de afwikkeling van oudere activiteiten zijn nauwelijks onrechtmatigheden geconstateerd. Om dit te verbeteren zal ingezet worden op ontwikkeling van specifieke kennis via bestaande instrumenten zoals de leergang activiteitencyclus en de e-learning module voorschottenbeheer. Verder zal voor de verantwoording van multi-donor voorschotten een standaard rekensjabloon worden ingevoerd waardoor de kans op fouten zal afnemen.

Ten aanzien van de tijdigheid van het uitsturen van rappelbrieven constateert U dat het ministerie de doelstelling uit het plan van aanpak niet heeft behaald. Deze constatering is op zich terecht.

Zoals ook in de derde voortgangsrapportage aan de Tweede Kamer is aangegeven, zijn wij van mening dat de doelstelling dat alle budgethouders altijd alle rappellen tijdig versturen nooit behaald zal worden. Het zou naar onze mening ook niet doelmatig zijn om investeringen te plegen die dit mogelijk zouden moeten maken. Zeker bij kleinere budgethouders is het niet doelmatig om bij ziekte of verlof vervanging van dit soort taken te organiseren. Bovendien zullen tijdelijke uitval van het geautomatiseerde ERP systeem en externe omstandigheden altijd tijdelijke achterstanden blijven veroorzaken. Voor het antwoord op de vraag of het Ministerie op dit gebied voldoende «in control» is, wordt dan ook gekeken naar een gewogen gemiddelde over alle budgethouders heen. Indien ministeriebreed ongeveer 90% van de rappelbrieven tijdig worden verstuurd, vinden wij dat we voldoende «in control» zijn ten aanzien van dit deelproces.

In het toezichtmodel dat thans wordt gehanteerd zal de concerncontroller pas actie ondernemen richting een budgethouder indien de score op rappelgebied drie weken achtereen onvoldoende is. Dit is een uitvloeisel van het besef dat tijdelijke achterstanden onvermijdbaar zijn, mits ze binnen een redelijke termijn weer worden ingelopen. Wij blijven van mening op dit terrein voldoende «in control» te zijn.

U constateert dat ongeveer een derde van alle rapportages niet tijdig beoordeeld wordt. Als gevolg van de wijze waarop deze administratie is vormgegeven, kan alleen maar geconstateerd worden dat bij ongeveer een derde van rapportages de goedkeuring niet binnen 2 maanden (voor tussentijdse rapportages) of 3 maanden (voor eindrapportages) is vastgelegd.

Voordat een rapportage kan worden goedgekeurd, is soms uitvoerig overleg met de aanleverende organisaties nodig of moeten aanvullende vragen worden gesteld. Hierdoor kan een beoordeling langer duren dan voorzien.

Desondanks zijn wij van mening dat de tijdigheid waarmee rapportages worden beoordeeld en afgewikkeld verder kan verbeteren. De aandacht die hieraan in 2008 is besteed heeft al tot verbetering geleid. In 2009 zullen wij aandacht aan dit aspect blijven besteden. Hierbij moet overigens ook worden gerealiseerd dat er piekmomenten in het jaar bestaan waarop veel rapportages tegelijkertijd worden ontvangen. Dit kan tot tijdelijke vertraging in de beoordeling van rapportages leiden.

Toezicht op het NIMD

Zoals U in Uw rapport aangeeft, heeft het Ministerie het reeds in 2007 verbeterde toezicht op het NIMD in 2008 krachtig voortgezet. Wij zijn het met U eens dat het toezicht in 2008 intensief was, waarmee passend is gereageerd op de op dat moment voortdurende zorg over het door het NIMD gevoerde beheer.

In 2008 zijn de reeds vastliggende verplichtingen waaraan het NIMD is gehouden herbevestigd en zijn aanvullende afspraken gemaakt in het Plan van Aanpak van het NIMD. In dit Plan van Aanpak zijn verbeteringen opgenomen die het NIMD doorvoert en zal doorvoeren om strikte naleving van de subsidievoorwaarden te garanderen. Wij zijn het met U eens dat het verbeterde toezicht op het NIMD nog niet heeft geresulteerd in een reeds in 2008 zichtbaar verbeterd beheer door het NIMD. Het in 2008 formeel ingestelde sanctiebeleid blijft in 2009 dan ook onverkort van kracht. In de tweede helft van 2009 zal ik middels een extern onderzoek laten vaststellen of de beoogde verbeteringen zijn gerealiseerd.

Het bevreemd ons dat U, ondanks de complimenten met betrekking tot het beheer aan ons adres, evengoed een onvolkomenheid bij het Ministerie neerlegt.

Reviewbeleid

Hoewel Uw constatering dat reviews niet of beperkt worden uitgevoerd feitelijk juist is, suggereert U dat het Ministerie te weinig reviews uitvoert. Wij delen Uw impliciete suggestie niet. Het Ministerie voert het rijksbeleid uit, waarin is vastgelegd dat reviews alleen worden uitgevoerd indien op basis van een risicoanalyse er concrete signalen of aanwijzingen zijn om te twijfelen aan de kwaliteit van de accountantscontrole. Uw wens om het rijksbeleid aan te passen hebben wij ter kennisgeving aangenomen. Wij delen Uw conclusie dat het reviewbeleid nog niet toereikend is, niet.

Zoals ook in de reactie op de Secretarisbrief is aangegeven, delen wij wel met U het belang van een tijdige uitvoering van verbijzonderde interne controles. De interne controleplannen van de grote (OS-) directies worden daarom in het voorjaar afgestemd met de directie Financieel Economische Zaken. Wij stellen vast dat Uw aanbevelingen overeen komen met de door ons vastgestelde acties.

EU-aanbestedingen

Wij zijn verheugd met Uw constatering dat de naleving van Europese aanbestedingsregelgeving en de interne regelgeving van het Ministerie over aanbesteden is verbeterd. Het Ministerie zal bezien hoe de tijdigheid van het indienen van verzoeken om gebruik te kunnen maken van uitzonderingsbepalingen en ook de begeleiding van budgethouders bij aanbestedingstrajecten kan worden verbeterd. Uw aanbeveling van een centraal contractregister zal hier in worden meegenomen.

Huisvesting

In lijn met Uw aanbevelingen zijn in 2008 verschillende maatregelen genomen ter verbetering van het beheer van huisvestingsprojecten. Het effect hiervan zal in 2009 zichtbaar worden. De initiële raming is nooit een perfecte basis. Door middel van risico-analyse bij aanvang worden onzekerheden zoveel mogelijk in kaart gebracht. Vervolgens wordt bezien hoe deze beheersbaar kunnen worden gehouden. Sommige risico’s zijn echter niet te voorzien.

In het kader van verdere verbetering van het toezicht op het regulier onderhoud wordt in 2009 een leesfunctie voor de posten in Planon ingevoerd. Overigens zijn wij niet van mening dat er een noodzaak tot het aanpassen van de bevoegdheden van de directie DHB bestaat.

In het eerste half jaar van 2009 zijn themacontroles uitgevoerd. Daarnaast zijn er duidelijke afspraken met ISB gemaakt over onderzoek naar de uitvoering van het huisvestingsbeleid op posten.

Vliegtickets

In navolging van de constateringen van de Auditdienst van het Ministerie in het najaar van 2008 stelt U dat het beheerproces rondom vliegtickets op een aantal punten verbeterd kan worden. Het Ministerie heeft reeds aan een deel van de aanbevelingen opvolging gegeven door het aanscherpen van de toepassing van de bestaande regelgeving en door aanpassingen in het pakket van eisen met betrekking tot het aanbestedingstraject voor 2009. Het Handboek Bedrijfsvoering zal zo nodig aangepast worden.

Informatiebeveiliging

De inspanningen van het Ministerie op het gebied van de informatiebeveiliging zijn niet onopgemerkt gebleven. Na de constateringen en aanbevelingen van de AR in voorgaande jaren is veel werk verzet om de informatiebeveiliging op orde te krijgen.

Ook de implementatie en uitvoering van de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp) heeft na de aanstelling van een functionaris voor de gegevensbescherming (FG) een impuls gekregen. Dat neemt niet weg dat er zaken zijn, die de nodige aandacht zullen behoeven en ook krijgen, zoals de uit te voeren beveiligingsmaatregelen door de budgethouders en de Wbp-aspecten van uitbesteding van processen waarbij persoonsgegevens worden verwerkt. Kennisopbouw en -behoud wordt gewaarborgd binnen de kerngroep informatiebeveiliging (KGIB), die bestaat uit leden vanuit verschillende disciplines (CDIO, ICT, ACD en VDB). De KGIB ziet toe op de correcte uitvoering van het informatiebeveiligingsbeleid van het gehele departement (inclusief posten).

Vertrouwensfuncties

Wij nemen de drie aanbevelingen van de AR op het terrein van de veiligheidsonderzoeken ter harte. Ten aanzien van de aanbeveling dat het Ministerie dient te zorgen voor een correcte uitvoering van de WVO kan worden opgemerkt dat het aantal functionarissen dat op een vertrouwensfunctie is uitgezonden zonder verklaring van geen bezwaar inmiddels is gereduceerd. Het Ministerie werkt aan een inhaalslag om de per eind 2008 genoemde 39 medewerkers alsnog zo spoedig mogelijk te laten screenen door hen, waar mogelijk, naar Nederland te laten overkomen voor een gesprek met de onderzoeker van de AIVD. In enkele gevallen zijn AIVD-medewerkers in de gelegenheid gesteld om enige medewerkers die reeds op hun functie waren aangetreden in het buitenland te interviewen. Dit heeft inmiddels geleid tot een behoorlijke reductie van het aantal nog te screenen medewerkers te weten, 20 reguliere medewerkers en 11 zowel externe als BZ medewerkers die op korte termijn moesten worden ingezet voor EU missies. Wij tekenen hierbij nog aan dat een deel van de genoemde 39 medewerkers collega’s betreft die in het verleden reeds een veiligheidsonderzoek hadden ondergaan.

Een tweede aanbeveling van de AR luidt dat het Ministerie in 2009 samen met de AIVD alsnog de gevestigde praktijk rond het vaststellen van vertrouwensfuncties en veiligheidsonderzoeken evalueert. Het voornemen bestaat om binnen afzienbare termijn het convenant inzake vertrouwensfuncties tussen de AIVD en het Ministerie af te sluiten op basis waarvan een evaluatie kan plaatsvinden. Het ligt in de lijn der verwachting dat deze evaluatie conform de aanbeveling van de AR eind 2009 dan wel begin 2010 zijn beslag zal krijgen. Deze evaluatie kan worden gebruikt om een aantal oplossingsrichtingen te leveren voor de structurele problematiek rond de WVO, en conform de derde aanbeveling van de AR samen met de AIVD te zorgen voor een meer beheerst proces.

Tenslotte werkt het Ministerie departementsbreed reeds met voortvarendheid aan een geautomatiseerd systeem van managementinformatie op het gebied van vertrouwensfuncties. Naar verwachting zal dit systeem rond einde zomer 2009 operationeel zijn.

Archief- en dossierbeheer

In overeenstemming met Uw aanbeveling blijven wij aandacht besteden aan het toezicht op hoe posten omgaan met archief- en dossierbeheer. Het toezicht van de directie Documentaire Informatievoorziening omvat een jaarlijks op te stellen risicoanalyse met als doel die posten te identificeren waarbij het archiefbeheer aandacht behoeft.

Ook zal blijvend aandacht besteed worden aan de capaciteit en bewustzijn van de medewerkers belast met archief- en dossierbeheer. Medio 2009 zal de nieuwe archiefinstructie voor het departement gereed zijn. Deze instructie zal in het najaar, na het volgen van opleidingen door archiefmedewerkers en na de clustering van de archieven, operationeel worden. De capaciteit van de archiefmedewerkers en de kwaliteit van het dossierbeheer zullen hierdoor een impuls krijgen.»

5.2 Nawoord Algemene Rekenkamer

Ontwikkelingssamenwerking is een belangrijk onderdeel van het Nederlandse buitenlandbeleid. De complexiteit ervan vereist onder meer goed functionerende bedrijfsvoeringsprocessen bij het ministerie.

Wij zijn blij dat de ministers het belang van goed functionerende bedrijfsvoeringsprocessen onderkennen en willen streven naar verdere verbeteringen op dit punt. Immers, bedrijfsvoeringsprocessen die op orde zijn dragen bij aan transparantie over het gevoerde beheer en over de daarmee behaalde resultaten op het gebied van ontwikkelingssamenwerking.

Wij stellen het op prijs dat de ministers ons aanbod om hieraan bij te willen dragen, van harte omarmen. Wij constateren dat de toezeggingen van de ministers aansluiten bij onze aanbevelingen.

Dat de ministers, ter verbetering van het beheer bij het ministerie, nadrukkelijker aandacht zullen besteden aan structurele kennisopbouw, -ontwikkeling en -behoud, waarderen wij zeer.

nr. 2MEMORIE VAN TOELICHTING

INHOUDSOPGAVE

A. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING BIJ HET BEGROTINGSWETSVOORSTEL

Wetsartikel 1 (begrotingsstaat ministerie)

De begrotingsstaten die onderdeel uitmaken van de Rijksbegroting, worden op grond van artikel 1, derde lid, van de Comptabiliteitswet 2001 elk afzonderlijk bij de wet vastgesteld. Het onderhavige wetsvoorstel strekt ertoe om de begrotingsstaat van het ministerie van Buitenlandse Zaken (V) voor het jaar 2008 vast te stellen.

Alle voor dit jaar vastgestelde begrotingswetten tezamen vormen de Rijksbegroting voor het jaar 2008. Een toelichting bij de Rijksbegroting als geheel is opgenomen in de Miljoenennota 2008.

Met de vaststelling van dit wetsartikel worden de uitgaven, verplichtingen en de ontvangsten voor het jaar 2008 vastgesteld. De in die begroting opgenomen begrotingsartikelen worden in onderdeel B van deze Memorie van Toelichting toegelicht (de zogenoemde begrotingstoelichting).

Wetsartikel 2 (begrotingsstaat baten-lastendienst(en))

Met de vaststelling van dit wetsartikel worden de baten en de kapitaaluitgaven en -ontvangsten van de baten-lastendienst Centrum voor de Bevordering van de Import uit ontwikkelingslanden (CBI) voor het jaar 2008 vastgesteld. De in die begrotingen opgenomen begrotingsartikelen worden toegelicht in onderdeel B (Begrotingstoelichting) van deze Memorie van Toelichting en wel in de paragraaf inzake de diensten die een baten-lastenstelsel voeren.

B. BEGROTINGSTOELICHTING

LEESWIJZER

Veranderingen ten opzichte van 2007

De indeling van de begroting van het ministerie van Buitenlandse Zaken is gelijk aan die van 2007. De vergelijkbaarheid over de jaren is daarmee gewaarborgd.

Eén algemene beleidsdoelstelling is gewijzigd ten opzichte van 2007:

Algemene beleidsdoelstelling 4 is gewijzigd in «Meer welvaart, eerlijkere verdeling en minder armoede». Groei en verdeling komt nu meer tot uitdrukking in deze titel.

Tevens zijn in de begroting 2008 de titels van vijf operationele doelstellingen gewijzigd:

Operationele doelstelling (OD) 4.3 is gewijzigd in «Verhoogde economische groei en verminderde armoede als gevolg van gezonde private sector ontwikkeling in ontwikkelingslanden». Deze operationele doelstelling legt meer dan voorheen de nadruk op de ontwikkeling van de private sector.

Operationele doelstelling 5.1 is gewijzigd in «Alle kinderen, jongeren en volwassenen hebben gelijke kansen om kwalitatief goed onderwijs te doorlopen, dat hen de benodigde vaardigheden en kennis biedt om op een volwaardige wijze deel te kunnen nemen aan de samenleving». Bij deze operationele doelstelling is meer dan in 2007, de nadruk gelegd op voor jongeren en volwassenen noodzakelijke aanvullende training en scholing om te komen tot persoonlijke en sociale ontwikkeling.

Operationele doelstelling 5.2 is gewijzigd in «Versterking van het gebruik van kennis en onderzoek in beleid en praktijk van ontwikkelingssamenwerking en versterking van post-secundair onderwijs- en onderzoekscapaciteit in partnerlanden. Vermindering van kwalitatieve en kwantitatieve tekorten aan geschoold middenkader». In tegenstelling tot vorig jaar is de aandacht nu niet slechts gericht op tertiair onderwijs, maar op het gehele post-secundaire onderwijs.

Operationele doelstelling 6.2 is gewijzigd in: «Duurzaam waterbeheer, een hoger percentage mensen dat duurzame toegang heeft tot veilig drinkwater en sanitaire voorzieningen».

Operationele doelstelling 8.1 is gewijzigd in: «Grotere buitenlandse bekendheid met de Nederlandse cultuur en versterking van de culturele identiteit in ontwikkelingslanden».

Cultuur in ontwikkelingslanden is ondergebracht in beleidsartikel 8, operationele doelstelling 1. Dit komt in de titel tot uitdrukking.

De beleidsartikelen weerspiegelen het geïntegreerde karakter van het buitenlandbeleid. Dit komt naar voren in de verschillende beleidsartikelen waar doelstellingen en uitgaven voor ontwikkelingssamenwerking en voor het bredere buitenlandbeleid in samenhang worden beschreven.

De begroting 2008 is ingedeeld naar thema’s. Hierdoor is het mogelijk per thema inzichtelijk te maken welke doelen worden gesteld en welke middelen en instrumenten daar aan bijdragen.

Indeling

De beleidsartikelen worden voorafgegaan door de beleidsagenda waarin de beleidsprioriteiten van het Nederlandse buitenlandbeleid voor 2008 zijn aangegeven. De genoemde prioriteiten lopen parallel met het beleidsprogramma van het Kabinet en met het Project 2015 om de Millennium Development Goals (MDG’s) dichterbij te brengen. In de beleidsagenda is een tabel opgenomen die inzichtelijk maakt waar onderdelen van het beleidsprogramma terugkomen in de begroting. De prioriteiten in het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid en de daar bijhorende landenprofielen zullen voorafgaand aan de begrotingsbehandeling nog nader worden uitgewerkt. Daarbij zal worden ingegaan op de nationale en de internationale ontwikkelingen die ten grondslag liggen aan keuzes die worden gemaakt.

In het onderdeel De begroting 2008 op hoofdlijnen worden de belangrijkste beleidsmatige veranderingen, ook in financiële termen, toegelicht.

Opbouw van de beleidsartikelen

A: Algemene beleidsdoelstelling

Elk beleidsartikel kent dezelfde opbouw: allereerst wordt bij onderdeel A ingegaan op de algemene beleidsdoelstelling van het artikel.

Kritische succesfactoren

In deze toelichting wordt aangegeven welke «kritische succesfactoren» naast de inzet door het Ministerie van Buitenlandse Zaken, invloed hebben op de geformuleerde algemene en operationele doelstellingen en na te streven resultaten.

Voor alle beleidsartikelen geldt dat het ministerie op het (inter)nationale toneel niet de enige actor is die bepaalt of een geformuleerde doelstelling wordt gerealiseerd. In Europese en andere internationale gremia, maar ook met andere organisaties binnen de Nederlandse (rijks)overheid, moet vaak worden onderhandeld met andere partijen. De uitkomsten van die onderhandelingen zijn in de regel compromissen. De doelstellingen waarmee Nederland het onderhandelingsproces ingaat, zijn maar zelden identiek aan de uitkomst daarvan. Om te beoordelen in hoeverre die uitkomst «goed» of «voldoende» is moet de oorspronkelijke inzet, het proces zelf en de relatie tot andere onderhandelingsdoelen worden bekeken. Daarnaast geldt bij veel doelstellingen op het terrein van veiligheid en stabiliteit en op het terrein van ontwikkelingssamenwerking, dat externe ontwikkelingen als terroristische dreigingen en natuurrampen een groot effect kunnen hebben op de realisatie van de geformuleerde doelstellingen. Ook interne ontwikkelingen in landen kunnen van grote invloed zijn op het al dan niet behalen van de geformuleerde doelstellingen. Daarbij kan worden gedacht aan politieke ontwikkelingen in de landen waarmee Nederland een ontwikkelingsrelatie heeft, of aan de capaciteiten en bereidheid van mensen en organisaties in deze landen om de afgesproken plannen ook echt uit te voeren.

Er is voor gekozen de hiervoor genoemde toelichting niet als «kritische succesfactoren» bij ieder beleidsartikel te herhalen.

B: Budgettaire gevolgen van beleid

Conform de Rijksbegrotingsvoorschriften is, in de tabellen «Budgettaire gevolgen van beleid» onder de beleidsartikelen, de budgetflexibiliteit verwerkt op het niveau van de operationele doelstellingen. Zoals voorgeschreven worden daarbij de juridisch verplichte uitgaven weergegeven. Daarnaast zijn ook de overige verplichte uitgaven opgenomen: uitgaven die weliswaar nog niet in juridische zin zijn verplicht, maar waar bijvoorbeeld reeds toezeggingen over zijn gedaan, of uitgaven die reeds zijn gereserveerd op grond van een wettelijke regeling (bijvoorbeeld een subsidieregeling) of een beleidsprogramma waarmee de Kamer heeft ingestemd. De koppeling tussen doelstellingen en in te zetten middelen wordt zo goed mogelijk gelegd.

Een één-op-één koppeling is echter niet altijd mogelijk. Zo komen de afdrachten aan de Europese Unie ook ten goede aan operationele doelstelling 3.2 «Een effectief, efficiënt en coherent optreden van de Unie ten opzichte van derde landen of regio’s», terwijl deze middelen zijn opgenomen bij de operationele doelstelling 3.1 «Een democratische, slagvaardige en transparante Europese Unie die haar burgers vrijheid, recht en veiligheid biedt en in staat is tot duurzame groei». Het is naar onze mening niet zinvol om de EU-afdrachten als het ware «op te knippen» over alle operationele doelstellingen waar de EU invloed op uitoefent.

C: Operationele doelstellingen

De algemene beleidsdoelstellingen zijn geformuleerd op een relatief hoog abstractieniveau. Onderdeel C laat daarom zien hoe de algemene beleidsdoelstellingen worden geconcretiseerd in een aantal operationele doelstellingen. Deze operationele doelstellingen vormen de meer concrete doorvertaling van de algemene beleidsdoelstellingen en worden daarom, waar zinvol en relevant, nader uitgewerkt door het benoemen van beoogde beleidseffecten (outcome) en te realiseren prestaties (output). Door systematisch onderscheid te maken tussen effecten en prestaties wordt de inzichtelijkheid bevorderd. BZ wijkt op dit punt af van de Rijksbegrotingsvoorschriften (RBV).

Effect- en prestatieindicatoren

De beoogde beleidseffecten en de te realiseren prestaties zijn voor alle operationele doelstellingen zo concreet mogelijk benoemd. In alle gevallen zijn de beoogde beleidseffecten en de te realiseren prestaties voorzien van indicatoren aan de hand waarvan realisatie kan worden gemeten of getoetst. In een beperkt aantal gevallen zijn deze indicatoren, met name op het politieke terrein, uitsluitend kwalitatief van aard, omdat de effectiviteit van het buitenlandbeleid vaak niet te meten is met behulp van kwantitatieve indicatoren.

Het realiseren van de beoogde beleidseffecten is daarbij niet alleen afhankelijk van de Nederlandse inzet, maar ook van de inbreng van partners en andere partijen. Dit is bijvoorbeeld het geval als het gaat om de uitkomst van onderhandelingen met andere landen of organisaties, dan wel de uitkomst van een gezamenlijk opgezet en gefinancierd programma. De relatie tussen de door het Ministerie van Buitenlandse Zaken te realiseren prestaties en de beoogde (maatschappelijke) effecten is dan ook niet causaal maar wel plausibel.

Voor 15 van de 36 operationele doelstellingen wordt het niet zinvol of haalbaar geacht genoemde indicatoren te kwantificeren. In onderstaand overzicht wordt nader toegelicht welke operationele doelstellingen niet worden onderbouwd met kwantitatieve gegevens over outcome en output (comply-or-explain).

operationele doelstellingen

1.1. Een goed functionerende internationale rechtsorde.

1.3. Goed functionerende internationale juridische instellingen in Den Haag (juridische hoofdstad).

2.1. Goede internationale samenwerking ter bevordering van de nationale en bondgenootschappelijke veiligheid.

2.2. Bestrijding en terugdringing van het internationale terrorisme.

2.3. Bestrijding van proliferatie van massavernietigingswapens en bevordering van ontwapening.

2.8. Het bevorderen van energievoorzieningszekerheid.

3.1. Een democratische, slagvaardige en transparante Europese Unie die haar burgers vrijheid, recht, veiligheid, welvaart en duurzame economische groei biedt.

3.2. Een effectief, efficiënt en coherent optreden van de Unie ten opzichte van derde landen of regio’s.

3.3. Een effectief, efficiënt en coherent optreden van de Unie ten opzichte van ontwikkelingslanden of -regio’s.

3.4. Versterkte Nederlandse positie in de Unie van 27.

3.5. Een hechtere Europese waardengemeenschap.

8.4. Een aantrekkelijk vestigingsklimaat voor internationale organisaties in Nederland.

motivatie

In deze gevallen zijn outcome en output moeilijk objectief meetbaar. Bruikbare gegevens zijn niet beschikbaar en kunnen ook niet (tijdig) worden verzameld.

Ter illustratie mogen de volgende voorbeelden dienen.

– Voor operationele doelstelling 2.2 «Bestrijding en terugdringing van het internationale terrorisme» wordt als prestatie onder meer genoemd de aanvaarding van de VN-strategie terrorismebestrijding. Nederland heeft een zekere invloed op wijze en snelheid van deze aanvaarding. Verwacht mag worden dat de overheden in de verschillende landen zich na onderschrijving van deze strategie actiever zullen opstellen t.a.v. het bestrijden en terugdringen van het internationale terrorisme. In welke mate dat leidt tot minder terroristische aanslagen is evenwel niet meetbaar.

– Voor doelstelling 3.5 «Een hechtere Europese waardengemeenschap» wordt als prestatie onder meer genoemd dat de activiteiten van de Raad van Europa zich concentreren op democratie, mensenrechten en de rechtsstaat. Nederland heeft invloed op het bepalen van die agenda. De Raad van Europa rapporteert regelmatig over de voortgang van de genoemde punten. In hoeverre de activiteiten bijdragen aan een hechtere Europese waardengemeenschap is evenwel moeilijk objectief meetbaar.

operationele doelstellingen

4.5. Verhoogde kwaliteit en effectiviteit van de Nederlandse handels- en investeringsbevordering.

8.1. Grotere buitenlandse bekendheid met de Nederlandse cultuur en versterking van de culturele identiteit in ontwikkelingslanden.

8.2. Het gezamenlijk met partnerlanden werken aan behoud van Gemeenschappelijk Cultureel Erfgoed en de implementatie van het multilaterale kader voor het behoud van erfgoed.

motivatie

In deze gevallen zijn outcome en output in beginsel wel meetbaar maar dat is in verhouding tot de uitgaven en/of administratieve lasten relatief kostbaar en tijdrovend.

Ter illustratie moge het volgende voorbeeld dienen. Voor doelstelling 8.1 «Grotere buitenlandse bekendheid met de Nederlandse cultuur en versterking van de culturele identiteit in ontwikkelingslanden» wordt als prestatie onder meer genoemd de intensivering van de culturele samenwerking met China. Verwacht mag worden dat de activiteiten in het kader van deze samenwerking zullen bijdragen aan de kennis van de Chinese bevolking over de Nederlandse cultuur. Deze bekendheid zou in beginsel wel meetbaar zijn, maar een dergelijke exercitie zou relatief kostbaar en tijdrovend zijn en niet in verhouding staan tot de uitgaven verbonden aan het intensiveren van de culturele samenwerking.

Voor de doelstellingen op het terrein van ontwikkelingssamenwerking wordt in een aantal gevallen gebruik gemaakt van de indicatoren en streefwaarden die de internationale gemeenschap gebruikt in het kader van de MDG’s. De indicatoren voor de MDG’s zijn, in tegenstelling tot 2007, uitgedrukt in een tabel die de mate van voortgang weergeeft. Hierdoor wordt in één oogopslag duidelijk wat de voortgang is en of de bereikte doelen in 2015 met de huidige inspanningen van de internationale gemeenschap naar verwachting zullen worden gehaald of niet.

Na een korte beschrijving van de «beoogde beleidseffecten» volgt het kopje «te realiseren prestaties». Deze prestaties hebben als regel betrekking op 2008. Indien de prestaties meerjarig van karakter zijn en naar verwachting (ook) later dan in 2008 worden gerealiseerd, wordt dit expliciet aangegeven.

Teneinde het aantal pagina’s van de begroting te beperken worden niet alle indicatoren uitputtend beschreven. Per operationele doelstelling worden slechts de meest belangrijke indicatoren genoemd. Daarbij moet er rekening mee worden gehouden dat deze cijfers vaak zijn gebaseerd op gegevens uit ontwikkelingslanden. Aangezien de statistische capaciteit en kwaliteit aldaar niet altijd het niveau hebben dat wij in Nederland gewend zijn, zijn deze cijfers vaak minder hard. Ze geven echter wel inzicht in de trend. Rapportage over de voortgang aan de hand van de indicatoren vindt plaats via het departementale jaarverslag en specifieke rapportages aan de Kamer, zoals de «Resultaten in ontwikkeling» rapportages (Kamerstuk 29 234, nr. 57).

Onder het kopje Instrumenten/activiteiten wordt aangegeven welke instrumenten en activiteiten, overigens zonder in detail te treden, het ministerie gaat inzetten om de verschillende prestaties te realiseren.

D: Onderzoek naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid

In het onderdeel D wordt ingegaan op de onderzoeken naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid. Hierin zijn de belangrijkste evaluatieonderzoeken per beleidsartikel opgenomen, waarbij conform de RBV onderscheid wordt gemaakt tussen beleidsdoorlichtingen, effectenonderzoek en overig evaluatieonderzoek. Meer gedetailleerde informatie over deze geplande evaluatieonderzoeken is te vinden in de zogenoemde BZ-Evaluatieprogrammering (BZEP). In de MvT 2008 is de lijst van geplande evaluatieonderzoeken uit de BZEP integraal opgenomen, inclusief de IOB evaluatieonderzoeken. Het volledige document met de BZEP is online te raadplegen op http://www.minbuza.nl/nl/organisatie/evaluatie. Via deze website zijn ook alle evaluatieonderzoeken zelf toegankelijk evenals, indien van toepassing, de betreffende beleidsreacties van de minister(s).

Overige onderdelen van de begroting

De acht beleidsartikelen worden gevolgd door drie niet-beleidsartikelen en het Verdiepingshoofdstuk.In het Verdiepingshoofdstuk wordt informatie gegeven over de budgettaire aansluiting tussen de begroting 2007 en de begroting 2008.

Daarna volgen de Bedrijfsvoeringsparagraaf en de Agentschapsparagraaf over de baten-lastendienst Centrum voor de Bevordering van de Import uit ontwikkelingslanden (CBI).

De relatie met de HGIS-nota

De Homogene Groep Internationale Samenwerking (HGIS) omvat naast het grootste deel van de uitgaven van het Ministerie van Buitenlandse Zaken (inclusief ontwikkelingssamenwerking) tevens de buitenlanduitgaven van de overige departementen. Deze bundeling bevordert de samenhang en samenwerking die voor een geïntegreerd en coherent buitenlandbeleid van belang zijn. Voor een overzicht van de belangrijkste programma’s en uitgaven ten behoeve van het buitenlandbeleid in de breedste zin wordt verwezen naar de nota over de HGIS. De HGIS-nota bevat ook een overzicht van de budgettaire ontwikkelingen binnen de HGIS en een aantal bijlagen waarin alle buitenlanduitgaven overzichtelijk worden gepresenteerd. Zo wordt een totaaloverzicht gegeven van de buitenlanduitgaven die als officiële ontwikkelingshulp («ODA») kwalificeren, alsmede een overzicht van de geraamde uitgaven aan de thema’s onderwijs, natuur, milieu en water, en hiv/aids, tuberculose & malaria.

De relatie met de Staat van de Unie

In de Staat van de Unie rapporteert het kabinet jaarlijks over de belangrijkste ontwikkelingen in de EU, met nadruk op de Nederlandse rol daarin. Voor een overzicht van de wijze waarop het kabinet op dit moment aankijkt tegen de grote Europese vraagstukken, waar de prioriteiten liggen en welke keuzes het kabinet daarover maakt, wordt dan ook verwezen naar deze Staat. In de Staat van 2008 wordt onder andere aandacht besteed aan de effectiviteit en het democratisch gehalte van de Unie, en aan de communicatie met bevolking en parlement. Ook wordt ingegaan op die beleidsterreinen waarop het kabinet veel verwacht van een sterke Europese rol. Tenslotte bevat de Staat in de bijlage de gebruikelijke overzichten van de belangrijkste besproken thema’s in alle Brusselse raadsformaties.

MISSIE

Elke dag en elk uur behartigt het Ministerie van Buitenlandse Zaken de belangen van het Koninkrijk in het buitenland. Als naar buiten gericht land zet Nederland zich van oudsher in voor de internationale rechtsorde. Nederland bouwt mee aan een veilige, stabiele en welvarende wereld. Wij zetten ons in om conflicten, armoede en onrecht te bestrijden. Buitenlandse Zaken geeft, in overleg met andere ministeries, vorm aan het Europa van de toekomst en zorgt ervoor dat Nederland in de EU met één stem spreekt. Op meer dan 150 plekken in de wereld en in Den Haag doen landgenoten, bedrijven en instellingen een beroep op de kennis van onze medewerkers. Buitenlandse Zaken – wereldwijd thuis.

BELEIDSAGENDA

Globalisering: het buitenland begint thuis

De eerste opdracht die het kabinet zichzelf heeft meegegeven, behelst het vormgeven van een actieve internationale en Europese rol (pijler 1 van het beleidsprogramma). Het is niet voor niets dat wij hiermee zijn begonnen. Het tekent de houding van Nederland ten opzichte van de wereld om ons heen, die van oudsher open en positief is. Onze wereld verandert tegenwoordig echter snel, en daarmee onze beeldvorming. Zo zou je kunnen zeggen dat het positieve wereldbeeld van Nederlanders de laatste tijd aan enige erosie is blootgesteld. Naast kansen brengt globalisering immers ook uitdagingen, die zorgelijk kunnen stemmen. Onze internationale omgeving beïnvloedt onze banen, onze veiligheid, ons milieu, kortom onze welvaart en ons welzijn. De vraag is nu: wat doen wij eraan? Hoe kunnen we nieuwe dreigingen en uitdagingen het hoofd bieden? Hoe kunnen we kansen optimaal benutten? Moeten wij onze dijken ophogen om de invloed van buiten te keren? Of moeten wij juist over de dijken de wereld in?

Het kabinet kiest uit volle overtuiging voor een actieve strategie. Ons gevoel van veiligheid en saamhorigheid is gebaat bij een actieve rol op het wereldtoneel. Als wij een nationaal georiënteerde koers zouden varen, zou ons dat een verlies aan banen, veiligheid en leefklimaat opleveren. Juist door volop de vruchten te plukken van globalisering, wordt de kwaliteit van leven in Nederland verbeterd: meer welvaart, meer veiligheid en een beter leefklimaat. Ook hebben wij verantwoordelijkheden ten opzichte van burgers elders, waaronder die in ontwikkelingslanden. Wij kunnen de uitdagingen die op onze samenleving afkomen – terrorisme, milieuvervuiling, grensoverschrijdende misdaad – niet eigenhandig oplossen. Wij moeten ook niet ons hoofd in het zand steken. Dat zou een misplaatste schijnveiligheid opleveren.

Draagvlak

Vormgeven aan de toekomst van Nederland kan alleen door ook invloed uit te oefenen op wat er buiten onze grenzen gebeurt. Wij willen Nederlanders laten zien dat buitenlands beleid ook hen zelf raakt, dat het niet een ver-van-mijn-bedshow is, die alleen het ministerie in Den Haag en onze 158 ambassades en consulaten in het buitenland aangaat. Als wij inzichtelijk weten te maken dat een actief buitenlandbeleid positief effect heeft voor de burger, kunnen we wellicht ook een deel van de twijfels over het proces van globalisering wegnemen. Om de samenleving nauwer te betrekken bij het buitenlands beleid, en zo het begrip van Nederlanders voor de impact die buitenlands beleid op zijn of haar dagelijks leven heeft te vergroten, zal in de komende periode een specifiek draagvlakbeleid voor het buitenlands beleid worden opgezet, zoals we dat ook al voor Europa en ontwikkelingssamenwerking kennen. Hierbij kan worden gedacht aan het aanschouwelijk maken van abstracte zaken, zoals mensenrechten; het uitnodigen van burgers om deel te nemen aan reizen van bewindspersonen, zoals onlangs naar het Midden-Oosten, toen tien jongeren de minister van Buitenlandse zaken vergezelden, of het voor het voetlicht brengen van de rol van het ministerie bij grote evenementen, zoals de Olympische Spelen in 2008.

Geïntegreerd buitenlands beleid

Juist omdat vraagstukken vandaag de dag zo met elkaar verstrengeld zijn, leggen wij de nadruk op een kabinetsbreed, geïntegreerd buitenlands beleid. Duurzame economische groei in de wereld, conflictpreventie en vredesmissies, het waarborgen van mensenrechten, het verbeteren van het leefklimaat; het zijn geen afzonderlijke thema’s, waarvan wij kunnen zeggen: doet u hier maar een schepje meer, en daar een schepje minder. Wij zullen al deze zaken in samenhang moeten bezien. De tijdgeest eist dat van ons. Wij zullen de instrumenten en middelen die tot onze beschikking staan, dan ook op gecoördineerde wijze inzetten.

