IXA Nationale Schuld

nr. 4 MEMORIE VAN TOELICHTING

A. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING BIJ HET WETSVOORSTEL

Wetsartikelen 1 en 2

De begrotingsstaten die onderdeel uitmaken van de Rijksbegroting, worden op grond van artikel 1, derde lid, van de Comptabiliteitswet 2001 elk afzonderlijk bij de wet vastgesteld en derhalve ook gewijzigd. Het onderhavige wetsvoorstel strekt ertoe om voor het jaar 2009 wijzigingen aan te brengen in de begrotingsstaat van Nationale Schuld (IXA).

De in de begrotingsstaat opgenomen begrotingsartikelen worden in onderdeel B van deze memorie van toelichting toegelicht (de zgn. begrotingstoelichting).

B. BEGROTINGSTOELICHTING

Over het algemeen wordt de slotwetmutatie voor elk begrotingsartikelonderdeel toegelicht voorzover dit verschil groter is dan 5% van het beschikbare bedrag na tweede suppletore begroting en daarnaast groter is dan € 2,5 mln.

Beleidsartikelen

Beleidsartikel 1 Financiering Staatsschuld

Toelichting

Uitgaven

Rentelasten vlottende schuld (– € 542,8 mln.)

De rekenrente was aanzienlijk hoger dan de rendementen waartegen de Staat heeft gefinancierd. De rentelasten voor de vlottende schuld zijn daardoor lager dan geraamd in tweede suppletore begroting.

Overige kosten schulduitgifte (– € 2,4 mln.)

Deze post bestaat voornamelijk uit kosten voor Dutch Direct Auctions (DDA’s). De geraamde kosten voor de DDA’s zijn lager uitgevallen dan verwacht.

Ontvangsten

Rentebaten vlottende schuld (+ € 430,5 mln.)

De Staat financiert op de geldmarkt in principe tegen eonia tarief. Daarom sluit de Staat eonia swaps af om de tarieven op schatkistpapier (tot en met 1 jaar) te ruilen tegen het eonia tarief. Omdat de eonia tarieven zijn gedaald was er sprake van rentebaten op de eonia swaps. Dit effect was niet in de ramingen opgenomen.

Mutaties vlottende schuld (+ € 2 391,3 mln.)

Het kastekort is lager uitgekomen dan verwacht. Dit is opgevangen op de geldmarkt. Hierdoor neemt de vlottende schuld toe.

Beleidsartikel 2 Kasbeheer

Toelichting

Uitgaven

Mutaties in rekening-courant (+ € 1 095,3 mln.)

Deelnemers aan het schatkistbankieren houden via een rekening-courant tegoed en/of deposito hun middelen aan in de schatkist. Een daling van het rekening-courant saldo of van de aangehouden middelen in deposito vormt een uitgave voor het Rijk, omdat minder middelen in de schatkist worden aangehouden. Andersom geldt dat een stijging van het saldo rekening-courant of van de aangehouden deposito’s als ontvangst telt; er worden immers meer middelen in de schatkist aangehouden. De hogere uitgaven worden verklaard door lagere saldi bij de sociale fondsen en rechtspersonen met een wettelijke taak.

Rentelasten (+ € 108,8 mln.)

De rentelasten vanwege de rekening-courant saldi van de sociale fondsen zijn hoger dan geraamd, omdat het tempo van de daling van de aangehouden middelen achterbleef bij de verwachtingen.

Verstrekte leningen (+ € 5 839,0 mln.)

De verstrekte leningen zijn aanzienlijk groter dan gemeld bij tweede suppletore begroting. De belangrijkste oorzaak hiervoor is dat bij de baten-lastendiensten voor ruim € 5 mld. leningen zijn omgezet.

Dit heeft bruto geleid tot aflossingen van bestaande leningen en tot het afsluiten van nieuwe leningen; het netto-effect als gevolg van omzetting is nul. De omzetting betreft een ander aflosregime (lineair i.p.v. via annuïteiten) en een kortere looptijd.

