Base description which applies to whole site
+Toon begrotingsfasen

nr. 4 RAPPORT BIJ HET JAARVERSLAG 2009 VAN HET MINISTERIE VAN VOLKSHUISVESTING, RUIMTELIJKE ORDENING EN MILIEUBEHEER (XI) EN HET WADDENFONDS (H)

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

’s-Gravenhage, 19 mei 2010

Hierbij bieden wij u het op 7 mei 2010 door ons vastgestelde «Rapport bij het Jaarverslag 2009 van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (XI) en het Waddenfonds (H)» aan.

Algemene Rekenkamer

drs. Saskia J. Stuiveling,

president

dr. Ellen M.A. van Schoten RA,

secretaris

Inhoud

Samenvatting 5
     
1 Over dit onderzoek 6
1.1 Oordelen bij het jaarverslag 6
1.2 Onderzoek naar beleid 6
1.3 Onderzoek naar de bedrijfsvoering 7
1.4 Onderzoek naar de financiële informatie 7
     
2 Beleid 8
2.1 Beschikbaarheid van de beleidsinformatie 8
2.2 Praktijktoets 8
2.3 Oordeel over totstandkoming informatie in jaarverslag over gevoerd beleid 9
     
3 Bedrijfsvoering 10
3.1 Ontwikkeling in de bedrijfsvoering 10
3.2 Oordeel over het financieel beheer en materieelbeheer 11
3.2.1 Financiële functie bij het kerndepartement 11
3.2.2 Totstandkoming saldibalans 12
3.2.3 Financieel beheer lokale maatregelen Nationaal Samenwerkingsprogramma luchtkwaliteit 12
3.3 Oordeel over totstandkoming informatie in jaarverslag over bedrijfsvoering 12
     
4 Financiële informatie 13
4.1 Oordeel over de financiële informatie in het jaarverslag 13
4.2 Oordeel over de saldibalans 13
     
5 Waddenfonds (H) 14
5.1 Oordeel over totstandkoming informatie in jaarverslag over gevoerd beleid 14
5.2 Oordeel over totstandkoming informatie in jaarverslag over bedrijfsvoering 14
5.3 Oordeel over de financiële informatie 14
5.3.1 Oordeel over de financiële informatie 15
5.3.2 Oordeel over de saldibalans 15
     
6 Reactie minister en nawoord Algemene Rekenkamer 16
6.1 Reactie minister van VROM 16
6.2 Nawoord Algemene Rekenkamer 17
     
Kwaliteitskaart 18
     
Audit Actielijst 2010 25
     
Overzicht van fouten en onzekerheden in de financiële informatie in het Jaarverslag 2009 van het Ministerie van VROM (XI) 26
     
Overzicht van fouten en onzekerheden in de financiële informatie in het Jaarverslag 2009 van het Waddenfonds (H) 33
     
Gebruikte afkortingen 39

SAMENVATTING

Voor u ligt ons Rapport bij het Jaarverslag 2009 van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM, XI) en van het Waddenfonds (H). In dit rapport presenteren wij de resultaten van ons rechtmatigheidsonderzoek naar het jaarverslag en de bedrijfsvoering van dit ministerie en van het Waddenfonds.

Wij hebben uit hoofde van onze wettelijke taak, zoals beschreven in de Comptabiliteitswet 2001, het gevoerde financieel beheer en materieelbeheer van het Ministerie van VROM en het Waddenfonds beoordeeld en wij zijn nagegaan of de informatie in het jaarverslag van dit ministerie over het gevoerde beleid, over de bedrijfsvoering en over de financiën tot stand is gekomen volgens de daarvoor geldende regels, en goed is weergegeven in het jaarverslag.

De belangrijkste uitkomsten uit ons onderzoek naar het Jaarverslag 2009 van het Ministerie van VROM en het Waddenfonds zijn:

Niet-financiële informatie

• Met de informatie die in het Jaarverslag 2009 is opgenomen over het beleid kan beter dan vorig jaar een aansluiting worden gemaakt tussen de doelen van het VROM-beleid, de geleverde prestaties en de ingezette middelen.

Bedrijfsvoering

• De aandacht bij VROM voor de financiële processen en de naleving van interne procedures is in 2009 verbeterd, maar de financiële functie is nog niet structureel op orde; hier is sprake van een onvolkomenheid (in 2008 betrof dit nog een ernstige onvolkomenheid).

• Wij hebben een fout geconstateerd in de toelichting bij de saldibalansen van zowel VROM als WWI. De vermelde bedragen van de in 2009 verleende en afgerekende voorschotten in de toelichting van beide saldibalansen waren onjuist en zijn inmiddels gecorrigeerd met een wijzigingsblad. Wij zijn van oordeel dat er sprake is van een onvolkomenheid in de totstandkoming van de saldibalans.

• Bij het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit verloopt de toekenning van subsidies inmiddels ordelijk en controleerbaar. De verantwoording en eindafrekening zijn echter nog steeds niet helemaal geregeld; ook hier is nog sprake van een onvolkomenheid.

Financiële informatie

• De financiële informatie in het jaarverslag bevat een onrechtmatigheid van € 14,1 miljoen in de uitgaven van het Investeringsbudget Nota Ruimte (artikel 2). Opgeteld met de diverse onrechtmatigheden in andere artikelen overschrijdt VROM de tolerantiegrens op jaarverslagniveau.

• Wij hebben geen zekerheid over de rechtmatigheid van de in 2009 afgerekende voorschotten bij het Ministerie van VROM.

Waddenfonds

Het Jaarverslag 2009 van het Waddenfonds voldoet aan de daaraan te stellen eisen.