Hierbij geldt dat wij ons laten leiden door een morele oriëntatie, waarbij we een realistische koers varen. Waarden als vrijheid, democratie en mensenrechten, maar ook solidariteit en humaniteit, liggen ten grondslag aan het buitenlands beleid. Dat zijn geen holle vaten, maar vaste ankers. Tegelijkertijd varen we een realistische koers. Dat wil zeggen een koers die recht doet aan het nationaal belang van Nederland en die onze machtspositie in de wereld versterkt.

Op deze wijze zal ook invulling gegeven worden aan de bijdrage van Nederland aan duurzaamheidsbeleid in Nederland en elders. Zaken die spelen in het buitenland hebben nu en later invloed op de samenleving in Nederland. En omgekeerd. Denk bijvoorbeeld aan de manier waarop in andere landen met energieverbruik wordt omgegaan. Er is in Nederland een groot draagvlak voor internationale duurzaamheid. Wij weten dat een geïsoleerde benadering uiteindelijk geen duurzaam en stabiel resultaat zal opleveren.

We doen het samen: relevant multilateralisme

Wij willen ons inzetten voor een wereld waarin de winst van de één niet het verlies van de ander betekent. Globalisering met een menselijk gezicht, daar gaat het om. Dat betekent dat wij gezamenlijk de uitdagingen van globalisering het hoofd moeten bieden, in ons eigen belang en in het belang van anderen. En dat doen we het best met elkaar, in internationale verbanden. Het kabinet kiest voor een constructief en creatief internationaal profiel. Constructief, omdat wij de intentie hebben te bouwen, niet te breken. Creatief, omdat wij niet klakkeloos achter de menigte willen aanlopen.

Het kabinet wil de relevantie van de internationale verbanden waarvan Nederland deel uit maakt, behouden en versterken. Wij zetten dan ook in op een relevant multilateralisme. Relevant voor de problemen van vandaag en morgen en relevant voor de mensen van vandaag en morgen. Waar institutionele aanpassingen en andere hervormingen vereist zijn, zal Nederland deze actief nastreven. Dat geldt bijvoorbeeld voor de Verenigde Naties (VN), maar ook voor andere internationale verbanden waaraan wij deelnemen. Zo zet Nederland zich actief in om de onderlinge samenwerking van VN-organisaties in hulp-ontvangende landen te versterken, managementmethoden en -praktijk binnen de VN te verbeteren, en de vormgeving van VN, Internationaal Monetaire Fonds (IMF) en Wereldbank aan te passen aan nieuwe wereldverhoudingen.

De energieproblematiek en de klimaatverandering hebben onze mondiale lotsverbondenheid nog eens geaccentueerd. Willen we de wereld beter achter laten dan we haar aantroffen dan dienen we allen ons handelen aan te passen. Het Nederlandse beleid is er dan ook op gericht economische groei, sociale cohesie en milieubescherming in samenhang te bezien en te onderwerpen aan een integraal afwegingsproces. Nederland streeft er naar duurzaamheid meer nadruk te geven in het buitenlands beleid en met name in het ontwikkelingsbeleid. Armoedebestrijding kan alleen effectief worden uitgevoerd indien het is ingebed in duurzaam handelen en zeker niet alleen in de betreffende landen.

Nederland hecht aan een krachtige internationale rechtsorde. Onze Grondwet verlangt ook dat wij die actief bevorderen. We doen dit door samenwerking in internationale fora als de Verenigde Naties en de Raad van Europa en door bilaterale samenwerking met andere landen bij de bestrijding van ernstige strafbare feiten. We bevorderen de internationale rechtsorde ook door samen te werken met het Internationaal Strafhof en de internationale tribunalen. We steunen deze actief en hun vestiging in Den Haag onderstreept de rol van Den Haag als stad van het internationaal recht.

Overigens zal het kabinet ook het bilaterale spoor blijven inzetten als belangrijk instrument van buitenlands beleid. De relatie met de Verenigde Staten mag in dit opzicht niet onvermeld blijven. Europa en Amerika moeten, vanuit gedeelde waarden als vrijheid en democratie, samen politiek leiderschap tonen in een snel veranderende wereld, die ons voor nieuwe uitdagingen stelt.

Ons buitenlands beleid betreft natuurlijk het gehele Koninkrijk, dus ook de Nederlandse Antillen en Aruba. De buitenlandse betrekkingen zijn immers in het Statuut voor het Koninkrijk genoemd als een aangelegenheid van het gehele Koninkrijk. De relaties van het Koninkrijk in het Caraïbisch gebied, en meer in het algemeen op het Westelijk Halfrond, verdienen in dat licht bijzondere aandacht. De ontwikkelingen in buurlanden als Venezuela en Colombia, en de verhouding tot de Verenigde Staten zijn voor de Caraïbische delen van het Koninkrijk van wezenlijk belang. Wat betreft de aansluiting van de Nederlandse Antillen en Aruba bij de internationale rechtsorde, zal worden bevorderd dat beide landen worden gebonden aan alle verdragen met een universele strekking, waarbij het gehele Koninkrijk partij hoort te zijn.

Overeenkomstig het beleidsprogramma van het kabinet Balkenende IV staan onze belangrijkste doelstellingen en speerpunten voor het komende jaar hieronder weergegeven:

1. Een steviger basis voor een slagvaardig en democratisch Europa

Het kabinet kies voor een actieve, toekomstgerichte, ambitieuze en constructieve rol in Europa, in de vaste overtuiging dat de toekomst van Nederland en de Nederlanders in een sterk Europa ligt. In de «Staat van de Europese Unie 2008», die tegelijkertijd met de begroting aan de Kamer wordt aangeboden, wordt de inzet van het kabinet ten aanzien van uropa nader uitgewerkt.

In onderzoeken geven de meeste Nederlanders aan blij te zijn met het Nederlandse lidmaatschap van de Europese Unie (EU) en te geloven dat de Unie een positieve bijdrage levert aan de Nederlandse economie. Ze zijn ook optimistisch over de toekomst van de Unie. Maar tegelijkertijd is er kritiek op Europa en zijn er zorgen over het behoud van de Nederlandse identiteit en onze mogelijkheden om zelf beslissingen te nemen. Die kritiek en die zorgen kwamen in volle hevigheid naar boven rond het referendum over het Grondwettelijk Verdrag in 2005. Zij vormden het vertrekpunt van het kabinet bij de formulering van de inzet in het vervolg van de verdragsdiscussie.

Het tijdens de Europese Raad (ER) in juni 2007 overeengekomen mandaat voor een herziening van het verdrag heeft de weg vrijgemaakt voor een slagvaardiger en democratischer Europa. Met de succesvolle uitkomst van de Europese Raad is tegemoet gekomen aan de Nederlandse verlangens dat een gewijzigd verdrag zich qua omvang, vorm en inhoud overtuigend moet onderscheiden van het Grondwettelijk Verdrag dat in juni 2005 per referendum werd verworpen. Het herziene verdrag is goed voor Europa. Het zal de Unie, met haar 27 lidstaten, democratischer, slagvaardiger en efficiënter maken.

En dat is op zijn beurt goed voor Nederland. Nederland heeft immers veel te winnen bij Europa. Onze welvaart, onze veiligheid en onze positie in de wereld zijn bij voortschrijdende Europese integratie gebaat. Nederland heeft de Unie en haar interne markt hard nodig om internationaal te kunnen blijven concurreren. Volgens het Sociaal en Cultureel Planbureau hebben Europeanen 10% van hun welvaart alleen al aan de effecten van handel op de interne markt te danken. Als men dit gegeven extrapoleert naar de situatie van een Nederlands gezin dan betekent dit al gauw een flink bedrag per jaar. In de Nederlandse situatie zou dit voor iemand met een modaal inkomen ongeveer EUR 3000 per jaar betekenen. Die interne markt moeten we blijven vervolmaken, om maximaal de vruchten van globalisering te plukken. Daarnaast kan Nederland de Europese Unie gebruiken om zijn strategische belangen te behartigen vis-à-vis andere wereldspelers. De vuist die 27 lidstaten kunnen maken om in internationale fora hun beleid kracht bij te zetten, of om tegenwicht te bieden aan het soms grillige gedrag van anderen, is vele malen groter dan de invloed die Nederland eigenmachtig kan uitoefenen. De Unie is het meest logische en meest realistische verlengstuk van de Nederlandse stem in de wereld. Tenslotte kunnen we de grensoverschrijdende uitdagingen waarvoor we staan niet in ons eentje te lijf. Klimaatverandering en energiezekerheid, terrorisme, asiel en migratie, het zijn allemaal onderwerpen waarop een internationaal antwoord geformuleerd moet worden. En dan beginnen we zo dicht mogelijk bij huis: met een Europees antwoord. Gezien de urgentie van deze vraagstukken, zullen zij de komende periode tot de beleidsprioriteiten van het kabinet behoren.

Neem bijvoorbeeld klimaatverandering. In de aanloop naar onderhandelingen over een post-Kyoto regime, zal het kabinet zich binnen Europa sterk blijven maken voor een krachtig internationaal klimaatbeleid. Europa speelt in dit proces een sleutelrol en heeft zijn verantwoordelijkheden ook genomen. In maart 2007 zijn de Europese lidstaten erin geslaagd om onderling afspraken te maken over nieuwe en bindende doelstellingen voor de reductie van CO₂-emissies. Voor 2020 heeft de EU zichzelf een reductiepercentage opgelegd van tenminste 20% ten opzichte van 1990. Dit kan worden opgevoerd tot 30%, als ook andere geïndustrialiseerde landen zich aan vergelijkbare emissiereducties willen verbinden. De Europese Unie heeft deze afspraken gemaakt, omdat de lidstaten zich ervan bewust zijn dat de omvang en de ernst van klimaatverandering vragen om een voortrekkersrol van de EU. Door het goede voorbeeld te geven, hoopt de Unie anderen over de streep te trekken. Duitsland heeft, als G8-voorzitter, de EU-doelstellingen ook tot inzet van de afgelopen G8 top gemaakt.

Tijdens de Europese Top die geleid heeft tot overeenstemming over een mandaat voor een nieuw verdrag, hebben we opnieuw een stap vooruit gezet. Hoewel de EU al wetgeving op het terrein van energie en klimaat kende, wordt «bestrijding van klimaatverandering» nu ook voor het eerst expliciet als doel in het verdrag genoemd. Dat geldt ook voor de belangrijkste beleidsterreinen waarop klimaatbeleid gestalte krijgt, te weten energie-efficiëntie en de ontwikkeling van nieuwe en duurzame energie. Het verdrag maakt hiermee ook ruimte voor inzet op de voor Nederland belangrijke opties van CO₂-opslag en duurzaam geproduceerde biomassa. Het klimaatbeleid wordt nu dus zichtbaar in het verdrag, en dat is winst. De meerderheidsbesluitvorming, waarvan overigens al sprake was, beschouwen wij als een voordeel: als iedere lidstaat besluitvorming op het gebied van klimaatverandering zou kunnen blokkeren, zou er weinig terecht komen van de uitvoering van de ambitieuze doelstellingen.

Zeker voor Nederland, dat met een reductiedoelstelling van 30% één van de koplopers binnen de EU is, is een slagvaardige Unie die prioriteit toekent aan het tegengaan van klimaatverandering, uitermate belangrijk. Onze eigen maatregelen halen onvoldoende uit, als we niet samen met andere lidstaten optrekken. Luchtverontreiniging stopt immers niet bij de Duitse of Belgische grens. En ook maatregelen aan de bron, bijvoorbeeld als het gaat om auto’s of elektrische apparaten, kunnen alleen op Europees niveau worden genomen. Het is voor Nederland dus goed dat er een Europees antwoord wordt geformuleerd op een probleem dat Nederlandse burgers rechtstreeks raakt. Belangrijke elementen in dit nieuwe Europese beleid zullen zijn: de versterking en uitbreiding van het Europese systeem voor de handel in emissierechten, regelgeving voor het gebruik van duurzaam geproduceerde biobrandstoffen, strenge eisen aan energiezuinigheid van een groot aantal apparaten en gebruiksartikelen, waaronder de gloeilamp, strengere normen voor de CO₂-uitstoot van de auto en regelgeving voor de afvang en opslag van CO₂.

Ook op het terrein van asiel en migratie is Nederland gediend met een Europees optreden. Dat gezamenlijke afspraken nodig zijn, spreekt vanzelf: toelating in één lidstaat betekent immers in de praktijk toelating tot de gehele Unie. In 2008 zullen intensieve discussies plaatsvinden over de tweede fase van het EU-asielbeleid, dat moet leiden tot een Gemeenschappelijk Asielbeleid in 2010. Daarnaast zullen afspraken gemaakt moeten worden over arbeidsmigratie, waarbij de beslissing over het aantal toe te laten arbeidsmigranten overigens een nationale bevoegdheid blijft. Het kabinet zal zich in de discussies over asiel en migratie zeer actief opstellen.

Een gezamenlijke aanpak en een intensieve samenwerking zijn ook op veiligheidsgebied nodig. In enkele jaren is al relatief veel bereikt. Zo zijn concrete resultaten geboekt bij het ontwikkelen en uitvoeren van actieplannen op het gebied van terrorismebestrijding, drugs en mensenhandel. Tegelijkertijd is de praktische en operationele samenwerking tussen de lidstaten en uitvoerende instanties als Europol verder uitgebouwd en verdiept. En politiediensten kunnen nu gemakkelijker en sneller DNA-gegevens, vingerafdrukken en kentekens uitwisselen dan voorheen omdat het Verdrag van Prüm, dat door zeven EU-lidstaten waaronder Nederland was afgesloten, nu is omgezet in algemeen geldend EU-recht. In de komende periode zullen de afspraken verder moeten worden uitgewerkt en zal aan een aantal deelterreinen speciale aandacht worden gegeven.

Naast het formuleren van gezamenlijke antwoorden op bovengenoemde «nieuwe» uitdagingen, zullen we ons in de Unie vooral ook nadrukkelijk blijven inzetten voor een verdere versterking van de Europese concurrentiekracht. Vervolmaking van de interne markt is voor Nederland, met zijn open economie, van wezenlijk belang. Zeker nu Europa de concurrentie moet aangaan met opkomende machten als China en India. Zonder de interne markt, zullen meer banen en daarmee welvaart verloren gaan. Verhoogde aandacht voor onderzoek en innovatie is dan ook een harde noodzaak.

Bij het zoeken naar en vinden van gezamenlijke antwoorden is het Nederlandse postennet in Europa van evident belang. Met een groter wordende Unie is een goede informatiepositie in de hoofdsteden van alle lidstaten cruciaal om onze belangen in de Unie effectief te kunnen behartigen. Bilaterale samenwerking op economisch en politiek terrein, maar bijvoorbeeld ook op het gebied van cultuur, krijgt daarmee naast een inherente waarde een steeds toenemend Europees belang. Het ministerie van Buitenlandse Zaken vervult bij het vormgeven en onderhouden van die relaties, vanuit zijn coördinerende rol en kennis van de lokale situatie, een belangrijke rol.

Europa communicatie

De ervaringen rond het referendum hebben geleid tot een meer kritische en realistische, maar tegelijkertijd constructieve, ambitieuze en toekomstgerichte inzet van Nederland ten aanzien van Europa. Maar daarmee zijn we er niet. Alleen door kritiek en zorgen blijvend serieus te nemen, kunnen we er immers voor zorgen dat mensen hun enthousiasme voor Europa behouden. Dat betekent bijvoorbeeld dat we erop toe moeten blijven zien dat Europa alleen dat doet waar het goed in is en waar gezamenlijk optrekken een toegevoegde waarde heeft boven nationaal optreden. Het betekent ook dat we meer moeite moeten doen om mensen open en duidelijk te vertellen hoe Europa werkt. Nadrukkelijker aandacht is nodig voor het herstel en behoud van het Nederlandse draagvlak voor het Europese project waar Nederland en de Nederlanders zo wel bij varen. De Europese samenwerking dient niet zomaar een abstract doel, maar is in ons eigen belang: zij dient onze werkgelegenheid, onze vrijheid en veiligheid en onze leefomgeving. Als de tastbare voordelen van het EU-lidmaatschap niet meer vanzelfsprekend zijn, moeten ze duidelijker zichtbaar worden gemaakt.

In de komende periode zal het kabinet zich toeleggen op het vergroten van de kennis over Europese samenwerking, inclusief de voordelen die deze Nederland brengt, het stimuleren van een evenwichtig debat over Europa en het uitdragen van onze standpunten over Europa. Het doel hiervan is het vergroten van de betrokkenheid van het Nederlandse publiek bij Europa en een bredere steun onder de bevolking voor Europese samenwerking. Hierbij geldt: tweerichtingsverkeer. Het kabinet zal de discussie met het parlement en de bevolking van harte aangaan.

2. Krachten bundelen voor vrede, veiligheid en ontwikkeling

Werken aan vrede en veiligheid in de wereld kan alleen samen met anderen. In VN-, EU- en NAVO-kader werkt Nederland mee aan het tot stand brengen van veiligheid en stabiliteit, zodat er ruimte ontstaat voor sociale, economische en bestuurlijke wederopbouw en vormgeving van de rechtsstaat en de daarbij behorende veiligheidssector. Dit is het kader van onze inspanningen in (post-)conflictgebieden zoals de Balkan, Afghanistan, het Grote Meren gebied, de Hoorn van Afrika en het Midden-Oosten. De NAVO beschikt over unieke militaire capaciteiten die voor deze doelstellingen inzetbaar zijn. De NAVO heeft in de voorbije jaren flinke stappen gezet om nieuwe taken en verantwoordelijkheden aan te gaan en waar te kunnen maken. Het Europese veiligheids- en defensiebeleid biedt de mogelijkheid in samenhang met het instrumentarium van de Commissie en de lidstaten een brede benadering te kiezen. De geïntegreerde samenwerking in en tussen NAVO en EU moet beter en daar zet Nederland op in.

Om tot een duurzame oplossing van conflicten te komen, combineren we steeds vaker middelen en instrumenten die elkaar versterken. Diplomacy, defence and development, oftewel: de handen ineen slaan om stabiliteit te waarborgen en economische en sociale perspectieven van mensen te verbeteren. De 3-D benadering is een uiting van ons geïntegreerde buitenlandbeleid, waarbij de drie pijlers, veiligheid, ontwikkeling en diplomatie elkaar versterken. Door deze aanpak bevorderen we dat de voordelen van globalisering onder handbereik van een grotere groep mensen komen, dat zij mee kunnen doen en een waardig bestaan kunnen opbouwen. Daarmee nemen we een bron van onvrede en ongerustheid weg en dragen we bij aan duurzame stabiliteit. Wij willen de 3D-benadering verder ontwikkelen. Daar horen meer partners bij. Nationale partners zoals de ministeries van Binnenlandse Zaken, Justitie en Economische Zaken en ook internationale partners, landen die onze inzichten delen. Ook het maatschappelijk middenveld en het bedrijfsleven zijn belangrijke partners.

Een dergelijke aanpak volgen we niet alleen uit idealisme, daarmee zijn we ook zelf gediend. Door bij te dragen aan veiligheid en stabiliteit elders – doorgaans in fragiele staten, die niet geïntegreerd zijn in een geglobaliseerde wereld en waar de bodem voor nieuwe dreigingen als terrorisme bij uitstek vruchtbaar is – bieden we mensen een ander perspectief, en gaan we radicalisering tegen. Daarmee vermindert op termijn ook de kans op terroristische ontwikkelingen en aanslagen. En daarmee is een rechtstreeks Nederlands en Europees belang gediend.

Nederland heeft veel in huis om bij te dragen aan vrede, veiligheid en ontwikkeling. We hebben een krijgsmacht die modern, mobiel en goed opgeleid is. De internationale missies van nu zijn veeleisend doordat ze zo verschillend zijn: er zijn grootschalige en complexe missies, kleinschalige en civiel-militaire missies en opleidings- en adviesmissies. We dragen naar vermogen bij aan crisisbeheersingsoperaties en (weder)opbouw. We hebben een uitgebreid netwerk van diplomatieke vertegenwoordigingen, dat over de gehele breedte wordt ingezet om deze benadering te versterken, zowel voor wat betreft de politieke als de ontwikkelingssamenwerking-aspecten daarvan. Juist daardoor kunnen we geloofwaardig meepraten over vrede en veiligheid in de wereld. Het kabinet wil dat Nederland zijn verantwoordelijkheid blijft nemen, ook in 2008. Of dat nu is in Uruzgan om de weg vrij te maken voor de opbouw van een stabiel Afghanistan, voor de kust van Libanon om te zorgen dat het land niet terugvalt in een burgeroorlog, in het zuiden van Sudan om toe te zien op de vredesregeling, in Congo om de krijgsmacht daar te adviseren en trainen. Speciale aandacht zal er zijn voor de problematiek van de kleine wapens, onder meer in de onderhandelingen over een internationaal wapenhandelsverdrag. In afwachting van de uitkomst van het mondiale onderhandelingsproces over het gebruik van clustermunitie, heeft het kabinet eind juni 2007 het gebruik van clustermunitie door de Nederlandse krijgsmacht opgeschort. In voorkomende gevallen dat de inzet van clustermunitie toch noodzakelijk wordt geacht, zal het parlement hiervan tijdig op de hoogte worden gesteld.

Midden Oosten

De voortduring van het Israëlisch-Palestijnse conflict heeft zowel lokale, regionale als internationale repercussies. De beëindiging van het conflict blijft dan ook een grote prioriteit. Het kabinet speelt zowel binnen de Europese Unie als bilateraal een actieve rol om een oplossing voor dit slepende conflict dichterbij te brengen. Daartoe is onder meer de ontwikkeling van een krachtige Palestijnse economie essentieel. Nederland draagt hieraan actief bij door ondersteuning van de Palestijnse landbouwsector en bevordering van open grenzen. In dit kader is tevens een Nederlandse economische expert toegevoegd aan het team van Kwartet-gezant Tony Blair, wiens mandaat mede bevordering van Palestijnse economische ontwikkeling omvat.

Na de coup van Hamas in de Gazastrook dient de nieuwe politieke situatie in de Palestijnse Gebieden door Israël en de Palestijnen te worden aangegrepen om een betekenisvol politiek proces tot stand te brengen.

De aandacht van de partijen en de internationale gemeenschap dient de komende periode vooral gericht te zijn op het bevorderen van een spoedige hervatting van directe onderhandelingen. Daarbij moet beide partijen een politiek perspectief worden geboden. Voor Israël betekent dat: veilige en erkende grenzen. Voor de Palestijnen: de totstandkoming van een onafhankelijke, democratische en levensvatbare staat. De internationale gemeenschap en met name het Kwartet, dient hierin een actieve rol te spelen.

Een perspectief op vrede in het Midden-Oosten hangt ook af van de opstelling van landen in de regio. De rol van Syrië is in dit opzicht cruciaal. Het land dient zowel in het Israëlisch-Palestijnse conflict als in Libanon een constructieve rol te spelen. De Secretaris-Generaal van de VN (SG VN) heeft Nederland gevraagd om instemming met de vestiging in Nederland van een speciaal tribunaal voor de berechting van verdachten van met name de moord op de Libanese ex-premier Rafik al-Hariri. Nederland hecht veel waarde aan de totstandkoming van dit tribunaal, dat er toe kan bijdragen de praktijk van straffeloosheid in Libanon en de regio te doorbreken. Met het tribunaal wordt tevens bijgedragen aan versterking van de internationale rechtsorde en het streven van de VN om terrorisme te bestrijden. Mede in het licht van de wens van de regering om straffeloosheid tegen te gaan, respect voor mensenrechten te bevorderen en verder te investeren in de positie van Nederland als internationaal juridisch centrum van de wereld heeft de regering inmiddels welwillend gereageerd op het verzoek van de SGVN. In dit verband wordt met de VN nader gesproken over de praktische invulling en de voorwaarden voor vestiging. Met betrekking tot Iran blijft Nederland een meersporenbeleid voorstaan dat gericht is op strenge naleving van de eisen van de Veiligheidsraad ten aanzien van het nucleaire programma van Iran en het zoeken naar engagement en dialoog.

3. Ontwikkelingssamenwerking waar mensen bij gebaat zijn

Ontwikkelingssamenwerking kan nog steeds bogen op veel steun in de Nederlandse samenleving, zo bleek onder andere tijdens de publieksmanifestatie op Schokland eind juni 2007. Tegelijkertijd wordt steeds meer benadrukt dat goede ontwikkelingssamenwerking vooral gericht moet zijn op concrete resultaten.

Het bereiken van de Millennium Ontwikkelingsdoelen is een speerpunt in ons beleid. «2015» komt dichterbij, maar de doelen zijn nog lang niet gerealiseerd. Het kabinet wil concrete invulling geven aan het internationale partnerschap tegen armoede, waarbij duurzame ontwikkeling, groei, verdeling en zeggenschap voorop staan. De sleutel voor groei en ontwikkeling ligt bij duurzame en maatschappelijk verantwoorde handel, investeringen en ontwikkeling van een maatschappelijk verantwoorde private sector.

• Nederland zal zich daarbij richten op drie landenprofielen: stabiele ontwikkelingslanden, fragiele staten en post-conflictlanden, en landen waar ontwikkelingssamenwerking deel uitmaakt van een veel bredere relatie.

• Regionaal blijft het kabinet de nadruk leggen op Afrika als het continent dat meer middelen nodig heeft. Ontwikkelingssamenwerking beperkt zich echter niet tot Afrika. In Latijns-Amerika profiteren door de ongelijke inkomensverdeling nog veel te weinig mensen van de economische groei. In het Midden-Oosten vragen democratiseringsprocessen en de ondersteuning van vrouwenrechten onze aandacht. Azië is economisch rijp voor een verdere versnelling van zijn ontwikkeling. Daarbij zullen goed bestuur en corruptiebestrijding belangrijke elementen van de agenda blijven.

• Bovenal zal het kabinet in zijn samenwerking met ontwikkelingslanden uitgaan van hun plannen, hun structuren en organisaties, op basis van wederzijdse verantwoordelijkheid. Lokale verantwoording via parlement en andere checks and balances zijn daarbij essentieel. Tevens zal het kabinet internationaal andere donoren mobiliseren om taken beter te verdelen en efficiënter te werken in stabiele ontwikkelingslanden en streven naar een effectievere VN. Niemand kan immers alleen de Millennium Ontwikkelingsdoelen realiseren.

Daarbij is sprake van de volgende prioriteiten:

Groei en verdeling

Kiezen voor kansen: de Millennium Ontwikkelingsdoelen zijn voor iedereen gelijk. Maar niet iedereen profiteert in gelijke mate van ontwikkeling of handelsliberalisatie. De ongelijkheid tussen en binnen landen neemt toe; eerlijke verdeling naast groei wordt steeds belangrijker. Nederland wil bijdragen aan groei, een betere verdeling, het bevorderen van de private sector als motor van ontwikkeling en beter onderwijs. Groei is essentieel voor het bereiken van de Millenniumdoelstellingen. Maar de opbrengsten van die groei moeten goed verdeeld worden. Daarvoor is een politieke dialoog met open vizier en op basis van wederzijdse inspanningen en verplichtingen nodig. Dit betekent investeren in armen, in gezondheidszorg, in onderwijs, in kansen voor minderheden, en in een beter systeem van checks and balances, met goed functionerende politieke partijen en parlementen. Maar het betekent ook aandacht voor goed werkende markten, investeringen in en toegang tot duurzame energie en infrastructuur, eerlijker concurrentieverhoudingen, ontwikkeling van privaat ondernemerschap en vakbonden en voor de decent work-agenda. Bij het bevorderen van zogenoemde pro-poor groei spelen onder andere de landbouw en de informele sector een rol, mede omdat zich hier de werkgegelenheid van de armen voor een belangrijk deel concentreert. Het aankomende World Development Report 2008 gaat hierover. De ministers van Economische Zaken, Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Financiën en voor Ontwikkelingssamenwerking zullen met nadere voorstellen komen hoe deze rol versterkt kan worden. Het kabinet zal zich inzetten voor grotere coherentie in handels- en investeringsbeleid. Concreet zal het kabinet zich inzetten voor ontwikkelingsresultaten van de Doha-ronde onderhandelingen in de Wereld handels organisatie (WTO). Het kabinet zal zich inspannen om verder te gaan in de Economische Partnerschaps Akkoorden (EPA’s) en de regionale vrijhandelsakkoorden van de EU. De EPA’s moeten betere handels- en ontwikkelingsperspectieven bieden. Belangrijke doelen zoals naleving van internationale arbeids- en milieunormen en dierenwelzijn (zogenaamde «non-trade concerns») zullen worden bevorderd en meegenomen in de standpuntbepaling in de volgende handelsronde. Daarbij zal gewaakt worden dat geen nieuwe handelsbelemmeringen voor ontwikkelingslanden worden opgeworpen.

Rechten van vrouwen en jongeren

Kiezen voor sekse-gelijkheid is een zaak van mensenrechten en een zaak van ontwikkeling. De sociale, economische en culturele positie van vrouwen vertoont wereldwijd nog grote verschillen. Het kabinet wil significante voortgang boeken. Uit de resultaten van inspanningen tot op heden is gebleken dat een inhaalslag op een aantal subthema’s noodzakelijk is. Seksuele en reproductieve gezondheid en rechten, family planning, aanpak van geweld tegen vrouwen, hiv/aids en formele werkgelegenheid en gelijke kansen op de arbeidsmarkt hebben hierbij de hoogste prioriteit. Vrouwen en meisjes in conflictsituaties, gemarginaliseerde vrouwen en adolescenten zijn daarbij groepen die extra aandacht verdienen. Nederland streeft actief naar een zodanige hervorming van de VN dat de organisatie rond rechten en kansen voor vrouwen en meisjes effectiever zal functioneren en organisaties doen wat zij zeggen.

Klimaat en armoede

Kiezen voor milieu: het kabinet zal actief internationale samenwerking zoeken om klimaat en milieuproblemen aan te pakken en de milieugebruiksruimte eerlijker te verdelen. Onverantwoorde wereldwijde milieuvervuiling treft vooral de ontwikkelingslanden. Om te investeren in duurzame energie in ontwikkelingslanden, inclusief biomassa en herbebossing, heeft het kabinet reeds € 500 miljoen uitgetrokken. Verder zal het kabinet met ODA middelen investeren in waterbeheer, waarbij de grote kennis en expertise die in Nederland beschikbaar zijn tot voordeel strekken. Ook zal Nederland actief gebruik maken van kennis en programma’s van internationale organisaties om adaptatie aan klimaatverandering mogelijk te maken.

Fragiele staten

Kiezen tegen fragiliteit: het bereiken van Millennium Ontwikkelingsdoelen geldt ook voor landen waar de nodige basisvoorwaarden voor opbouw en ontwikkeling ontbreken. Het kabinet kiest bewust voor samenwerking met een aantal landen dat als gevolg van conflicten of oplopende interne spanningen feitelijk in een neerwaartse spiraal terecht is gekomen. Hier moet ontwikkeling letterlijk veilig worden gesteld. Dit met geïntegreerde inzet van ontwikkelingssamenwerking en humanitaire hulp, diplomatie en defensie en als doel wederopbouw. Nederland blijft bouwen aan internationale coalities voor deze landen. Met onze partners zal de inzet in landen en regio’s als Afghanistan, de Hoorn van Afrika en het Grote Merengebied worden geïntensiveerd.

Voorafgaand aan de begrotingsbehandeling zal het kabinet nog een nadere uitwerking geven van de landenprofielen en bovengenoemde prioriteiten. We zullen daarbij zowel op de nationale als op de internationale ontwikkelingen ingaan die ten grondslag liggen aan onze keuze.

4. Mensenrechten – uitgesproken belangrijk

Het kabinet zal op consequente wijze aandacht vragen voor mensenrechtenschendingen, als een vast spoor in het buitenlands beleid. Ten eerste omdat respect voor mensenrechten een belangrijk doel op zichzelf is, zoals vastgelegd in het VN Handvest, de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens en andere mensenrechtenverdragen. Deze verdragen weerspiegelen universele waarden en leggen grenzen vast die nimmer mogen worden overschreden. Mensenrechten gelden voor iedereen, overal en onder alle omstandigheden. Van die universaliteit mag niet worden afgeweken, ook niet onder het mom van culturele of religieuze verschillen.

Mensenrechten zijn echter niet alleen een moreel doel op zich. Ze dragen ook bij aan de realisatie van onze nationale belangen in engere zin. Het bevorderen van mensenrechten ligt in lijn met de aandacht voor het herstellen van de internationale rechtsorde en het nastreven van gerechtigheid. In landen waar mensenrechten worden gerespecteerd, is sprake van meer stabiliteit en rechtszekerheid. Dit draagt bij aan internationale veiligheid, voorspelbare migratie en een gunstig investeringsklimaat voor ondernemingen. En dat is goed voor Nederland.

De komende drie jaar zal Nederland zijn lidmaatschap van de VN Mensenrechtenraad actief vorm geven. In mei 2007 werd ons land, na een intensieve campagne, herkozen voor een tweede, volledige lidmaatschapstermijn van drie jaar. Na een – soms moeizame – aanloopfase ligt er nu – mede dankzij de Nederlandse inzet – een resultaat waarmee de Mensenrechtenraad in principe voldoende is toegerust om effectief aandacht te besteden aan mensenrechtenschendingen. De Raad heeft onder meer een nieuw instrument in werking gesteld waarmee de mensenrechtensituatie in ieder land regelmatig door de Raad zal worden geëvalueerd (de universal periodic review). De universal periodic review heeft als voordeel dat ieder land op dezelfde manier onder de loep wordt genomen en dat hierdoor ook situaties kunnen worden besproken die anders niet op de agenda van de Raad terecht zouden komen. Het is goed dat er een apart agendapunt is gekomen voor mensenrechtensituaties die de aandacht van de Raad behoeven en dat de rapporteurs hun onafhankelijkheid behouden. Ten slotte kunnen NGO’s een belangrijke bijdrage blijven leveren aan het werk van de Raad. Ook hier heeft Nederland hard op ingezet. Met ingang van juli 2007 is Nederland namens de groep van westerse landen tot vice-voorzitter van de Mensenrechtenraad benoemd. Dit is een belangrijke waardering voor de Nederlandse inspanning om van de Raad een geloofwaardig orgaan te maken. Deze inspanning zullen wij ook in 2008 onverminderd voortzetten.

De mensenrechtenambassadeur blijft een belangrijke rol vervullen voor Nederland. Hij bezoekt landen, spreekt met overheden en maatschappelijk middenveld en stelt mensenrechtenkwesties van uiteenlopende aard aan de orde. Daarbij komen thema’s als rechten van vrouwen en rechten van godsdienstige minderheden maar ook het recht om van godsdienst te veranderen regelmatig aan de orde. Hiermee draagt Nederland in belangrijke mate bij aan het actief op de agenda zetten van diverse schendingen met als doel de situatie van mensen te verbeteren.

We maken ons zorgen om de rechten en positie van homoseksuelen, vooral in partnerlanden. Onze ambassades aldaar zullen daarom een onderzoek uitvoeren naar de rechten en maatschappelijke positie van homoseksuelen. Strafbaarstelling in relatie tot homoseksualiteit zal worden opgenomen in de beleidsdialoog met de partnerlanden. Afhankelijk van de uitkomsten daarvan zal eventueel verdere actie worden ondernomen. Overigens wordt waar nodig ook aandacht besteed aan de positie van homoseksuelen in de politieke dialoog met niet-partnerlanden.

Gezien de wens om binnen het buitenlandbeleid meer aandacht te geven aan mensenrechten is besloten een nieuwe mensenrechtenstrategie te schrijven. De strategie geeft aan op welke terreinen en op welke wijze het mensenrechtenbeleid zal worden geïntensiveerd. Belanghebbende organisaties en burgers zijn hierbij betrokken. In de strategie zal aandacht worden besteed aan een aantal actuele onderwerpen: universaliteit van mensenrechten, mensenrechten en veiligheid, godsdienstvrijheid en de rechten van minderheden en mensenrechten en ontwikkeling. Tevens zal worden ingegaan op de relevante fora zoals de Europese Unie, de Raad van Europa en de Mensenrechtenraad. De diverse hoofdstukken zullen worden afgesloten met concrete strategische doelstellingen waar Nederland zich de komende jaren voor zal inspannen. Onderdeel daarvan is dat de minister van Buitenlandse Zaken consequent mensenrechten zal opbrengen in zijn bilaterale bezoeken waarbij hij specifiek aandacht zal besteden aan (de positie van) mensenrechtenactivisten. Tijdens reizen naar China en Rusland zijn mensenrechten al prominent aan de orde gekomen tijdens de gesprekken met de autoriteiten. Ook in het kader van bilaterale ontwikkelingssamenwerking krijgen mensenrechten een prominente plek op de agenda.

De mensenrechtenstrategie zal daarnaast worden vertaald naar praktisch beleid door vormgeving van een nieuw subsidiekader mensenrechten. Uit dat subsidiekader kunnen wereldwijd projecten worden ondersteund ter bevordering van mensenrechten, waaronder vrijheid van meningsuiting en mediadiversiteit.

Het komende jaar zal Nederland zich actief blijven opstellen, in EU-kader maar ook zelfstandig. Zo zal Nederland waar mogelijk ook nationale interventies houden tijdens zittingen van de Mensenrechtenraad, over thematische kwesties alsmede over landen waar schendingen plaats vinden.

Nederland zal het komende jaar binnen de diverse mensenrechtenfora op twee terreinen initiatieven nemen: op het terrein van rechten van vrouwen en – in EU-verband – met betrekking tot godsdienstige onverdraagzaamheid.