Afgezien van de omzettingen komt de raming € 0,5 mld. hoger uit. Dit wordt met name veroorzaakt door meer leningen aan RWT’s.

Ontvangsten

Rentebaten (+ € 15,7 mln.)

De rentebaten zijn hoger, omdat meer leningen verstrekt zijn. Het verschil met de raming is klein, omdat het leeuwendeel van de rentebaten betrekking heeft op in eerdere jaren afgesloten leningen.

Aflossingen (+ € 5 408,6 mln.)

De aflossingen zijn aanzienlijk groter dan geraamd bij tweede suppletore begroting. De belangrijkste oorzaak hiervoor is dat bij de baten-lastendiensten voor ruim € 5 mld. leningen zijn omgezet. Zie ook verstrekte leningen.

nr. 2MEMORIE VAN TOELICHTING

Inhoudsopgave blz.

A. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING BIJ HET BEGROTINGSWETSVOORSTEL

Wetsartikel 1 (begrotingsstaat van Nationale Schuld)

De begrotingsstaten die onderdeel uitmaken van de Rijksbegroting, worden op grond van artikel 1, derde lid, van de Comptabiliteitswet elk afzonderlijk bij de wet vastgesteld. Het onderhavige wetsartikel strekt ertoe om de begrotingsstaat van Nationale Schuld voor het jaar 2009 vast te stellen.

Alle voor dit jaar vastgestelde begrotingswetten tezamen vormen de Rijksbegroting voor het jaar 2009. Een toelichting bij de Rijksbegroting als geheel is opgenomen in de Miljoenennota 2009.

Met de vaststelling van dit wetsartikel worden de uitgaven, verplichtingen en de ontvangsten voor het jaar 2009 vastgesteld. De in de begroting opgenomen begrotingsartikelen worden in onderdeel B van deze memorie van toelichting toegelicht (de zgn. begrotingstoelichting).

B. BEGROTINGSTOELICHTING

1. LEESWIJZER

Algemeen

De begroting Nationale Schuld (IXA) behandelt de schuld van de Nederlandse rijksoverheid en levert de daarbij relevante achtergrondinformatie. Bij de begroting IXA wordt onderscheid gemaakt tussen schuld die extern wordt gefinancierd, door bijvoorbeeld banken, beleggers en pensioenfondsen, en de schulden of tegoeden die verschillende aan de schatkist gelieerde instellingen hebben bij het ministerie van Financiën. De begroting IXA is daarom opgebouwd uit twee beleidsartikelen:

1. Financiering staatsschuld;

2. Kasbeheer.

De toelichting reflecteert dit onderscheid door voor ieder van beide onderdelen doelstellingen, middelen en instrumenten afzonderlijk te bespreken en de relevante cijfers toe te lichten.

Opbouw begroting

De begroting bevat naast dit hoofdstuk (de leeswijzer) nog vier hoofdstukken.

Hoofdstuk twee behandelt het beleid en de twee beleidsartikelen.

De opbouw van de beleidsartikelen is als volgt:

• Algemene beleidsdoelstelling met toelichting;

• Tabel budgettaire gevolgen van beleid inclusief een toelichting op hoofdlijnen. Omdat de verplichtingen op grond van de Comptabiliteitswet 2001 gelijkgesteld zijn aan de uitgaven, zijn de verplichtingen hierin niet opgenomen. Gezien de totale omvang van de uitgaven en ontvangsten op de begroting IXA, is gekozen voor afronding in miljoenen euro’s;

• Operationele doelstellingen met toelichting;

• Overzicht onderzoek naar de doelmatigheid en de doeltreffendheid van beleid.

Hoofdstuk 2 bevat ook de formele paragraaf waarin de loon- en prijsstelling relevant voor hoofdstuk IXA wordt gegeven. Hoofdstuk 3 bevat de bedrijfsvoeringsparagraaf.