1 OVER DIT ONDERZOEK

Een minister verantwoordt zich in zijn jaarverslag over hoe zijn ministerie in het afgelopen jaar heeft gepresteerd en gefunctioneerd. In het jaarverslag staat of de doelen en prestaties die in de begroting van het ministerie waren afgesproken, ook zijn gerealiseerd (informatie over het beleid), hoe het ministerie heeft gefunctioneerd (informatie over de bedrijfsvoering) en wat de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten van het ministerie zijn geweest (financiële informatie).

Wij onderzoeken de informatie in het jaarverslag op elk van deze drie terreinen, en kijken ook naar de achterliggende processen binnen het ministerie. Op basis hiervan formuleren wij onze bevindingen en oordelen.

In dit rapport komen achtereenvolgens aan de orde: de informatie in het jaarverslag over het door de minister gevoerde beleid (hoofdstuk 2), over de bedrijfsvoering van het ministerie (hoofdstuk 3) en over de financiën van het ministerie (hoofdstuk 4). De bevindingen uit ons rechtmatigheidsonderzoek naar het Waddenfonds staan in hoofdstuk 5. Omdat voor het Waddenfonds een afzonderlijke begroting en een afzonderlijk jaarverslag wordt opgesteld, moet hoofdstuk 5 beschouwd worden als een afzonderlijk rapport van de Algemene Rekenkamer.

Wij besluiten dit rapport met een weergave van de reactie die wij op het conceptrapport hebben gekregen van de minister van VROM, aangevuld met ons nawoord (hoofdstuk 6).

Een uitgebreide toelichting op dit rapport vindt u op www.rekenkamer.nl.

1.1 Oordelen bij het jaarverslag

De Algemene Rekenkamer doet jaarlijks rechtmatigheidsonderzoek bij het Rijk. Wij doen dit onderzoek uit hoofde van onze wettelijke taak zoals beschreven in de CW 2001. Wij beoordelen het gevoerde financieel beheer en materieelbeheer en gaan na of de informatie in de jaarverslagen over het gevoerde beleid, over de bedrijfsvoering en over de financiën tot stand is gekomen volgens de daarvoor geldende regels en goed is weergegeven in de jaarverslagen. Met onze wettelijke oordelen hierover ondersteunen we de Tweede Kamer bij het verlenen van decharge aan de betrokken ministers.

1.2 Onderzoek naar beleid

Niet alleen het doen van onderzoek naar de jaarverslagen behoort tot de wettelijke taak van de Algemene Rekenkamer. De CW schrijft daarnaast voor dat wij jaarlijks onderzoek doen naar de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het gevoerde beleid (CW 2001, artikel 85). Dit jaar hebben wij het gevoerde beleid op een aantal terreinen onder de loep genomen. Hierover rapporteren wij in hoofdstuk 2. We schetsen een beeld van de beschikbaarheid in het jaarverslag van informatie over het door de minister gevoerde beleid. Daarnaast geven we voor de door ons onderzochte onderwerpen aan in hoeverre het gevoerde beleid heeft bijgedragen aan het oplossen van maatschappelijke problemen en of het voor dit beleid bestemde geld ook is besteed zoals met de Tweede Kamer was afgesproken. Tot slot geven we in dit hoofdstuk een oordeel over de wijze waarop de beleidsinformatie tot stand is gekomen.

1.3 Onderzoek naar de bedrijfsvoering

Conform de CW 2001 (artikel 82) doet de Algemene Rekenkamer ook onderzoek naar de bedrijfsvoering van departementen. Wij integreren dit onderzoek in het jaarlijks terugkerende rechtmatigheidsonderzoek. Wij geven in hoofdstuk 3 een oordeel over het gevoerde financieel beheer en materieelbeheer en de voor dat beheer bijgehouden administraties. Ook geven we in dit hoofdstuk een oordeel over de wijze waarop de informatie over de bedrijfsvoering in het jaarverslag tot stand is gekomen.

1.4 Onderzoek naar de financiële informatie

Ook het onderzoek naar de financiële informatie in het jaarverslag is onderdeel van ons jaarlijkse rechtmatigheidsonderzoek (CW 2001, artikel 82). In hoofdstuk 4 melden we zowel de fouten en onzekerheden in de financiële informatie die de kwantitatieve tolerantiegrenzen overschrijden als de fouten en onzekerheden in de financiële informatie die naar hun aard onze kwalitatieve tolerantiegrenzen overschrijden. Onder «fouten» verstaan we financiële informatie die niet rechtmatig tot stand is gekomen (dat wil zeggen: het begrotingsgeld is niet volgens de regels ontvangen of uitgegeven) of niet deugdelijk is weergegeven (dat wil zeggen: er is geen goede verantwoording afgelegd in het jaarverslag). We spreken van «onzekerheden», wanneer we door onvolkomenheden in het financieel beheer niet kunnen vaststellen of er al dan niet sprake is van fouten.

2 BELEID

Onze conclusie is dat het Ministerie van VROM als deelnemer aan het experiment «Verbeteren verantwoording en begroting» een stap vooruit heeft gezet met het Jaarverslag 2009 ten opzichte van vorig jaar.

Dit jaar heeft het ministerie in het beleidsverslag niet alleen alle kabinetsprioriteiten beleidsmatig toegelicht, maar ook drie operationele doelstellingen. Hiervoor is gekozen omdat deze operationele doelstellingen een relatief groot financieel belang vertegenwoordigen. Hierdoor sluit het beleidsverslag 2009 niet geheel aan op de beleidsagenda 2009, ook omdat alleen kabinetsprioriteiten zijn opgenomen in de overzichtstabel. VROM dekt met het beleidsverslag, inclusief de operationele doelstellingen, 31,5% (€ 468 520 000) van de totale uitgaven af. Dit jaar is het daardoor beter mogelijk om een verband te leggen tussen de beleidsdoelen, de geleverde prestaties de ingezette middelen. Dat heeft ook te maken met het feit dat dit jaar in de overzichtstabel de kabinetsprioriteiten gekoppeld zijn aan operationele doelstellingen en dus aan uitgaven. Niettemin zijn er nog verbeteringen mogelijk.