5. Op kop voor een ambitieus internationaal milieubeleid

Milieuvervuiling en klimaatverandering zijn grensoverschrijdende problemen. De druk op natuurlijke hulpbronnen en biodiversiteit neemt snel toe, waardoor het voortbestaan van ecosystemen in het geding komt. De noodzaak om actie te ondernemen wordt door velen onderschreven, de bereidheid om daarvoor in te leveren op de eigen levensstandaard nauwelijks. Bij een brede definitie van veiligheid horen een effectief klimaatbeleid en energievoorzieningszekerheid. Deze mondiale uitdagingen vormen een essentieel onderdeel van duurzame ontwikkeling, zowel in ontwikkelingslanden als in het Westen.

Een goed gecoördineerd internationaal milieubeleid is onontbeerlijk voor Nederland, en het Ministerie van Buitenlandse Zaken draagt de verantwoordelijkheid voor deze coördinatie. Nederland heeft zich er sterk voor ingezet dat de EU een leidende rol speelt in het internationale milieubeleid.

Het klimaatbeleid kwam eerder al uitgebreid aan de orde (zie onder «Europese samenwerking»). Het ambitieuze interne beleid van Europa moet gepaard gaan met actieve externe diplomatie om met andere industrielanden tot een effectief wereldwijd klimaatregime voor na 2012 (het aflopen van het Kyoto protocol) te komen. Nederland zal hoog inzetten tijdens de onderhandelingen over een post-Kyoto regime, bijvoorbeeld bij de uitwerking van de VN klimaatconferentie in december 2007 op Bali, want de urgentie vereist dat Nederland een voortrekkersrol vervult bij het tot stand komen van nieuwe ambitieuze internationale klimaatdoelstellingen.

Voor wat betreft energiezekerheid geldt dat het Westen voor zijn energievoorziening steeds afhankelijker wordt van een kleiner wordende groep niet-Westerse aanbieders. In de meeste van deze landen is de staatsbemoeienis met de energiesector groot. Niet al die landen delen automatisch onze waarden, zoals respect voor mensenrechten en democratisering. Bovendien kan hun soms grillige gedrag onze energievoorziening beïnvloeden. Daarmee is een rechtstreeks Nederlands belang in het geding. Ook een veiligheidsbelang. Het kabinet zal samenwerking in EU-verband zoeken om tegenwicht te bieden en te voorkomen dat de individuele landen tegen elkaar worden uitgespeeld.

Nederland zal zich blijven inzetten voor het gebruik van duurzame energie in ontwikkelingslanden. De eerder genoemde extra ODA-middelen uit het Coalitie akkoord zullen worden ingezet om tegemoet te komen aan de groeiende energiebehoefte van ontwikkelingslanden en om bij te dragen aan vermindering van de negatieve gevolgen van klimaatverandering in ontwikkelingslanden.

6. Burgers en bedrijven in beweging

Nederland is een handelsnatie, Nederlanders zijn een reislustig volk. Ieder jaar vertrekken een paar miljoen Nederlandse burgers naar een buitenlandse vakantiebestemming of steken de grens over voor studie, werk of familiebezoek. Miljoenen burgers uit het buitenland bezoeken om deze redenen ons land en dragen daarmee ook bij aan onze economie. Deze reizigers kunnen bijna overal ter wereld terecht voor paspoorten, visa, consulaire bijstand of advies. De komende jaren zullen steeds meer mensen van en naar Nederland reizen. Daarmee zal het aantal paspoort- en visumaanvragen groeien, de behoefte aan reisadviezen voor onveilige landen toenemen en vaker een beroep worden gedaan op consulaire bijstand. Ook zakenlieden doen een steeds groter beroep op assistentie van de Nederlandse overheid bij internationaal ondernemen. Onze ambassades, consulaten en Netherlands Business Support Offices (NBSO’s) werken hard aan het versterken van het economisch imago van Nederland.

We zorgen dat dienstverlening aan burgers en bedrijven in het buitenland op een hoog peil blijft, ook bij een sterke groei van het aantal verzoeken om ondersteuning. Moderne technologie wordt ingezet om het groeiend aantal aanvragen voor paspoorten en visa efficiënt en veilig te kunnen verwerken. Het aantal visumaanvragen groeit. Om dienstverlening en klantgerichtheid te blijven verzekeren en waar mogelijk te verbeteren, wordt in toenemende mate met andere EU lidstaten in derde landen samengewerkt en wordt op een aantal locaties bij wijze van proef samengewerkt met externe dienstverleners bij het proces van visumverlening. Een vervolgversie van het nieuwe geautomatiseerde visuminformatiesysteem (NVIS) wordt in 2008 geïmplementeerd, waarin de functionaliteit voor het afnemen van biometrische kenmerken van visumaanvragers is verwerkt. Om bij calamiteiten reizigers en thuisblijvers te kunnen ondersteunen, zijn snel inzetbare teams beschikbaar. Daarbij wordt nauw samengewerkt met de reisbranche en andere dienstverlenende organisaties. Het kabinet blijft werk maken van verdere internationale samenwerking die aan onbelemmerd reizen en zakendoen bijdraagt en die onze economie en veiligheid ten goede komt.

Nederland trekt actief internationale organisaties en bedrijven aan. Wij zijn gastland voor 32 internationale organisaties, waaronder het Internationaal Gerechtshof, het Joegoslavië-tribunaal, en het Europees Octrooi Bureau, en voor vele buitenlandse bedrijven. We gaan Nederland als vestigingsplaats nog aantrekkelijker maken, onder meer door het bevorderen van aantrekkelijke huisvesting, het vereenvoudigen van administratieve procedures, versoepelen van toegang en verblijf en een verbeterde informatievoorziening.

Publieksdiplomatie

Om de Nederlandse agenda te verwezenlijken, moeten we ook gehoord worden. Met publieksdiplomatie versterken we het imago van Nederland in het buitenland. Het is van groot belang dat er een positief beeld wordt gegeven, bijvoorbeeld in buitenlandse media, van de Nederlandse politiek, samenleving en economie. Het beeld dat men heeft van ons land, heeft namelijk gevolgen voor alle facetten van onze betrekkingen met het buitenland: economisch, politiek, cultureel en samenwerking binnen internationale fora.

Nederland heeft altijd een vooruitstrevende reputatie gehad. Onze aanpak van sociaal-maatschappelijke kwesties is misschien niet altijd onomstreden in het buitenland, maar juist daarom is het essentieel dat de situatie in Nederland genuanceerd wordt weergegeven. Dat geldt ook voor zaken die in Nederland gebeuren en die worden opgemerkt in het buitenland. Daarbij kan worden gedacht aan de moorden op Pim Fortuyn en Theo van Gogh, het «nee» bij het referendum en de Grote Donorshow.

Werken aan onze beeldvorming betekent ook dat we onze sterke kanten en successen nadrukkelijker moeten uitdragen. Nederland heeft de wereld namelijk veel te bieden: een open oriëntatie, het vermogen over grenzen heen te kijken en te stappen. Onze ondernemingslust, onze nieuwsgierigheid, onze kennis van vreemde talen en culturen ... het zijn allemaal pluspunten in het huidige tijdperk. Daarvan moeten we volop gebruik maken.

Slot

Wij kiezen er voor de vruchten van globalisering te maximaliseren, en de uitdagingen die op ons afkomen, aan te pakken in ons eigen belang en in het belang van anderen. Nederland vaart wel bij een stabielere wereld met open internationale betrekkingen, waarin universele mensenrechten worden gerespecteerd: dit vergroot onze welvaart en onze veiligheid. Globalisering met een menselijk gezicht is ons doel. Door een internationale waardengemeenschap, Europese samenwerking en een trans-Atlantisch partnerschap laten wij ons leiden.

Doelstellingen beleidsprogramma 2007–2011

DE BEGROTING 2008 OP HOOFDLIJNEN

De begroting van het ministerie van Buitenlandse Zaken in 2008 omvat in totaal EUR 12,7 miljard aan uitgaven en EUR 0,77 miljard aan ontvangsten. Een groot deel van de uitgaven en ontvangsten is onderdeel van de Homogene Groep Internationale Samenwerking (HGIS). De Nederlandse bijdrage aan de EU en de hieraan gerelateerde vergoedingen van de Europese Unie aan Nederland vallen niet onder het regime van de HGIS. Hieronder volgt een overzicht van de belangrijkste beleidsmatige wijzigingen ten opzichte van de ontwerpbegroting 2007.

Mensenrechten

Nederland blijft ook in 2008 een vooraanstaand speler op het gebied van mensenrechten. Nog in 2007 zal het ministerie, in samenspraak met belanghebbende organisaties en burgers, een nieuwe mensenrechtenstrategie presenteren. De mensenrechtenstrategie zal daarnaast worden vertaald naar praktisch beleid door vormgeving van een nieuw subsidiekader mensenrechten (totaal EUR 20 miljoen). Uit dat subsidiekader kunnen wereldwijd projecten worden ondersteund ter bevordering van mensenrechten, waaronder vrijheid van meningsuiting en mediadiversiteit. Nederland zal zich sterk maken voor de implementatie van de universele mensenrechtenstandaarden. Dat gebeurt in de bilaterale relaties en bij multilaterale instellingen, onder meer als lid van de VN-mensenrechtenraad. Daarnaast zal de ondersteuning van nationale systemen voor bescherming van mensenrechten worden geïntensiveerd. Mensenrechten gaan expliciet onderdeel uitmaken van het beleidsoverleg met de partnerlanden. In 2008 zullen tevens initiatieven worden ontplooid op het terrein van rechten van vrouwen en – in EU verband – godsdienstige onverdraagzaamheid om te zorgen dat de mensenrechtennormen op deze terreinen worden nageleefd.

Wederopbouw en Fragiele staten

De inspanningen op het gebied van sociale, economische en bestuurlijke wederopbouw en vormgeving van de rechtsstaat en de veiligheidssector in (post) conflictgebieden zullen worden geïntensiveerd. Hiertoe worden meerjarig additionele middelen beschikbaar gesteld. Deze middelen zullen worden ingezet voor Nederlandse inspanningen in met name Afghanistan, het Grote Merengebied, de Hoorn van Afrika, Kosovo en het Midden-Oosten.

Goed bestuur en democratisering

Nederland zal zich inzetten voor ontwikkeling van goed bestuur in de partnerlanden door middel van politieke dialoog met de overheid, institutionele en capaciteitsopbouw, contacten met het bedrijfsleven en ondersteuning van het maatschappelijk middenveld. De strategieën van de ambassades zullen worden gebaseerd op een grondige analyse van de bestuurssituatie (inclusief analyse van de corruptiesituatie). Voorts zal er de komende jaren extra worden ingezet op bevordering van democratisering, specifiek in het Midden-Oosten. Het MATRA programma blijft een belangrijk instrument voor het bevorderen van stabiliteit en goed bestuur in landen die grenzen aan de EU.

Europese samenwerking

De meerjarenramingen voor de afdrachten aan de Europese Unie zijn gewijzigd. Dit wordt veroorzaakt door de nieuwe meerjarencijfers voor de BNP- en BTW-grondslagen van de lidstaten. Verder worden op basis van nieuwe ramingen van de Europese Commissie de meerjarencijfers voor het Europees Ontwikkelingsfonds aangepast.

Ondernemingsklimaat

Het bevorderen van economische groei is essentieel voor armoedebestrijding. Voor dit thema worden extra middelen beschikbaar gesteld. De verhoging van middelen voor PSOM, de International Finance Corporation (IFC) en het medefinancieringsstelsel werd reeds gemeld in de Voorjaarsnota. Voorts worden er additionele middelen beschikbaar gesteld voor het ondernemingsklimaat in Burundi. Ook voor het nakomen van de ORET-verplichtingen zijn extra middelen nodig. Deze middelen zullen worden ingezet om eerder aangegane verplichtingen te honoreren. Om verdere overschrijding van het budget te vermijden is tot eind 2009 een nulplafond voor nieuwe verplichtingen voor de bestaande ORET-regeling bekend gesteld.

Groei en verdeling

De sterke groei in welvaart dreigt aan een groot aantal landen en groepen voorbij te gaan. Het groei- en verdelingsvraagstuk is zowel een probleem tussen landen als binnen landen. Naast economische groei zal daarom extra worden ingezet op de verdeling van die groei. Meerjarig worden hiervoor extra middelen beschikbaar gesteld, ten behoeve van bijvoorbeeld versterking van de sociaaleconomische dialoog, vergroting van transparantie van markten en ondersteuning van sociale zekerheidsstelsels.

Onderwijs

Om andere donoren te prikkelen substantieel bij te dragen aan het Fast Track Initiative wordt de Nederlandse bijdrage aan dit fonds voor 2008 voorlopig neerwaarts bijgesteld tot EUR 110 mln. Meerjarig blijft de bijdrage gehandhaafd op EUR 150 mln. Verder vindt er een verlaging plaats op het budget voor onderwijs van EUR 32 mln in 2008. Voor deze middelen was, onder meer door de hervormingen van de hoger onderwijsprogramma’s, nog geen bestemming. De in de begroting van 2007 vermelde verhoging van hoger onderwijs programma’s naar EUR 48 mln in 2010 blijft echter gehandhaafd.

Gender

Zonder substantiële verbeteringen van de positie van vrouwen in de wereld zullen niet alleen MDG3, maar ook andere MDG’s niet worden gehaald. Vanaf 2008 wil Nederland dan ook specifieke inspanningen verrichten om de kansen en rechten voor vrouwen en meisjes te vergroten. Meerjarig worden additionele middelen ingezet om voortgang op MDG3 te bevorderen, onder andere ten behoeve van een op te richten MDG3-fonds met strategische partners en intensivering van een aantal landenprogramma’s.

Reproductieve gezondheid

Nederland wil een substantiële bijdrage leveren aan MDG5, het verbeteren van de gezondheid van moeders. Moedersterfte is een van de meest dramatische voorbeelden van ongelijkheid tussen rijke en arme landen, en tussen rijk en arm binnen landen en is een gevoelige indicator voor het functioneren van gezondheidssystemen. Voor dit onderwerp zullen de komende jaren extra middelen worden vrijgemaakt, die onder andere worden ingezet via de Reproductive Health Supplies Coalition van UNFPA, voor publiek private samenwerking en voor versterking van gezondheidssystemen in het algemeen.

Schokland

Via de beschikbaar gestelde middelen voor het Schoklandfonds (EUR 50 mln) kunnen brede, innovatieve en katalyserende samenwerkingsvormen worden gefinancierd, gericht op het verkleinen van de achterstanden bij het behalen van de Millennium Ontwikkelingsdoelen.

Duurzame energie

Zoals in het Coalitieakkoord reeds aangekondigd, worden aanzienlijk meer middelen beschikbaar gesteld voor duurzame energie in ontwikkelingslanden. Samen met partners zal extra worden geïnvesteerd in duurzame energievoorziening en met name in een versnelde toegang tot duurzame energie in Afrika. Daarnaast zullen ontwikkelingslanden worden ondersteund bij de duurzame productie van biomassa voor energiedoeleinden middels het toetsen aan duurzaamheidscriteria en het opzetten van certificeringssystemen. Uiteraard wordt ook nog altijd gewerkt aan het bereiken van de doelstelling om in 2015 10 miljoen mensen duurgang toegang te bieden tot energiediensten.

Klimaat

Ontwikkelingslanden hebben het minst bijgedragen aan klimaatverandering, maar worden het hardst getroffen door de gevolgen. Zonder extra inspanningen zal klimaatverandering niet alleen MDG7 in gevaar brengen, maar ook het bereiken van de overige MDG’s. Ingezet wordt op aanpassing aan de veranderde omstandigheden (adaptatie) en beperking van emissie (mitigatie) door toename van de productie van en toegang tot duurzame energie in ontwikkelingslanden.

Sport en OS

Onder een nieuw beleidskader «sport en ontwikkelingssamenwerking» zullen organisaties die structureel aandacht besteden aan het thema «Sport en OS», voor financiële ondersteuning in aanmerking komen.

Overige armoedebestrijding

Naast de reeds in de Voorjaarsnota gemelde mutaties op dit artikel zijn er een aantal nieuwe mutaties. Zo wordt de macrosteun voor onder andere Uganda en Vietnam verlaagd. In Burundi draagt Nederland bij aan een Trustfund voor algemene ondersteuning van de overheid, deze bijdrage wordt meerjarig verhoogd. Ten behoeve van VN hervormingen worden meerjarig extra middelen beschikbaar gesteld, waarmee het «One-UN» programma wordt ondersteund, wat de coördinatie tussen VN-instellingen in OS-landen tracht te bevorderen. Verder wordt het ILO partnershipprogramma met jaarlijks EUR 2 mln gedurende vier jaar verhoogd. Deze bijdrage zal ingezet worden voor het «Decent Work» programma, waarbij het doel is om de fundamentele sociale en economische rechten van werknemers te bevorderen. Deze uitgaven vallen in de tabel onder het kopje «overige armoedebestrijding». De mutaties onder dit kopje worden ook beïnvloed door het gebruikelijke parkeerkarakter van dit begrotingsonderdeel.

Daar waar de genoemde beleidsmatige wijzigingen aanzienlijke budgettaire consequenties hebben, worden deze weergegeven in de tabel.

BELEIDSARTIKEL 1: VERSTERKTE INTERNATIONALE RECHTSORDE EN EERBIEDIGING VAN MENSENRECHTEN

A. Algemene beleidsdoelstelling

Nederland zet zich vol overtuiging in voor een goed functionerende internationale rechtsorde waarin vrede, rechtvaardigheid en welvaart worden nagestreefd. In een snel globaliserende wereld waar veranderingen ook leiden tot onzekerheden is een sterke internationale rechtsorde essentieel voor de bescherming van vrijheid, gelijkheid en democratie. Dit streven brengt Nederland onder meer in de praktijk door met duidelijke stem aanwezig te zijn in de verschillende multilaterale fora, waaronder de diverse VN-organisaties, waar de mondialisering mede vorm krijgt.

Nederland zet er op in om, waar dat zin heeft, institutionele aanpassingen en hervormingen tot stand te brengen die bijdragen aan de slagvaardigheid van de multilaterale organisaties. Ook worden de eigen Nederlandse inzichten en belangen voor het voetlicht gebracht. Extra aandacht gaat daarbij uit naar de bevordering van de mensenrechten.

Nederland blijft ook in 2008 een vooraanstaand speler op het gebied van mensenrechten. Respect voor mensenrechten is een belangrijk doel op zich, niet alleen vanuit moreel oogpunt maar ook vanuit onze nationale belangen. Waar mensenrechten worden gerespecteerd kunnen ontwikkeling en stabiliteit gedijen. In 2007 zal het Ministerie van Buitenlandse Zaken, in samenspraak met belanghebbende organisaties en burgers, een nieuwe mensenrechtenstrategie presenteren. We zullen ons sterk maken voor de implementatie van de universele mensenrechtenstandaarden in onze bilaterale relaties en bij multilaterale instellingen, ook als lid van de VN-mensenrechtenraad. Daarnaast zal de ondersteuning van nationale systemen voor bescherming van mensenrechten worden geïntensiveerd. Mensenrechten gaan expliciet onderdeel uitmaken van het beleidsoverleg met de partnerlanden. In 2008 zullen tevens initiatieven worden ontplooid op het terrein van rechten van vrouwen en – in EU verband – godsdienstige onverdraagzaamheid om te zorgen dat de mensenrechtennormen op deze terreinen worden nageleefd.

De versterking van de internationale rechtsorde betreft naast het vastleggen van normen en het zorgen voor naleving ook het optreden tegen schenders van deze normen. Daarom blijft Nederland pleiten voor een goede rechtstoegang, zowel nationaal als internationaal. Ons land speelt ten aanzien van de internationale rechtsorde een bijzondere rol door een groot aantal van de verantwoordelijke internationale organen in Den Haag te huisvesten. Om deze vooraanstaande positie te behouden zal Nederland blijven ijveren voor versterking van de positie van Den Haag als juridische hoofdstad van de wereld.

B. Budgettaire gevolgen van beleid

C. Operationele doelstellingen en instrumenten

Operationele doelstelling 1

Een goed functionerende internationale rechtsorde

Beoogde beleidseffecten

Nederland streeft een effectieve internationale ordening na, onder andere op basis van efficiënt werkende multilaterale instellingen. Het gaat daarbij met name om de Verenigde Naties (VN) en de Bretton Woods-instellingen, die in opereren en effect geloofwaardig moeten zijn. Voor Nederland is het behoud en de versterking van de relevantie van deze instellingen van belang. Nederland richt zich vooral op die instellingen die internationaal een strategische positie hebben en waar Nederland bovendien een toegevoegde waarde kan ontwikkelen.

De relevantie van deze multilaterale instellingen betreft zowel het internationaal-politieke terrein als het behalen van de Millennium Ontwikkelingsdoelen.

Voorts is een goed ontwikkeld internationaal rechtssysteem voor de internationale ordening van belang, onder meer op de terreinen van het internationale strafrecht, mensenrechten en milieubescherming (zie ook andere operationele doelstellingen onder verschillende beleidsartikelen).

Te realiseren prestaties

• De relevantie en effectiviteit van de VN zal verder verbeterd zijn op de terreinen conflictbeheersing, humanitaire hulp, vredesopbouw en ontwikkeling. De Nederlandse inzet is daarbij met name gericht op:

– Het proces van VN-hervorming.

– Meer coherente, efficiënte en versterkte samenwerking tussen VN-organisaties in hulp-ontvangende landen.

– Voortgang bij de discussie over hervormingen van respectievelijk de Veiligheidsraad en de Wereldbank ten behoeve van aanpassing van deze instellingen aan nieuwe wereldverhoudingen.

• Conform artikel 19 van het EU verdrag zal Nederland bijdragen aan een goede EU-afstemming binnen de VN-organen.

• Het maatschappelijke middenveld en de private sector zullen inbreng hebben bij de beleidsvorming ten aanzien van de VN en de internationale financiële instellingen.

• Het verzoek van de SGVN om het zogenaamde Libanon-tribunaal in Nederland te vestigen zal welwillend zijn behandeld.

• Het aantal landen dat de rechtsmacht van het Internationaal Gerechtshof aanvaardt zal zijn toegenomen.

• De rechtsmacht van het Internationaal Strafhof in relatie tot het misdrijf agressie zal in 2009 zijn uitgebreid.

• Een actieve inbreng van Nederland in de VN-Vredesopbouwcommissie.

Instrumenten/activiteiten

Door inzet in bovengenoemde multilaterale fora, waar de mondialisering mede vorm krijgt, worden Nederlandse inzichten en belangen voor het voetlicht gebracht en bevorderd. Deze inzet stoelt op de ruime Nederlandse ervaring, rol als donor en eigen postennetwerk. Concrete Nederlandse initiatieven worden aan de orde gesteld ter bevordering van VN-hervormingen en de gedachtevorming over de toekomst van de Wereldbank. Daartoe wordt in 2008 onder meer een internationale conferentie over rol en toekomst van de Wereldbank georganiseerd.

Nederland draagt in het bijzonder bij aan een interim-oplossing voor hervorming van de Veiligheidsraad, waarbij landen op tijdelijke basis een zetel in de Raad kunnen verwerven. Nederland verleent steun aan initiatieven van de Secretaris-Generaal tot hervorming van het management binnen de VN. De geloofwaardigheid van het VN-systeem wordt bevorderd door steun te geven aan het slagen van twee in 2006 ingestelde organen: de Mensenrechtenraad (MRR) en de Vredesopbouwcommissie. Nederland stelt zich in beide organen actief op (voor de MRR: zie ook operationele doelstelling 1.2). Het ministerie helpt diverse bijeenkomsten te organiseren ten behoeve van de gedachtewisseling met het maatschappelijk middenveld en de private sector over relevante thema’s in de VN en de internationale financiële instellingen.

Nederland geeft steun aan andere, veelal in Den Haag gevestigde, internationale organisaties op het gebied van internationaal recht en vrede, zoals het Joegoslavië-tribunaal (ICTY). Zoals bekend heeft de SGVN Nederland verzocht een speciaal tribunaal voor de berechting van verdachten van met name de moord op de Libanese ex-premier Hariri in Nederland te vestigen. Indien aan dit verzoek gehoor wordt gegeven zou dit op concrete wijze bijdragen aan de versterking van de internationale rechtsorde. Nederland bevordert voorts de plaatsing van gekwalificeerde Nederlanders op relevante functies bij internationale instellingen, onder andere bij de Europese Unie (EU), Noord Atlantische Verdragsorganisatie (NAVO), Verenigde Naties (VN) en de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE).

Voor een goed functionerende internationale rechtsorde zijn vanuit de Nederlandse optiek naast de VN en de internationale financiële instellingen (Wereldbank, Internationaal Monetair Fonds (IMF) en regionale ontwikkelingsbanken) tal van andere internationale en multinationale organisaties essentieel, in het bijzonder de EU, NAVO, OVSE en Raad van Europa (RvE). Deze komen in andere beleidsartikelen aan de orde.

Operationele doelstelling 2

Bescherming van de rechten van de mens.

Beoogde beleidseffecten

Het kabinet staat voor een evenwichtige en uitgesproken inzet voor mensenrechten overal ter wereld. Dit is niet alleen een morele verplichting, maar ook goed voor Nederland.

De eerste resultaten van deze geïntensiveerde aandacht van het kabinet voor mensenrechten zijn reeds geboekt: hernieuwd Nederlands lidmaatschap van de Mensenrechtenraad, benoeming van Nederland als vice-voorzitter van de Mensenrechtenraad, het consequent opbrengen van mensenrechten tijdens de tot nu toe afgelegde bilaterale bezoeken, en extra inspanningen van ambassades voor bevordering van mensenrechten. Mede dankzij inzet van Nederland heeft de Mensenrechtenraad de oprichting van een «universal periodic review» aanvaard die niet door de belangen van staten wordt gedomineerd en de potentie heeft om uit te groeien tot een effectief mechanisme ter bevordering van de mensenrechten in alle VN-lidstaten.

Daarnaast is besloten een nieuwe mensenrechtenstrategie te schrijven. Deze strategie zal een visie schetsen ten aanzien van de mondiale ontwikkelingen op het gebied van mensenrechten.

De mensenrechtenstrategie zal daarnaast worden vertaald naar praktisch beleid door vormgeving van een nieuw subsidiekader mensenrechten. Uit dat subsidiekader kunnen wereldwijd projecten worden ondersteund ter bevordering van mensenrechten, waaronder vrijheid van meningsuiting en mediadiversiteit. Vooruitlopend op de definitieve vormgeving zijn hiervoor in 2008 middelen geraamd (totaal EUR 20 miljoen). Besluitvorming over werkwijze en omvang van het fonds in latere jaren zal plaatsvinden op basis van de ervaringen in 2008.

De drie terreinen waarop Nederland een meerwaarde heeft en zich de komende jaren voor zal inzetten zijn: (1) uitdragen van universaliteit van mensenrechten waarbij bijzondere aandacht zal uitgaan naar rechten van vrouwen, mensenrechten en religie, en mensenrechtenactivisten; (2) mensenrechten en veiligheid (mensenrechten en conflict, en mensenrechten en terrorismebestrijding), en (3) mensenrechten en ontwikkeling (mensenrechtenprotectie-systemen en mensenrechten en MDG’s). Het maatschappelijk middenveld is betrokken bij de totstandkoming van deze strategie.

Centraal in het Nederlandse mensenrechtenbeleid staat wereldwijde toepassing van de universele mensenrechtennormen. Nederland draagt daaraan bij door zich in multilateraal (VN, OVSE, RvE en EU) en bilateraal verband in te spannen. Positieve ontwikkelingen op het gebied van de naleving van mensenrechten worden aangemoedigd en waar landen in gebreke blijven worden ze daarop aangesproken bij voorkeur door middel van een gecoördineerde politieke EU-inzet. Dit geldt voor landen die vallen onder de samenwerkings-, handels- en associatieakkoorden. Daarnaast vindt er veelal een politieke EU dialoog plaats op lokaal- (bijvoorbeeld Pakistan, Vietnam) of hoofdstedenniveau (bijvoorbeeld China, Rusland). Dit laat onverlet dat ook Nederland bilateraal landen blijft aanspreken op de naleving van mensenrechten. Voor wat betreft het multilaterale kanaal staat 2008 in het teken van het functioneren van de MRR. Voor het eerst zal de naar verwachting in 2007 uitonderhandelde universele periodieke toetsing worden toegepast. Voor de effectiviteit en geloofwaardigheid van de MRR is het essentieel dat deze toetsing voortborduurt op het werk van de verdragscomités en de speciale VN-rapporteurs, dat Non-Gouvernementele Organisaties (NGO’s) en eventueel experts een bijdrage kunnen leveren, dat het kantoor van de Hoge Commissaris voor de Rechten van de Mens (OHCHR) een centrale rol speelt, dat het proces transparant is en dat de toetsing voortborduurt op en afsluit met concrete besluiten voor vervolgmaatregelen. Nederland zal zich als vice-voorzitter van de Mensenrechtenraad hier voor inzetten. Voor wat betreft het bilaterale kanaal zullen in 2008 de mensenrechten meer dan voorheen onderdeel uitmaken van het geïntegreerde beleid.

Bron: http://web.amnesty.org/pages/deathpenalty-facts-eng (1); http://untreaty.un.org (2–6).

Te realiseren prestaties

• Veertig landen zullen de «universele periodieke toetsing» door de MRR hebben ondergaan en er zal door Nederland en EU tijdens de zittingen van de raad door middel van verklaringen, resoluties, side events of vragen aan speciale rapporteurs, maximaal aandacht zijn gevraagd voor voorkomende mensenrechtenschendingen in landen.

• Aanname door de Derde Commissie van de VN van een door Nederland ingediende resolutie over geweld tegen vrouwen, gekoppeld aan de totstandkoming en het bijhouden door het VN-secretariaat van internationale gegevensbestanden over geweld tegen vrouwen.

• Aanname door de Derde Commissie of door de MRR van een mede door Nederland ingediende en uitonderhandelde EU-resolutie inzake godsdienstige onverdraagzaamheid.

• Een verbeterd gebruik van bestaande EU-instrumenten (EU-richtlijnen, inzet van permanente vertegenwoordiger mensenrechten, dialogen met derde landen en gebruik van mensenrechtenrapportages) en voortgang met betrekking tot het creëren van nieuwe instrumenten zoals een permanent overzicht van lobby-activiteiten en EU-richtlijnen over rechten van kinderen.

• Vormgeving van een nieuw subsidiekader mensenrechten, waaruit wereldwijde projecten ter bevordering van mensenrechten, waaronder vrijheid van meningsuiting en mediadiversiteit, kunnen worden ondersteund.

• Toename met 15% van de bereidheid van landen om speciale rapporteurs te ontvangen door middel van een zogenaamde «staande uitnodiging» (basiswaarde 51 landen, 2007).

• Een begin zal zijn gemaakt met de uitvoering van de in 2007 opgestelde nieuwe mensenrechtenstrategie, onder meer ten aanzien van ondersteuning van nationale mensenrechtenprotectiemechanismen in OS-partnerlanden.

Instrumenten/activiteiten

Het maatschappelijk middenveld draagt in belangrijke mate bij aan beleidsvorming en uitvoering op het terrein van mensenrechten. Zij zijn onze ogen en oren in het veld en zij zorgen er onder andere voor dat Nederland bilateraal en in de diverse internationale fora over de juiste informatie beschikt waarmee het actief zijn boodschap kan uitdragen. De contacten met dit maatschappelijk middenveld zullen worden geïntensiveerd teneinde het mensenrechtenbeleid van Nederland te verdiepen.

Nederland zet zich als lid van de VN-Mensenrechtenraad (2007–2010) in voor een effectieve en geloofwaardige Raad.

Het is daarbij essentieel dat mensenrechtenschendingen worden besproken en effectieve vervolgmaatregelen worden genomen, zoals het sturen van speciale rapporteurs. In de Derde commissie van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties (AVVN) zal Nederland door middel van een resolutie of verklaring gevolg geven aan de door Nederland in 2006/2007 ingediende en met consensus aangenomen resolutie over geweld tegen vrouwen. Tevens zal Nederland aanbieden om de EU-resolutie inzake godsdienstige onverdraagzaamheid met derde landen uit te onderhandelen.

Als één van de grootste donoren van de Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights (OHCHR), zal Nederland dit kantoor stimuleren om zijn veldactiviteiten verder uit te breiden en het daarbij waar nodig ondersteunen. Dit laatste kan door (als donor) te bemiddelen bij landen voor het openen van een (regionaal) OHCHR-kantoor. Ook kan de OHCHR mensenrechten nog meer integreren in het werk van VN-instellingen en internationale financiële instellingen zoals de Wereldbank, al dan niet door middel van detacheringen van mensenrechtenadviseurs. Nederland zal daartoe, bij deze instellingen, het belang van mensenrechten voor ontwikkeling blijven benadrukken.

Nederland is en blijft, ook in 2008, een vooraanstaand speler op het gebied van de mensenrechten binnen de EU, de RvE en de VN. In de mensenrechtenwerkgroep van de EU streeft Nederland een zichtbaar en effectief mensenrechtenbeleid na. Een belangrijk instrument daarbij is het integreren van mensenrechten in samenwerkings-, handels- en associatieakkoorden tussen de EU en derde landen en de daarmee gepaard gaande dialoog over de naleving van mensenrechten. Nederland zal zich tevens sterk maken voor implementatie van de mensenrechtenstandaarden door middel van krachtige inzet van de mensenrechtenrichtlijnen (ten aanzien van afschaffing van de doodstraf, tegengaan van marteling, kinderen en gewapend conflict, mensenrechtenactivisten en mensenrechtendialogen). EU-dialogen, -demarches en -verklaringen zullen optimaal worden ingezet. In het kader van de RvE zal Nederland een actieve bijdrage blijven leveren aan de activiteiten van het Stuurcomité Mensenrechten, met name op het gebied van de hervorming van het Straatsburgse mensenrechtensysteem, waaronder het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), de versterking van de rechten van de mens in de multiculturele samenleving en een pan-Europese ratificatie van de protocollen 12 (verbod van discriminatie) en 13 (verbod van doodstraf, ook in tijden van gewapend conflict) bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens.

Nederland zet zich ook bilateraal in om naleving van mensenrechten te bevorderen. De ambassades die gebruik maken van de strategische faciliteit mensenrechten zullen worden gestimuleerd een lokale strategie te ontwikkelen waarin financiële en politieke middelen zijn uitgeschreven. Deze ambassades zullen daarbij aandacht geven aan het belang van donorcoördinatie. Het in 2007 door de Organisatie Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) Development Assistance Committee (DAC) aangenomen beleidstuk over mensenrechten en ontwikkeling geeft daartoe de nodige aanknopingspunten.

In 2007 is een nieuwe mensenrechtenstrategie gereed gekomen. Belanghebbende organisaties en burgers zijn hierbij betrokken. In de strategie wordt onder andere aandacht besteed aan ondersteuning van nationale mensenrechtenprotectiemechanismen (wetgeving in overeenstemming met internationale verdragen, klachtenmechanismen, onafhankelijke en toegankelijke rechterlijke macht etc.). Implementatie hiervan in 2008 is voor de ambassades in de OS-partnerlanden een belangrijk aandachtspunt. Tevens worden in 2007 en 2008 «Strategische Goed Bestuur en Corruptie Analyses» uitgevoerd (zie ook operationele doelstelling 2.7). Genoemde twee instrumenten zullen voor ambassades de keuze vergemakkelijken waarop in te zetten bij mensenrechtenactiviteiten. Mensenrechten gaan expliciet onderdeel uitmaken van de bilaterale beleidsdialogen met partnerlanden; deze beleidsdialogen worden daartoe de komende jaren geïntensiveerd. Economische, sociale en culturele rechten krijgen een centrale plaats in het kader van het bereiken van de Millennium Ontwikkelingsdoelen.

Mensenrechten maken integraal onderdeel uit van de diverse bezoeken van de ministers van BZ en voor Ontwikkelingssamenwerking aan derde landen. De mensenrechtenambassadeur levert een bijdrage aan de coherentie en versterking van de mensenrechtencomponent in het buitenlandbeleid. Zijn activiteiten zijn gericht op het integreren van mensenrechten in alle onderdelen van het buitenlandbeleid, met inbegrip van ontwikkelingssamenwerking. In 2008 zal de mensenrechtenambassadeur bezoeken brengen aan landen waar daar specifieke aanleiding voor is en aan een aantal OS-partnerlanden ter bevordering van integratie van mensenrechten in ontwikkelingssamenwerking. Daarnaast zal hij contacten onderhouden met het Nederlandse en buitenlandse maatschappelijk middenveld.

De ambassadeur zal tijdens zijn gesprekken en bezoeken aandacht geven aan die mensenrechtenkwesties die in het land in kwestie problematisch zijn. In aanvulling daarop zal hij erop toezien dat, waar opportuun, de volgende thema’s ook aan bod komen: de rechten van vrouwen, positie van religieuze minderheden, rechten van homoseksuelen, mensenrechtenactivisten en de universaliteit van de mensenrechten.

Operationele doelstelling 3

Goed functionerende internationale juridische instellingen in Den Haag (juridische hoofdstad)

Beoogde beleidseffecten

Nederland is een internationaal belangrijke vestigingsplaats van een groot aantal instellingen op het gebied van internationaal recht en vrede, waaronder het Internationaal Gerechtshof, het Permanente Hof van Arbitrage, het Joegoslavië-tribunaal (ICTY) en het Internationaal Strafhof (ICC). Nederland treedt tevens bij gelegenheid op als gastland voor specifieke, bijzondere zaken, zoals het proces tegen Charles Taylor bij het Speciale Hof voor Sierra Leone. Nederland verzekert een goede en slagvaardige operationele ondersteuning van deze internationale instellingen, met een degelijke en aansprekende dienstverlening, die past bij de internationaal gebruikelijke standaarden. Staf van internationale organisaties en hun familieleden dragen bij aan een verrijking van onze samenleving, zowel in materiële als immateriële zin. De rol van Nederland als gastland van juridische instellingen past niet alleen goed in het grondwettelijk vastgelegde streven ter bevordering van de internationale rechtsorde, maar biedt ook een prestigieuze kennis-infrastructuur waar Nederland trots op kan zijn en ook zelf voordeel van heeft.

Te realiseren prestaties

• Totstandkoming van het beleidskader «The Hague Legal Capital of the World» als onderdeel van de te ontwikkelen strategische visie Nederland Gastland. (Zie ook operationele doelstelling 8.4).

• Implementatie van de zetelovereenkomsten met de juridische instellingen, waaronder de overeenkomsten met het Internationaal Strafhof en Eurojust, en het verzekeren van een goede operationele ondersteuning, zoals huisvesting, waarmee Nederland de vergelijking met andere internationale steden met glans kan doorstaan. (Zie ook operationele doelstelling 8.4).

• Bevordering van de universaliteit van het Internationaal Strafhof door uitbreiding van het aantal verdragspartijen bij het Hof (streefcijfer voor 2008: 110; basiswaarde per 2007: 104).

• Oplevering van de aanvullende tijdelijke huisvesting voor het Internationaal Strafhof en Eurojust opgeleverd («Haagse Veste I»).

• De keuze, na een internationale selectie, van een architect voor de permanente huisvesting voor het Internationaal Strafhof en continuering van de voorbereidingen voor het nieuwbouwproject. Verwacht wordt dat de bouw in 2010–2011 van start kan gaan.

Instrumenten/activiteiten

Het streven naar versterking van Den Haag als juridisch centrum van de wereld en als juridisch kennisnetwerk wordt door BZ op verschillende terreinen beleidsmatig ondersteund, onder meer door de ondersteuning van cursussen internationaal strafrecht voor rechters uit verschillende landen. Daarnaast overlegt het ministerie, in samenwerking met andere departementen en uitvoerende diensten, periodiek met de juridische instellingen over de uitvoering van hun zetelovereenkomsten en alle overige relevante aspecten van hun aanwezigheid in Nederland. Het gaat daarbij om (veelal praktische) zaken op het gebied van toegang tot en verblijf in Nederland, de positie van werknemers van internationale organisaties, verzekeringen en sociale zekerheid, fiscale zaken, alsmede rechten en plichten in verband met de diplomatieke immuniteit.

Ter bevordering van ratificatie en implementatie van het Statuut van Rome inzake het Internationaal Strafhof levert Nederland financiële, technische en politieke steun aan internationale (non-)gouvernementele organisaties en individuele landen. Het functioneren van het Internationaal Strafhof wordt ondersteund door diplomatieke en politieke inzet, in bilateraal en multilateraal verband, en door het samen organiseren van expertbijeenkomsten met andere landen.

D. Overzicht onderzoek naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van beleid

BELEIDSARTIKEL 2: GROTERE VEILIGHEID EN STABILITEIT, EFFECTIEVE HUMANITAIRE HULPVERLENING EN GOED BESTUUR

A. Algemene beleidsdoelstelling

Het onderscheid tussen interne en externe veiligheid vervaagt steeds meer. Van een bedreiging van het Nederlandse grondgebied door een aanval met conventionele middelen is al enige tijd geen sprake meer. Hiervoor zijn andere dreigingen in de plaats gekomen zoals internationaal terrorisme, de verspreiding van massavernietigingswapens en bepaalde binnenlandse conflicten die regionaal een destabiliserende invloed kunnen hebben. Door op het wereldtoneel een actieve rol te spelen bij de aanpak van deze dreigingen dragen we bij aan onze eigen veiligheid.

In NAVO-, EU- en VN-kader werkt Nederland aan het tot stand brengen van veiligheid en stabiliteit. Met onze partners spannen wij ons in voor duurzame stabiliteit in onder meer Afghanistan, het Midden-Oosten, de Hoorn van Afrika en het Grote Meren gebied. Hierbij biedt de NAVO unieke militaire capaciteiten en heeft het bondgenootschap de afgelopen jaren grote stappen gezet om de nieuwe verantwoordelijkheden goed uit te voeren, zoals merkbaar is bij de inzet in Afghanistan. Het Europees veiligheids- en defensiebeleid kan bogen op succesvolle militaire en civiele operaties. Wel moet werk worden gemaakt van betere civiel-militaire samenwerking binnen en tussen de organisaties en daar zet Nederland op in. De beëindiging van het Israëlisch-Palestijns conflict blijft een prioriteit. Een actieve Nederlandse rol zal worden gezocht, zowel binnen de Europese Unie als bilateraal om een oplossing voor dit probleem met zowel regionale als internationale gevolgen dichterbij te brengen.

De Nederlandse inspanningen voor een duurzame oplossing van conflicten krijgen vorm in een geïntegreerd beleid waarin een combinatie van diplomatieke activiteiten, militaire inspanningen, ontwikkelingssamenwerking, humanitaire hulp, sociaal-economische wederopbouw, hervorming van bestuur en opbouw van een rechtsstaat is gericht op bevordering van de stabiliteit die noodzakelijk is voor structurele ontwikkeling; zonder veiligheid geen duurzame ontwikkeling, zonder duurzame ontwikkeling geen veiligheid. Zo worden steeds vaker middelen en instrumenten gecombineerd die elkaar versterken, ook in samenwerking met nationale en internationale partners.

Het complexe karakter van hedendaagse conflicten vraagt om deze geïntegreerde benadering. Conflicten spelen zich vooral binnen staten af. Meer aandacht voor fragiele staten is essentieel omdat veiligheid en ontwikkeling nauw met elkaar verbonden zijn en omdat het risico van regionale conflicten vaak voortvloeit uit de fragiliteit van staten. Vaak is er een relatie met illegale internationale wapenhandel, smokkel van natuurlijke rijkdommen of drugshandel. In bepaalde regio’s kunnen daarnaast de aantasting van het milieu, uitputting van natuurlijke hulpbronnen en toegang tot water grondslagen zijn voor conflict. Dergelijke conflicten kunnen een sterk destabiliserende invloed hebben en ook gevolgen hebben voor onze eigen veiligheidssituatie, bijvoorbeeld door het doen ontstaan van vluchtelingenstromen of het in gevaar brengen van onze energieveiligheid.

De negatieve humanitaire gevolgen van gewelddadige conflicten, maar ook van natuurrampen zijn een belangrijk punt van zorg. De regering blijft zich inzetten voor de leniging van levensbedreigende menselijke noden. Daarbij is ook gerichte steun voor goed bestuur en politieke hervormingen van belang om de stabiliteit in de wereld te vergroten. Met name in fragiele staten waar overheden niet bereid zijn of niet in staat kunnen worden geacht hun taken naar behoren uit te voeren, is het gevaar van destabilisatie acuut. Bevordering van een veilige en stabiele omgeving, bevordering van democratiseringsprocessen, versterking van de rechtsstaat, het bestrijden van corruptie en goed beheer van de publieke middelen zijn belangrijke voorwaarden voor en elementen van goed bestuur. Goed bestuur draagt bij aan armoedebestrijding, duurzame ontwikkeling en rechtvaardige verdeling van de welvaart.

Tenslotte zal de regering de relevante instrumenten van het buitenland- en veiligheidsbeleid inzetten ter verwezenlijking van de energievoorzieningszekerheid. Immers, de veiligheid en stabiliteit van Nederland en de EU komen ook in het geding als de energievoorziening wordt ontwricht.

B. Budgettaire gevolgen van beleid

C. Operationele doelstellingen en instrumenten

Operationele doelstelling 1

Goede internationale samenwerking ter bevordering van de nationale en bondgenootschappelijke veiligheid.

Beoogde beleidseffecten

De geïntegreerde aanpak van het Nederlandse buitenlandbeleid betekent voor de bevordering van de nationale en internationale veiligheid onder meer dat Nederland zich inzet voor betere samenwerking en afstemming tussen de NAVO, de EU (Europees Veiligheids- en Defensiebeleid (EVDB), de VN en andere relevante internationale organisaties,die elk over specifieke capaciteiten beschikken. Die capaciteiten moeten worden ingezet in onderlinge samenhang, zodat zij elkaar kunnen versterken. De NAVO beschikt over unieke militaire capaciteiten en is het trans-Atlantische forum bij uitstek voor veiligheidszaken. Nederland blijft zich inzetten voor de verdere politieke en militaire aanpassing van de NAVO aan de uitdagingen van deze tijd. De ISAF-operatie in Afghanistan is een voorbeeld van het expeditionaire optreden dat gevraagd wordt van de strijdmachten van de NAVO-bondgenoten. Ook de versterking van de relaties met niet-traditionele partnerlanden zoals Australië komen hier nadrukkelijk naar voren en het gegeven dat het succes van de NAVO-inzet onlosmakelijk is verbonden met de inspanningen van andere actoren, met name de Afghaanse autoriteiten, andere internationale organisaties en NGO’s. Het bijdragen aan veiligheid en stabiliteit in Afghanistan is niet alleen in het belang van de Afghaanse bevolking. Grotere veiligheid in Afghanistan is een basis voor ontwikkeling. Door stabiliteit en wederopbouw van Afghanistan krijgt radicalisering minder kans. Dat dient ook onze veiligheid.

De EU blijft zich verder ontwikkelen als een belangrijke veiligheidspolitieke actor. De kracht van de EU is vooral gelegen in het brede scala aan instrumenten, inclusief het EVDB, dat de EU voor haar externe optreden kan inzetten. De afgelopen jaren is een aantal succesvolle militaire en civiele operaties uitgevoerd, o.a. in de Democratische Republiek Congo en in Atjeh/Indonesië. Voor 2007/2008 staan de grote civiele EVDB-missies in Afghanistan en Kosovo centraal. De missie in Afghanistan is een goede illustratie van de manier waarop NAVO en EU elkaar kunnen aanvullen. De missie in Kosovo is van groot belang voor het duurzaam stabiliseren van de Balkan, feitelijk de achtertuin van de EU en dus ook onze achtertuin. Deze twee missies illustreren de noodzaak voor verdere capaciteitsontwikkeling binnen het EVDB en goede planning en ondersteuning van missies. Voor de OVSE geldt onverminderd de noodzaak zich te herpositioneren als breed, inclusief veiligheidsplatform.

Te realiseren prestaties

• Verdere implementatie van de afspraken van de NAVO-top in Riga, mede gevoed door de ervaringen in met name Afghanistan en Kosovo, in het bijzonder de geïntegreerde aanpak en nauwere samenwerking met partnerlanden.

• Een besluit tot uitbreiding van de NAVO tijdens de top in 2008 waarbij de stand van de politieke en militaire hervormingen in de afzonderlijke kandidaatlanden (Kroatië, Macedonië en Albanië) maatgevend is.

• Verbeterde planning en aansturing van militaire en civiele operaties in het kader van een versterkt EVDB.

• Samenhangende inzet van de deskundigheid van de EU op het gebied van de hervorming van de veiligheidssector en versterking van de rechtsstaat bij crisisbeheersing.

• Verbeterde samenwerking tussen NAVO en EU op veiligheidsgebied, met name in Afghanistan en Kosovo.

• Een effectievere OVSE die in nauwe samenwerking met andere regionale organisaties haar activiteiten toespitst op die terreinen (menselijke dimensie, tolerantie en non-discriminatie) en in die regio’s (bijvoorbeeld Centraal-Azië) waar zij in de huidige tijd de grootste meerwaarde heeft.

Instrumenten/activiteiten

Nederland zal in relevante multilaterale fora en in bilaterale contacten blijven aandringen op implementatie van een geïntegreerde aanpak, ondersteund door voorstellen voor praktische samenwerking. Nederland zal in het bijzonder blijven zoeken naar wegen die samenwerking tussen NAVO en EU in aanvulling op de bestaande kaders (de zogenoemde Berlijn-Plus afspraken) mogelijk maken. Ten aanzien van de relaties met nieuwe partnerlanden zal Nederland zich inzetten voor samenwerkingsafspraken die recht doen aan de uiteenlopende behoeften van deze landen en van de NAVO zelf. Nederland blijft streven naar verdere verdieping van de relatie van de NAVO met Rusland via nieuwe samenwerkingsprojecten. In de aanloop naar de top in de eerste helft van 2008 pleit Nederland ervoor beslissingen over NAVO-uitbreiding te baseren op de stand van de politieke en militaire hervormingen in de afzonderlijke kandidaat-landen (Kroatië, Macedonië en Albanië). Nederland blijft Georgië en de landen van de Westelijke Balkan ondersteunen bij het doorvoeren van defensiehervormingen. Verdere toenadering van Servië tot Euro-Atlantische structuren zal Nederland afhankelijk blijven stellen van de samenwerking met het Joegoslavië-tribunaal (ICTY).

De uitvoering van het EVDB krijgt verder inhoud door voortgezette capaciteitsopbouw in de lidstaten. Voor de militaire capaciteiten is als streefdatum het jaar 2010 gekozen en voor de civiele capaciteiten 2008. De EU onderneemt twee nieuwe, belangrijke, civiele operaties in Kosovo en Afghanistan. Daarnaast is het aantal civiele operaties in EU-kader groeiende. Nederland steunt deze ontwikkeling, gezien de expertise van de EU op het vlak van hervorming van de veiligheidssector en versterking van de rechtsstaat. Nederland zal op dat gebied ook inzetten op verbeterde coherentie tussen de activiteiten van het Raadssecretariaat en de Commissie. Nederland zal zich verder inzetten voor verbetering van de planning en aansturing van EVDB-operaties, onder andere door reorganisatie en versterking van het EU-Raadssecretariaat.

Nederland blijft ijveren voor een effectievere OVSE, waarbij een scherpere focus op de meerwaarde van de OVSE en samenwerking met andere internationale organisaties, zoals de RvE voorop staan. In dit verband zal Nederland allereerst de eigen prioriteiten met betrekking tot de OVSE nader definiëren.

Operationele doelstelling 2

Bestrijding en terugdringing van het internationale terrorisme

Beoogde beleidseffecten

De bestrijding van terrorisme blijft een prioriteit voor het Kabinet. Interne en externe veiligheid zijn nauw met elkaar verbonden, hetgeen vraagt om actieve participatie van ons land bij de verdere invulling van de internationale activiteiten en een brede, integrale benadering. Veel aandacht blijft nodig voor de aanpak van de onderliggende factoren die mensen aanzetten tot terrorisme, alsmede voor de «kanalen» die daarvoor van belang zijn waaronder radicalisering via het internet en via scholen en gevangenissen. Centraal uitgangspunt in het beleid blijft dat mensenrechten en het internationaal humanitair recht volledig worden geëerbiedigd in de strijd tegen het terrorisme. Op het internationale vlak dienen bilaterale en multilaterale kanalen nog beter te worden gebruikt, zodat de internationale gemeenschap effectief kan optreden. In EU-kader blijft Nederland zich inzetten voor de implementatie van de EU-strategieën inzake terrorismebestrijding, respectievelijk bestrijding van radicalisering en rekrutering. De bijbehorende actieplannen bevatten een breed palet aan activiteiten, gericht op een preventieve en repressieve aanpak van het terrorisme. Verdere verbetering van de rechtmatigheid en doelmatigheid van het bestaande internationale instrumentarium voor de aanpak van financiering van terrorisme wordt in dit verband nagestreefd, evenals de internationale informatie-uitwisseling. In VN-kader is, met de in september 2006 tot stand gekomen VN Wereldwijde Anti-terrorisme Strategie, een belangrijke impuls gegeven aan de terrorismebestrijding. Het momentum moet worden benut om de capaciteit van VN-lidstaten bij hun activiteiten tegen het internationaal terrorisme te versterken.

Te realiseren prestaties

• Versterking van de terrorismebestrijdingscapaciteit in prioritaire regio’s en derde landen, zoals Noord-Afrika (o.a. Marokko, Algerije) en Zuid-Oost Azië (o.a. Indonesië).

• Verdere implementatie van het EU-actieplan ter bestrijding van het terrorisme en het EU-actieplan ter bestrijding van radicalisering en rekrutering.

• (Begin van) implementatie van de VN Wereldwijde Antiterrorisme Strategie.

• Implementatie van NAVO-beleid op het gebied van terrorismebestrijding, zoals het Defense against Terrorism programma, met name versterking van responscapaciteit, betere bescherming van vitale infrastructuur en betere samenwerking ten aanzien van technologische ontwikkelingen bij de bestrijding van terrorisme.

Instrumenten/activiteiten

Nederland geeft op bilaterale basis uitvoering aan de samenwerkingsprogramma’s met Marokko en Algerije. Op het regionale vlak worden centra zoals het in Algerije gevestigde Regionale Centrum voor Terrorismebestrijding (CAERT) en het in Indonesië gevestigde Centrum voor Samenwerking op het gebied van Rechtshandhaving (JCLEC) ondersteund. Er is een groeiende EU-betrokkenheid bij deze capaciteitsopbouw voor terrorismebestrijding.

Op EU-terrein pleit Nederland binnen de «tweede pijler» voor verdere verbetering van het instrumentarium voor de bestrijding van financiering van terrorisme. In de dialoog met derde landen wordt, vooral door middel van anti-terrorisme-clausules, onverminderd aangedrongen op de noodzaak tot implementatie van de VN-anti-terrorismeverdragen met volledige eerbiediging van mensenrechten en het internationaal humanitair recht.

Nederland ondersteunt de VN Counter Terrorism Implementation Task Force (CTITF) actief bij het implementeren van de genoemde wereldwijde VN-strategie, zo mogelijk door een leidende rol te spelen op de onderdelen mensenrechten en/of radicalisering en rekrutering.

In NAVO-kader stimuleert Nederland waar mogelijk en relevant samenwerking met de partnerlanden waaronder landen in Noord-Afrika, Rusland en Oekraïne ten aanzien van terrorismebestrijding.

Activiteiten worden ontwikkeld op het gebied van publieksdiplomatie om radicalisering en rekrutering tegen te gaan, waaronder ook actieve controle van relevante media in islamitische landen met betrekking tot het imago van Nederland in die landen. Ook intensivering van communicatie in de richting van Nederlandse doelgroepen over het Nederlandse buitenlandbeleid is in dit verband van belang.

Het internationale beleid in de strijd tegen het terrorisme komt tot stand in nauwe samenwerking met de ministers van Justitie, van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en van Defensie en met de Nationaal Coördinator Terrorisme bestrijding (NCTb).

Operationele doelstelling 3

Bestrijding van proliferatie van massavernietigingswapens en bevordering van ontwapening

Beoogde beleidseffecten

Nederland zet zich in voor universele deelname aan en betere naleving van de regels van de regimes ter voorkoming van proliferatie van massavernietigingswapens (MVW) en hun overbrengingsmiddelen. Het Nederlandse streven is gericht op wapenbeheersing en ontwapening. Proliferatie van massavernietigingswapens moet zoveel mogelijk worden teruggedrongen en, waar mogelijk, worden voorkomen. Daarbinnen past ook aanscherping van de internationale exportcontrole-regimes. In dit verband is ook bevordering van strikte naleving van waarborgovereenkomsten van het Internationaal Atoomenergie Agentschap (IAEA) en het universeler worden van het Additioneel Protocol van belang.

Een afgeleid beleidseffect van de Nederlandse inspanningen in multilateraal en bilateraal verband is het aantal lidstaten dat partij is bij een aantal essentiële verdragen zoals het Chemisch Wapenverdrag (CWC, 182), het Biologisch Wapenverdrag (BTWC, 155), het Non-Proliferatie Verdrag (NPV,189) en het Alomvattend Kernstopverdrag (CTBT, 138). Het ondertekenen en vervolgens ratificeren van een verdrag impliceert immers dat een land zich bindt aan de in het verdrag gestelde verplichtingen en doelstellingen ten aanzien van non-proliferatie en ontwapening.

Te realiseren prestaties

• Een positieve impuls, met behulp van EU-beleidsdocumenten en mondelinge bijdragen, aan het voorbereidingsproces voor de NPV Toetsingsconferentie in 2010 en bevordering van brede politieke interesse voor het NPV.

• Actieve inhoudelijke deelname van Nederlandse experts aan BTWC bijeenkomsten ten behoeve van verbetering van de implementatie van het verdrag door verdragspartijen.

• De onderhandelingen over een Verdrag betreffende een verbod op de productie van splijtstoffen voor explosiedoeleinden (FMCT) zullen van start zijn gegaan, mede als gevolg van Nederlandse inbreng.

• Het leveren van een Nederlandse bijdrage aan de vernietiging van chemische wapens in Rusland en voormalige Sovjet-republieken en het uitdragen van de doelstellingen van de CWC in relevante fora.

• Een betere naleving van ontwapenings- en non-proliferatieregimes, inclusief exportcontrole regimes, en van de in dat verband relevante resoluties van de VN-Veiligheidsraad, zoals die over Iran en Noord-Korea.

• Ondersteuning door Nederland aan het uitdragen van het belang en, waar mogelijk, aan de uitvoering van activiteiten in het kader van VN-Veiligheidsraadresolutie 1540 en van het Proliferation Security Initiative (PSI) en aansluiting door Nederland bij het «Global Initiative to Combat Nuclear Terrorism».

Instrumenten/activiteiten

De tot dusverre gevolgde aanpak om op basis van multilaterale verdragsafspraken de verspreiding van massavernietigingswapens tegen te gaan, heeft aan steun ingeboet. In de ogen van sommige landen is het stelsel van verdragen, afspraken en normen dat het non-proliferatieregime vormt, discriminatoir en toe aan herziening. Voor Nederland vormen de verdragen nog steeds de basis van het internationale non-proliferatie en ontwapeningsregime. Het Nederlandse beleid blijft er dan ook primair op gericht volledige uitvoering en naleving van het NPV, de CWC, de BTWC en het CTBT te bevorderen via verschillende diplomatieke kanalen, door samen te werken met partners en, waar mogelijk, de leemtes van het non-proliferatiestelsel verdragsmatig te dichten. Op nucleair gebied geldt dat Nederland in de Ontwapeningsconferentie in Genève voorstellen zal blijven doen voor totstandkoming van een verdrag betreffende een verbod op de productie van splijtstoffen voor explosiedoeleinden. Nederland verleent bovendien in bilateraal en multilateraal verband assistentie aan verdragspartijen om nationale wet- en regelgeving tot stand te brengen om verdragsverplichtingen adequaat na te kunnen leven. Verder is Nederland actief deelnemer aan inspanningen, vooral in IAEA-kader, die gericht zijn op het onder multilaterale controle brengen van de nucleaire brandstofcyclus. Het recht van landen op vreedzaam gebruik van kernenergie, de derde pijler van het NPV, wordt hierbij steeds benadrukt.

Nederland ijvert in de exportcontroleregimes voor aanscherping van de richtlijnen voor export van MVW-gerelateerde nucleaire, chemische en biologische goederen en technologieën en de bijbehorende overbrengingsmiddelen.

Bovengenoemde instrumenten alleen zijn niet voldoende waarborg, zo blijkt uit de praktijk, om de proliferatie van massavernietigingswapens tegen te houden. Een aantal landen is niet bereid om zich te houden aan de in multilateraal verband gemaakte afspraken. Niet-statelijke actoren voelen zich evenmin gebonden aan deze afspraken. Om deze reden levert Nederland eveneens een actieve bijdrage aan de uitvoering van activiteiten in het kader van VN-Veiligheidsraad resolutie 1540 (volgens welke landen maatregelen dienen te nemen om verkrijging of ontwikkeling van massavernietigingswapens door niet-statelijke actoren te voorkomen) en het PSI (diverse afspraken tussen landen om proliferatie van massavernietigingswapens te voorkomen). Om bij te dragen aan het versterken van de wereldwijde capaciteit om terroristische aanslagen met nucleaire wapens te voorkomen heeft Nederland zich aangesloten bij het «Global Initiative to Combat Nuclear Terrorism».

Ook een goede beveiliging van bestaande massavernietigingswapens en gevoelige materialen en assistentie bij de vernietiging van massavernietigingswapens is van belang. Zo draagt Nederland met name financieel, op bilaterale basis en via de EU, bij aan de vernietiging van chemische wapens en aan het veilig verwerken en opslaan van radioactief materiaal in Rusland en de voormalige Sovjet-republieken.

Operationele doelstelling 4

Goede internationale afspraken op het gebied van conventionele wapenbeheersing en een restrictief en transparant wapenexportbeleid

Beoogde beleidseffecten

Nederland stelt zich ten doel de positieve rol die het internationaal speelt op het gebied van de conventionele wapenbeheersing, te handhaven. In 2008 geldt dat in het bijzonder ten aanzien van de totstandkoming van een bindend instrument dat menselijk leed veroorzaakt door clustermunitie, beoogt te beperken. Nederland zet zijn restrictieve wapenexportbeleid voort en zet zich ook in voor een verantwoord en effectief wapenexportbeleid in derde landen, onder meer door bilateraal en multilateraal een internationaal wapenhandelsverdrag (ATT) te bepleiten. Nederland blijft streven naar verbetering van de wereldwijde controle op de tussenhandel in kleine en lichte wapens en naar grotere transparantie bij conventionele wapentransacties tussen VN-lidstaten. Daarnaast maakt Nederland zich hard voor de verdere integratie van de kleine-wapensproblematiek in ontwikkelingsbeleid. Ook hecht Nederland aan een verantwoorde invulling van de veiligheidspolitieke aspecten bij de ontwikkeling van het Europese satelietnavigatieprogramma Galileo.

Bron: 1. Formele informatie-uitwisseling op basis van de Europese Gedragscode voor Wapenexport; 2. Ministerie van Buitenlandse Zaken.

¹ Een undercut is het besluit van een EU-lidstaat om een wapenexportvergunning af te geven voor een transactie die in essentie identiek is aan een eerder door een andere lidstaat geweigerde vergunning.

Te realiseren prestaties

• Verdere verankering van ontwikkelingsaspecten in het VN-actieprogramma inzake kleine en lichte wapens en in bilateraal en internationaal veiligheids- en ontwikkelingsbeleid; rapportages over leveranties van kleine en lichte wapens zullen aan de orde zijn gesteld in het kader van het VN-wapenregister.

• Totstandkoming van een bindend juridisch instrument over beperking van de humanitaire gevolgen van clustermunitie, mogelijk als VIe Protocol bij het Conventionele Wapensverdrag (CCW).

• Bij het Verdrag inzake de Conventionele Strijdkrachten in Europa (CSE) zal onder de Staten Partijen duidelijkheid geschapen zijn over de inhoud van de zgn. Istanbul-verplichtingen.

• Realisatie van een restrictief en transparant nationaal wapenexportbeleid, verdere harmonisatie van het wapenexportbeleid van EU-lidstaten en voortgang bij regionale en internationale afspraken over wapenexport.

• Nederland zal aantoonbaar bijdragen aan het opbouwen van internationale steun voor een toekomstig Internationaal wapenhandelsverdrag (ATT).

• Realisatie van nadere Europese afspraken over veiligheidsaspecten binnen het Galileo-programma.

Instrumenten/activiteiten

Nederland zal binnen de CCW en binnen het Oslo-proces bijdragen aan het tot stand komen van een bindend juridisch instrument dat de gevolgen van het gebruik van clustermunitie moet beperken.

In NAVO- en CSE-verband zal Nederland bijdragen aan een toenadering tussen de NAVO en Rusland met betrekking tot de oplossing van de gerezen verschillen van inzicht over het CSE-verdrag en de ratificatie van het Aangepaste-Verdrag, mede vanuit zijn rol van depositaris van het CSE-Verdrag.

In lijn met de internationale inzet (AVVN resolutie 60/68 en de Geneva Declaration on Armed Violence and Development, juni 2006) zal Nederland als deel van het bilaterale beleid ontwikkelingslanden assisteren bij de ontwikkeling en uitvoering van nationaal beleid inzake kleine wapens en bij de integratie ervan in wederopbouw- en ontwikkelingsstrategieën.

In de aanloop naar de herziening van het VN-Wapenregister in 2009, zal Nederland de reeks regionale workshops ten behoeve van universele deelname aan en uitbreiding van het register voortzetten. Door actieve deelname aan het veiligheidsorgaan van Galileo, zal worden bijgedragen aan Europese besluitvorming en zal worden toegezien op de relevante Nederlandse veiligheidspolitieke belangen.

Nederland streeft in EU-verband naar harmonisatie van de toepassing van de EU Gedragscode inzake wapenexport, onder meer door te bevorderen dat de opgestelde gemeenschappelijke interpretaties voor de toepassing van de afzonderlijke criteria door de lidstaten worden toegepast.

Operationele doelstelling 5

Regionale stabiliteit door effectieve inzet op conflictpreventie, crisisbeheersing, conflictoplossing en post-conflict wederopbouw

Beoogde beleidseffecten

Vrede, veiligheid en stabiliteit zijn voorwaarden voor duurzame ontwikkeling. Vrede en veiligheid bieden een basis om op te bouwen, verminderen uitzichtloosheid en geven radicalisering minder kans. Op den duur maken zij economische groei en persoonlijke ontplooiing mogelijk. Dit is niet alleen goed voor de mensen daar, maar ook Nederlanders hebben daar profijt van. Ons welzijn en onze welvaart zijn immers in belangrijke mate afhankelijk van een stabiele, ondernemende en sociaal evenwichtige buitenwereld, dichtbij en ver weg, waarmee contacten worden onderhouden die tot wederzijds voordeel strekken. Bij wederopbouw na een conflict vormen daarom veiligheid, beter bestuur en sociaal-economische ontwikkeling de aandachtsgebieden. Meer aandacht voor fragiele staten is essentieel. Het risico van regionale conflicten vloeit vaak voort uit de fragiliteit van staten. Veiligheid en ontwikkeling zijn dan ook nauw met elkaar verbonden. Nederland zet waar mogelijk in op een regionale benadering, met als doel duurzame stabiliteit in de betrokken regio en combineert hiertoe steeds meer middelen en instrumenten die elkaar versterken. De zogenoemde 3D-benadering – Defense, Diplomacy and Development – is een benadering waarin het geïntegreerde karakter van het buitenlandbeleid tot uitdrukking komt. In de komende jaren zal dit beleid verder worden uitgebouwd en zullen daarvoor meer partners worden gezocht in binnen- en buitenland. Nederland heeft dit geïntegreerde beleid in Afghanistan van meet af vorm gegeven door de inzet van diplomaten, ontwikkelingsdeskundigen, militairen en militaire politie en een groot aantal experts. De missie is halverwege. De periode van 12 maanden die Nederland nu aanwezig is, is nog niet systematisch geevalueerd. Wel kan worden gesteld dat de missie op koers ligt. Een evaluatie van de bijdrage tot dusverre zal onderdeel zijn van onderzoek van de regering naar de mogelijkheden en wenselijkheid van het blijven leveren van een bijdrage aan ISAF voor de periode na 1 augustus 2008 al dan niet in gewijzigde vorm. Op sommige sub-doelstellingen zijn er meevallers (aantal opgestarte projecten, uitrol nationale programma’s, acceptatie, aantal nieuwe NAVO-landen met troepen in Zuid-Afghanistan), op andere sub-doelstellingen zijn er tegenvallers (presentie Afghaanse politie en leger in Uruzgan, provinciaal bestuur, tempo van de uitbreiding van de «inktvlek», drugsproblematiek, Taliban-steun uit Pakistan). Naar verwachting zal in augustus 2008 een wezenlijke bijdrage zijn geleverd aan het tot stand brengen van een situatie in Uruzgan waarin de Afghaanse autoriteiten hun invloed en gezag in de provincie hebben vergroot en in toenemende mate zelfstandig voor veiligheid en stabiliteit kunnen gaan zorgen. Maar het verwachtingspatroon moet bescheiden blijven, zoals ook gesteld in de artikel 100-brief van 22 december 2005.

Een nuttige indicator in het kader van deze operationele doelstelling is de zogenoemde Failed States Index (FSI) van de internationale NGO Fund for Peace. De FSI wordt jaarlijks geactualiseerd en is daarmee bruikbaar om trends in de voor Nederland prioritaire landen en regio’s te signaleren. De FSI gebruikt 12 indicatoren die aan de basis liggen van stabiliteit, zoals democratische controle over de veiligheidssector, economische ontwikkeling en de verdeling van de welvaart, systematische mensenrechtenschendingen en vluchtelingenstromen. De Nederlandse inzet moet er toe bijdragen dat de voor Nederland prioritaire landen beter scoren op de index.

Bron: http://www.fundforpeace.org. 

Te realiseren prestaties

• Deelname aan internationale militaire, civiele en gemengde operaties en missies ter ondersteuning van de internationale rechtsorde.

• Het 3D-beleid zal worden uitgebouwd, door in Nederland en internationaal de krachten verder te bundelen.

• Positieve ontwikkelingen op het gebied van vrede, stabiliteit, duurzame veiligheid en ontwikkeling in voor Nederland prioritaire landen en regio’s (Afghanistan, de Hoorn van Afrika – met name Sudan –, het Grote Merengebied, het Midden-Oosten en de Westelijke Balkan).

• Per 1 augustus 2008 zal – conform het gestelde in de artikel 100 brief van 22 december 2005 – een begin gemaakt zijn met het herstel van duurzame stabiliteit, wederopbouw en goed bestuur in Afghanistan in het algemeen, en in Uruzgan in het bijzonder, onder meer door het verder consolideren van de«inktvlek» in Uruzgan, het ondersteunen van het provinciale bestuur, de voortzetting van (weder)opbouwactiviteiten die de bevolking ten goede komen en de uitvoering van een geïntegreerd anti-drugsbeleid.

• Een succesvolle donorconferentie voor Darfur zal, mits de veiligheidssituatie dat toelaat, door Nederland worden voorbereid en georganiseerd en er is een begin gemaakt met het wederopbouwproces. Een bijdrage zal worden geleverd aan zichtbare wederopbouw in Zuid-Sudan door beter functioneren van het gezamenlijke Donor Kantoor in Juba en versneld uitgavenpatroon van het Multi Donor Fonds.

• Consolidatie van de vrede in de Grote Meren regio, onder meer door Nederlandse bijdrage aan economische integratie en hervorming van de veiligheidssector. In dit kader zal er bijzondere aandacht zijn voor Burundi.

Instrumenten/activiteiten

Nederland heeft in de periode augustus 2006 – augustus 2008 gemiddeld steeds tussen de 1400 en 1600 militairen in Afghanistan ingezet. De missie kost EUR 550–580 miljoen voor een periode van 2 jaar. Daarnaast draagt Nederland in deze periode ruim EUR 140 miljoen bij aan de (weder)opbouw van Afghanistan. Het tot stand brengen van duurzame vrede, stabiliteit en sociaal-economische ontwikkeling in Afghanistan kan alleen indien diplomatieke, militaire en ontwikkelingsmiddelen in onderlinge samenhang worden ingezet. Nederland streeft in Afghanistan naar grotere complementariteit tussen de activiteiten van de Afghaanse regering, de NAVO, de EU en de VN.

De Nederlandse inzet voor conflictpreventie, vrede, stabiliteit en ontwikkeling krijgt vorm in een geïntegreerd beleid waarin aandacht wordt gegeven aan alle factoren die kunnen bijdragen aan duurzame veiligheid en ontwikkeling. Diplomatieke activiteiten, militaire inspanningen, ondersteuning van regionale organisaties, hervorming en opbouw van de veiligheidssector (leger, politie, justitie, gevangeniswezen), demobilisatie-, ontwapenings- en reïntegratieprogramma’s, hervorming van bestuur en sociaal-economische wederopbouw zijn alle gericht op bevordering van stabiliteit die structurele ontwikkeling mogelijk maakt.

De noodzaak om het bestrijden van fragiliteit duidelijker te verankeren in onze ontwikkelingsinspanningen vergt een beleidsintensivering. Daartoe zullen additionele middelen beschikbaar worden gesteld (EUR 15 mln in 2008, EUR 25 mln in 2009 en EUR 35 mln vanaf 2010). In OS-partnerlanden zullen deze worden ingezet om systematische aandacht voor oorzaken van fragiliteit te garanderen. Daarnaast krijgen prioritaire postconflict landen toegang tot het totale instrumentarium van geïntegreerd beleid. In spanningshaarden zullen met deze middelen katalytische activiteiten, bijvoorbeeld bijdragen aan verzoenings- of bemiddelingspogingen, worden ondernomen. Tenslotte zal in landen in conflict worden ingezet op internationale vredesbemiddeling en/of crisisbeheersingsinspanningen.

Nederlandse inspanningen zijn in eerste instantie gericht op Afghanistan, het Grote Merengebied, de Hoorn van Afrika, Kosovo en Midden-Oosten. Deze activiteiten kunnen plaatsvinden in de vorm van enerzijds financiële of materiële bijdragen en anderzijds niet-financiële bijdragen (diplomatie, beleidsdialoog of personele inzet). Zo zendt Nederland experts uit naar Burundi die de overheid adviseren over hervorming van leger en politie en levert Nederland door het ter beschikking stellen van militaire waarnemers en politiefunctionarissen aan de VN-missie in Sudan (UNMIS) een bijdrage aan de stabilisatie van de situatie in Sudan. Ook ondersteunt Nederland als mede-voorzitter van de Groep van Vrienden van de Grote Meren Conferentie de implementatie van zowel het daaraan gelieerde Stabiliteitspact als initiatieven voor versterkte regionale samenwerking en (economische) integratie.