Bij alle beleidsprioriteiten heeft de minister van VROM een beleidsconclusie opgenomen. In deze beleidsconclusies wordt aangegeven in hoeverre een beleidsdoel wordt of is bereikt. Maar niet in alle beleidsconclusies worden ook de prestaties vermeld waarmee de doelen worden of zijn bereikt. Bij drie beleidsconclusies wordt in het jaarverslag aangegeven of er reden is om het beleid aan te passen dan wel dat het beleid op dezelfde voet zal worden voortgezet.

2.1 Beschikbaarheid van de beleidsinformatie

Ten opzichte van het jaarverslag van VROM over 2008 is de beschikbaarheid van de beleidsinformatie in het jaarverslag over 2009 verbeterd. Zo is de koppeling tussen de kabinetsprioriteiten en de financiële informatie in de beleidsartikelen verbeterd en zijn de beleidsconclusies concreter geformuleerd. Een aandachtspunt betreft het beleidsverslag dat niet een-op-een aansluit op de beleidsagenda in de begroting 2009.

2.2 Praktijktoets

In onze praktijktoetsen bekijken we wat de bijdrage van het beleid is geweest aan de oplossing van een bepaald maatschappelijk probleem, en gaan we na of het voor dit beleid bestemde geld besteed is aan de afgesproken doelen. Bij het Ministerie van VROM hebben we een praktijktoets verricht naar de werking van de sloopregeling, één van de stimuleringsmaatregelen bij VROM. De sloopregeling valt onder beleidsartikel 5: «Milieukwaliteit in de bebouwde leefomgeving» uit het Jaarverslag 2009 van het Ministerie van VROM. Met de sloopregeling kan een autobezitter subsidie ontvangen voor de sloop van de oude auto en de aanschaf van een jonger en schoner exemplaar. De sloopregeling is op 29 mei 2009 ingesteld en is beëindigd op 21 april 2010 omdat het budget van € 85 miljoen was uitgeput. In het Jaarverslag 2009 geeft VROM aan dat een bedrag van circa € 35 miljoen is besteed en dat 50 819 aanvragen zijn ingediend.

De (potentiële) gebruikers van de regeling – mensen die hun oude auto inleveren, een nieuw(er) exemplaar terugkopen en hiervoor de subsidie ontvangen – ervaren dat de regeling goed bekend is gemaakt in de media en dat de regeling helpt om oude auto’s eerder van de weg te krijgen. Ook vindt de meerderheid van de gebruikers de sloopregeling een zinvolle maatregel voor het milieu. In opdracht van VROM onderzoekt een extern bureau de effecten van de sloopregeling.

2.3 Oordeel over totstandkoming informatie in jaarverslag over gevoerd beleid

Krachtens de CW 2001 geven wij elk jaar een oordeel over de totstandkoming van de informatie die in de jaarverslagen van de ministeries wordt verstrekt over het gevoerde beleid. Bij het Ministerie van VROM selecteren wij hiertoe jaarlijks één of enkele effect- of prestatiegegevens. Dit jaar hebben we de totstandkoming van het prestatiegegeven «aantal aanvragen voor een toekenning uit de tijdelijke sloopregeling» (artikel 5, operationele doelstelling 3) uit het Jaarverslag 2009 van het Ministerie van VROM onderzocht. Onderstaand kader bevat ons oordeel over de totstandkoming van deze informatie.

Oordeel
Op grond van ons onderzoek hebben we vastgesteld dat de informatie over het prestatiegegeven Aantal aanvragen voor een toekenning uit de tijdelijke sloopregeling op deugdelijke wijze tot stand is gekomen en voldoet aan de verslaggevingseisen.

3 BEDRIJFSVOERING

In ons rapport bij het jaarverslag van vorig jaar constateerden we dat het Ministerie van VROM grote problemen had in het financieel beheer. Er was onvoldoende aandacht voor de financiële processen en de interne procedures werden onvoldoende nageleefd. In de cultuur bij VROM en WWI ontbrak het financieel bewustzijn dat nodig is om een gedisciplineerd financieel beheer te kunnen voeren.

Wij vinden dat VROM in 2009 een stap vooruit heeft gezet, maar het financieel beheer is nog niet structureel op orde.

Om de problemen in de financiële functie aan te pakken heeft VROM vorig jaar een plan opgesteld. Dit plan is in 2009 uitgebreid met concrete maatregelen en een duidelijker verantwoordelijkheidsverdeling voor het uitvoeren van de maatregelen. In 2009 heeft VROM een groot deel van de maatregelen uitgevoerd. Dit heeft geresulteerd in een soepeler lopend jaarverantwoordingsproces. Wel hebben wij moeten vaststellen dat de bedragen van de in 2009 verleende en afgerekende voorschotten van VROM en WWI niet juist waren weergegeven in de toelichting bij de saldibalansen van VROM en WWI. Inmiddels heeft VROM wijzigingsbladen opgesteld bij de jaarverslagen van VROM en WWI met daarin de nieuwe bedragen voor de verleende en afgerekende voorschotten. De controletoren heeft hier onvoldoende gefunctioneerd. Deze onjuistheden in het proces leiden ertoe dat wij in ons oordeel over het jaarverslag van VROM spreken van een onvolkomenheid in de totstandkoming van de saldibalans.

De financiële functie is in opzet verbeterd. In 2010 moeten de effecten van de ingezette maatregelen zichtbaar worden. Het gaat om maatregelen gericht op de financiële ondersteuning van de directies, de interne controle, de kwaliteit van de managementinformatie, het functioneren van het managementcontrolsysteem en het financieel bewustzijn binnen het departement. In 2009 is nog niet duidelijk geworden of managers op het departement van VROM/WWI beter willen en kunnen (bij)sturen op de financiële bedrijfsvoering en de daartoe vereiste naleving van de regels. Wij verwachten in 2010 meer concrete resultaten te zien van verbeteringen in het financieel bewustzijn bij de verantwoordelijke VROM-directies.

Tot slot willen wij met het oog op 2010 aandacht vragen voor het belang van het opschonen van «oude zaken» in de financiële administratie en het budgetbeheer. In de slotwet presenteert VROM dit jaar een overschrijding van € 43 miljoen op de uitgaven en ontvangsten. Het grootste gedeelte van deze slotwetmutaties had via de tweede suppletoire begroting kunnen worden geregeld. Dat is niet gebeurd; de informatie was toen nog niet beschikbaar. Dit toont aan dat het budgetbeheer bij VROM niet op orde is. Het is van belang deze problemen versneld op te lossen, zeker ook vanwege de overgang naar een nieuw financieel systeem in 2011.

3.1 Ontwikkeling in de bedrijfsvoering

Onderstaande figuur toont de ontwikkeling van de onvolkomenheden in de bedrijfsvoering van het Ministerie van VROM over de afgelopen drie jaar. Te zien is welke (ernstige) onvolkomenheden wij de laatste jaren hebben aangetroffen in het financieel beheer en het materieelbeheer en in de overige onderdelen van de bedrijfsvoering, en welke onvolkomenheden zijn opgelost.

kst-32360-XI-4-1.gif

Wij hebben in 2009 drie onvolkomenheden geconstateerd in de bedrijfsvoering van het ministerie. Deze komen aan bod in § 3.2. Een toelichting op de onvolkomenheden is opgenomen in het achtergronddocument «Toelichting op het rapport bij het Jaarverslag 2009 van het Ministerie van VROM en het Waddenfonds». Dit document staat op onze website www.rekenkamer.nl.

3.2 Oordeel over het financieel beheer en materieelbeheer

In onderstaand kader staat ons oordeel over het financieel beheer en het materieelbeheer van het Ministerie van VROM. Krachtens de CW 2001 gaan wij jaarlijks na of deze onderdelen van de departementale bedrijfsvoering voldoen aan de daaraan gestelde eisen.

Oordeel
De onderzochte onderdelen van het financieel beheer, het materieelbeheer en de daartoe bijgehouden administraties van het Ministerie van VROM voldeden in 2009 aan de in de CW 2001 gestelde eisen, met uitzondering van:
• de financiële functie bij het kerndepartement;
• de totstandkoming van de saldibalans;
• het financieel beheer van de lokale maatregelen in het kader van het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit.

De onvolkomenheden in het financieel beheer en materieelbeheer betreffen de volgende drie onderwerpen.

3.2.1 Financiële functie bij het kerndepartement

De financiële functie bij VROM is in opzet verbeterd, maar nog niet structureel op orde. Wij zijn van oordeel dat de ernstige onvolkomenheid in de financiële functie van het kerndepartement van VROM is teruggebracht tot een onvolkomenheid.

3.2.2 Totstandkoming saldibalans

In de toelichting bij de saldibalans is het verloop weergegeven van de verleende en afgerekende voorschotten bij VROM en WWI in het jaar 2009. In de jaarrekening 2009 van zowel VROM als WWI waren de bedragen die de door VROM en WWI verleende en afgerekende voorschotten vermelden, aanvankelijk onjuist. Het ging om materiële fouten. Bij VROM stond € 598 miljoen aan afgerekende voorschotten vermeld, terwijl dit € 381 miljoen moet zijn. Bij WWI stond € 4,6 miljard aan afgerekende voorschotten vermeld, terwijl dit € 339 miljoen moet zijn. De directie FEZ en de Rijksauditdienst (RAD) hadden bij hun controles deze onjuiste bedragen niet gecorrigeerd. Wij moeten constateren dat de controletoren onvoldoende heeft gefunctioneerd. De RAD heeft op 15 maart 2010 goedkeurende verklaringen afgegeven bij de jaarrekeningen 2009 van VROM en WWI. Desgevraagd merkt de RAD op zich ervan bewust te zijn dat de bedragen bij verleende en afgerekende voorschotten onjuist waren, maar dat de verklaringen die zij heeft afgegeven alleen betrekking hebben op de standen in de saldibalans en niet op de toelichting bij de saldibalans. De RAD is verder van mening dat ze geen nieuwe accountantsverklaringen hoeft af te geven als de bedragen in de toelichting bij de saldibalans wijzigen.

Op ons verzoek heeft VROM wijzigingsbladen opgesteld bij de jaarverslagen van VROM en WWI met daarin opgenomen de nieuwe bedragen voor de verleende en afgerekende voorschotten. De RAD heeft deze wijzigingsbladen voor de jaarrekeningen van VROM en WWI geparafeerd.

3.2.3 Financieel beheer lokale maatregelen Nationaal Samenwerkingsprogramma luchtkwaliteit

Wij constateren een verbetering in het financieel beheer bij het toekennen van subsidies aan decentrale overheden. Maar de verantwoording is nog niet helemaal geregeld, waarmee het beleid gericht op voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik van regelingen (M&O-beleid) nog niet toereikend is. Het M&O-beleid dient toereikend te zijn voordat er voorschotten worden verstrekt.