Financiële bijdragen ten behoeve van sociaal-economische wederopbouw worden vaak via Multi-Donor Trust Funds ter beschikking gesteld, bijvoorbeeld in Sudan en Afghanistan.

Vanuit het Stabiliteitsfonds wordt ondersteuning gegeven aan de opbouw van (regionale) veiligheidsstructuren, onder meer door financiering van activiteiten van de Afrikaanse Unie (AMIS, de oprichting van de African Standby Force) en het opzetten van vredesscholen. Ook financiële en technische ondersteuning in EU-kader (onder meer uit de African Peace Facility) voor crisisbeheersingscapaciteit in Afrika en training in NAVO-kader helpen bij de opbouw van deze regionale veiligheidsstructuren.

De implementatie van VR-resolutie 1325 over de rol van vrouwen bij conflictpreventie en -beheersing heeft daarbij volop de Nederlandse aandacht.

De Nederlandse inspanningen op het gebied van crisisbeheersing zullen zoveel mogelijk in EU-, NAVO-, VN- en OVSE-kader plaatsvinden. In 2008 krijgt dit vooral vorm door de missie in Uruzgan/Afghanistan en de Nederlandse bijdrage aan de EVDB-missie in Kosovo, de grootste civiele missie die de EU tot nu toe voorgenomen heeft.

Het Midden-Oosten zal zeker ook in 2008 speciale internationale aandacht eisen. Nederland blijft voorstander van een alomvattend akkoord voor het conflict tussen Israël en de Palestijnen. Een dergelijk akkoord moet leiden tot veilige en erkende grenzen voor Israël en een levensvatbare Palestijnse staat. Nederland voert met partners in de VN en EU, maar ook eigenhandig, een beleid waarmee het wil bijdragen aan de bevordering van vrede en stabiliteit in de gehele regio.

De machtsovername door Hamas in Gaza in juni 2007 onderstreept nog eens het belang van de rule of law in de Palestijnse Gebieden. Nederland draagt daarom financieel bij aan de EVDB-missie ter ondersteuning van de Palestijnse civiele politie (EUPOL COPPS). Daarnaast draagt Nederland EUR 6,3 miljoen bij aan het Tijdelijke Internationale Mechanisme ten behoeve van uitkeringen aan medewerkers van de Palestijnse civiele politie, die onder direct bevel staat van president Abbas.

Vanwege het grote belang van open grenzen voor humanitaire hulp en voor economische ontwikkeling heeft de EU zich uitgesproken voor een zo spoedig mogelijke EU monitoringsmissie bij Rafah. Na de gebeurtenissen in Gaza in het voorjaar van 2007 zal de missie voorlopig op een lager niveau voortgezet worden. Nederland draagt bij aan deze missie via detachering van drie marechaussees en een bijdrage van EUR 200 000. Daarnaast spant Nederland zich actief in voor het zoveel mogelijk open houden van de Karni-grensovergang, ook omdat deze overgang van groot belang is voor de Nederlandse economische wederopbouwprojecten in Gaza. Dit gebeurt onder meer door middel van steun aan de training van Palestijnse grensbewaking.

Nederland levert sinds 2006 een maritieme bijdrage (een fregat) aan de UNIFIL missie. Het Nederlandse fregat voert patrouilles uit voor de Libanese kust in het kader van grensbewaking en preventie van wapensmokkel. Nederland heeft in juli 2007 de duur van de missie verlengd tot maart 2008.

De rol van Syrie in de regio blijft cruciaal. Het land dient zowel in het Israëlisch-Palestijnse conflict als in Libanon een constructieve rol te spelen.

Nederland zal ten aanzien van Iran in 2008 het meersporenbeleid voortzetten, met zowel positieve als negatieve prikkels: een resoluut optreden daar waar Iran de internationale normen overschrijdt, alsmede een beleid gericht op engagement en dialoog. Ten aanzien van het nucleaire programma van Iran blijft de Nederlandse inzet gericht op een strenge naleving van de eisen van de Veiligheidsraad en IAEA en op ondersteuning van de inspanningen van de permanente leden van de VN-Veiligheidsraad en Duitsland. Nederland zal Iran ook blijven aanspreken op de wijze waarop het bijdraagt aan de veiligheid en stabiliteit in het Midden-Oosten.

Operationele doelstelling 6

Effectieve humanitaire hulpverlening

Beoogde beleidseffecten

Beoogd wordt de humanitaire noden te lenigen die voortvloeien uit natuurrampen en door de mens veroorzaakte crises. Uitgangspunten daarbij zijn het zogenoemde «humanitair imperatief» (hulp wordt daar verleend waar die het meest noodzakelijk is) en de principes van onpartijdigheid, onafhankelijkheid en neutraliteit. Daarnaast onderschrijft Nederland de uitgangspunten van «Goed Humanitair Donorschap» (GHD), met bijzondere aandacht voor de centrale coördinerende rol van het Office for the Coordination of Humanitarian Affairs (OCHA) van de VN.

Snelle en doelmatige financiering van effectieve humanitaire hulp door gespecialiseerde internationale en non-gouvernementele organisaties is van doorslaggevend belang teneinde het aantal slachtoffers van natuurrampen en conflicten te minimaliseren. Zo nodig zet Nederland ook zelf mensen en middelen in voor directe rampenrespons in het buitenland.

Te realiseren prestaties

• Een snelle, flexibele en voorspelbare financiering voor internationale humanitaire hulp, waarbij Nederland in 2008 in de eerste 3 maanden van het jaar 75% van het beschikbare budget toekent. Daarnaast streeft Nederland ernaar om na een ramp binnen een week initiële bijdragen, en binnen vier weken eventuele aanvullende bijdragen vast te leggen. Minimaal 80 procent van de bijdragen aan de VN en het Internationale Comité voor het Rode Kruis (ICRC) zal geheel of gedeeltelijk ongeoormerkt zijn gelet op de gewenste flexibiliteit bij de inzet van deze middelen.

• Uitbreiding van het Central Emergency Response Fund (CERF) van de VN tot een volume van USD 500 miljoen in 2008, met een Nederlandse bijdrage van EUR 40 miljoen per jaar tot en met 2009, beiden wel op voorwaarde van positieve evaluaties van het CERF in 2007 en daarna. Nederland zal steun verlenen aan de VN bij pogingen de donorbasis uit te breiden (onder meer tot de Europese Commissie) en (andere) donoren te bewegen tot meerjarige toezeggingen. Daarnaast zal Nederland, met hulp van andere donoren, eraan bijdragen de administratieve lasten van het CERF, inclusief de keten van deelnemende organisaties, terug te brengen.

• Met gelijkgezinde donoren zal Nederland, in lijn met het «goed humanitair donorschap» proces, bijdragen aan replicatie van het model van de pooled funds in meerdere landen per jaar, te beginnen in 2008.

• Nederland zal zich inzetten voor twee EU-Raadsbesluiten over respectievelijk GHD en de herziening van het EU humanitaire beleid, inclusief toedeling van verantwoordelijkheden bij internationale rampenrespons. Tevens zal Nederland bijdragen aan versterking van het beleidsplatform voor humanitaire hulp binnen de EU-Raad; bij voorkeur zal worden aangesloten bij bestaande werkgroepen.

• Actualisering van de geografische accenten in het Nederlandse humanitaire hulpprogramma (zie onder).

• Realisatie van effectieve binnenlandse hulpcoördinatie door invoering van een verbeterd model van interdepartementale samenwerking voor de inzet bij internationale rampenrespons (met het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM), het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) en het ministerie van Verkeer en Waterstaat).

Instrumenten/activiteiten

• De Nederlandse humanitaire hulp richt zich in eerste instantie op financiering van gespecialiseerde humanitaire hulporganisaties (VN, Rode Kruis en NGO’s). Daarnaast kunnen er, op basis van besluitvorming door het ministerie, deskundigen en/of materieel van andere ministeries worden ingezet. Humanitair ontmijnen is budgettair ondergebracht in het Stabiliteitsfonds, maar maakt beleidsmatig onderdeel uit van de humanitaire hulpverlening.

• Nederland zet zich in voor bevordering van effectieve hulpverlening en prioriteitsstelling door het integreren van de zogeheten clusterbenadering (een aanpak van humanitaire coördinatie, voor Nederland sinds jaar en dag een topprioriteit bij humanitaire hulp) in de reguliere programmering en budgettering van de betrokken humanitaire organisaties.

• Uitbouw van het CERF van de VN.

• Uitbreiding van het experiment van de «gemeenschappelijke humanitaire fondsen». Dit zijn fondsen waarin een aantal grotere donoren ongeoormerkt hun humanitaire bijdrage storten. Met deze fondsen kan de VN vervolgens snel en strategisch humanitaire hulp verlenen. Tot dusverre zijn in twee landen (DRCongo en Sudan) dergelijke fondsen in het leven geroepen, met politieke en financiële steun van Nederland.

• Nederland maakt zich sterk voor een uitbouw van het CERF van de VN. Daarbij beijvert Nederland zich onder meer voor betere en makkelijkere toegang voor NGO’s tot zowel CERF als «gemeenschappelijke humanitaire fondsen».

• De Nederlandse humanitaire hulpverlening vindt in beginsel wereldwijd plaats, maar bijzondere aandacht gaat uit naar een beperkt aantal crisisgebieden in ontwikkelingslanden1. Naar verwachting zal verdere uitbouw nodig zijn van de hulpprogramma’s in de Centraal Afrikaanse Republiek, Sri Lanka, en zonodig in het Midden Oosten inclusief Irak en buurlanden. Afbouw is voorzien – indien de omstandigheden dat toelaten – in Burundi en de Noordelijke Kaukasus en op termijn in Zuid-Sudan.

• In Brussel, in de verschillende beheersraden van VN-organisaties, in informeel/formeel bilateraal en multi-donoroverleg met VN-organisaties en het ICRC, in overleg met NGO’s en met donoren onderling wordt aandacht gevraagd voor de prioriteiten van het Nederlandse beleid. Ook in 2008 wordt voortgebouwd op de positieve conclusies van de evaluatie van de Nederlandse humanitaire hulp door de Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en beleidsevaluatie (IOB) uit 2006.

Operationele doelstelling 7

Goed bestuur in prioritaire landen

Beoogde beleidseffecten

De effectiviteit van armoedebestrijding is onlosmakelijk verbonden met de verbetering van de kwaliteit van het bestuur. Daarom worden in alle ontwikkelingslanden en landen in transitie programma’s voor goed bestuur betrokken bij de Nederlandse inzet op ontwikkeling.

Nederland draagt uit dat alle burgers recht hebben op participatie en medezeggenschap in het bestuur van hun land en dat regeringen zijn gehouden de mensenrechten van hun onderdanen te eerbiedigen. Het gaat dan niet alleen om economische en sociale rechten, maar ook om burger- en politieke rechten.

Nederland ondersteunt hervormingsprocessen van overheid en samenleving, met bijzondere aandacht voor democratisering en politieke participatie, ook van vrouwen en jongeren, versterking van de rechtsstaat, corruptiebestrijding, bevordering van een goed ondernemingsklimaat en gezonde openbare financiën.

Nederland streeft hierbij naar vormen van hulp die aansluiten bij de beleids- en beheerssystemen van het ontvangende land.

In Oost- en Zuidoost-Europa en sinds 2005 ook in een aantal buurlanden ten zuiden van de EU, waaronder Marokko, is het MATRA-programma het instrument voor bilaterale steun voor maatschappelijke transformatie. MATRA is gericht op het versterken van het maatschappelijk middenveld en op het verbeteren van de rol van de overheid in de overgang naar een pluriforme, democratische rechtstaat. MATRA wil in toekomstige lidstaten en in landen die grenzen aan de EU een bijdrage leveren aan stabiliteit en goed bestuur. Tegelijkertijd wil MATRA via twinning relaties banden opbouwen tussen burgers in de MATRA-landen en Nederland. Dit moet uiteindelijk resulteren in een versterkte democratie, een beter bestuur, een actief maatschappelijk middenveld en goede relaties met Nederland.

De Nederlandse inzet op het terrein van goed bestuur richt zich op zowel de effectiviteit als de legitimiteit van bestuur. Er bestaan momenteel geen indicatoren die én de volle breedte van het Nederlandse goed bestuursbeleid bestrijken én het mogelijk maken landen in de tijd onderling te vergelijken. In deze situatie is dus slechts een gedeeltelijke inschatting van de ontwikkelingen op het gebied van goed bestuur mogelijk. Voor verantwoorde oordeelsvorming over de kwaliteit van het bestuur in een partnerland worden rapportages van ambassades, studies van andere organisaties en indicatoren zoals de Wereldbank/Kaufmann-indicatoren gebruikt. Deze laatste indicatoren «meten» zes dimensies van goed bestuur: de mate van inspraak & afleggen van rekenschap, politieke stabiliteit & afwezigheid geweld, effectiviteit van de overheid, kwaliteit van de regelgeving, suprematie van de wet en corruptiebestrijding (zie ook Resultaten in ontwikkeling, rapportage 2005–2006 (Kamerstuk 29 234, nr. 57).

De Corruptie Perceptie Index (CPI) van Transparency International (TI) geeft scores op een specifiek onderdeel van goed bestuur, namelijk (het bestrijden van) corruptie. De scores zijn gebaseerd op de perceptie van de mate van corruptie met waarden van 10 («uiterst schoon») tot 0 («uiterst corrupt»). Bij de interpretatie van de tabel moet worden aangetekend dat het aantal landen in de index is gestegen van 133 in 2003 tot 163 in 2006.

Bron: http://www.transparency.org.

Te realiseren prestaties

• Op middellange termijn zal de kwaliteit van het bestuur in de partnerlanden verbeterd zijn op het gebied van democratie, rechtsstaat, economisch bestuur, het beheer van openbare financiën, anti-corruptiebeleid, het afleggen van verantwoording en transparantie van publieke dienstverlening.

• In 2007 zijn voor een eerste groep van partnerlanden zogeheten Strategische Goed Bestuur en Corruptie Analyses (SGACA’s) opgesteld, waarmee het inzicht in de politieke bestuurssituaties in deze landen is verbeterd. In 2008 zullen voor een tweede groep van tenminste 17 partnerlanden SGACA’s gereed komen. Deze bestuursanalyses dragen bij aan een meer strategische keuze voor Nederlandse inzet in partnerlanden.

• In partnerlanden zal een bijdrage worden geleverd aan preventie en bestrijding van corruptie door capaciteitsversterking van instellingen die toezicht houden op publieke sector instituties, zal transparantie bij de overheid worden vergroot, zal corruptie een onderdeel van de beleidsdialoog zijn, waarbij concrete ijkpunten worden bepaald en zal de naleving van internationale verdragen worden bevorderd.

• In elk MATRA-land zullen diverse NGO’s worden ondersteund, die de lokale of centrale overheid weten aan te spreken op een maatschappelijk belang of die voorzien in een sociale behoefte. Ook zullen er circa 500 ambtenaren en 100 studenten uit MATRA-landen worden getraind in aspecten van goed bestuur.

• Contacten tussen het maatschappelijk middenveld in de MATRA-landen en Nederland zullen onder andere via twinning worden versterkt, leidend tot een groter draagvlak in Nederland voor samenwerking met de MATRA-landen.

• In Bulgarije en Roemenië zal worden bijgedragen aan het voltooien van de overgang naar een pluriforme, democratische rechtstaat, in Moldavië, Georgië en Armenië zal de samenwerking met NGO’s worden geïntensiveerd en in Noord-Afrika en het Midden-Oosten (Marokko, Algerije, Tunesië, Jordanië, Syrië en Libanon) zal de dialoog met burgers worden versterkt.

Instrumenten/activiteiten

De Nederlandse inzet op ontwikkeling in partnerlanden wordt ondersteund door een politieke dialoog met de overheid, institutionele en capaciteitsopbouw, contacten met het bedrijfsleven en ondersteuning van het maatschappelijk middenveld. De strategieën van de ambassades zullen worden gebaseerd op een grondige analyse van de bestuurssituatie (inclusief analyse van de corruptiesituatie). Verder zal een intensieve uitwisseling van kennis en expertise plaatsvinden tussen de ambassades in ontwikkelingslanden onderling en met het departement, met kenniscentra, met multilaterale instellingen als United Nations Development Programme (UNDP), Wereldbank en OESO/DAC, en met NGO’s. Op landenoverstijgend niveau ondersteunt Nederland relevante internationale organisaties.

Voor de verschillende categorieën doelgroeplanden zet MATRA diverse instrumenten in. In de opbouwfase worden de instrumenten Kleine Ambassade Projecten (KAP) en Kleine Plaatselijke Activiteiten (KPA) opengesteld en waar relevant de MATRA Trainingen (MTES). Lokaal bestuur wordt in vijf landen – Bulgarije, Roemenië, Servië, Oekraïne en Turkije – in samenwerking met de Vereniging Nederlandse Gemeenten ondersteund (LOGO East). Het MATRA Projecten Programma (MPP), waarin NGO’s een meerjarige twinning aangaan, wordt ingezet wanneer het lokale maatschappelijk middenveld een voldoende kritische massa heeft bereikt. De MATRA Flex en pre-accessie en harmonisatie projecten (MPAP) helpen de bilaterale overheidsrelaties verder te intensiveren. Het Nationaal Contactpunt EU Twinning (NCP) bevordert Nederlandse deelname in de EU twinning in de MATRA-landen.

Operationele doelstelling 8

Het bevorderen van energievoorzieningszekerheid

Beoogde beleidseffecten

Het Nederlandse energiebeleid is gericht op de overgang naar een duurzame energiehuishouding, die minder afhankelijk is van olie en gas, die een zekere energievoorziening garandeert en die leidt tot minder uitstoot van CO₂. De komende decennia zal Nederland voor haar industrie, transport en huishoudens echter nog sterk afhankelijk blijven van fossiele brandstoffen. Die brandstoffen zullen in toenemende mate afkomstig zijn van een steeds kleiner wordende groep niet-Westerse producenten. Daarvan hanteert een aantal niet altijd onze regels en staan de energiebedrijven veelal onder controle van overheden. De eenzijdige afhankelijkheid die is ontstaan door het marktoverwicht van energieproducerende landen, vormt in toenemende mate een risico voor de economische stabiliteit van de EU. De politisering van ontwikkelingen in de internationale energiemarkt vergt daarom blijvende aandacht van het ministerie voor het Nederlandse energievoorzieningszekerheidsbeleid; enerzijds vanwege het inzetten van diplomatie om energievoorzieningszekerheid te bevorderen, anderzijds om te voorkomen dat buitenlandspolitieke keuzes onder druk komen te staan. Actieve bevordering van de productie van alternatieve en duurzame energiebronnen is hierbij onmisbaar.

Gezien de toegenomen afhankelijkheid tussen consumenten, producenten en doorvoerlanden blijft het van essentieel belang om te investeren in de internationale dialoog. Dit draagt bij aan wederzijds vertrouwen, helpt stabielere marktverhoudingen te bevorderen en helpt voorkomen dat in een situatie van relatieve schaarste een strijd om energie ontstaat. Adequate internationale bemiddelings- en arbitrageprocedures moeten worden ontwikkeld om te voorkomen dat energiestromen worden onderbroken. Daarnaast is stabiele ontwikkeling in productie- en doorvoerlanden cruciaal. Daartoe bevordert het ministerie veiligheid, evenwichtige politieke, sociale en economische ontwikkeling, goed bestuur en een transparant en non-discriminatoir investeringsklimaat in deze landen.

Nederland speelt daarnaast een rol bij het wereldwijde initiatief Energy for All, gericht op een verbeterde toegang tot energie voor de armen in ontwikkelingslanden en op de bevordering van hun energievoorzieningszekerheid (zie ook operationele doelstelling 6.1).

Te realiseren prestaties

• In de notitie Energievoorzieningszekerheid en Buitenlands Beleid (Kamerstuk, 29 023, nr. 26) is een lijst opgenomen met voor de Nederlandse energievoorziening relevante landen. Een structurele bilaterale energiedialoog zal worden opgezet met een selectie van deze landen. Liberalisering van de internationale energiemarkt en het bevorderen van goed bestuur1 vormen daarbij leidraad.

• Een evenwichtige wederzijdse afhankelijkheid zal worden bewerkstelligd tussen enerzijds Nederland/Europa en anderzijds belangrijke energieproducenten, waaronder Rusland, door bevordering van investeringen over en weer en het intensiveren van politieke, commerciële en culturele betrekkingen.

• Nederland zal zijn steentje bijdragen aan het bevorderen van ratificatie van het Energiehandvestverdrag door Rusland en afronding van de onderhandelingen met Rusland over het Transitprotocol.

• Inbedding van energie als prioritair thema in de strategische relaties van de EU met consumentenlanden als China, India, de VS en Japan, met bijzondere aandacht voor energiebesparing, goed functionerende energiemarkten en stabiliteit in producerende landen, alsmede de relatie met internationaal klimaatbeleid. Nederland zal zich sterk maken voor het betrekken van China en India bij het oliecrisismechanisme van het Internationaal Energie Agentschap (IEA).

• De dialoog met energie-exporterende ontwikkelingslanden over onder andere de verdeling van de opbrengsten en transparantie in financiële transacties, zal worden opgestart dan wel verdiept met het oog op bevordering van ontwikkeling en stabiliteit. Een aantal energie-exporterende ontwikkelingslanden1 dat zich richt op de productie van biobrandstoffen voor de internationale markten zal steun krijgen bij activiteiten gericht op de ecologische en sociaal-economische duurzame productie en het opzetten van certificeringssystemen.

• De mogelijkheden voor het Nederlandse bedrijfsleven in de energiesector om handel te drijven en investeringen te doen die bijdragen aan Nederlandse en wereldwijde energievoorzieningszekerheid, zullen door de ambassades worden verruimd.

• Overeenstemming in EU-verband over het (mede) inzetten van het GBVB-instrumentarium voor het bevorderen van energievoorzieningszekerheid.

Instrumenten/activiteiten

Nederland zet zich in voor de bevordering van de energievoorzieningszekerheid. Dat gebeurt in de EU, in multilaterale organisaties en ook in de bilaterale betrekkingen. Het beleid dat is gericht op deze voorzieningszekerheid is ingebed in en maakt integraal onderdeel uit van het Nederlandse buitenlandse beleid, waarin vrijheid, democratie en mensenrechten een centrale plaats innemen.

Bilaterale relaties zijn het geëigende forum om specifiek Nederlandse belangen te kunnen behartigen, bijvoorbeeld de aansluiting van ons land op belangrijke transportroutes voor olie en gas (gasrotonde), de belangen van het Nederlandse energiebedrijfsleven en het bevorderen van handel en investeringen van en naar Nederland. Nederland onderhoudt goede politieke relaties met een groot aantal relevante landen. Vanwege het belang voor energievoorzieningszekerheid wordt in 2008 in het bijzonder aandacht besteed aan Rusland, Kazakstan, Algerije en Saoedi-Arabië.

Een EU-energie beleid waarin het interne marktbeleid coherent samenhangt met het externe energiebeleid, is in het belang van Nederland. Intern werkt de EU aan een geïntegreerde energiemarkt. Extern onderhoudt de EU zelf dialogen met energierelevante landen of regio’s en heeft met sommige ook strategische partnerschappen. Nederland zal mogelijkheden verkennen voor voorstellen voor verdere concretisering van het externe energiebeleid.

De multilaterale gremia zijn brede, voorwaardenscheppende kaders waar mondiale thema’s zoals o.a. samenwerking en kennisuitwisseling op het gebied van energietechnologie en efficiëntie, een stabiel en gunstig investeringsklimaat, veiligheid van transportroutes en good energy governance en klimaat worden besproken. Voorbeelden hiervan zijn het IEA, het Energie Handvest, de European Bank for Reconstruction and Development en de OVSE. Ook neemt Nederland actief deel aan de discussie over energievoorzieningszekerheid binnen het kader van de NAVO als brede veiligheidsorganisatie en als forum voor politieke consultaties over strategische vraagstukken. Het ministerie van Buitenlandse Zaken is tevens betrokken bij de Gulf of Guinea Energy Security Strategy Group, een ad hoc multilateraal initiatief gericht op de veiligheid in de Golf van Guinee en in het bijzonder in de olierijke Niger Delta in Nigeria.

Consistentie in de Nederlandse inzet op de bilaterale, Europese en multilaterale niveaus is van groot belang, met name om in de richting van de energierelevante landen tot een effectieve en samenhangende benutting van deze instrumenten te komen. Het ministerie werkt op dit terrein nauw samen met de ministeries van EZ en van VROM.

Operationele doelstelling 9

Grotere veiligheid en stabiliteit door strijd tegen aantasting van het milieu en vernietiging van ecosystemen.

Beoogde beleidseffecten

De wereldwijde aantasting van ecosystemen verloopt dramatisch snel en vormt in vele ontwikkelingslanden een bron van armoede en conflict. In de Hoorn van Afrika, het Grote-Merengebied, het Congo-bekken en Darfur hebben de enorme druk op schaarse grond, water en brandhout en de (vaak illegale) handel in mineralen al bijgedragen aan gewelddadige conflicten. De verwachte gevolgen van klimaatverandering zullen deze druk op natuurlijke hulpbronnen nog verder doen toenemen. Het is van belang om op het hoogste niveau de politieke dialoog over oplossingen van conflicten over natuurlijke hulpbronnen te blijven voeren en te zoeken naar politieke oplossingen. Nederland zet zich in voor een eerlijker en rechtvaardiger gebruik van de milieugebruiksruimten.

De ervaring wijst uit dat regionale samenwerking in de vorm van grensoverschrijdend stroomgebiedbeheer, eco-regionale ontwikkeling (regionale samenwerkingsverbanden die gericht zijn op behoud van bio-diversiteit), parkbeheer en duurzame en legale exploitatie van bossen en mineralen, (potentiële) conflicten over deze specifieke hulpbronnen kunnen voorkomen. Daarnaast kan regionale samenwerking ook de basis vormen van een verbeterde communicatie, vertrouwen en effectieve economische samenwerking tussen betrokken landen (en bevolkingsgroepen). Niet alleen voor conflictpreventie maar ook in post-conflictsituaties zijn initiatieven hiertoe dus van groot belang. Een goed voorbeeld van de mogelijkheden van een dergelijke benadering is het Nile Basin Initiative, dat in 1990 van start ging (met Nederland als voornaamste donor) en geleid heeft tot bredere politieke samenwerking tussen de oeverstaten in meerdere sectoren (waterbeheer, energie, landbouw).

Binnen de prioritaire post-conflict landen en partnerlanden is het beleid er met name op gericht het bestuur op milieugebied te verbeteren. Concrete programma’s en activiteiten (met name op regionaal niveau) spelen hier een rol maar ook de bredere samenwerking en politieke en beleidsdialoog gericht op versterking van de (milieu-)governance in deze staten.

Te realiseren prestaties

• Nederland zal regionale samenwerking bevorderen gericht op grensoverschrijdend beheer van natuurlijke hulpbronnen als bijdrage aan conflictpreventie en het oplossen van bestaande conflictsituaties. Regio’s waarop Nederland zich hierbij concentreert zijn het Grote Meren gebied, het Congo-bekken, de Hoorn van Afrika en de Balkan. De samenwerking in een aantal internationale stroomgebieden zoals de Nijl, de Niger, de Maputo-Incomati, de Mekong en de Senegal-rivier zal worden verbreed en geïnstitutionaliseerd. Op Kalimantan in Indonesië zal een bijdrage worden geleverd aan de preventie van veenbranden.

• Vergroting van inzicht in de kosten en baten, voor de meest kwetsbare ontwikkelingslanden, van adaptatie aan klimaatverandering. Het onderzoek dat hiervoor wordt geëntameerd heeft een indicatieve looptijd van twee jaar.

• In de internationale klimaatonderhandelingen zal Nederland wijzen op de noodzaak om het tegengaan van ontbossing op te nemen in een mondiaal klimaatregime, waarbij incentives tegen ontbossing dienen te worden ontwikkeld.

• Verbetering van duurzame regionale energievoorziening, bijvoorbeeld door versterking van de verantwoordelijke regionale instellingen, het verminderen van houtskoolgebruik, het faciliteren van energieproductie uit waterkracht en uit methaangas uit het Kivumeer (Grote Merengebied).

• De capaciteit van overheden en regionale organisaties voor het verhogen van ecologische veiligheid zal zijn vergroot (onder meer door middel van het tegengaan, in samenwerking met bedrijfsleven en maatschappelijk middenveld, van illegale handel in grondstoffen en door middel van inzicht in effecten van klimaatverandering op vrede en veiligheid).

Instrumenten/activiteiten

Het ministerie is verantwoordelijk voor coördinatie van de Nederlandse inzet op het gebied van internationaal milieubeleid en internationaal klimaatbeleid. In internationale fora (zoals over het Biodiversiteitsverdrag, het Klimaatverdrag en de Global Environment Facility) en bilaterale contacten zal Nederland de aandacht blijven vestigen op het belang van duurzaam beheer van ecosystemen voor stabiliteit en conflictpreventie, inclusief de gevolgen van klimaatverandering daarop. Binnen het kennisbeleid van het departement zal de relatie tussen conflict en milieubeheer verder worden verdiept door onder andere samenwerking met de Nederlandse organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek – Wetenschappelijk Onderzoek in de Tropen (NWO-WOTRO), met de ministeries van VROM en LNV. Op regionale schaal zullen de bestaande milieu- en conflictprogramma’s (Grote Meren, Congo, Balkan, Hoorn van Afrika) verder worden ontwikkeld. De Nederlandse steun aan het beheer van grensoverschrijdende rivieren (waaronder de Boven-Niger, de Senegal en de Nijl) en veenbossen (Indonesië) zal worden voortgezet in combinatie met de bredere beleidsdialoog met de betrokken autoriteiten en landen. In de bilaterale programma’s voor ontwikkelingssamenwerking met partnerlanden en post-conflictlanden met een milieuprogramma zal duurzaam beheer van natuurlijke hulpbronnen integraal onderdeel blijven.

D. Overzicht onderzoek naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van beleid

BELEIDSARTIKEL 3: VERSTERKTE EUROPESE SAMENWERKING

A. Algemene beleidsdoelstelling

De ontwikkelingen in de wereld stellen Nederland evenals andere landen in Europa voortdurend voor nieuwe uitdagingen. De globalisering met zowel kansen als uitdagingen voor onze economieën, de migratiestromen, de veranderingen in het klimaat, globale epidemieën zoals SARS en vogelgriep, internationaal terrorisme, het zijn allemaal ontwikkelingen die bijdragen aan een gevoel van onzekerheid bij de burgers. De burgers verwachten hier terecht krachtdadig optreden van hun overheden om hun belangen te behartigen of het nu gaat om hun veiligheid of hun baan.

De Nederlandse overheid kan slechts ten dele zelf die belangen behartigen. Zeker waar het om grensoverschrijdende zaken gaat, zal de Europese Unie het voortouw moeten nemen, samen met de lidstaten. Daarom pleit het kabinet voor een krachtige Unie die eraan zal bijdragen onze burgers vrede, stabiliteit en welvaart te bieden.

Tegelijkertijd is het kabinet zich er ook van bewust dat de Unie niet altijd als oplossing van problemen, maar soms ook als het probleem zelf, danwel als de veroorzaker daarvan wordt gepercipieerd. Ook in Nederland zijn veel mensen Europa gaan zien als een ongecontroleerd voortrazende trein. De vertrouwensbreuk die hierdoor is ontstaan tussen een meerderheid van de Nederlanders en de Europese samenwerking, kwam helder tot uiting bij het referendum over de Europese Grondwet. Herstel van het vertrouwen is noodzakelijk; de Unie boet zowel aan legitimiteit als – op langere termijn – aan krachtdadigheid in, als het vertrouwen ontbreekt en het draagvlak ervoor te smal is.

Daarom moet het beleid van het kabinet tweeledig zijn; in Europa actief meewerken aan een slagvaardiger en beter democratisch gelegitimeerde Unie, in Nederland aan het vergroten van draagvlak voor het Europese project. Op eerstgenoemd terrein heeft het totstandkomen van een hervormingsverdrag de allerhoogste prioriteit. De Unie met 27 lidstaten heeft behoefte aan een effectieve organisatiestructuur, waarbij ook duidelijk is wie op welk niveau optreedt. De afspraken die in juni 2007 zijn gemaakt over het mandaat van de Intergouvernementele conferentie, voorzien in zo’n verdrag. Gelijktijdig zal de EU met kracht concreet beleid ter hand moeten blijven nemen, zoals het uitvoering geven aan eerder in 2007gemaakte afspraken over de strijd tegen klimaatverandering en over samenwerking op het gebied van veiligheid; thema’s waarop de Unie bij uitstek zowel een toegevoegde waarde als een voortrekkersrol in de wereld heeft.

Onder de noemer «Europa in Nederland» valt uitdrukkelijk de betrokkenheid van burgers en maatschappelijk middenveld bij de ontwikkeling van regelgeving in «Brussel», die verder moet worden vergroot, mede door een pro-actieve dialoog met de samenleving. Eén van de belangrijke lessen van het referendum van 2005 is immers dat veel Nederlanders zich niet voldoende betrokken voelen bij Europa en slecht op de hoogte zijn van wat Europa is en hoe Europa werkt. Na vijftig jaar Nederlands lidmaatschap wordt Europa door velen ervaren als een gegeven waarop we verder nauwelijks invloed hebben. Om het draagvlak voor de Europese samenwerking te herstellen, is het noodzakelijk dat beeld te corrigeren. Ook het verbeteren van het samenspel tussen regering en parlement is hierbij van belang, zowel voor het stimuleren van het publieke debat over Europa in Nederland als voor het (nog) effectiever optreden van Nederland in de EU.

In de Staat van de Unie, die tegelijkertijd met de begroting aan de Kamer wordt aangeboden, ontvouwt het kabinet meer in detail zijn visie op de wijze waarop die Unie zich verder moet gaan ontwikkelen en wat het kabinet zal ondernemen om Europa beter in Nederland te verankeren. In het bijzonder wordt in de «Staat» gesteld dat het vertrouwen onder de burgers in Europa het beste kan worden hersteld door «een Europa dat werkt»; waarbij de eigenheid van de lidstaten zoveel mogelijk moet worden geborgd. Dat is mogelijk wanneer Europa zich concentreert op taken met een grensoverschrijdend karakter en de rest overlaat aan de lidstaten zelf. Dit betekent overigens niet zozeer minder of meer Europa, maar vooral een beter Europa. Nederlanders willen, zoals alle Europeanen, een veilig bestaan, een welvarende maatschappij, goed onderwijs voor iedereen, een voor iedereen toegankelijke gezondheidszorg, eerlijke arbeidsverhoudingen, een betrouwbaar sociaal vangnet en een schoon milieu. In al deze gevallen geldt dat we ons per thema moeten afvragen of optreden in EU-kader een meerwaarde heeft. Terreinen zoals pensioenen, sociale zekerheid, fiscaliteit, cultuur, onderwijs en gezondheidszorg behoren in hoofdzaak tot het nationale domein. Het Europese niveau heeft hier slechts een aanvullende rol te vervullen daar waar dat meerwaarde heeft.

B. Budgettaire gevolgen van beleid

C. Operationele doelstellingen en instrumenten

Operationele doelstelling 1

Een democratische, slagvaardige en transparante Europese Unie die haar burgers vrijheid, recht, veiligheid, welvaart en duurzame economische groei biedt

Beoogde beleidseffecten

Nederland streeft naar een EU die zich richt op die terreinen waar een gemeenschappelijke aanpak een duidelijke toegevoegde waarde heeft, en op grensoverschrijdende problemen. Concrete resultaten op Europees niveau dragen bij aan versterking van het draagvlak voor de EU. Het gaat hier onder andere om de verdere vervolmaking van de interne markt, het externe beleid, asiel en migratie, de aanpak van grensoverschrijdende criminaliteit en de bestrijding van terrorisme, de zorg voor milieu en klimaat en gezamenlijk optreden om de energievoorziening veilig te stellen. De Unie moet resultaatgericht op deze uitdagingen kunnen inspelen. Nederland zal zich hiervoor op een actieve en constructieve manier inzetten. Zo stelde de Voorjaarsraad van 2007 ambitieuze doelstellingen voor broeikasgasreductie, hernieuwbare energie, biobrandstoffen en energiebesparing. Nederland zal zich sterk maken voor een goede uitwerking van deze doelstellingen, en zich blijven inzetten voor een beter werkende interne energiemarkt, die de consument laat profiteren van concurrentie.

Tegelijkertijd blijft Nederland scherp toezien op een gedegen toepassing van de beginselen van subsidiariteit en proportionaliteit. De verhouding tussen de interne markt en de ruimte die Nederland heeft om zijn publieke voorzieningen (zoals onderwijs, sociale huisvesting en zorg) naar eigen inzicht in te richten, is verhelderd. Nationale parlementen dienen meer invloed te krijgen op de beoordeling van de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit bij nieuwe voorstellen van EU-regelgeving. Ook de betrokkenheid van burgers bij het Europese integratieproces moet worden vergroot. Daarnaast blijft – in samenwerking met het ministerie van Justitie – aandacht voor tijdige implementatie van Europese regelgeving van belang.

Te realiseren prestaties

• De onderhandelingen over een herzien verdrag langs de lijnen van het overeengekomen mandaat zullen succesvol zijn verlopen. Het hoofdstuk grondwet is afgesloten en in plaats daarvan komt een wijzigingsverdrag dat de realisatie van een democratischer, transparanter en slagvaardiger Europa beoogt. De betrokkenheid van burgers en de rol van het nationale parlement zullen worden vergroot. Er komt een versterkt mechanisme van toetsing op subsidiariteit en proportionaliteit. De spelregels voor de organisatie en de financiering van publieke diensten zullen verder verduidelijkt worden in een nieuw protocol. De verdragswijziging zal ook tot verbetering leiden van de besluitvorming op een aantal voorheen intergouvernementele beleidsterreinen. Tevens wordt in het gewijzigde verdrag verwezen naar de criteria voor uitbreiding van de Unie.