3.3 Oordeel over totstandkoming informatie in jaarverslag over bedrijfsvoering

Onderstaand kader bevat ons oordeel over totstandkoming van de informatie die in het Jaarverslag 2009 van het Ministerie van VROM staat vermeld over de bedrijfsvoering van het departement. Krachtens de CW 2001 gaan wij jaarlijks na of deze informatie tot stand is gekomen volgens de daarvoor geldende regels.

Oordeel
De informatie over de bedrijfsvoering in het Jaarverslag 2009 van het Ministerie van VROM is op deugdelijke wijze tot stand gekomen en voldoet aan de verslaggevingsvoorschriften, maar:
• het ministerie geeft onvoldoende aan wat de oorzaken en risico’s zijn van de genoemde onderwerpen in de bedrijfsvoeringsparagraaf.

4 FINANCIËLE INFORMATIE

In dit hoofdstuk staan onze oordelen over de financiële informatie (§ 4.1) en over de saldibalans (§ 4.2) in het Jaarverslag 2009 van het Ministerie van VROM. Krachtens de CW 2001 gaan wij jaarlijks na of deze informatie voldoet aan de daaraan gestelde eisen.

4.1 Oordeel over de financiële informatie in het jaarverslag

Oordeel
De financiële informatie in het Jaarverslag 2009 van het Ministerie van VROM voldoet aan de eisen die de CW 2001 stelt, met uitzondering van de volgende fouten en onzekerheden in de (samenvattende) verantwoordingsstaat. Bij de volgende artikelen is de kwalitatieve tolerantiegrens van het genoemde artikel overschreden:
• artikel 1 Optimalisering van de ruimtelijke afweging: een bedrag van € 0,07 miljoen in de verplichtingen is onrechtmatig;
• artikel 2 Gebiedsontwikkeling en realisatie Nationale Ruimtelijke Hoofdstructuur: een bedrag van € 0,2 miljoen in de verplichtingen is onrechtmatig;
• artikel 3 Klimaatverandering en grootschalige luchtverontreiniging: een bedrag van € 0,5 miljoen in de verplichtingen is onrechtmatig;
• artikel 5 Milieukwaliteit in de bebouwde leefomgeving: een bedrag van € 0,3 miljoen in de verplichtingen is onrechtmatig;
• artikel 8 Externe veiligheid: een bedrag van € 0,2 miljoen in de verplichtingen is onrechtmatig;
• artikel 91 Algemeen: een bedrag van € 5,4 miljoen in de verplichtingen is onrecht- matig.
         
Het totaalbedrag van alle geconstateerde fouten en onzekerheden omvat € 20,6 miljoen aan uitgaven en heeft daarmee de tolerantiegrens voor de financiële infor- matie in het jaarverslag als geheel overschreden.

Een overzicht van alle fouten en onzekerheden is opgenomen in de bijlagen van dit rapport.

4.2 Oordeel over de saldibalans

Oordeel
De informatie in de saldibalans in het Jaarverslag 2009 van het Ministerie van VROM voldoet grotendeels aan de eisen die de CW 2001 stelt. In de toelichting bij de saldi- balans staat dat het Ministerie van VROM in 2009 voor een bedrag van € 381,7 miljoen aan openstaande voorschotten had afgerekend. Wij hebben onvoldoende zekerheid over de rechtmatigheid van de afgerekende voorschotten. In § 3.2.2. lichten we de onvolkomenheid in de totstandkoming saldibalans toe. De informatie voldoet aan de verslaggevingsvoorschriften.
         
Wij constateren dat de toelichting bij de departementale saldibalans onnauwkeurig- heden bevat. Ook heeft het Ministerie van VROM geen vergelijkende cijfers in de toelichting opgenomen. Dit zou het inzicht in de saldibalans vergroten.
         
Het totaalbedrag van alle geconstateerde fouten en onzekerheden in de saldibalans- posten blijft onder de tolerantiegrens voor de saldibalans als geheel.

Een overzicht van alle fouten en onzekerheden is opgenomen in de bijlagen van dit rapport.

5 WADDENFONDS (H)

De minister van VROM heeft ervoor gekozen om de begroting van het Waddenfonds als bijlage op te nemen in de begroting van het Ministerie van VROM. Het gaat om een afzonderlijke begroting met een daarbij behorende toelichting en ook een afzonderlijk jaarverslag. Dit hoofdstuk moet dan ook beschouwd worden als een afzonderlijk rapport van de Algemene Rekenkamer.

Ons oordeel over het Jaarverslag 2009 van het Waddenfonds bestaat uit deeloordelen over:

• de totstandkoming van de informatie over gevoerd beleid;

• de totstandkoming van de informatie over de bedrijfsvoering;

• de financiële informatie.

5.1 Oordeel over totstandkoming informatie in jaarverslag over gevoerd beleid

Onderstaand kader bevat ons oordeel over de totstandkoming van de informatie die in het Jaarverslag 2009 van het Waddenfonds wordt verstrekt over het gevoerde beleid. Wij geven hierover jaarlijks een oordeel krachtens de CW 2001.

Oordeel
De informatie over het gevoerde beleid in het Jaarverslag 2009 van het Waddenfonds is op deugdelijke wijze tot stand gekomen en voldoet aan de verslaggevingsvoorschrif- ten, met uitzondering van:
• het ontbreken van meetbare prestatiegegevens en prestatie-indicatoren in het beleidsverslag.

5.2 Oordeel over totstandkoming informatie in jaarverslag over bedrijfsvoering

Onderstaand kader bevat ons oordeel over de totstandkoming van de informatie die in het Jaarverslag 2009 van het Waddenfonds staat vermeld over de bedrijfsvoering van het Waddenfonds. Krachtens de CW 2001 gaan wij jaarlijks na of deze informatie tot stand is gekomen volgens de daarvoor geldende regels.

Oordeel
De informatie over de bedrijfsvoering in het Jaarverslag 2009 van het Waddenfonds is op deugdelijke wijze tot stand gekomen en voldoet aan de verslaggevingsvoorschrif- ten, met uitzondering van het volgende:
• De RAD heeft vastgesteld dat het proces van totstandkoming van de bedrijfsvoeringsparagraaf niet transparant is.

5.3 Oordeel over de financiële informatie

In deze paragraaf staan onze oordelen over de financiële informatie (§ 5.3.1) en over de saldibalans (§ 5.3.2) in het Jaarverslag 2009 van het Waddenfonds. Krachtens de CW 2001 gaan wij jaarlijks na of deze informatie voldoet aan de daaraan gestelde eisen.

5.3.1 Oordeel over de financiële informatie

Oordeel
De financiële informatie in het Jaarverslag 2009 van het Waddenfonds voldoet aan de eisen die de CW 2001 stelt. Dit betekent dat wij geen belangrijke fouten en onzekerhe- den in de rechtmatigheid en de deugdelijke weergave hebben geconstateerd die de tolerantiegrenzen overschrijden, en dat de informatie voldoet aan de verslaggevings- voorschriften.
         
Het totaalbedrag van alle geconstateerde fouten en onzekerheden blijft onder de tolerantiegrens voor de financiële informatie in het jaarverslag van het Waddenfonds als geheel.

Een overzicht van alle fouten en onzekerheden is opgenomen in de bijlagen van dit rapport.

5.3.2 Oordeel over de saldibalans

Oordeel
De informatie in de saldibalans in het Jaarverslag 2009 van het Waddenfonds voldoet aan de eisen die de CW 2001 stelt. Dit betekent dat wij geen belangrijke fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid en de deugdelijke weergave hebben geconstateerd die de tolerantiegrenzen overschrijden, en dat de informatie voldoet aan de verslagge- vingsvoorschriften.
         
In 2009 is voor een bedrag van € 0,9 miljoen aan openstaande voorschotten afgere- kend. Wij hebben vastgesteld dat deze afrekeningen voldoen aan de daaraan te stellen eisen.
         
Het totaalbedrag van alle geconstateerde fouten en onzekerheden in de saldibalans- posten blijft onder de tolerantiegrens voor de saldibalans als geheel.

Een overzicht van alle fouten en onzekerheden is opgenomen in de bijlagen van dit rapport.

6 REACTIE MINISTER EN NAWOORD ALGEMENE REKENKAMER

De minister van VROM heeft op 29 april 2010 gereageerd op ons Rapport bij het Jaarverslag 2009 van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (XI) en het Waddenfonds (H). Hieronder volgt een bewerking van de reactie van de minister van VROM (§ 6.1). De integrale reactie staat op onze website: www.rekenkamer.nl. De reactie gaf ons aanleiding tot een nawoord (§ 6.2).

6.1 Reactie minister van VROM

De minister van VROM gaat in haar reactie in op de uitkomsten en de aanbevelingen van de volgende vijf onderwerpen:

• de ontwikkeling van de financiële functie;

• bevoorschotting gemeente Amsterdam voor project Noordelijke IJ-oevers;

• programmafinanciering lokale luchtkwaliteitsmaatregelen;

• totstandkoming saldibalans;

• niet financiële informatie.

De ontwikkeling van de financiële functie

Het doet de minister deugd dat alle inspanningen rond de onvolkomenheid in de financiële functie van het kerndepartement ertoe hebben geleid dat de kwalificatie ’ernstig’ is vervallen. Ze stelt dat de aandacht er nu op gericht is de bereikte verbeteringen te consolideren. Verder geeft de minister aan dat sturing plaatsvindt door middel van indicatoren en het dashboard, dat inmiddels een duidelijke plaats heeft gekregen in de managementgesprekken van VROM.

Bevoorschotting gemeente Amsterdam voor project Noordelijke IJ-oevers

In 2009 heeft VROM een voorschot betaald aan de gemeente Amsterdam ten behoeve van het project Noordelijke IJ-oevers. In de beschikking aan deze medeoverheid is opgenomen dat er een garantstelling van de gemeente Amsterdam vereist is. De minister constateert dat wij het expliciete B&W-besluit en de tekst uit de aangenomen begroting 2009 van Amsterdam als onvoldoende zekerheid beschouwen. Ze zal om die reden de afhandeling van de nieuwe voorschotten ten behoeve van de Nota Ruimte conform de bepalingen van de afgegeven beschikkingen laten plaatsvinden.

Programmafinanciering lokale luchtkwaliteitsmaatregelen

In ons rapport constateren wij dat er in 2009 een verbetering heeft plaatsgevonden in het financieel beheer bij het toekennen van subsidies aan decentrale overheden. In de dossiers wordt nu zichtbaar gemaakt hoe de subsidieaanvragen zijn getoetst en beoordeeld. Tegelijkertijd geven we aan dat de verantwoording en eindafrekening nog niet volledig is geregeld, waardoor er een risico is dat voorschotten niet kunnen worden teruggevorderd. De minister schrijft in reactie hierop dat de vaststelling van een objectieve methode voor een eventuele terugvordering en de communicatie daarover met de medeoverheden in 2010 zal plaatsvinden.

Totstandkoming saldibalans

Wij constateren een tekortkoming in de totstandkoming van de saldibalans. De minister legt uit dat door de gevolgde administratieve werkwijze de op- en afboekingen ongesaldeerd in het mutatieoverzicht in het oorspronkelijke jaarverslag zijn gekomen. In het definitieve jaarverslag is dit op ons aangeven gecorrigeerd. De minister neemt onze aanbeveling om te zorgen voor een goede controle op zowel de standen in de saldibalans als de bedragen in de toelichting bij de saldibalans over.