• De betrokkenheid van burgers en de rol van het nationale parlement zullen worden vergroot doordat voorstellen van de Europese Commissie vroegtijdiger en scherper worden beoordeeld door de toepassing van de verscherpte toets op subsidiariteit en proportionaliteit op nationaal niveau. Dit zal Nederland in staat stellen om op het punt van subsidiariteit adequater te opereren in Brussel.

• Bepaling van de Nederlandse inzet voor de voorziene herziening van de Europese begroting (2008/2009) waartoe de Europese Raad van december 2005 heeft besloten. Het Nederlandse uitgangspunt hierbij is dat de Europese begroting in de toekomst beter moet aansluiten bij de actuele beleidsagenda van de Unie.

• De afspraken gemaakt op de Voorjaarsraad 2007 op het terrein van energie en klimaat en de interne energiemarkt zullen een goede uitwerking hebben gekregen. Uitgangspunten daarbij zijn dat Europa een beter werkende interne energiemarkt en schonere en zuinigere energievoorziening moet krijgen.

• Verdere vormgeving van de Europese ruimte van vrijheid, veiligheid en recht door implementatie van het Haags Programma, in het bijzonder de verdere ontwikkeling van een gemeenschappelijk asiel- en migratiebeleid, een eerste aanzet tot samenwerking op het gebied van legale migratie en geïntensiveerde misdaad- en terrorismebestrijding.

• Nederlandse standpuntbepaling ten aanzien van de jaarlijkse rapportage van de Europese Commissie over de implementatie van de Lissabon-agenda, en formulering van de Nederlandse positie voor de evaluatie van de eerste cyclus van de nationale hervormingsprogramma’s van de EU-lidstaten.

• De onderhandelingen over het vernieuwde Benelux verdrag zullen succesvol zijn verlopen. Dit verdrag zal leiden tot een slagvaardiger en flexibeler Benelux, uitgerust om de uitdagingen van de toekomst het hoofd te bieden.

Instrumenten/activiteiten

Om de prestaties te realiseren wordt gebruik gemaakt van de volgende instrumenten: gedegen en consequente interdepartementale coördinatie, coalitievorming met daarvoor in aanmerking komende lidstaten, intensivering van contacten met EU-instellingen, Nederlands personeelsbeleid gericht op de EU-instellingen (waaronder strategische detacheringen), vergroting van de deskundigheid in Europees recht en regelgeving en de toegankelijkheid daarvan, kennis van de EU en de instellingen, consultatie van het maatschappelijk middenveld, bijdragen aan het maatschappelijk debat en publieksvoorlichting.

Operationele doelstelling 2

Een effectief, efficiënt en coherent optreden van de Unie ten opzichte van derde landen of regio’s

Beoogde beleidseffecten

In een wereld die steeds dichter naar elkaar toe groeit grijpen binnenland en buitenland steeds meer in elkaar. Om deze uitdagingen adequaat tegemoet te treden moet Nederland in veel gevallen samenwerken met andere landen binnen en buiten de EU. Door gezamenlijk optreden kan de Unie wereldwijd naast economisch ook politiek gewicht in de schaal leggen. Zo kan de Unie de Europese belangen beter verdedigen en de Europese waarden beter uitdragen, daar heeft ook Nederland belang bij. Het gaat dan om Europese inspanningen ten aanzien van bevordering van vrede, veiligheid en stabiliteit, contra-terrorisme en grensoverschrijdende criminaliteit, naleving van non-proliferatieregimes, klimaatverandering en bescherming van het milieu, bevordering van mensenrechten en democratie, het veiligstellen van de energievoorziening, liberalisering van de wereldhandel, duurzaamheid, bevordering van het internationale investeringsklimaat, beheer van migratiestromen en de bestrijding van armoede (zie operationele doelstelling 3).

Voor een effectief optreden van de Unie is in de Nederlandse visie coherent optreden in verschillende opzichten noodzakelijk. De EU moet zoveel mogelijk met één stem spreken; daarbij is het van belang dat alle lidstaten volwaardig kunnen deelnemen aan het daaraan voorafgaande besluitvormingsproces. Ook de inspanningen in het kader van het communautaire externe beleid en het gemeenschappelijke en veiligheidsbeleid moeten complementair zijn en wederzijds versterkend. Tot slot zal Nederland zich blijven inzetten voor versterking van coherentie van initiatieven op andere beleidsterreinen met het Europese ontwikkelingsbeleid.

Het uitbreidingsproces zal voortgezet te worden. De Unie dient gemaakte toezeggingen na te komen. Daarbij zal de door Nederland sterk bepleite uitbreidingsstrategie en de conclusies van de Europese Raad van december 2006 centraal moeten staan, inclusief het belang van absorptiecapaciteit. Er dient voortdurende politieke aandacht te bestaan voor de kwaliteit van het uitbreidingsproces waarbij criteria, niet deadlines, centraal staan. De Unie dient Turkije aan te spreken op uitvoering van het Ankara-protocol en tegelijkertijd Cyprus aan te spreken op meewerken aan een verordening voor directe handel met Noord-Cyprus. De huidige kandidaat-lidstaten mogen pas een datum voor toetreding krijgen als sprake is van afronding van de toetredingsonderhandelingen.

Evenals andere EU-partners vindt Nederland dat de EU moet blijven investeren in het multilaterale handelssysteem, mede omdat dit ontwikkelingslanden de beste mogelijkheden voor eerlijke handel biedt. Bilaterale en regionale handelsverdragen dienen aanvullend en ondersteunend te zijn ten opzichte van dit multilaterale stelsel.

Te realiseren prestaties

• Versterking van het externe EU-beleid, met name door verdere verbetering van de samenhang tussen het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheids Beleid (GBVB) en het externe beleid van de Gemeenschap.

• Voortzetting van het EU uitbreidingsproces, op verantwoorde wijze en in lijn met de uitbreidingsstrategie, waardoor er voldoende draagvlak blijft bestaan voor verdere uitbreiding. Versterking van het Europees Nabuurschapsbeleid (ENP), gericht op een zone van stabiliteit en welvaart aan de oostelijke en zuidelijke grenzen, specifiek op het gebied van handel en economie, mobiliteit en migratie, mensenrechten, interpersoonlijke uitwisselingen en thematische en regionale samenwerking. Het ENP heeft overigens geen relatie met EU-lidmaatschap. In de Staat van de Europese Unie 2008 wordt ingegaan op een eventueel partenariaat in aanvulling op het ENP.

• Succesvolle afronding van de Doha-ontwikkelingsronde met een ambitieuze en evenwichtige uitkomst die recht doet aan de ontwikkelingsdimensie.

• Verbeterde inzet van de instrumenten van de Unie met prioriteit voor de volgende regio’s:

– Westelijke Balkan: voortzetting van het Stabilisatie en Associatie Proces onder handhaving van de gestelde voorwaarden, waaronder samenwerking met het Joegoslavië-tribunaal (ICTY). Versterking van bilaterale netwerken door deelname van Nederlandse partijen aan EU-twinning en door inzet van complementaire Matra instrumenten.

– De landen ten oosten van de EU: voortgang in de onderhandelingen over de nieuwe raamwerkovereenkomsten met Rusland en Oekraïne. Intensivering van de EU-samenwerking met Rusland binnen het kader van de vier gemeenschappelijke ruimten, inclusief aandacht voor mensenrechten en energie, en met Oekraïne, Moldavië en de drie zuidelijke Kaukasus-landen via het nabuurschapsbeleid. Versterking van bilaterale netwerken door deelname van Nederlandse partijen aan EU-twinning en door inzet van complementaire Matra instrumenten.

– Mediterrane regio: versterking van de samenwerking in het kader van de ENP-Actieplannen. Revitalisering van het Euromed-proces door verbetering van de werkmethoden. Stimulering van de dialoog met burgers en overheid via Matra instrumenten.

– Midden Oosten: voortzetting van een actieve bemiddelende EU-rol in het Israelisch-Palestijnse conflict. Voortzetting van een bemiddelende rol ten aanzien van de Iraanse nucleaire kwestie. Spoedige afronding van het vrijhandelsakkoord tussen de EU en de Gulf Cooperation Council (GCC).

– Nauwe samenwerking met de Afrikaanse Unie (AU) en de suborganisaties op het gebied van vrede en stabiliteit. De EU zal ook via een aantal EVDB-operaties en inzet van de Afrika Vredesfaciliteit actief zijn op dit continent. Nederland hecht groot belang aan het succes van de AU-EU-top eind 2007.

– VS: nauwere samenwerking en meer afstemming op terreinen als vrede en veiligheid (inclusief terrorismebestrijding), mensenrechten en democratie, handel (inclusief afstemming van regelgeving), energie en klimaatverandering.

– Azië: intensivering van de relaties op het terrein van onder meer regionale stabiliteit, mensenrechten, democratisering, handel en energie. Voortgang in de onderhandelingen over de verschillende akkoorden die deze relaties vorm zullen geven.

• Verbreding van het externe energiebeleid met de buitenlands- en veiligheidspolitieke invalshoek. Vorderingen bij het energiepartnerschap met Afrika en een internationaal verdrag over energiebesparing. Nederland zal actief bijdragen aan de uitwerking en uitvoering van het externe EU-energiebeleid, aan bevordering van EU-energiedialogen met relevante partners en aan het vinden van gemeenschappelijke oplossingen bij crisissituaties; zie ook operationele doelstelling 2.8.

• Formulering van een reeks EU kernboodschappen met als doel de perceptie van de Europese waarden en het Europees beleid te beinvloeden, mede tegen de achtergrond van radicalisering binnen delen van de islam. Teneinde het bereik en de slagkracht van de boodschap te vergroten zal worden getracht doelgroepen te bereiken die niet tot de traditionele gesprekspartners behoren.

Instrumenten/activiteiten

Om de prestaties te verwezenlijken wordt gebruik gemaakt van de volgende instrumenten:

• binnenlandse politieke sturing, alertering agendasetting, gedegen en consequente interdepartementale coördinatie, tijdige contacten met de EU-instellingen

• coalitievorming met andere lidstaten en een speciaal accent op samenwerking met de (nieuwe) buren van de Unie

• Nederlands personeelsbeleid gericht op de EU-instellingen (waaronder strategische detacheringen), uitwisseling met denktanks en NGO’s

• bijdragen aan het maatschappelijk debat en publieksvoorlichting

• optimaal gebruik van pre-accessie-, partnerschaps- en nabuurschapsfaciliteiten, betrokkenheid bij EU «twinning»-activiteiten; opbouw van netwerken via het Matra programma in kandidaat-lidstaten en in de oostelijke en zuidelijke buurstaten;

• benutten van de dialogen van de EU met belangrijke producerende en consumerende landen en de bilaterale en regionale economische samenwerkings- en handelsakkoorden tussen de EU en derde landen ter bevordering van energievoorzieningszekerheid.

• Nederland blijft, in overleg met de Kamer, bijdragen aan EVDB-operaties.

• De stroomlijning van het EU externe instrumentarium onder de Financiële Perspectieven 2007–2013 heeft reeds geleid tot verbeterde mogelijkheden tot afstemming tussen de nationale en communautaire niveaus. De Nederlandse inzet in deze instrumenten, die door de Europese Commissie worden beheerd, is meer gefocust, en wordt in samenwerking met de ambassades verder vormgegeven.

Operationele doelstelling 3

Een effectief, efficiënt en coherent optreden van de Unie ten opzichte van ontwikkelinglanden of -regio’s

Beoogde beleidseffecten

Het ontwikkelingsbeleid van de Europese Unie staat thans in het teken van de uitvoering van de Europese Consensus van 2005. Deze incorporeerde de Parijse Agenda inzake harmonisatie en aansluiting bij beleids- en beheerssytemen van partnerlanden. De Consensus legde voor het eerst de gemeenschappelijke doelstellingen en uitgangspunten van de lidstaten en de Europese Gemeenschap op dit beleidsterrein vast. Centrale doelstelling is duurzame armoedevermindering. Ontwikkelingslanden moeten volwaardig kunnen gaan participeren in de wereldeconomie. Verder staan het bevorderen van rechtsstaat, democratie en goed bestuur centraal. Ontwikkelingsbeleid staat niet op zichzelf en moet daarom ook doorwerken in andere beleidsterreinen van de Unie, zoals landbouw, vrede en veiligheid, migratie, milieu, energie en handel.

Nederland ziet de Unie, die verantwoordelijk is voor meer dan 50% van alle ODA-bijdragen, als een belangrijk maar niet exclusief kader voor uitvoering van de Parijse Agenda. De samenwerking tussen lidstaten en de Commissie heeft een nieuwe impuls gekregen door de in mei 2007 aangenomen EU-Gedragscode over werkverdeling tussen donoren. De Gedragscode zal voor een belangrijk deel op het niveau van ambassades in ontvangende landen uitgevoerd moeten worden. Nederland is groot voorstander van deze agenda en wenst dat ook de Commissie zich beperkt tot een aantal sectoren.

Door het in 2000 in gang gezette hervormingsproces van de Commissie-diensten levert de Europese Unie kwalitatief betere en snellere hulp. Ook de stroomlijning van categorie 4 van het EU-budget (externe relaties) draagt bij aan grotere effectiviteit. Er is sinds januari 2007 een Instrument voor Ontwikkelingssamenwerking (DCI) als basis voor het communautaire beleid terzake.

De EU-lidstaten hebben zich tot doel gesteld in 2015 0,7% van hun BNP aan hulp uit te geven, met een interim-doelstelling voor 2010. De meeste lidstaten liggen op schema. Nederland, dat 0,8% uitgeeft, zal zich blijven inzetten voor het realiseren van deze doelstellingen.

Een belangrijk deel van het EU-ontwikkelingsbeleid wordt uitgevoerd in het kader van het Verdrag van Cotonou met 76 landen in Sub-Sahara Afrika, de Caraïben en de Stille Oceaan (ACS), waarbij het intergouvernementele Europese Ontwikkelingsfonds (EOF) als financieringsbron dient. Het 10^e EOF gaat per 1 januari 2008 van start; de goedkeuringsprocedures voor de herziening van het Cotonou-verdrag en het respectieve interne akkoord dienen daarom tijdig afgerond te zijn. De AU ontvangt via de Afrika Vredesfaciliteit steun op het gebied van vrede en stabilisatie.

In het kader van het Cotonou-verdrag vinden ook de onderhandelingen plaats over Economische Partnerschapsakkoorden (EPA’s) met 6 ACS-regio’s, die vanwege het aflopen van de WTO-ontheffing vóór 1 januari 2008 afgerond moeten zijn. Nederland wenst dat de EPA’s, naast WTO-conformiteit, ook een duidelijke bijdrage aan het ontwikkelingsproces van deze landen bieden en rekening houden met de grote verschillen in ontwikkelingsniveau tussen de EU en de ACS-landen.

Te realiseren prestaties

• Betere onderlinge samenwerking en afstemming tussen Commissie en de lidstaten door operationalisering in partnerlanden van de in mei 2007 aangenomen Gedragscode inzake complementariteit en werkverdeling binnen het EU ontwikkelingsbeleid.

• Voldoende focus op armoedebestrijding en het realiseren van de Millennium Ontwikkelingsdoelen bij de implementatie van het tiende Europees Ontwikkelingsfonds (EOF) en het Instrument voor Ontwikkelingssamenwerking (DCI).

• Uitvoering van de afspraken over de stijging van de ODA van de EU-lidstaten.

• Uitvoering van de afspraken die de afgelopen jaren zijn gemaakt over grotere OS-beleidscoherentie in het beleid van de Commissie en de lidstaten.

• Inwerkingtreding van ontwikkelingsvriendelijke Economische Partnerschaps Akkoorden met de ACS-regio’s (Afrika, het Caraïbisch Gebied en de Stille Oceaan).

Instrumenten/activiteiten

Om de resultaten te bereiken wordt gebruik gemaakt van de volgende instrumenten: binnenlandse politieke alertering, gedegen en consequente interdepartementale coördinatie, coalitievorming met andere lidstaten (onder andere gelijkgezinde lidstaten en lidstaten waarmee wordt samengewerkt in het kader van het EU-coherentie netwerk), tijdige contacten met de instellingen van de Unie, Nederlands personeelsbeleid gericht op de EU-instellingen (waaronder strategische detacheringen), regelmatige agendering van complementariteit en werkverdeling en OS-coherentiedossiers op de agenda van verschillende raadsformaties, het laten uitvoeren van onderzoeken over actuele onderwerpen, bijdragen aan het maatschappelijk debat en publieksvoorlichting.

Operationele doelstelling 4

Versterkte Nederlandse positie in de Unie van 27

Beoogde beleidseffecten

Een sterke Nederlandse positie in de EU is essentieel om de belangen en prioriteiten van Nederland opgenomen te krijgen in de EU-besluitvorming. In de Unie van 27 lidstaten is een actieve en versterkte bilaterale inzet geboden. Daarom moet de Nederlandse inzet voorafgaand aan officiële en informele vergaderingen meer dan voorheen in de verschillende hoofdsteden overtuigend over het voetlicht worden gebracht om medestanders te winnen. Zo vindt regelmatig vooroverleg plaats binnen Benelux-verband. Dit betekent tevens dat Nederland in een vroeger stadium zijn belangen moet identificeren en zijn standpunten moet formuleren. Er zal sprake zijn van coalities op basis van de belangen in kwestie. Gezien de invloed van de grote landen (Duitsland, Frankrijk, VK, Italië, Polen en Spanje) is blijvend intensief contact met deze landen noodzakelijk. Daarnaast verdient de samenwerking met middelgrote en kleinere landen binnen de EU constante aandacht, al dan niet binnen bestaande kaders voor regionale samenwerking (Benelux, Visegrad, Noordelijke landen). Het spreekt vanzelf dat met (inkomende) EU-voorzitterschappen nauw contact wordt onderhouden (in de eerste helft van 2008 zal dit Slovenië zijn, in de tweede helft Frankrijk). Het ministerie zal zich ervoor inspannen dat ook andere Haagse departementen zoveel mogelijk bijdragen aan de intensivering van de bilaterale betrekkingen en dat die intensivering, behalve via politiek en ambtelijk overleg, ook op andere manieren vorm krijgt gegeven, bijvoorbeeld door betrokkenheid van het maatschappelijk middenveld, zoals de Nederlands-Duitse Conferentie of de Nederlands-Franse Samenwerkingsraad.

Te realiseren prestaties

• Versterking van de Nederlandse belangenbehartiging in de EU-besluitvorming door intensief bilateraal contact met (grotere) EU-lidstaten en met toekomstige EU-lidstaten, ook ten aanzien van grensoverschrijdende vraagstukken.

• Van bestaande en wisselende coalities met EU-lidstaten zal, al naar gelang de belangen die op het spel staan, effectief gebruik worden gemaakt.

• Vergroting van de betrokkenheid van de politiek, andere departementen en het maatschappelijk middenveld bij de bilaterale betrekkingen van Nederland.

Instrumenten/activiteiten

Nederland zal gebruik maken van alle instrumenten die haar ter beschikking staan, waaronder intensief bilateraal overleg – zowel op politiek als op ambtelijk niveau –, inzet en uitwisseling van ambtelijke expertise, financiële bijdragen aan projecten gericht op de intensivering van de bilaterale betrekkingen met een aantal landen (waaronder conferenties en seminars met Duitsland, Frankrijk, België, het Verenigd Koninkrijk, Polen en Turkije), inzet van MATRA-middelen voor nieuwe en kandidaat-lidstaten en aan de EU grenzende landen en het instrument van detacheringen (van diplomaten) bij belangrijke EU-lidstaten.

Operationele doelstelling 5

Een hechtere Europese waardengemeenschap

Beoogde beleidseffecten

De Raad van Europa (RvE) is het fundament onder de gemeenschappelijke Europese waarden en een Europa zonder scheidslijnen. Het Nederlandse beleid zal zich in 2008 blijven richten op het versterken van dit mandaat.

De RvE zal zich nog meer moeten concentreren op de kerntaken – bevordering van democratie, mensenrechten en rechtsstaat – en de normstellende, assistentie verlenende en toezichthoudende rol daarbij. Het beleid zal erop gericht zijn dit te ondersteunen. Alle activiteiten zullen worden getoetst op hun relatie met de kerntaken en de schaarse financiële middelen zullen hiervoor moeten worden ingezet.

Het goed functioneren van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) en ook van de andere toezichthoudende instellingen van de RvE is daarbij van primair belang.

Nederland blijft streven naar nauwe institutionele en operationele samenwerking op alle niveaus tussen de RvE en de EU op grond van complementariteit (juridische samenwerking), synergie (gebruik van elkaars kennis en expertise) en partnerschap (uitvoeren van gemeenschappelijke beleidsprioriteiten). In dat kader zet het kabinet zich in voor implementatie van de afspraken in het Memorandum of Understanding tussen de RvE en de EU, alsook nauwe samenwerking tussen de Raad en het EU Grondrechtenagentschap.

Daarnaast is de Nederlandse inzet gericht op toetreding van de EU tot het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM). Het kabinet zal er in dat kader op toezien dat het in EU-verband vastgestelde IGC-mandaat – dat behalve de mogelijkheid tot toetreding van de EU tot het EVRM ook voorziet in een juridisch bindende verwijzing naar het EU Handvest voor de grondrechten – nader wordt vertaald in het toekomstige EU-wijzigingsverdrag. Daarbij blijven de hoven in Luxemburg en Straatsburg bevoegd voor hun eigen terrein, respectievelijk EU-recht en EVRM.

Het uiteindelijke doel is een beter gestroomlijnde RvE met een eigen plek in de Europese architectuur op basis van een duidelijk en geloofwaardig profiel dat bijdraagt aan de bestendiging van onze gemeenschappelijke Europese waarden. Ter versterking van de rol van de RvE als platform voor de pan-Europese politieke dialoog zal Nederland blijvend aandacht besteden aan de toezichthoudende en grondrechtenbevorderende taken van de RVE, met inbegrip van de parlementaire dimensie daarvan.

Te realiseren prestaties

• Concentratie van activiteiten van de RvE op democratie, mensenrechten en de rechtsstaat en het scheppen van maatschappelijke randvoorwaarden daarvoor.

• Versterking van de institutionele en operationele samenwerking tussen de RvE en respectievelijk de EU en de OVSE.

• De werklast van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens zal zijn teruggedrongen.

• Realisatie van besluitvorming over een meer solide institutionele en financiële basis van het Hof en andere toezichthoudende instellingen van de RvE.

Instrumenten/activiteiten

De regering zal zoveel mogelijk gebruik maken van alle instrumenten die haar ter beschikking staan, zoals Nederlandse deelname aan discussies in stuurgroepen, rapporteurgroepen en in het Comité van Ministers. Een goede afstemming van het Nederlandse beleid ten aanzien van de RvE, zowel tussen de Haagse departementen als in de EU Raadswerkgroep OVSE/RvE (COSCE) is daarvoor de basis. Hetzelfde geldt voor coalitievorming en gezamenlijke initiatieven met andere lidstaten, onder meer in het EU-coördinatieoverleg in Straatsburg en door afstemming met het Secretariaat van de RvE.

D. Overzicht onderzoek naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van beleid

BELEIDSARTIKEL 4: MEER WELVAART, EERLIJKERE VERDELING EN MINDER ARMOEDE

A. Algemene beleidsdoelstelling

Duurzame vergroting van welvaart in alle landen door vermindering van armoede, goed functionerende nationale en internationale handels- en financiële systemen en een maatschappelijk verantwoorde private sector.

Armoedebestrijding is de hoofddoelstelling van de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking. Eerlijkere verdeling van inkomen en bezit zijn daarin zwaarwegende componenten, die vooral met MDG1 een overkoepelende, internationaal geaccepteerde doelstelling vorm hebben gekregen. Maar ook MDG8 is van toepassing, omdat juist in deze doelstelling de (internationale) randvoorwaarden aan bod komen waarbinnen inkomens- en bezitsverwerving moeten plaatsvinden.

Verwerving van inkomen en bezit is een individuele economische activiteit, van personen en van ondernemingen, maar wordt tevens bepaald door de toenemende ongelijkheid tussen en binnen landen. Bedrijven en individuen zijn voor hun economische activiteiten afhankelijk van rechtszekerheden, van financieringsmiddelen, van communicatie en informatie, van infrastructuur en van markttoegang. Het creëren van al deze randvoorwaarden is in belangrijke mate een taak van overheden, die daarbij mede afhankelijk zijn van de internationale context zoals die bijvoorbeeld in asymmetrische handelsafspraken in WTO-verband vorm krijgen. Ook de rechtenbenadering van ontwikkeling speelt een belangrijke rol inbegrip van de respectering van politieke, sociale en economische mensenrechten. Maar niet alleen de overheid speelt een belangrijke rol. Een goede organisatie van het bedrijfsleven, van vakbonden en van banken is cruciaal, vooral als de verschillende partijen gezamenlijke belangen weten na te streven en elkaar voldoende tegenwicht bieden om die gezamenlijke belangen niet eenzijdig te laten uitwerken. Het zijn deze elementen die de kern vormen van het beleid voor private sector ontwikkeling. Indien randvoorwaarden en organisatievorm beter gaan functioneren, kunnen individuele investeringen meer rendabel en kansrijker worden met duurzame werkgelegenheidseffecten. Daar waar individuen niet in staat zijn tot rendabele economische activiteiten kunnen vangnetten en verzekeringsstelsels waarborgen bieden voor voldoende zeker inkomen om ernstige armoede te verminderen.

Internationaal biedt mondialisering kansen voor welvaartsgroei voor een toenemend aantal mensen in Nederland en de EU, voor armoedebestrijding in ontwikkelingslanden, voor internationale handel, voor meer veiligheid en een beter milieu. Kortom: kansen voor duurzame ontwikkeling. Nederland streeft naar het versterken van de internationale economische rechtsorde en het wegnemen van handelsbelemmeringen om bij te dragen aan het verbeteren van de internationale marktwerking. Het is van groot belang dat ook nationale markten in beweging komen om te profiteren van de kansen die liberalisering van de wereldhandel biedt. Daarbij is veel meer aandacht nodig voor gefaseerde opening van markten voor kapitaal, arbeid en goederen. Door middel van een integrale benadering, gericht op duurzame ontwikkeling, streeft Nederland naar meer coherentie tussen het handelsbeleid en het ontwikkelingsbeleid.

Handelsliberalisatie is van groot belang voor de Nederlandse economie, maar hetzelfde geldt voor ontwikkelingslanden. Er mag echter niet voetstoots worden aangenomen dat de armen zullen profiteren van handelsliberalisatie. Een sterke en concurrerende particuliere sector is onontbeerlijk voor economische ontwikkeling en armoedevermindering in ontwikkelingslanden, evenals de (gefaseerde) opbouw van instituties en toezichthouders. Bij het bevorderen van het ondernemingsklimaat is oog voor de armen noodzakelijk; naast aandacht voor groei is ook aandacht nodig voor de verdeling van welvaart en voor de sociale en ecologische consequenties van die groei. De private sector heeft ook een maatschappelijke rol. Het bevorderen van Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen (MVO) is integraal onderdeel van het beleid om de particuliere sector te stimuleren.

Nederland sluit aan bij nationale armoedestrategieën (Poverty Reduction Strategy Papers PRSP’s) en kiest waar mogelijk voor niet geoormerkte bijdragen, zowel in de directe relaties met ontwikkelingslanden als via multilaterale organisaties. Dit zal beter mogelijk zijn naarmate nationaal beleid gericht is op effectief sectorbeleid voor het behalen van de MDG’s. De inzet is gericht op vergroting van kwaliteit en effectiviteit van ontwikkelingssamenwerking door concentratie op landen en sectoren, coördinatie en harmonisatie en het zichtbaar maken van de resultaten van de Nederlandse inspanningen. Maar ook effectieve beïnvloeding en ondersteuning van multilaterale organisaties is van groot belang omdat deze organisaties een sleutelpositie innemen bij het behalen van de MDG’s.

Vaak is een inzet nodig die weinig zichtbaar maar wel essentieel is. Daarom wordt ook hard gewerkt aan institutionele- en capaciteitsontwikkeling gericht op duurzame armoedevermindering en emancipatie van achtergestelde groepen. Voor Nederland betekent dit meer aandacht voor politieke processen en voor wat zich achter de façade afspeelt, ondersteuning van complexe veranderingsprocessen en het delen en leren van ervaringen op het gebied van capaciteitsontwikkeling.

Ten slotte geldt dat het verminderen van armoede en de schaarste aan middelen die daarvoor beschikbaar zijn een grote verplichting aan donoren oplegt om efficiënt en effectief met die middelen om te gaan. Hier zijn internationale afspraken voor gemaakt, waar Nederland actief invulling aan geeft. Het streven naar hoge kwaliteit en effectieve hulp is daarmee een politiek belang. Het is de keerzijde van de inspanningen die partners in ontwikkelingslanden leveren. Die tweezijdigheid van verplichtingen is vastgelegd in de Financing for Development conferentie van Monterrey en uitgewerkt in de Verklaring van Parijs.

B. Budgettaire gevolgen van beleid

C. Operationele doelstellingen en instrumenten

Operationele doelstelling 1

Een open, op regels gebaseerd en voorspelbaar, niet-discriminerend handels- en financieel systeem

Beoogde beleidseffecten

Nederland streeft naar een ordening van internationale markten voor goederen, diensten, arbeid en kapitaal die toegang voor alle landen mogelijk maakt, gebaseerd is op internationaal overeengekomen regels en ruimte creëert voor landen die nog minder goed ontwikkelde marktsystemen kennen. Het gaat hierbij om handels- en investeringsregels, maar bijvoorbeeld ook om naleving van concrete afspraken over ontbinding van hulp. Economische ontwikkeling en globalisering dient zodanig vorm te krijgen dat ook de armste landen en armste wereldburgers ervan profiteren en hun zeggenschap wordt vergroot.

Binnen het handelsstelsel staat de WTO voor de uitdaging om regels en disciplines gestalte te geven die zwakkere landen moeten beschermen tegen willekeurige handelsmaatregelen van sterke landen. Voor Nederland staat voorop dat de WTO-leden in de Doha-ronde recht doen aan de ontwikkelingsdimensie. Europa moet zich sterk maken voor de positie van arme landen binnen internationale organisaties als de WTO. De ontwikkelingslanden moeten daarbij gestimuleerd en gefaciliteerd worden om veel sterker te gaan participeren in het wereldhandelsstelsel. Nederland zal daartoe ook helder inzichtelijk maken op welke wijze de eigen inzet van middelen daaraan bijdraagt en de eigen, aanzienlijke inspanningen op dit gebied voortzetten.

Nederland richt zich daarnaast op een door lidstaten en Commissie gezamenlijk uit te voeren flankerende EU Aid for Trade-strategie. Het gaat hierbij om ondersteuning van ontwikkelingslanden bij handelsbevordering en bij de opbouw van hun productiecapaciteit en infrastructuur.

Ook het Ontwikkelingscomité van de OESO (OESO/DAC) is voor Nederland een belangrijk forum, omdat het DAC zich richt op de armoededimensie van de Aid for Trade-strategie. Samen met andere donoren zal Nederland zich inspannen voor private sector ontwikkeling, opdat onze partnerlanden en hun burgers de geboden handelskansen beter kunnen benutten ten behoeve van de MDG’s. Het is van belang dat deze bilaterale inspanningen nauw aansluiten bij de internationaal overeen gekomen afspraken en de instrumenten die in EU-kader beschikbaar zijn voor uitvoering van het gemeenschappelijke handelsbeleid.

Op 1 januari 2008 zal de ontheffing van de WTO verlopen voor de eenzijdige handelspreferenties van de EU voor de ACS-landen in het kader van het Cotonou-verdrag. Het streven is om in plaats daarvan overeenstemming te bereiken met de diverse ACS-regio’s over EPA’s. Ter ondersteuning van de marktkansen en het productiepotentieel van ACS-landen en het proces van regionale integratie hecht Nederland belang aan een effectieve en ontwikkelingsrelevante ontwikkeling van EPA’s en een ondersteunende programmering van de Nederlandse- en EU-hulp.

Bronnen: VN en Wereldbank.

¹ Cijfer voor 2004 heeft betrekking op de EU25, eerdere cijfers op de EU15.

Te realiseren prestaties

• Nederland zal binnen de EU effectief hebben aangedrongen op het bereiken van een ontwikkelingsgericht resultaat van de WTO onderhandelingen in het kader van de Doha Development Agenda. Met de uiteindelijke afspraken van de Doha Development Agenda zal een hoog ambitieniveau worden gerealiseerd met specifiek ontwikkelingsgerelateerde resultaten op het gebied van:

• landbouw in alle drie pilaren; afbouw van exportsteun, vermindering van handelsverstorende binnenlandse steun en verruiming van markttoegang met specifieke resultaten voor katoen en disciplinering van gebonden voedselhulp.

• industrieproducten door ambitieuze verruiming van de markttoegang voor producten uit ontwikkelingslanden in rijke landen en een evenwichtige marktopening in ontwikkelingslanden.

• handelsbevordering met garanties voor financiële steun aan arme ontwikkelingslanden die investeren in verbetering van de afhandeling van hun grensverkeer.

• volledig vrije markttoegang voor alle producten van de MOLs in alle OESO-landen en rijkere ontwikkelingslanden.

• Totstandkoming van een effectieve EU Aid for Trade-strategie.

• Effectieve implementatie van EPA’s in die regio’s en landen waarmee EPA’s zijn afgesloten. Mocht een EPA niet voor eind 2007 zijn afgesloten met bepaalde regio’s dan is de Nederlandse inzet om te voorzien in een andere al dan niet tijdelijke oplossing, zodat de betreffende regio’s er niet op achteruitgaan.

• Ontwikkelingslanden zullen financieel worden ondersteund om beter te kunnen voldoen aan de eisen van de wereldmarkt, vooral op het gebied van standaarden en infrastructuur. De preferentiële regels van oorsprong zullen worden versoepeld en vereenvoudigd. Bij het ontwerpen van (nieuwe) sanitaire en fytosanitaire maatregelen (SPS) en technische voorschriften, zullen de effecten op ontwikkelingslanden expliciet worden meegewogen, zodat nieuwe productnormen zo min mogelijk handelsbelemmerend werken.

• Binnen de kaders van de huidige en toekomstige WTO-regels zal een evenwichtige benadering van non trade concerns worden nagestreefd gericht op bevordering van internationale arbeids- en milieunormen en dierenwelzijn en op voorkoming van protectionisme.

• Realisatie van samenwerking tussen de OESO en een aantal opkomende economieën en gelijkgezinde landen, waaronder EU-lidstaten die nog geen lid zijn van de OESO. Deze samenwerking moet uiteindelijk leiden tot versterking van de relevantie van de OESO in de wereldeconomie.

Instrumenten/activiteiten

In overleg met andere ministeries (EZ, LNV en VROM) wordt gewerkt aan coalitievorming en gezamenlijke initiatieven met gelijkgezinde landen en het maatschappelijk middenveld. In de beleidsdialoog met partnerlanden, multilaterale en internationale organisaties worden de Nederlandse prioriteiten naar voren gebracht. Er wordt bijgedragen aan onderzoek met betrekking tot de sociale effecten van liberaliseringsopties op armen, onder meer door stimulering van verspreiding en bespreking van de resultaten. Handelsgerelateerde bilaterale en multilaterale technische assistentie wordt geboden. Het postennet wordt ingezet voor beter inzicht in de opstelling en de positie van (vooral Afrikaanse) landen in internationale onderhandelingen en voor beter begrip van de Nederlandse en EU-positie aan Afrikaanse zijde.

Nederland draagt in toenemende mate bij aan het agenderen van globaliserings-vraagstukken in de OESO, dit mede met het oog op de groeiende samenwerking tussen de OESO en de G8.

Door het inzetten van instrumenten als peer reviews, best practices en soft law tracht de OESO mondiaal duurzame economische ontwikkeling te bewerkstelligen. Het is van belang dat alle grote spelers in de wereldeconomie, zoals Brazilië, Rusland, India en China, hierbij worden betrokken. Indien de door Nederland voorgestane brede uitbreiding van de OESO, inclusief (gefaseerde) toelating van de EU8, niet haalbaar blijkt, zal worden ingezet op ten minste het versterken van de relaties met de nieuwe grotere spelers.

Operationele doelstelling 2

Een significante vermindering van het percentage mensen dat moet rondkomen van minder dan een dollar per dag

Beoogde beleidseffecten

Economische groei is onontbeerlijk om de gewenste inkomensgroei voor grote groepen armen te realiseren. Maar groei – hoe noodzakelijk ook – is niet voldoende om daadwerkelijke armoedevermindering te bereiken. Een betere verdeling van de bestaansmiddelen is zeker zo belangrijk. De traditionele aandacht voor verdeling via verbeterde sociale dienstverlening in de vorm van onderwijs, gezondheidszorg, toegang tot water en bescherming van milieu vergt een nieuw perspectief. Een betere verdeling vereist immers vooral toegang tot die instituties, die feitelijk zorgdragen voor uitvoering van beleid, behartiging van belangen en het bieden van rechtszekerheid. Een betere verdeling vergt politieke aandacht en een scherp oog voor zeggenschapsverhoudingen binnen de instituties, opdat armen niet worden uitgesloten van economische groei. Versterking van het afleggen van rekenschap en de vergroting van transparantie zijn belangrijke eerste stappen om instituties die armen nu uitsluiten meer inclusief te maken. Hierbij hoort het versterken van statistische capaciteit om beter in staat te zijn resultaten zichtbaar te maken, maar ook de versterking van parlementen en de media.

Het verwerven van inkomen en bezit kan leiden tot scherpe maatschappelijke tegenstellingen en toenemende ongelijkheid. Juist in landen met grote armoede is het niet vanzelfsprekend dat toenemende economische activiteit en groei armen activeert en aanzet tot deelname. Juist in deze landen is het van belang dat markten goed werken, dat concurrentieverhoudingen eerlijker worden en dat privaat ondernemerschap de kans krijgt om ook maatschappelijk gewenste resultaten te boeken. Werkgelegenheid is wel het belangrijkste resultaat, maar de opbouw van kapitaalgoederen, de introductie van nieuwe technologieën en verbeterde en effectievere instituties die de marktwerking bevorderen, toegang garanderen en in staat stellen om groei te delen zijn eveneens belangrijk1. Voor veel partnerlanden geldt dat de meeste mensen hun belangrijkste bron van inkomsten hebben in rurale bedrijvigheid. In 2008 zal als onderdeel van de uitwerking van meerjarige strategische plannen voor de partnerlanden worden onderzocht op welke wijze economische groei en de verdeling daarvan kan bijgedragen aan een verbetering van de inkomensgelijkheid in de partnerlanden. Nu economieën in de partnerlanden stabiele groei weten te realiseren is het van belang de verdeling van die groei meer aandacht te geven, opdat ontwikkelingen inclusiever worden en een breder effect sorteren. Hierbij zal de aandacht uitgaan naar de mate waarin in nationale beleidskaders (o.a. PRSP’s) het wegnemen van institutionele, politieke, technologische en financiële belemmeringen prioriteit krijgt.

Uitgangspunt voor de Nederlandse bilaterale samenwerking blijven sectorale en sectoroverstijgende steun als organiserend principes, met als einddoel om meer financiering via de begrotingssystemen van de partnerlanden te kunnen besteden. In de sectoren zal tot betere planning, concretere resultaten, nauwkeuriger investeringsplannen en scherpere monitoring moeten worden gekomen. Alleen zo zijn zinvolle PRSP’s op te stellen op basis waarvan donoren en ontvangers afspraken kunnen maken over hun samenwerking. Door groei, inkomensverdeling, sociale dienstverlening en institutionele versterking in een PRSP aan elkaar te verbinden en in het partnerschap ook de politieke vraagstukken bespreekbaar te maken moet het mogelijk zijn om de MDG’s te bereiken.

Nederland streeft naar ruimere bronnen voor ontwikkelingslanden ter financiering van hun ontwikkeling, maar zonder een terugval naar nieuwe onhoudbare schulden. De internationale financiële instellingen spelen als leverancier van goedkoop krediet en schenkingen hierbij een grote rol. Voor lage-inkomenslanden is vooral de financiering van IDA en de ontwikkelingsfondsen van de Aziatische en Afrikaanse Ontwikkelingsbank belangrijk. Landen zijn ook gebaat bij een verhoging van hun eigen inkomsten door besparingen op inefficiënte uitgaven, verhoging van belastinginkomsten en het aantrekken van particulier kapitaal. Private investeringen en vooral ook overmakingen van overzeese migranten spelen soms een grote rol om het bereiken van de MDG’s te kunnen financieren. Dit alles zal alleen gebeuren indien solide macro-economisch beleid wordt gevoerd en indien schulden houdbaar blijven.

Hierin spelen Wereldbank en IMF een belangrijke rol door macro-economische advisering, in het bijzonder waar het gaat om creëren van begrotingsruimte en begrotingsdiscipline van individuele landen, waarbij het opleggen van salarisplafonds voor bepaalde sectoren zoveel mogelijk vermeden dient te worden, het ontwikkelen van meerdere beleidsscenario’s voor het behalen van de MDG’s en de toepassing van het schuldhoudbaarheidsraamwerk zoals dat door de Wereldbank en het IMF is ontwikkeld. Door de MDG’s als resultaatsverplichting te koppelen aan beschikbare financieringsbronnen en een goed partnerschap ontstaat een kader voor krachtige impulsen om armoede ook daadwerkelijk te verminderen.

Bron: UN MDG database online (http://unstats.un.org/unsd/mdg)

Bron: UN MDG database online (http://unstats.un.org/unsd/mdg)

Te realiseren prestaties

• Nederland zal 0,8% van zijn Bruto Nationaal Product beschikbaar (blijven) stellen voor ODA.

• Versterking van verantwoordingsmechanismen en transparantie:

• In het streven armoedebeleid meer te baseren op feiten en de betrokkenheid van de partnerlanden te vergroten, zal in deze partnerlanden de nationale en lokale capaciteit om analyses van de armoededimensie uit te voeren, zijn toegenomen.

• In 2008 zullen tenminste vijf ambassades in de meerjarige strategische plannen doelstellingen opnemen voor de versterking van statistische en analytische capaciteit gericht op zowel bij de overheid als bij onafhankelijke instituten en de media.

• In 2008 zal met behulp van Strategic Governance and Anti-Corruption analyses inzicht worden verkregen in de feitelijke werking van politiek bestuur en maatschappelijke relaties als basis voor de in dat jaar vast te stellen nieuwe meerjarige strategische plannen.

• De meerjarige strategische plannen zullen met andere donoren en partneroverheden worden afgestemd om zo de basis te leggen voor dialoog en samenwerking, ook op mogelijk politiek gevoelige onderwerpen.

• Nederland zal het aandeel sectorale en/of algemene begrotingssteun in het bilaterale programma minimaal handhaven en waar mogelijk vergroten conform de daarvoor opgestelde indicatoren in de Verklaring van Parijs op basis van wederzijds vastgesteld politiek vertrouwen in richting en snelheid van ontwikkelingen in de partnerlanden.

• De uitgangspunten van het in internationaal verband overeengekomen schuldhoudbaarheidraamwerk (o.m. geen nieuwe kredieten voor landen met onhoudbare schulden) zullen breed worden toegepast door multilaterale en bilaterale crediteuren, en door ontvangende landen.

• Het door Nederland en Zweden, samen met de Wereldbank ontwikkelde proces van Results, Resources and Partnership (RRP) zal in 5 ontwikkelingslanden helpen een meer gefundeerde inschatting te maken van toekomstige inkomsten en uitgaven en aan de basis liggen van met hulp van de Wereldbank en IMF te ontwikkelen beleidsscenario’s voor het behalen van de MDG’s en de schaalvergroting van de hulp in deze landen.

• Verbetering van de toegang tot markten van achtergestelde groepen en regio’s. Nederland zal er op toezien dat er in de begrotingsprocessen meer ruimte wordt gecreëerd voor investeringen in infrastructuur en capaciteitsversterking om de markttoegang voor armen te verbeteren. Nederlandse investeringen o.a. op het gebied van energie en gericht op verbreding en verdieping van de financiële dienstverlening zullen ook, binnen deze budgetprocessen, steeds op een pro poor focus beoordeeld worden.

• Structurele alternatieven van inkomensverdeling en risicomanagementinstrumenten zoals, in de vorm van productieve vangnetten, en verzekeringsmechanismen (gewassen, prijsrisico’s, ziektekosten, pensioenvoorzieningen), zullen voortgezet en verder onderzocht en gesteund worden. Het Health Insurance Fund zal in 2008 worden uitgebreid naar een derde land in Afrika, waarmee in totaal circa 100 000 mensen bereikt zullen worden.

Instrumenten/activiteiten

Het armoedebeleid richt zich allereerst via algemene begrotingsteun op de uitvoering van de PRSP’s. De meeste tweede generatie PRSP’s richten zich zowel op armoede als op economische groei. Daarnaast richt het armoedebeleid zich op het verbeteren van sectorale programma’s van partnerlanden die uitvoering geven aan sectorspecifieke doelstellingen in de PRSP’s. Indien uit grondige analyse van de bestuursorganisatie blijkt dat armen te weinig toegang hebben, dat belangen te eenzijdig of te centralistisch worden bediend of dat bestuurlijk onvermogen tot te weinig prestaties leidt, zal samen met andere partners worden gezocht naar mogelijkheden om met flankerende inzet te bereiken dat de programma’s wel voldoende armen bereikt. In de politieke dialoog met nationale overheden is voor Nederland de kwaliteit van de PRSP, de rekenschap van dienstverlenende instellingen aan de armen en de positie van chronisch armen alsmede de ontwikkeling van de rechtstaat (inclusief corruptie), essentieel. Verder stimuleert Nederland lokale capaciteit om Poverty and Social Impact Analysis (PSIA) en Poverty Impact Assessment (PIA) uit te voeren.

Daar waar kansarme groepen alleen bereikt kunnen worden met directe vormen van inkomensoverdracht is het van belang dat deze overdrachten zoveel mogelijk binnen de institutionele kaders van het land zelf geschieden. Meer structurele alternatieven, in de vorm van bijvoorbeeld productieve vangnetten en verzekeringsmechanismen zullen worden onderzocht en gesteund.

Nederland levert financiële bijdragen aan een aantal multilaterale organisaties die armoedebestrijding tot doel hebben. De beleidsbeïnvloeding door Nederland in de beheersorganen van de VN-organisaties en in de bestuursraden van de multilaterale ontwikkelingsbanken en het IMF is gericht op vergroting van de effectiviteit en samenhang van deze organisaties. Bij de Bretton Woods-instellingen zal in dit kader ook gekeken moeten worden naar de wijze waarop ontwikkelingslanden en transitielanden binnen deze organisaties vertegenwoordigd zijn. In contacten over en weer, waar nodig ondersteund met financiële middelen, werkt Nederland ook mee aan een beter armoedebestrijdingsbeleid van ontvangende landen. Speciale aandacht gaat hierbij uit naar de formulering van nationaal ontwikkelingsbeleid (al dan niet vastgelegd in strategische evaluaties over armoedevermindering) en de uitvoering van evaluatieonderzoeken naar de mate van invloed op armoede en sociale omstandigheden.

Ter vergroting van de doelmatigheid hebben de minister van Financiën en de minister voor Ontwikkelingssamenwerking in beginsel afgesproken om de nu nog gedeelde verantwoordelijkheid en taken met betrekking tot de Asian Development Bank, de African Development Bank en de Inter American Development Bank met ingang van 2008 te concentreren bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Nadat de benodigde afspraken zijn gemaakt over de uitvoering van dit besluit zullen de betreffende budgetten van de begroting van Financiën worden overgeheveld naar de begroting van BZ.

De Nederlandse benadering van de schuldenproblematiek richt zich op het voorkomen van nieuwe schuldencrises door het ondersteunen van verbetering van beleid en beheer van de openbare financiën in partnerlanden en door een zorgvuldiger leningenbeleid. Primair geven de Wereldbank en het IMF vorm aan dit beleid, dat zich richt op leningverstrekkende instanties en overheden alsmede leningontvangende overheden. Wereldbank en IMF maken in het kader van het schuldhoudbaarheidsraamwerk gezamenlijke schuldhoudbaarheids-analyses. Op grond hiervan wordt per land bepaald of, en zo ja, in welke mate met deze landen nieuwe schulden kunnen worden aangegaan. De uitvoering van het Multilateral Debt Relief Initiative (MDRI) zal de schuldhoudbaarheid in de nabije toekomst vergroten.

Operationele doelstelling 3

Verhoogde economische groei en verminderde armoede als gevolg van gezonde private sector ontwikkeling in ontwikkelingslanden

Beoogde beleidseffecten

Een gezond, concurrerend en maatschappelijk opererend bedrijfsleven genereert inkomen en werkgelegenheid en draagt bij aan duurzame economische ontwikkeling. Het stimuleren van de lokale private sector als motor voor economische ontwikkeling in de partnerlanden is hierbij het uitgangspunt. Daarbij staat de bijdrage aan armoedevermindering centraal.

Het Nederlandse beleid richt zich met name op het bevorderen van pro-poor economische groei; groei die meer dan evenredig ten goede komt van de armen. Nederland richt zich op de verbetering van het ondernemingsklimaat en op specifieke problemen van het bedrijfsleven in ontwikkelingslanden. Het bedrijfsleven vormt de motor van werkgelegenheid en technologie. Nu in de tweede generatie PRSP’s groei meer aandacht krijgt, is het nodig om goede strategieën te ontwikkelen voor de private sector. Hierbij is het van belang dat de armsten óók een stem hebben bij het te ontwikkelen economisch beleid. Zonder het bedrijfsleven zullen de MDG’s niet worden gehaald. Het is van belang dat de ervaring, kennis en kunde van de private actoren, ook vanuit Nederland, benut en ingezet wordt ter bevordering van duurzame ontwikkeling en armoedevermindering. Vanuit Nederland kunnen bedrijven met Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen (MVO) een goede rol vervullen. Maar ook de overheden in partnerlanden zijn aan zet, want zij kunnen de private sector grote impulsen geven via investeringen in infrastructuur, communicatie, rechtszekerheid en marco-economisch en fiscaal beleid. Daarnaast kunnen zij de private sector wijzen op hun sociale verantwoordelijkheden met het oog op de decent work-agenda.

Bron: Wereldbank (World Development Indicators, diverse jaren).

Te realiseren prestaties

• Wet- en regelgeving: In twaalf partnerlanden zullen door ambassades bilaterale activiteiten worden ondersteund die specifieke knelpunten in de wet- en regelgeving aanpakken, waarbij rekening gehouden wordt met de activiteiten zoals uitgevoerd door de International Finance Corporation (IFC) en andere donoren. Dit zal leiden tot een toename van de economische bedrijvigheid. Landrechten zijn in de rurale context van groot belang en de verbetering/consolidatie van toegang tot land voor armen (en speciaal ook vrouwen) zal dan ook speciale aandacht krijgen.

• Verbeterde toegang tot markten:

– Bilaterale investeringen in de opbouw van handelscapaciteit, in het bijzonder handelsbevordering, marktketenontwikkeling en het kunnen voldoen aan voedselveiligheid- en andere producteisen zullen zijn toegenomen. De samenwerking met andere donoren en actoren op dit gebied zal zijn versterkt.

– In 2008 zullen vijftien samenwerkingstrajecten in uitvoering zijn rondom markt- en ketenontwikkeling.

– Het Initiatief voor Duurzame Handel, met steun van alle betrokkenen (vakbonden, bedrijfsleven, NGO’s, overheid), zal door middel van proefprojecten bijdragen aan verduurzaming van internationale handelsketens.

– Financiële sectorontwikkeling: de ontwikkelingsimpact van de Nederlandse ontwikkelingsbank FMO1 zal zijn toegenomen met 27% ten opzichte van het basisjaar 2005, onder andere door een toename van het financieringsvolume, maar ook door het handhaven van een structureel hoger niveau van investeringen met een hogere impact. De inspanningen ten aanzien van mesofinanciering (ten behoeve van het MKB in ontwikkelingslanden) zullen zijn vergroot. Tevens zal, in samenwerking met private actoren en het maatschappelijk middenveld, onderzocht worden of in het verlengde van het Health Insurance Fund ook andere collectieve verzekeringen ontwikkeld kunnen worden.

• Infrastructuur: De investeringen in fysieke en sociale infrastructuur (elektriciteit, schoon water, scholen, ziekenhuizen en ICT-infrastructuur) zullen worden bevorderd door middel van diverse infrastructuurfaciliteiten zoals het MOL-fonds, ORET, PIDG en PPIAF, waardoor de economische bedrijvigheid en de toegang voor armen tot deze diensten zal worden vergroot. Via bijdragen aan innovatieve infrastructuurfaciliteiten als PIDG, PPIAF en MOL-fonds zal met publiek geld een veelvoud (hefboomfactor 20) aan private middelen worden gemobiliseerd, waardoor op een kosten-effectieve wijze infrastructuur wordt gerealiseerd. Het ORET-instrumentarium zal zodanig aangepast worden dat de relevantie voor de potentiële MKB-doelgroep in Nederland en in ontwikkelingslanden wordt vergroot. Het vernieuwde instrument zal zowel op de armste landen als ook op een nader te bepalen groep van zgn «estafette-landen» van toepassing zijn (zie ook pagina 17 met betrekking tot landenprofielen). Uitgangspunt voor deze aanpassing zullen het Coalitieakkoord en de uitkomsten van de ORET-evaluatie zijn.

• Bedrijfs- en organisatiecapaciteit en beroepsonderwijs:

– De investeringsprojecten in het kader van het Programma Samenwerking Opkomende Markten (PSOM) zullen in 2008 leiden tot een groei van het aantal lokale banen met 3000.

– De activiteiten van het Centrum voor de Bevordering van Import uit ontwikkelingslanden (CBI) zullen voor een kleine 100 bedrijven leiden tot handel met de Europese markten. Daarnaast zal in onder andere Zuidelijk Afrika en Vietnam een viertal capaciteitsopbouw activiteiten bij intermediaire handelsorganisaties worden voltooid. Cliënten van het CBI zullen ruim 570 000 keer informatie ontvangen over de Europese markten en naar verwachting zullen bovendien ruim 1750 personen getraind worden in handel drijven met de Europese markten.

– Mede in het kader van het verschijnen van het World Development Report 2008 over het belang van landbouw voor ontwikkelingslanden blijft het programma voor de ondersteuning aan producentenorganisaties onverminderd van belang. In 2008 zullen 750 000 producenten actief deelnemen aan de programma’s. Daarnaast zal via de bevordering van land(gebruiks)rechten, handelscapaciteit, ketenontwikkeling en het voldoen aan producteisen worden bijgedragen aan agrarische bedrijvigheid en rurale werkgelegenheid.

– In overleg met onze partners zal een kenniscentrum worden opgezet, gericht op het verder stimuleren van publiek-private samenwerking in ontwikkelingssamenwerking. Via het Global Compact programma van de VN zal het MVO-bewustzijn bij bedrijven in Azië en in het gebied van de Stille Oceaan worden vergroot.

– Ten aanzien van de arbeidsomstandigheden in ontwikkelingslanden zal Nederland in overleg treden met de Nederlandse vakbeweging en NGO’s teneinde na te gaan op welke wijze partners in ontwikkelingslanden de decent work-agenda van de ILO en de Decent Work Countries Programmes kunnen ondersteunen.

Instrumenten/activiteiten

Qua wet- en regelgeving draagt Nederland bij aan hervormingsprogramma’s ter verbetering van het ondernemingsklimaat in diverse partnerlanden, zowel bilateraal via de ambassades als multilateraal (IFC, Wereldbank, Investment Climate Facility for Africa).

Nederland probeert toegang tot markten te bevorderen via bilaterale programma’s en draagt bij aan de opbouw van handelscapaciteit en marktketenontwikkeling in diverse partnerlanden. Daarnaast participeert Nederland in een aantal publiekprivate partnerschappen en worden programma’s ondersteund waarin productenorganisaties in ontwikkelingslanden worden geholpen door branche- en beroepsgenoten zelf.

De inzet van de Nederlandse ontwikkelingsbank FMO vergroot de investeringscapaciteit van financiële instellingen in ontwikkelingslanden door middel van financieringen en technische assistentie via het Massif Fonds en het Capacity Development programma. Het Massif fonds is in 2006 opgericht als bundeling van drie bestaande fondsen: het Kleinbedrijffonds, het Seed Capital Fonds en het Balkan Fonds. Daarnaast draagt Nederland bij aan initiatieven van multilaterale instellingen en maatschappelijke organisaties om financiële systemen in ontwikkelingslanden te verbeteren, ook specifiek op het gebied van microfinanciering. Met financiële instellingen en NGO’s werkzaam op het terrein van financiële sector versterking zullen de inspanningen op het gebied van mesofinanciering gecoördineerd worden en de noodzaak voor de instelling van een speciaal fonds worden verkend.

Verbetering van infrastructuur streeft Nederland vooral na via multilaterale initiatieven van Wereldbank en IFC en via het multi-donor initiatief Private Infrastructure Development Group (PIDG).

Tenslotte ondersteunt Nederland lokale bedrijvigheid en de opbouw van exportcapaciteit in ontwikkelingslanden via programma’s als PSOM, Project Uitzending Managers (PUM) en de activiteiten van het agentschap CBI. Daarnaast vindt samenwerking plaats met maatschappelijke organisaties en zijn er publiekprivate partnerschappen actief ter versterking van lokale branche- en beroepsorganisaties. Via bilaterale programma’s wordt ook het beroepsonderwijs in 6 partnerlanden bevorderd. De ondersteuning van relevante organisaties van bedrijven zelf zal ondersteund blijven worden door middel van bijvoorbeeld PSOM, POP (Producer Organisations Support Programme), DECP1.

Ten aanzien van de MVO-criteria in het OS-bedrijfsleveninstrumentarium zal een scherpere relatie gelegd worden tussen dit instrumentarium en het MVO-beleid van het betreffende bedrijf.

Operationele doelstelling 4

Verhoogde kwaliteit en effectiviteit van ontwikkelingssamenwerking

Beoogde beleidseffecten

Verhoogde kwaliteit en effectiviteit van ontwikkelingssamenwerking zijn onderdeel van de besluiten van de grote conferentie in Monterrey over Financing for Development. De Verklaring van Parijs is hiervan een uitwerking en ondertekening door Nederland leidt tot verplichtingen om daadwerkelijk voortgang te maken. Kwaliteit en effectiviteit zijn belangrijk voor draagvlak in Nederland, maar nog veel belangrijker voor draagvlak bij onze partners. Schaarste aan voldoende middelen om het behalen van MDG’s te financieren vereist een zorgvuldige omgang met de beschikbare bronnen. Het is dan ook belangrijk dat in partnerlanden donoren en overheid de benodigde fondsen voor gezamenlijk overeengekomen resultaten ook daadwerkelijk beschikbaar maken, opdat plannen ook tot uitvoering kunnen komen. De hiervoor benodigde voorspelbaarheid van donoren en partneroverheden is van groot belang om MDG’s voor 2015 ook daadwerkelijk te kunnen realiseren.

Hulp zal effectiever zijn naarmate multilaterale organisaties, particuliere instellingen en donorlanden als Nederland meer coherent en beter samenwerken in en met de ontvangende landen. De Verklaring van Parijs geeft goede handvatten voor de vormgeving van de Nederlandse hulp. Maar de afspraken om tot betere kwaliteit en effectiviteit te komen zijn eerder noodzakelijk dan voldoende. Waar de Verklaring van Parijs vooral het managen van de hulp tot aandachtspunt heeft gemaakt, is het de inzet van Nederland om deze kwaliteitslag verder te verdiepen door lokale systemen en politieke processen in de partnerlanden zelf ook deel te maken van de ontwikkelingsagenda. Dit vergt het doorgronden van lokale instituties en van gevestigde belangen. Hulp is immers alleen effectief als uiteindelijk armen daarvan effect merken.

Er is een belangrijk verband met het in de leeswijzer genoemde gebrek aan statistische capaciteit en kwaliteit. Cijfers zijn vaak moeilijk te krijgen en minder hard dan wij in Nederland gewend zijn. Daarom wordt bij activiteiten in het kader van de Parijse agenda ook nadrukkelijk aandacht gegeven aan gegevensverzameling, statistiek en analyse, waarbij versterking van de statistische capaciteit van de de partnerlanden voorop staat.

In onderstaande tabel wordt een overzicht gegeven van de stand van zaken, aangevuld met specifieke streefcijfers voor Nederland.

Bron: 2006 Survey on Monitoring the Paris Declaration, OECD, 2007. Nnb = nog niet beschikbaar.

¹ Heeft betrekking op de prestaties van Nederland in de samenwerking met de 24 partnerlanden van Nederland, die deelnamen aan de nulmeting.

² Heeft betrekking op alle ontwikkelingslanden (indicatoren 1 t/m 3, 11 en 12) c.q. donorlanden (indicatoren 3 t/m 10) die de Verklaring van Parijs hebben onderschreven.

³ Internationaal is overeengekomen om in 2008 te rapporteren over de voortgang per 2007 en in 2011 over de voortgang per 2010. De streefwaarden voor Nederland zijn qua timing hierop afgestemd.

⁴ Tentatief cijfer.

⁵ Tentatief cijfer.

Nederland speelt een voortrekkersrol bij het bevorderen van VN-hervorming op ontwikkelingsterrein. Samen met gelijkgezinde donoren en ontwikkelingslanden maakt Nederland zich sterk voor aanvaarding van de hervormingsplannen door de Algemene Vergadering van de VN. Voorts zien Nederland en gelijkgezinden erop toe dat alle VN-organisaties op constructieve wijze meewerken aan het vergroten van de effectiviteit en efficiëntie van de VN.

Een drietal VN-programma’s en fondsen waarvan het functioneren goed wordt beoordeeld ontvangt sinds 2006 meerjarige financiering. Hiermee wordt een bijdrage geleverd aan een meer stabiele en voorspelbare financiering van de ontwikkelingsactiviteiten van de multilaterale organisaties. Nederland is voornemens om meer meerjarige bijdragen te geven aan goed functionerende VN-instellingen en ook aan de Eén UN landenprogramma’s.

Te realiseren prestaties

• Uit bovenstaande tabel blijkt welke doeleinden Nederland zich gesteld heeft voor 2007 en voor 2010 om te voldoen aan de internationale afspraken van de Verklaring van Parijs. Ook zal Nederland zich, zowel in OESO/DAC verband als op partnerlanden niveau, blijven inzetten om de kwaliteit van de gegevens te verbeteren.

• Voor betere aansluiting bij lokale systemen is kennis van de politieke en nationale context essentieel. In 2008 zal de dialoog met de partners worden verdiept, onder meer op basis van de SGACA’s (zie OD 2.7). Naast de constatering dat bepaalde resultaten niet gehaald worden, moet ook begrepen worden waarom deze niet gehaald worden. Dit begrip moet onderdeel van de dialoog zijn waardoor er ruimte is om over oplossingen te spreken.

• Nederland zal voorop blijven lopen op het gebied van effectiviteit van hulp en beleidscoherentie, en streeft naar het behouden van de koppositie op de onafhankelijke index voor de ontwikkelingsvriendelijkheid van het beleid van rijke landen jegens ontwikkelingslanden (Commitment to Development Index).

• Nederland zal actief blijven bijdragen aan het tot een succes maken van het Eén VN-concept in een aantal proeflanden en draagt daarmee bij aan betere resultaten van de VN-organisaties in ontwikkelingslanden. Het streven is er daarbij op gericht dat alle relevante VN-organisaties op het terrein van ontwikkelingssamenwerking zich vastleggen op het Eén VN-concept op landenniveau en ontwikkelingslanden op grote schaal de toepassing van het Eén VN-concept ondersteunen.

Instrumenten/activiteiten

In EU-verband wordt de dialoog gezocht met minder gelijkgezinde donoren om ook hun betrokkenheid daarbij te versterken: een efficiëntere taakverdeling – complementariteit – tussen lidstaten heeft hierbij bijzondere aandacht. Nederland zal een bijdrage leveren aan de ontwikkeling en uitvoering van een EU Code of Conduct, een vrijwillige gedragscode voor de Europese Commissie en lidstaten, bij het realiseren van meer complementariteit tussen donoren.

De Verklaring van Parijs is door partnerlanden en donoren in maart 2005 ondertekend en bevat doelstellingen waaraan in 2010 moet worden voldaan. Indicatoren weerspiegelen hoofdelementen van de verplichtingen onder de Verklaring van Parijs. Over de voortgang in de implementatie wordt regelmatig gerapporteerd door de OESO/DAC. De nulmeting is begin 2007 uitgekomen. Tijdens het High Level Forum on Aid Effectiveness in Accra in 2008 zal worden gerapporteerd over de tussenstand. Nederland zal per partnerland in kaart brengen wat de benodigde acties zijn om de eigen inzet in lijn te brengen met hetgeen in Parijs is overeengekomen. Dit zal zijn weg vinden in de nieuwe meerjarige strategische plannen die voor alle partnerlanden in 2008 zullen worden vastgesteld.

In de bilaterale samenwerking wordt zoveel mogelijk samengewerkt met andere donoren en ontvangende landen, waar mogelijk via begrotingssteun. Hierdoor wordt inhoud gegeven aan de verantwoordelijkheid van het ontvangende land, de voorspelbaarheid van donorbijdragen en coördinatie en harmonisatie van donorinspanningen. Nederland streeft ook naar de versterking van lokale capaciteit op het gebied van statistiek, monitoring en evaluatie en public sector management om de effectiviteit en resultaatgerichtheid van de publieke sector te verbeteren. De landenspecifieke inzet zal worden ingepast in bestaande plannings- en monitoringsmechanismen op landenniveau.

Ter vastlegging van de beleidsdoelen en uitvoeringsplannen in de bilaterale samenwerking zullen in 2008 nieuwe Meerjarige Strategische Plannen zijn opgesteld. Deze strategieën zullen per partnerland worden overeengekomen met de overheid en andere donoren om zeker te stellen dat de Nederlandse inzet volledig past binnen de gezamenlijke en door het partnerland gewenste ontwikkelingsdoelen (PRSP’s). Realisatie van de MDG’s zal daarbij leidend zijn.

De instrumenten om betere kennis van de politieke context en de lokale systemen te krijgen zijn onder andere het Support Programme for Institutional and Capacity Development (SPICAD) en de SGACA’s (zie OD 2.7). In 2008 zijn acht nieuwe partnerlanden betrokken bij het Support Programme for Institutional and Capacity Development (SPICAD). Hierdoor is de uitvoering van de ontwikkelingssamenwerking versterkt op het gebied van institutionele en capaciteitsontwikkeling door onder andere aandacht te geven aan rekenschap, corruptiebestrijding, transparantie en dienstverlening op lokaal niveau. De SGACA’s zullen in 2008 uitgevoerd zijn.

Er zijn verscheidene instrumenten voorhanden om een goed beeld te krijgen hoe VN-organisaties op veldniveau opereren, vooral vanuit het perspectief van het behalen van de Millennium Ontwikkelingdoelen. Naast evaluaties vinden regelmatige beoordelingen plaats door gelijkgezinde landen via het Multilateral Organisations Performance Assessment Network (MOPAN-)instrument. Het betreft hier een klantenonderzoek naar ervaringen en percepties in ontvangende landen. Verder geven alle Nederlandse ambassades in de partnerlanden periodiek een oordeel over het functioneren van de verschillende multilaterale organisaties in hun ambtsgebied door middel van het Multilateraal Monitoring Systeem (MMS). Het verkregen totaalbeeld wordt neergelegd in een scorekaart. Deze vormt de basis voor beleidsbeïnvloeding bij zowel hoofdkantoren als landenvertegenwoordigingen van betrokken multilaterale organisaties. De beoogde Nederlandse bijdrage is een belangrijk gegeven in dit proces van beleidsbeïnvloeding. De hoogte van de toekomstige bijdragen zal afhangen van het functioneren van de organisaties.

Door de VN op landenniveau als eenheid te laten opereren kan de slagkracht van de organisatie bij het bereiken van de MDG’s vergroot worden. De eerste resulaten van de pilots, die begin 2007 in acht landen zijn gestart, zijn hoopgevend. Dankzij de gezamenlijke VN-landenprogramma’s ontstaat synergie in de plaats van fragmentatie en overlap. Bovendien leidt de betere samenwerking tot kostenbesparingen. Nederland ondersteunt ten slotte ook financieel activiteiten van onder meer United Nations Development Group Office (UNDGO) en UNDP (landendirecteuren) die bijdragen aan de coördinatie van de VN op landenniveau. De bijdrage van de decent work Country Programmes van de ILO aan armoede bestrijding, in samenwerking met de UNDP en andere VN-organisaties is succesvol en wordt door Nederland specifiek ondersteund.

Operationele doelstelling 5

Verhoogde kwaliteit en effectiviteit van de Nederlandse handelsen investeringsbevordering

Beoogde beleidseffecten

Internationaal ondernemen is de motor van de Nederlandse economie. De beleidsinspanning is erop gericht bij te dragen aan de duurzame groei van de Nederlandse economie. Behoud en versterking van de positie van Nederland als handels- en investeringsland in brede zin zijn daarbij cruciaal. Tezamen met het Nederlandse postennet in het buitenland wordt ingezet op het scheppen van gunstige voorwaarden voor internationale economische activiteiten en het verlenen van diensten en informatie aan het internationaal opererende bedrijfsleven. Dit geschiedt in nauw samenspel met de andere Concordaatspartners, het ministerie van EZ en het EZ-agentschap Economsiche Voorlichtingsdienst (EVD), Internationaal Ondernemen en Samenwerken, en in samenspraak met andere overheden en private organisaties.

Te realiseren prestaties

• Krachtenbundeling van overheid en bedrijfsleven: in afstemming met het bedrijfsleven zullen keuzes worden gemaakt voor kansrijke thema’s en sectoren in prioritaire landen.

• Levering van maatwerk bij de ondersteuning van internationaal opererende bedrijven.

• Er zal maximaal worden geprofiteerd van de opkomst van nieuwe wervingsgebieden voor buitenlandse investeringen in Nederland.

Instrumenten/activiteiten

De verhoogde kwaliteit en effectiviteit van de Nederlandse handels- en investeringsbevordering worden langs regionale en thematische lijnen nagestreefd. In afstemming met het bedrijfsleven zullen door de overheid prioritaire landen worden geïdentificeerd. In dit kader zullen plannen van aanpak en een strategische reisagenda voor bedrijfsmissies worden opgesteld.

Voorts zullen inhoudelijke keuzes in nauw samenspel met de andere Concordaatspartners worden gemaakt voor kansrijke thema’s en sectoren waar het Nederlandse bedrijfsleven een toegevoegde waarde heeft. Ook zal worden voortgegaan met de programmatische aanpak, waarin gezamenlijk met bedrijfsleven en vakdepartementen meerjarige programma’s worden opgezet.

De maatwerkondersteuning van bedrijven door de EVD en het postennet zal zich richten op het voorbereiden van hun activiteiten inzake internationaal ondernemen, bijvoorbeeld via haalbaarheidsstudies, marktscans en matching.

Het Ministerie van EZ zal zich via het postennet actief blijven inzetten voor het aantrekken van buitenlandse bedrijven met activiteiten die aansluiten bij kansrijke en belangrijke sectoren en technologiegebieden in Nederland. Daarbij zullen ook nieuwe wervingsgebieden worden geïdentificeerd.

Het bedrijfsleven hecht groot belang aan de economische dienstverlening van het postennet. Binnen de budgettaire grenzen zal het ministerie streven naar een zo breed mogelijk gespreid postennet, waarin permanente vertegenwoordigingen bij internationale organisaties, ambassades, consulaten-generaal, honoraire consuls en Netherlands Business Support Offices (NBSO’s) zijn uitgerust voor kwalitatief goede dienstverlening. Het ministerie zal, samen met EZ, de EVD, de andere vakdepartementen en in samenspraak met het bedrijfsleven, duidelijk aangeven welke diensten bedrijven wel of niet kunnen verwachten van het postennet. Op deze wijze kan door het postennet optimaal worden aangesloten bij de behoeftes van het bedrijfsleven en zal de interactie tussen het bedrijfsleven en het postennet worden vergroot; een voorbeeld is het faciliteren van visumverlening aan bonafide zakenlieden.

D. Overzicht onderzoek naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van beleid

BELEIDSARTIKEL 5: TOEGENOMEN MENSELIJKE ONTPLOOIING EN SOCIALE ONTWIKKELING

A. Algemene beleidsdoelstelling

Ontwikkeling kan slechts duurzaam zijn als naast economische groei aandacht wordt besteed aan de ontwikkeling van mens en maatschappij, met extra aandacht voor kwetsbare groepen als vrouwen en kinderen. Aandacht voor het m/v perspectief is van belang voor de realisatie van alle MDG’s in 2015.

In lijn met de motie-Hessing is de Nederlandse bijdrage aan onderwijs gegroeid tot 15% van het ontwikkelingsbudget. Het geld wordt onder meer besteed aan voorschools- en basisonderwijs, middelbaar-, hoger- en beroepsonderwijs en alfabetisering en capaciteitsversterking/institutionele ontwikkeling. Onderwijs levert een belangrijke bijdrage aan het bereiken van de andere MDG’s. Immers, beter opgeleide vrouwen krijgen minder kinderen, hebben over het algemeen een betere gezondheid en besteden meer aandacht aan hygiëne en seksuele bescherming. Dit heeft een directe invloed op de gezondheid van het gezin, de verspreiding van hiv/aids en het terugdringen van kindersterfte.

De voortgang op het gebied van aids-bestrijding en de verbetering van reproductieve gezondheid is mede afhankelijk van het functioneren van de gezondheidssector. Nederland draagt bij aan en pleit zowel bilateraal als multilateraal voor versterking van de gezondheidszorg, onder andere door betere arbeidsomstandigheden voor gezondheidspersoneel. Het belang van de integratie van hiv/aids interventies met seksuele en reproductieve gezondheid en rechten (SRGR) en van positieverbetering van vrouwen komt terug in operationele doelstellingen 5.3, 5.4 en 5.5.

Nederland is sinds de International Conference on Population and Development in Caïro (ICPD 1994) een voortrekker op het gebied van SRGR. De Nederlandse doelstellingen zijn het bewerkstelligen van politieke steun voor dit thema en een sterke focus op de uitvoering en financiering van de Caïro-agenda. Nederland zet sterk in op rechten en kansen voor meisjes en vrouwen, met name daar waar het gaat om gelijke kansen in het onderwijs, de positie van vrouwen als stille slachtoffers van oorlog en geweld en het op de internationale agenda houden van SRGR.