Niet-financiële informatie

De minister is verheugd over onze conclusie dat VROM een stap vooruit heeft gezet met het Jaarverslag 2009 ten opzichte van vorig jaar.

Tot slot merkt de minister op dat de Rijksauditdienst haar heeft verzekerd dat ze voldoende werkzaamheden heeft verricht en dat de verklaring indertijd terecht is afgegeven. Hierbij merkt de minister op dat de Rijksauditdienst bereid is om ons desgewenst uitgebreider te informeren over de achtergrond van het verschil van inzicht over de juistheid en toereikendheid van de toelichting op de voorschotten in de saldibalans.

6.2 Nawoord Algemene Rekenkamer

Wij stellen vast dat de minister van VROM onze aanbevelingen uit de Audit Actielijst overneemt en concrete toezeggingen heeft gedaan om in 2010 de onvolkomenheden in het financieel beheer op te lossen.

Ook zegt de minister toe dat de voorschotten ten behoeve van het Investeringsbudget Nota Ruimte in de toekomst alleen zullen worden betaald in overeenstemming met de afgegeven subsidiebeschikking. Wij geven in ons rapport bij het Jaarverslag 2009 (§ 3.2) aan dat er alsnog een expliciete garantstelling moet worden gevraagd van de gemeente Amsterdam. Daarmee zullen vervolgbetalingen wel voldoen aan de subsidiebeschikking.

Wij hebben niet gesteld dat de Rijksauditdienst ten onterechte een goedkeurende accountantsverklaring heeft afgegeven bij het jaarverslag van VROM. Wel vragen wij aandacht voor het functioneren van de controletoren bij het Ministerie van VROM. Wij zijn voor onze oordeelsvorming mede afhankelijk van de werkzaamheden van de departementale auditdiensten. Bij VROM en WWI is dit de Rijksauditdienst.

Wij zullen de kwesties verder bespreken met de Rijksauditdienst. Inmiddels zijn de materiële fouten in de saldibalans terecht gecorrigeerd met een wijzigingsblad.

KWALITEITSKAART

Toelichting op het instrument kwaliteitskaart

De kwaliteitskaart is een nieuw instrument van de Algemene Rekenkamer, dat we voor het eerst hebben opgenomen in onze rapporten bij de jaarverslagen 2008. De kwaliteitskaart is bedoeld om de uitkomsten van ons rechtmatigheidsonderzoek op een compacte manier te presenteren en plaatst de geconstateerde (ernstige) onvolkomenheden in de bedrijfsvoering in het licht van de totale bedrijfsvoering van het ministerie.

De kwaliteitskaart bestaat uit twee delen. In deel I zijn onze bevindingen gekoppeld aan de begrotingsartikelen van het ministerie. Dit deel van de kaart laat per artikel zien:

• voor welk percentage van de uitgaven concrete informatie over de beleidsresultaten in het jaarverslag is opgenomen;

• of het begrotingsartikel wordt geraakt door geconstateerde onvolkomenheden in de bedrijfsvoering, met mogelijk gevolgen voor de rechtmatigheid, de betrouwbaarheid van gegevens of de doelrealisatie;

• of wij als gevolg van geconstateerde onvolkomenheden daadwerkelijk fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid of deugdelijke weergave hebben geconstateerd;

• of de geconstateerde fouten en onzekerheden de kwantitatieve tolerantiegrenzen overschrijden.

In deel II van de kwaliteitskaart vormen de organisatieonderdelen van het ministerie en de te beheersen bedrijfsvoeringsprocessen het uitgangspunt. Dit deel van de kaart is mede gebaseerd op de Baseline financieel beheer en materieelbeheer van het Ministerie van Financiën, waarin de normen voor een goed financieel beheer en materieelbeheer zijn vastgelegd.

In dit deel van de kaart zetten we het aantal beheerdomeinen waarin we onvolkomenheden hebben geconstateerd af tegen het aantal beheerdomeinen dat voor een goed functioneren van het ministerie «relevant», respectievelijk «kritisch» is.

Deel II van de kwaliteitskaart maakt ook zichtbaar aan welke onderwerpen wij en/of de departementale auditdienst in de controle over 2009 extra aandacht hebben besteed en waar wij (ernstige) onvolkomenheden hebben geconstateerd. Met extra aandacht van de auditdienst bedoelen wij die aandacht voor de bedrijfsvoering die de reguliere aandacht uit hoofde van de jaarlijkse wettelijke controle overstijgt (zie hoofdstuk 1 van de toelichting op dit rapport op www.rekenkamer.nl voor informatie over onze onderzoeksopzet). Met extra aandacht van de Algemene Rekenkamer doelen wij op ons departementspecifieke en ons rijksbrede onderzoek.

Extra aandacht van de Algemene Rekenkamer en van de auditdienst betekent niet per definitie dat alle aspecten van het desbetreffende beheerdomein in het onderzoek zijn betrokken; de extra aandacht kan ook betrekking hebben op een enkel aspect binnen het beheerdomein.