Een krachtig maatschappelijk middenveld in ontwikkelingslanden is een bouwsteen voor duurzame ontwikkeling. Via het particuliere kanaal zet Nederland in op hulp aan maatschappelijke organisaties die kunnen bijdragen aan de ontwikkeling van een sterk maatschappelijk middenveld. Daarnaast heeft Nederland aandacht voor het ontwikkelen en toepassen van bruikbare en relevante kennis in ontwikkeling. Kennis is immers een motor voor de sociale en economische vooruitgang die nodig is voor het behalen van de MDG’s. Een goed opgeleid middenkader in ontwikkelingslanden en het opbouwen van een eigen onderzoekscapaciteit en kennisinfrastructuur zijn daarvoor van essentieel belang.

B. Budgettaire gevolgen van beleid

C. Operationele doelstellingen en instrumenten

Operationele doelstelling 1

Alle kinderen, jongeren en volwassenen hebben gelijke kansen om kwalitatief goed onderwijs te doorlopen, dat hen de benodigde vaardigheden en kennis biedt om op een volwaardige wijze deel te kunnen nemen aan de samenleving

Beoogde beleidseffecten

Goed onderwijs is een sleutelfactor voor duurzame economische en sociale ontwikkeling van landen. Relevant en kwalitatief goed onderwijs maakt het voor mensen mogelijk om zich de basiskennis en vaardigheden eigen te maken die noodzakelijk zijn voor hun persoonlijke en sociale ontwikkeling, en biedt hen de kans een zinvolle rol te spelen in de samenleving. Onderwijs emancipeert mensen, biedt mensen kansen op de arbeidsmarkt, en zorgt er voor dat kansarme groepen volop aan het maatschappelijk leven deel kunnen nemen. Een hoger onderwijsniveau maakt de kans op marginalisering en uitsluiting kleiner. Al deze elementen hebben direct of indirect een effect op armoedebestrijding.

Veel ontwikkelingslanden beschikken nog niet over evenwichtige en kwalitatief goede onderwijssectorplannen om dit te kunnen verwezenlijken. Samen met andere donoren steunt Nederland de capaciteitsversterking van overheidsinstanties in ontwikkelingslanden om meer, beter en relevanter onderwijs aan te bieden.

Door aandacht te schenken aan de doorstroming vanaf het primair onderwijs naar vervolgonderwijs krijgen jongeren en volwassenen kansen op aanvullende training en onderwijs, zodat zij in staat worden gesteld hun sociale en economische positie te verbeteren. Om de resultaten te verbeteren en aan te sluiten bij de lokale arbeidsmarkt kiest Nederland voor een evenwichtige benadering waarbij niet alleen basisonderwijs en hoger onderwijs versterkt worden maar tevens meer aandacht komt voor onderbelichte schakels in de onderwijssector als beroepsonderwijs, secundair onderwijs, voorschoolse vorming, volwassenenonderwijs en alfabetisering.

Bron: Statistical tables, Education for All, Global Monitoring Report 2007 (http://gmr.uis.unesco.org)

Te realiseren prestaties

• ODA-uitgaven voor onderwijs, inclusief capaciteitsversterking, zullen in 2008 worden geconsolideerd op 15% van het ODA-budget.

• De steun aan (post)-conflict landen via UNICEF zal in tien landen, waaronder de DR Congo, Liberia, Nepal, (Zuid-)Sudan, (Noord-)Uganda, de Filipijnen, Myanmar en de Palestijnse Gebieden, hebben bijgedragen aan de opbouw van de onderwijssector met betrokkenheid van verschillende actoren (overheid, maatschappelijk middenveld, ouders)

• In tien onderwijspartnerlanden zullen onderwijssectorplannen worden opgesteld, waarin de verschillende subsectoren (voorschools, basis-, voortgezet en beroepsonderwijs en trainingen, post-secundair onderwijs, volwassenenonderwijs en alfabetisering) worden geïntegreerd zodat de onderlinge samenhang zichtbaar gemaakt wordt en effectiever kan worden gewerkt.

• Binnen het Fast Track Initiative (FTI) realisatie van de volgende zaken:

– Uitbreiding van 30 naar 40 landen.

– Nieuwe relevante actoren, zoals organisaties van het maatschappelijk middenveld en onderwijsbonden, zullen binnen de FTI landen deel zijn gaan nemen aan de beleidsdialoog.

– Op internationaal niveau zullen nieuwe actoren, zoals niet-gelijkgestemde bilaterale donoren, organisaties van het maatschappelijk middenveld en particuliere fondsen, financieel en/of inhoudelijk bijdragen aan de uitvoering van de FTI agenda.

Instrumenten/activiteiten

Met verschillende instrumenten worden onderwijssectorplannen van zoveel mogelijk landen ondersteund. Dit gebeurt in 16 partnerlanden en in ontwikkelingslanden die via het FTI worden geholpen bij de hervorming van hun onderwijssector. Via de bilaterale programma’s in de onderwijspartnerlanden ondersteunt Nederland de overheden van de partnerlanden bij het vormgeven van onderwijssectorplannen. Daarnaast wordt gewerkt met zogenoemde stille partnerschappen met andere donoren en worden specifieke onderwijsprogramma’s zoals onderwijs in post-conflict situaties en voorschools onderwijs via VN-organisaties en (I)NGO’s ondersteund.

Nederland werkt samen met netwerken en organisaties die voorwaardenscheppende activiteiten uitvoeren. Voorbeelden van (regionale) netwerken zijn: de Association for the Development of Education in Africa (ADEA), het Forum for African Women Educationalists (FAWE) en de Global Campaign for Education (GCE). Voorbeelden van dergelijke organisaties zijn: het International Institute for Educational Planning (IIEP), het UNESCO Institute for Statistics (UIS), en het Southern and Eastern African Consortium for Monitoring Educational Quality (SACMEQ).

Operationele doelstelling 2

Versterking van het gebruik van kennis en onderzoek in beleid en praktijk van ontwikkelingssamenwerking en versterking van post-secundair onderwijs- en onderzoekscapaciteit in partnerlanden. Vermindering van kwalitatieve en kwantitatieve tekorten aan geschoold middenkader

Beoogde beleidseffecten

De ontwikkeling en toepassing van kennis en vaardigheden is de motor voor sociale en economische vooruitgang. Nederland investeert daarom in capaciteitsversterking in de partnerlanden op het gebied van post-secundair onderwijs en (wetenschappelijk) onderzoek.

Nadruk ligt daarbij op de capaciteit van lokale instituties, zodat zij zelf in staat zijn om kwaliteitsverbeteringen door te voeren in onderwijs- en onderzoeksbeleid die een antwoord bieden op de ontwikkelingsuitdagingen in de landen. Daarnaast blijft het versterken van de relaties tussen beleidsmakers en onderzoekers voor de komende jaren een prioriteit.

Bron: Ministerie van Buitenlandse Zaken.

Te realiseren prestaties

• In 2010 zullen alle onderzoeksactiviteiten zich richten op versterking van het gebruik van kennis in ontwikkeling, vooral door de opbouw van onderzoekscapaciteit in partnerlanden. Dit betekent dat in 2008 85% van alle onderzoeksactiviteiten mede gericht zal zijn op capaciteitsopbouw.

• Bij alle onderzoeksactiviteiten die in 2008 worden gestart zullen belanghebbenden worden betrokken bij de ontwikkeling en het gebruik van kennis en technologie.

• De relaties met het Nederlandse onderzoeksveld zullen verder worden uitgebreid door middel van afspraken met diverse onderzoeksinstituten in het kader van de IS-Academie. In 2008 zullen minimaal 7 samenwerkingsovereenkomsten in het kader van de IS-academie worden afgesloten.

• In 2008 zal een strategie worden geïmplementeerd om capaciteitsversterking in post-secundair onderwijs effectiever te laten bijdragen aan het bereiken van de MDG’s.

• In 2008 zullen alle themadirecties van het DGIS kennis- en onderzoeksstrategieën ontwikkeld hebben.

Instrumenten/activiteiten

Om de inspanningen op het gebied van kennis en onderzoek helderder en effectiever te maken, zal het ministerie de komende jaren verder gaan met de ontwikkeling van kennis- en onderzoeksstrategieën, gericht op thema’s en sectoren die in het beleid prioriteit hebben. Hierbij wordt ook aandacht besteed aan de kennisbehoeften van partners en ambassades.

De IS-Academie, een samenwerkingsverband tussen het departement, ambassades en wetenschappelijke instellingen, zal met enkele nieuwe activiteiten worden uitgebouwd. De samenwerking zal vorm krijgen in workshops, uitwisselingen tussen departement en universiteiten en netwerken in Nederland en ontwikkelingslanden. Versterking van de kennis en kunde rondom effectieve ontwikkeling is essentieel.

Om duurzame ontwikkeling tot stand te kunnen brengen, moeten landen over een behoorlijk opgeleid en goed functionerend kader beschikken. Het programma «Onderzoek en Innovatie» richt zich op de ondersteuning van een aantal strategische netwerken en intermediaire organisaties die werken aan de ontwikkeling van nieuwe kennis en de daarvoor benodigde capaciteit. Hierin wordt samengewerkt met bijvoorbeeld NWO/WOTRO1, die academische kennis inzet om bij te dragen aan het behalen van de MDG’s; het Global Development Network(GDN); het African Economic Research Consortium (AERC) en het African Technology Policy Studies Network (ATPS).

Aan versterking van kennis en vaardigheden van professionals uit ontwikkelingslanden wordt gewerkt via het beurzenprogramma Netherlands Fellowship Programme (NFP). Het NFP richt zich op het identificeren en opleiden van change agents en vertegenwoordigers uit achtergestelde groepen; professionals die cruciaal zijn voor de ontwikkeling in post-conflict en partnerlanden. Het Netherlands Programme for institutional strengthening of education and Training capacity (NPT) werkt aan verbetering van het hoger- en beroepsonderwijs. Vanaf 2008 wordt het NPT ingebed in nationale sectorplannen voor post-secundair onderwijs en zal de opzet meer resultaatgericht worden (flexibele programmering met aandacht voor institutionele- en organisatieversterking).

Via het Samenwerking Internationale Instituten programma (SII programma) steunt Nederland regionale instituten in ontwikkelingslanden. Het SII ondersteunt circa 20 organisaties, waaronder de Southern African Regional Universities Association (SARUA); het African Institute for Economic Development and Planning (IDEP); het Education and Research Network for West and Central Africa (ERNWACA) en mogelijk de University for Peace (UPEACE) bij het versterken van de academische capaciteit op het terrein van vrede en conflictstudies in de regio’s Hoorn van Afrika, Midden Oosten en Zuid-Azië.

Operationele doelstelling 3

Gelijkwaardigheid tussen mannen en vrouwen. Daartoe is de zeggenschap van vrouwen vergroot

Beoogde beleidseffecten

Vanaf 2008 wil Nederland specifieke inspanningen verrichten om de kansen en rechten voor vrouwen en meisjes te vergroten. Zonder de ontwikkeling van vrouwen is er geen sprake van echte ontwikkeling. Op dit moment zijn de MDG’s en VN Veiligheidsraad resolutie 1325 krachtige instrumenten om bij aan te haken, zodat gelijke kansen en rechten voor vrouwen en meisjes op de internationale agenda blijft.

Nederland heeft zich dus zowel nationaal als internationaal stevig gecommitteerd om de positie van vrouwen te verbeteren en grotere gelijkheid tussen mannen en vrouwen te bereiken. Dit vormt een uitstekend kader voor het Nederlandse beleid, gericht op de bevordering van de kansen en rechten van meisjes en vrouwen.

Om echte voortgang te boeken steunt Nederland een zevental prioritaire thema’s1 op de vrouwenrechtenagenda die met elkaar samenhangen. Uitgangspunten daarbij zijn:

a) Het maximaliseren van de Nederlandse meerwaarde;

b) Meer politieke wil en inzet van donoren en overheden;

c) Niet alleen maar samen;

d) Efficiënt gebruik van middelen en

e) De rechten en kansen van vrouwen gaan iedereen aan.

Bron: Statistical tables, Education for All, Global Monitoring Report (http://gmr.uis.unesco.org)

De voortgang in de verhouding van het aantal meisjes en jongens, dat deelneemt aan het basisonderwijs is wereldwijd redelijk tot goed dankzij gerichte investeringen en input doelstellingen. Voor wat betreft middelbaar en hoger onderwijs is de situatie minder rooskleurig. MDG3 presteert grosso modo slechter dan alle andere MDG’s. Vooral resultaten op het gebied van de participatie van vrouwen in bestuur en betaalde arbeid liggen achter op overige MDG’s.

Te realiseren prestaties

• In 2008 zal de verhoogde inspanning voor de versterking van de positie van vrouwen en de verhoogde bijdrage voor de inhaalslag op MDG3 zichtbaar worden in de krachtenbundeling van verschillende nationale en internationale spelers. Zij zullen extra gaan investeren in gelijkheid via een gemeenschappelijk MDG3 fonds.

• Realisatie van een effectief multi-partner initiatief met belangrijke organisaties uit het door Nederland gefinancierde maatschappelijk middenveld, de VN-organisaties en andere relevante actoren, gericht op concrete bestrijding van geweld tegen vrouwen en het opheffen van straffeloosheid in een aantal ontwikkelingslanden; Nederland zal hieraan een concrete bijdrage leveren in drie OS-partnerlanden.

• Seksegelijkheid zal op de agenda worden geplaatst van het High Level Forum on Aid Effectiveness in Accra in 2008, dat de vooruitgang bespreekt van de uitvoering van de Verklaring van Parijs over effectiviteit van de hulp.

• Nederland zal hervorming van de VN op zodanige manier ondersteunen dat deze op het gebied van MDG3 effectiever gaat functioneren en individuele organisaties doen wat zij zeggen.

• Nederland zal een Nationaal Actieplan opstellen voor zijn uitvoering van VN Veiligheidsraad resolutie 1325 (vrouwen, vrede en veiligheid).

Instrumenten/activiteiten

Om de gewenste resultaten te behalen, gaat het ministerie de verantwoordelijkheden duidelijker vastleggen. De benadering ten aanzien van de emancipatiethema’s wordt resultaatgerichter. Door systematische rapportage kunnen resultaten vervolgens zichtbaar worden gemaakt.

Nederland volgt de adviezen van de werkgroep over seksegelijkheid van het Millenniumproject in 2005 op. Die werkgroep raadde landen en donoren aan zich te concentreren op zeven thema’s1 teneinde MDG3 in 2015 te realiseren. De verdragen en afspraken over vrouwenrechten zijn vrijwel universeel ondertekend. Nederland is goed gepositioneerd om verschillende relevante actoren bij elkaar te brengen en te zoeken naar samenwerking en synergie, zodat de ondertekende afspraken ook in daden worden omgezet.

Zowel internationaal als nationaal concentreert Nederland zich op de (betere) uitvoering van beleid. Resultaatgerichtheid betekent ook het zoeken naar effectieve, soms innovatieve methoden, bijvoorbeeld aansluiting bij traditie, cultuur en religie om de doelstellingen te bereiken. En resultaatgerichtheid betekent ook de juiste strategie, middelen en instrumenten zoeken bij specifieke resultaten. Het werken aan rechten en kansen van vrouwen, ook buiten Nederland, is een verantwoordelijkheid voor de hele Rijksoverheid. Voor goede resultaten en een consistente inzet is het belangrijk de samenhang in het buitenlandbeleid te optimaliseren.

Operationele doelstelling 4

Een halt aan de verspreiding van hiv/aids, malaria en andere levensbedreigende ziekten

Beoogde beleidseffecten

Nederland wil een bijdrage leveren aan MDG6, te weten het stoppen en terugdringen van de verdere verspreiding van hiv/aids, tuberculose en malaria. De aids-problematiek is veel meer dan een gezondheidskwestie, zij raakt ook aan andere elementen van het buitenlandbeleid als veiligheid, stabiliteit, mensenrechten, economische ontwikkeling en werkgelegenheid. Nederland zet in op integratie van hiv/aids in de verschillende aspecten van het buitenlandbeleid en gaat daarbij uit van een mensenrechtenbenadering.

Politieke wil is cruciaal voor effectieve bestrijding van hiv/aids. Nederland wil dat aids-bestrijding hoger op de internationale en nationale politieke agenda’s wordt geplaatst en gaat daarbij heikele thema’s niet uit de weg. Aandacht voor groepen die kwetsbaar zijn voor infectie zoals vrouwen, meisjes en gemarginaliseerde groepen als homoseksuele mannen, druggebruikers en sekswerkers is cruciaal, evenals maatregelen die stigmatisering en discriminatie tegengaan. Internationaal zijn de afgelopen jaren verschillende afspraken gemaakt over hiv/aids, zoals de doelstelling om universele toegang tot preventie, zorg en behandeling te bereiken in 2010, en afspraken over een betere coördinatie van de internationale aids-respons. Nederland is van mening dat dit geen loze beloften mogen zijn en spreekt ook anderen, zoals multilaterale organisaties, internationale financieringsmechanismen en andere donoren aan op hun verantwoordelijkheid.

Meer inzet is nodig om nieuwe middelen voor preventie en behandeling van infectieziekten te ontwikkelen en beschikbaar te maken voor ontwikkelingslanden. Nederland beoogt met name een katalyserende rol om nieuwe effectieve malariamedicijnen toegankelijk te maken voor ontwikkelingslanden, waar reguliere medicijnen door resistentievorming niet meer voldoen. Nederland coördineert een wereldwijde aanpak waarin alle partijen, van producent tot consument, betrokken zijn.

Voortgang op MDG6 vereist ten slotte functionerende publieke en private gezondheidssystemen. Door beter functionerende basisgezondheidszorg zal de effectiviteit van ziektespecifieke programma’s kunnen toenemen. Hierdoor kan op de langere termijn een duurzaam gezondheidszorgsysteem ontstaan (zie ook 5.5).

Bron: UN MDG database online (http://unstats.un.org/unsd/mdg)

Bron: UN MDG database online (http://unstats.un.org/unsd/mdg)

Met betrekking tot MDG6, doelstelling 8 is, voor wat betreft malaria, de voortgang niet kwantitatief te meten aangezien betrouwbare cijfers (nog) niet beschikbaar zijn.

Te realiseren prestaties

• Nederland zal de beleidsmatige aandachtspunten, zoals de feminisering van de aids-epidemie, aandacht voor kwetsbare groepen, tegengaan van stigmatisering en discriminatie, verbeteren van de toegang van ontwikkelingslanden tot medicijnen (WTO-Trade-Related Intellectual Property Rights-TRIPs) en het belang van opzetten van sociale vangnetten in zwaar getroffen landen, agenderen op belangrijke internationale bijeenkomsten. De Internationale Aids Conferentie in Mexico (augustus 2008) is daarvoor een in het oog springende gelegenheid.

• Nederland zal een actieve rol spelen in het verbeteren van de coördinatie in de internationale aids respons. Tenminste acht Nederlandse ambassades zullen actief bijdragen aan donorcoördinatie en harmonisatie van de nationale aids respons. Het «Three Ones» principe en de aanbevelingen van het Global Task Team vormen hiervoor de basis. Ook multilaterale organisaties en het Global Fund to fight Aids, Tuberculosis and Malaria (GFATM) zullen op consistente wijze worden gevolgd en aangestuurd op de implementatie van deze afspraken.

• Mede door Nederlandse financiering zal het GFATM toegang tot aidsremmers hebben verschaft aan minimaal 1,2 miljoen mensen en toegang tot behandeling voor tuberculose aan minimaal 2,5 miljoen mensen; daarnaast zullen meer dan 60 miljoen bednetten ter voorkoming van malaria zijn verspreid.

• Onder Nederlands-Tanzaniaans voorzitterschap zal in 2008 een wereldwijd subsidiesysteem functioneel zijn voor universele toegang tot een meer effectieve malariabehandeling (ACTs), waardoor deze ook voor arme mensen beschikbaar komt.

Instrumenten/activiteiten

Het doorbreken van stigmatisering rondom aids, discriminatie en de schending van mensenrechten komt aan de orde in het mensenrechten- en migratiebeleid, bij humanitaire hulpverlening en goed bestuur. De meerwaarde van Nederland vertaalt zich in het bespreekbaar maken van heikele onderwerpen zoals seksualiteit, spuitomruilprogramma’s voor druggebruikers, het opkomen voor de belangen van mensen met hiv en andere kwetsbare groepen, en het gezamenlijk optrekken met organisaties uit verschillende geledingen van de samenleving. Nederland zet zich in om hiv/aids onderdeel te maken van de politieke beleidsdialoog met regeringsleiders van onder andere de Verenigde Staten, EU-lidstaten, Afrikaanse landen en partnerlanden.

Samenwerking met UNAIDS, WHO, UNFPA en UNICEF draagt bij aan een coherente, consistente en effectieve benadering van de aids-problematiek. Uitgangspunt vormt de situatie in de landen zelf en internationale afspraken en regelgeving op het gebied van aids en seksuele en reproductieve gezondheid en rechten. Nederland neemt deel in partnerschappen die zich richten op de ontwikkeling van nieuwe preventieve technologieën, zoals het International Aids Vaccin Initiative (IAVI), en het International Partnership on Microbicides. (IPM) Nederland neemt zitting in het bestuur van Roll Back Malaria en blijft het partnerschap STOP TB ondersteunen. De steun aan het GFATM, een belangrijke bron van aanvullende financiering voor ontwikkelingslanden, wordt voortgezet. Door deze samenwerking met VN-organisaties en GFATM worden ook programma’s gesteund in post-conflictlanden en fragiele staten.

In partnerlanden geeft Nederland steun aan het versterken van gezondheidssystemen. Daarbij gaat het vooral om het aanpakken van het nijpende tekort aan menskracht, toegang tot medicatie en middelen (WTO-TRIPs), het vergroten van de deskundigheid van (medisch) personeel en samenwerking met de private sector en maatschappelijk middenveld op het terrein van (thuis)zorg en behandeling. Op landenniveau faciliteren ambassades vaak de dialoog tussen overheidsinstanties, maatschappelijke organisaties en het bedrijfsleven. Hierbij staat betere coördinatie tussen de verschillende programma’s, het verhogen van de complementariteit tussen interventies en een meer effectieve uitvoering van aids-bestrijding centraal.

De aidsambassadeur geeft profiel aan het Nederlandse aidsbeleid als integraal onderdeel van het buitenlandbeleid. Daarbij werkt hij nauw samen met het Nederlandse maatschappelijk middenveld. Tijdens internationale bijeenkomsten zoals EU-vergaderingen, beleidsoverleg met VN-organisaties, Asia-Europe Meeting (ASEM) en Europese Unie-Afrikaanse Unie (EU-AU) worden de Nederlandse standpunten naar voren gebracht.

Operationele doelstelling 5

Een wereldwijde betrokkenheid voor seksuele en reproductieve gezondheid en rechten en het onverkort uitvoeren van de Caïro-agenda

Beoogde beleidseffecten

Nederland wil een substantiële bijdrage leveren aan MDG5, het verbeteren van de gezondheid van moeders. Moedersterfte is een van de meest dramatische voorbeelden van ongelijkheid tussen rijke en arme landen, en tussen rijk en arm binnen landen. Nederland wil deze ongelijkheid niet accepteren. Moedersterfte is een gevoelige indicator voor het functioneren van gezondheidssystemen. Door alleen al een adequate toegang tot gezinsplanning kan moedersterfte met 25% en kindersterfte met 20% worden teruggedrongen. Als geboortes begeleid worden door getrainde vroedvrouwen zou moedersterfte met 74% kunnen worden verminderd. Moedersterfte is tegelijkertijd een trieste illustratie van de slechte positie van vrouwen, die veelal weinig zeggenschap hebben over hun eigen lijf en seksualiteit.

Nederland zet zich op landenniveau in voor het versterken van de gezondheidszorg, en beoogt op internationaal niveau de coördinatie rondom gezondheidssystemen te versterken. Een functionerende gezondheidszorg is immers een noodzakelijke voorwaarde om seksuele en reproductieve gezondheid te verbeteren. Speciale aandacht moet daarbij gegeven worden aan het vergroten van de toegang tot de noodzakelijke middelen, zoals voorbehoedmiddelen, condooms en het vrouwencondoom. Tegelijkertijd is een activistische inzet op vrouwenrechten, en met name reproductieve en seksuele rechten nodig. Deze blijven op grote schaal onvervuld en worden vaak geschonden, zoals in geval van besnijdenis van vrouwen. Wereldwijd zijn 100–140 miljoen vrouwen en meisjes besneden en ieder jaar ondergaan zo’n 3 miljoen meisjes het – meestal jonger dan 15 jaar. Door de nauwe verbondenheid met cultuur en religie, de visie van samenlevingen op de rechten en positie van vrouwen, maar ook door de relatie met bevolkingsthema’s is het onderwerp seksuele en reproductieve gezondheid en rechten politiek erg gevoelig. Nederland zal deze politiek gevoelige discussie aangaan, zowel op landenniveau met politieke en maatschappelijke leiders, als op internationaal niveau.

Uitvoering van het Caïro actieprogramma is sinds enkele jaren een beleidsprioriteit. Nederland zet in op een succesvolle continuering van de uitvoering, waarbij de uitvoering nog sterker gericht moet worden op het verbreden van het draagvlak onder experts en beleidsmakers in andere sectoren.

Bron: Wereldbank, Global Monitoring Report 2007

Bron: UN MDG database online (http://unstats.un.org/unsd/mdg)

Te realiseren prestaties

• Mede door inzet van Nederland zal de internationale coördinatie rondom gezondheidssystemen verbeterd zijn en in tenminste drie landen resulteren in betere nationale plannen en betere afstemming en ondersteuning van donoren en internationale organisaties aan deze plannen (gemeenschappelijke prestatie voor OD 5.4 en OD 5.5).

• Mede door de Nederlandse inzet in de Reproductive Health Supplies Coalition zal in een aantal (OS-partner)landen de logistiek en distributie rondom middelen voor reproductieve gezondheid structureel verbeterd zijn.

• Door de activiteiten van een door Nederland ondersteund publiek-privaat samenwerkingsverband zal de prijs van het vrouwencondoom zodanig dalen dat dit voor veel meer vrouwen betaalbaar is geworden.

• Mede door de Nederlandse ondersteuning van internationale NGO’s zal in ten minste drie (OS-partner)landen het gebruik door jongeren van dienstverlening en producten op het gebied van seksuele en reproductieve gezondheid significant zijn vergroot.

• Mede door de Nederlandse bijdrage aan de training van vroedvrouwen zullen meer vrouwen adequate begeleiding hebben bij bevallingen.

Instrumenten/activiteiten

In totaal hebben 178 landen het Caïro actieprogramma ondertekend. Strategisch en gezamenlijk werken aan de uitvoering hiervan is dus het motto. Meer financiering en politieke wil zijn cruciaal. Nederland zal overheden en andere donoren hierop aanspreken. Er wordt hard ingezet op daadwerkelijke uitvoering van het Caïro actieplan. De uitvoering van het Maputo Plan of Action, gericht op verbetering van de situatie in Sub-Sahara Afrika, heeft daarbij speciale aandacht.

Effectieve beleidsbeïnvloeding, onder andere via publieksdiplomatie, is het centrale element van de Nederlandse strategie om beleidsmakers, politici en burgers op het belang van seksuele en reproductieve gezondheid en rechten te wijzen. Niet alleen in de gezondheidssector, maar ook in het economische debat, vanuit het culturele perspectief, in politieke ontmoetingen en fora. Op alle niveaus, via alle kanalen.

Met partnerlanden, andere bilaterale donoren, multilaterale organisaties en mondiale initiatieven, worden gecoördineerde acties ingezet om gezondheidssystemen te versterken. In de partnerlanden richt de bilaterale samenwerking zich op de integratie van seksuele en reproductieve gezondheid en rechten en basisgezondheidszorg in nationale ontwikkelingsplannen en nationale budgetten en interventies in verschillende sectoren.

Ook het mensenrechtenbeleid is een ingang voor actie. Binnen de gedelegeerde middelen wordt gezocht naar verruiming van mogelijkheden om NGO’s te ondersteunen. Multilaterale partners (waaronder UNFPA, WHO, UNICEF, UNAIDS en de Wereldbank) en internationale partnerschappen (waaronder de Reproductive Health Supplies Coalition en het WHO Human Reproduction Programme) worden gesteund om tot een meer gecoördineerde en effectieve aanpak van seksuele en reproductieve gezondheid en rechten te komen. Met de private sector wordt er gezocht naar mogelijkheden om beter samen te werken; op het gebied van medicijnvoorziening zijn enkele initiatieven gestart.

Bijna 60% van de uitvoering van de Caïro-agenda vindt in de praktijk plaats door (lokale en internationale) NGO’s. Ook spelen NGO’s een belangrijke rol om ongelijke rechten, discriminatie of wantoestanden rond seksuele en reproductieve gezondheid aan te kaarten. Intensivering van steun door Nederland van het maatschappelijk middenveld en (I)NGO’s wordt in 2008 nader onderzocht.

Operationele doelstelling 6

Een grote participatie van het maatschappelijk middenveld in ontwikkelingsactiviteiten

Beoogde beleidseffecten

Maatschappelijke organisaties in ontwikkelingslanden spelen een belangrijke rol in de ontwikkelingsagenda. Zij weten groepen armen te bereiken die anders verstoken blijven van hulp (zoals in de fragiele staten en de «vergeten landen»), zij kunnen arme mensen organiseren en verdelingsvraagstukken op de agenda zetten. Maatschappelijke organisaties zijn daarom een essentiële schakel in ontwikkelingssamenwerking en het behalen van de Millennium Ontwikkelingsdoelen.

De rol en capaciteit van lokale maatschappelijke organisaties in stabiele, redelijk presterende ontwikkelingslanden verschilt van die in bijvoorbeeld fragiele staten. In landen waarmee Nederland een veel bredere relatie heeft liggen deze rollen en capaciteiten weer anders. De ondersteunende functie van Nederlandse maatschappelijke organisaties verschilt dan ook per land. Verdere steun aan capaciteitsopbouw en institutionele ontwikkeling van zuidelijke organisaties blijft belangrijk. Evengoed zien wij dat maatschappelijke organisaties in democratische en zich industrialiserende ontwikkelingslanden in toenemende mate beschikken over andere financieringsbronnen, waardoor de traditionele financieringsrol van noordelijke maatschappelijke organisaties langzaamaan is gewijzigd. Een heroriëntatie van ons beleid gericht op het maatschappelijk middenveld is dan ook opportuun, waarbij rekening gehouden wordt met de versterkte rol van zuidelijke organisaties, de veranderende rol van noordelijke organisaties en de effecten van globalisering.

Daarnaast is de rol van de sociale partners bij de sociale ontwikkeling van een land van belang. Op het terrein van de ontwikkeling van rechten en plichten, sociale zekerheid en de strijd tegen armoede spelen sociale partners, en zeker de vakbonden, een grote rol. Nederland steunt de sociale dialoog onder meer via de ILO, die als tripartiete organisatie in het kader van de decent work-agenda de sociale dialoog bevordert.

Te realiseren prestaties

• In 2008 zal een strategie ontwikkeld zijn met betrekking tot de toekomstige samenwerking met het Nederlandse maatschappelijke middenveld en internationale NGO’s in OS-partnerlanden en fragiele staten.

• Nederlandse maatschappelijke organisaties zullen helder hebben gemaakt op welke wijze in toenemende mate wordt bijgedragen aan het behalen van de MDG’s.

• Versterking van de complementariteit in de samenwerking tussen het maatschappelijk middenveld en de ambassades in de 36 OS-partnerlanden, in navolging van de Europese gedragscode voor complementariteit en werkverdeling in ontwikkelingsbeleid.

• Beleidsdialogen tussen de Nederlandse overheid en maatschappelijke organisaties in Nederland zullen een inhoudelijk karakter krijgen en een structurele plaats innemen in de relatie met het maatschappelijke middenveld; betere samenwerking en complementariteit is daarbij richtinggevend.

• Nederlandse maatschappelijke actoren en ambassades in OS-partnerlanden zullen elkaars slagkracht vergroten: ambassades zullen meer politieke ruimte vragen voor partners van maatschappelijke actoren en maatschappelijke actoren zullen hun lokale partners stimuleren om hier meer gebruik van te maken.

• Capaciteitsopbouw van zuidelijke ontwikkelingsactoren zal in toenemende mate op een vraaggestuurde en duurzame manier plaatsvinden.

Instrumenten/activiteiten

Het ministerie heeft met individuele subsidieontvangers uit het maatschappelijk middenveld op maat gesneden monitoringsprotocollen afgesloten voor de periode 2007–2010. Tijdens de jaarlijkse beleids- en monitoringsoverleggen worden resultaten op diverse thema’s en de voortgang bij het behalen van de MDG’s besproken en wordt de gezamenlijke inzet (strategische samenwerking) ten aanzien van actuele beleidsprioriteiten bepaald. Jaarlijks vinden ook beleidsdialogen plaats rond de belangrijkste thema’s uit politieke programma’s en het ontwikkelingsbeleid tussen het ministerie en relevante maatschappelijke organisaties, subsidieontvanger of niet. Ook vindt er regelmatig overleg plaats tussen de ambassades en maatschappelijke organisaties.

Met het maatschappelijk middenveld wordt een dialoog gevoerd over wederzijdse versterking, met name gericht op interventies via het bilaterale kanaal (met de sectorale benadering vooral gericht op macro-niveau) en het particuliere kanaal (vooral gericht op het micro-niveau) met de bedoeling de kloof tussen micro- en macro-niveau te dichten. Nederland organiseert bijeenkomsten over capaciteits- en institutionele ontwikkeling en lerend vermogen van zuidelijke NGO’s. PSO en SNV spelen een belangrijke rol bij het versterken en verlenen van capaciteitsopbouw.

Onder een nieuw beleidskader «sport en ontwikkelingssamenwerking» zullen organisaties die structureel aandacht besteden aan het thema «Sport en OS», voor financiële ondersteuning in aanmerking komen.

Via het Schoklandfonds kunnen brede, innovatieve en katalyserende samenwerkingsvormen worden gefaciliteerd, gericht op het verkleinen van de achterstanden bij het behalen van de Millennium Ontwikkelingsdoelen. De ideeën en plannen moeten aantoonbare meerwaarde hebben ten opzichte van wat reeds bestaat of al gebeurt. De samenwerkende partijen leveren een substantieel eigen bijdrage en/of inbreng, maar hebben nog een klein duwtje nodig om samen iets groots te bewerkstelligen.

D. Overzicht onderzoek naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van beleid

BELEIDSARTIKEL 6: BESCHERMD EN VERBETERD MILIEU

A. Algemene beleidsdoelstelling

Wereldwijd is sprake van een dramatische achteruitgang van ecosystemen. Klimaatverandering, verlies aan biodiversiteit, energieschaarste en slecht waterbeheer vormen in toenemende mate een bedreiging voor het menselijk welzijn. Vooral de armsten in droge gebieden zijn het slachtoffer van de achteruitgang van natuurlijke hulpbronnen; zij zijn voor hun levensonderhoud dikwijls geheel afhankelijk van hun onmiddellijke leefomgeving.

Het in 2007 uitgekomen rapport van het Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) noemt een groot aantal gevolgen van het gebruik van fossiele energie en het daardoor veroorzaakte broeikaseffect en klimaatverandering. Door opname van CO₂ zal het oceaanwater verzuren, de temperatuur deze eeuw stijgen, een aantal droge gebieden (waaronder in Afrika) zich uitbreiden en de intensiteit van cyclonen toenemen. Armen die wonen op laaggelegen gebieden langs kusten en rivieren, zullen vaker worden getroffen door overstromingen, cyclonen en orkanen. Degenen die het minst verantwoordelijk zijn voor klimaatverandering, de meest kwetsbare bevolkingsgroepen, worden het meest bedreigd.

Naast klimaatverandering zet ook de toenemende globalisering van productketens en daarmee gepaard gaande vraag naar land, water en grondstoffen het streven om milieudegradatie te keren en armoede te bestrijden onder druk. De toenemende vraag naar landbouwproducten (waaronder ook steeds meer biobrandstoffen) zal steeds meer beslag leggen op schaarse natuurlijke hulpbronnen en de toegang van de armen tot die hulpbronnen beperken.

In het licht van de toenemende druk op natuurlijke hulpbronnen en de link met veiligheid en stabiliteit, zal Nederland zich extra inzetten om milieuproblemen in ontwikkelingslanden aan te pakken. Het kabinet heeft extra middelen vrijgemaakt voor duurzame energie; op het gebied van energievoorziening ondersteunt Nederland dat 10 miljoen mensen duurzaam toegang zullen krijgen tot energie. Daarnaast zal worden geinvesteerd in biomassa, herbebossing en verbeterd waterbeheer. Speciale aandacht zal uitgaan naar verduurzaming van productketens en naar klimaat. In het kader van klimaat zullen programma’s worden ondersteund van nationale en internationale organisaties om aanpassing aan klimaatverandering mogelijk te maken. In relatie tot klimaat wil Nederland tevens bewerkstelligen dat landen die ontbossing helpen voorkomen en herbebossing realiseren – en daarmee een bijdrage leveren aan de absorptie van broeikasgassen – hiervoor worden beloond.

Voorts heeft Nederland zich gecommitteerd een concrete bijdrage te leveren aan het bereiken van de doelen op het gebied van drinkwater en sanitaire voorzieningen. In ontwikkelingslanden heeft ruim 1 miljard mensen geen toegang tot veilig drinkwater en ruim 2,5 miljard mensen geen toegang tot sanitaire voorzieningen. Nederland streeft ernaar om in 2015 te realiseren dat vijftig miljoen mensen, dankzij Nederlandse financiële steun, duurzaam toegang hebben verkregen tot veilig drinkwater én sanitaire voorzieningen.

B. Budgettaire gevolgen van beleid