Voor een verdere toelichting op het instrument kwaliteitskaart verwijzen wij naar onze website: www.rekenkamer.nl. Hier vindt u achtergrondinformatie over de kwaliteitskaart en over de gehanteerde criteria en ordeningsprincipes.

kst-32360-XI-4-2.gifkst-32360-XI-4-3.gifkst-32360-XI-4-4.gif

Toelichting op de kwaliteitskaarten van het Ministerie van VROM en het Waddenfonds

Beleidsinformatie

Deel I van de kwaliteitskaart van de ministeries maakt per artikel zichtbaar hoeveel procent van de uitgaven wordt toegelicht met specifieke, meetbare en tijdgebonden beleidsinformatie en maakt zichtbaar of het eventuele ontbreken van deze informatie door het betreffende ministerie wordt uitgelegd. De minister van VROM hoeft echter deze beleidsinformatie niet in het jaarverslag op te nemen op het niveau van beleidsartikelen, omdat het jaarverslag deel uitmaakt van het experiment «Verbeteren verantwoording en begroting». Daarom hebben we voor het jaarverslag van VROM geen onderzoek kunnen doen naar de beschikbaarheid van de beleidsinformatie en ontbreekt de informatie in deel I van de kwaliteitskaart.

Bedrijfsvoering

Deel I van de kwaliteitskaart laat zien dat alle begrotingsartikelen van het ministerie worden geraakt door de door ons bij dit ministerie geconstateerde (ernstige) onvolkomenheden.

Financiële informatie

Uit deel I van de kwaliteitskaart van het Ministerie van VROM en van het Waddenfonds blijkt dat bij geen van de begrotingsartikelen de tolerantiegrens voor de omvang van fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid en de deugdelijke weergave, wordt overschreden. De tolerantiegrens voor het jaarverslag van het Ministerie van VROM als geheel wordt wel overschreden. De grootste geconstateerde overschrijding van de tolerantiegrens voor het jaarverslag wordt toegelicht.

Voor het Waddenfonds geldt dat de tolerantiegrens voor het jaarverslag niet is overschreden.

Onrechtmatige betaling begrotingsartikel 2 Gebiedsontwikkeling en realisatie Nationale Ruimtelijke Hoofdstructuur

Het Ministerie van VROM heeft een voorschot van € 14 miljoen betaald aan de gemeente Amsterdam voor de realisatie van het project Noordelijke IJ-oevers. In de subsidiebeschikking was opgenomen dat de betaling pas verricht mocht worden als de gemeente Amsterdam financieel garant staat voor de realisatie van het project. De gemeente heeft geen expliciete garantstelling afgegeven, waarmee deze € 14 miljoen niet mocht worden betaald door het Ministerie van VROM.

Uit deel II van de kwaliteitskaart van het Ministerie van VROM blijkt dat 83 beheerdomeinen van belang zijn voor de bedrijfsvoering. Daarvan zijn dertien beheerdomeinen als kritisch aan te merken. Van de 83 beheerdomeinen die van belang zijn voor het goed functioneren van het ministerie hebben de Rijksauditdienst en wij vijf beheerdomeinen extra onderzocht. Daarvan waren er drie kritisch en twee relevant. Bij twee kritische en één relevant beheerdomein hebben wij een onvolkomenheid geconstateerd:

• een onvolkomenheid in de financiële functie (zie Audit Actielijst punt 1);

• een onvolkomenheid in de totstandkoming van saldibalans (zie Audit Actielijst punt 2);

• een onvolkomenheid in het financieel beheer lokale maatregelen Nationaal Samenwerkingsprogramma luchtkwaliteit (zie Audit Actielijst punt 3).

In hoofdstuk 3 worden de hierboven vermelde onvolkomenheden verder toegelicht.

AUDIT ACTIELIJST 2010

De Audit Actielijst (AAL) laat zien op welke punten de Algemene Rekenkamer vindt dat het ministerie actie moet ondernemen. Deze punten kunnen zowel de onvolkomenheden in het financieel beheer en materieelbeheer betreffen als de onvolkomenheden in de overige onderdelen van de bedrijfsvoering. De lijst vermeldt ook welke maatregelen de minister heeft aangekondigd om de onvolkomenheden die wij hebben geconstateerd op te lossen.1

Eerste jaar constatering, artikel en bedrag Stand van zaken en conclusie Aanbeveling Toezegging minister Meer informatie
1. Onvolkomenheid financiële functie bij het kerndepartement
2004Hele begroting Financiële functie bij het kerndepartement is in opzet verbeterd, maar nog niet structureel op orde. Maak in 2010 de effecten zichtbaar van de ingezette maatregelen rond het functioneren van het managementcontrolsysteem, de interne controle, de directieondersteuning en het financieel bewustzijn. Zorg dat de verbetermaatregelen leiden tot een structu- rele verbetering van de financiële functie. Aandacht is nu gericht op consolideren van bereikte verbeteringen. Sturing vindt plaats door middel van indicatoren en het «dashboard» dat in- middels een duidelijke plaats heeft gekregen in de managementgesprekken van VROM. § 3.2.1
2. Onvolkomenheid totstandkoming saldibalans
2009Hele begroting De bedragen voor de ver- leende en afgerekende voorschotten in de toelich- ting bij de saldibalans waren onjuist. De controletoren heeft onvoldoende gefunctioneerd. Zorg voor een goede con- trole op zowel de standen in de saldibalans als de bedra- gen in de toelichting bij de saldibalans. De aanbeveling om te zorgen voor een goede controle op zowel de standen in de saldibalans als de bedragen in de toelichting bij de saldibalans zal worden opgevolgd. § 3.2.2
3. Onvolkomenheid financieel beheer lokale maatregelen Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL)
2007Artikel 5 Circa € 145 miljoen Verantwoording is nog niet volledig geregeld, waardoor het M&O-beleid niet toerei- kend is. Stel voor het verstrekken van de volgende tranche een objectieve methode voor een eventuele terug- vordering van de subsidiegelden vast en communiceer daarover met de subsidieontvangers. De vaststelling van een objectieve methode voor een eventuele terugvordering en de communicatie daarover met de medeoverheden zal in 2010 plaatsvinden. § 3.2.3
Licence