Hoofdstuk 4 is het verdiepingshoofdstuk. Hierin worden de gedetailleerde tabellen besproken.

Tot slot geeft hoofdstuk 5 (als bijlage) een lijst met uitleg over de gehanteerde afkortingen en begrippen.

2. HET BELEID

Het ministerie van Financiën is verantwoordelijk voor de voorbereiding en uitvoering van het financieringsbeleid, waaronder ook het kasbeheer van het Rijk. In dit hoofdstuk wordt eerst ingegaan op de rentekosten en de staatsschuld in 2009 en op de belangrijkste mutaties sinds ontwerpbegroting 2008. Daarna wordt stilgestaan bij de beleidsartikelen voor 2009. De beleidsagenda is opgenomen in de bedrijfsvoeringsparagraaf.

De omvang van de staatsschuld ultimo 2009 bedraagt naar verwachting circa € 246 mld., ofwel 39,6% van het BBP. De raming voor de rentekosten in 2009 bedraagt € 9,8 mld. Dit komt overeen met ongeveer 1,6% BBP.

Tabel 1 geeft een overzicht van de gerealiseerde respectievelijk verwachte staatsschuld aan het einde van ieder jaar, alsmede de daarbij behorende meerjarige rentekosten. Daarnaast is tevens de interne schuldverhouding met aan de schatkist gelieerde instellingen opgenomen.

¹ Exclusief het FES en het AOW-spaarfonds.

In tabel 2 worden de belangrijkste mutaties in de rentekosten vanaf de ontwerpbegroting 2008 weergegeven. De operationele doelstellingen die ten grondslag liggen aan de beleidsmatige mutaties worden toegelicht in 2.2.

¹ Stand ontwerpbegroting betreft in deze tabel het saldo van de rente-uitgaven en -ontvangsten vermeerderd met het saldo van de overige apparaatuitgaven en -ontvangsten. Dit totale saldo wordt aangeduid als rentekosten. Uitsplitsing vindt plaats in de beleidsartikelen en in de verdiepingsbijlage.

De rentekosten over de staatsschuld liggen voor een groot deel vast. Dit komt omdat deze kosten grotendeels het gevolg zijn van de tekortontwikkeling in het verleden en de keuzes die toen gemaakt zijn in het financieringsbeleid. Mutaties in de kosten worden veroorzaakt door een aantal factoren. In de eerste plaats wijzigen de rentekosten als gevolg van nieuwe swaps afgesloten in de periode na verschijnen van de vorige begroting. In de tweede plaats wijzigen de rentekosten als gevolg van nieuwe ramingen voor het saldo. Als de nieuwe saldoraming tegenvalt ten opzichte van de vorige raming, dan stijgen de rentekosten. Als de saldoraming meevalt, dalen de rentekosten. In de derde plaats leiden bijstellingen in de rekenrente tot mutaties in de rentekosten. Tot slot ontstaan er mutaties als gevolg van dat deel van de schuld dat in een jaar wordt geherfinancierd. Als de rente waartegen schuld opnieuw wordt uitgegeven en de omvang van de uitgifte afwijken van de hiervoor in de raming gemaakte veronderstellingen, heeft dit budgettaire consequenties. Deze zijn in de tabel zichtbaar.

2.1 De beleidsagenda

Zie de bedrijfsvoeringsparagraaf.

2.2 De beleidsartikelen

2.2.1 Financiering staatsschuld

2.2.1.1 Algemene beleidsdoelstelling

Algemene doelstelling

Schuldfinanciering tegen zo laag mogelijke rentekosten onder acceptabel risico voor de begroting.

Omschrijving van de samenhang in het beleid

Het risicobeleid is gebaseerd op een zo efficiënt mogelijke financiering van de staatsschuld. Efficiënt wil zeggen tegen zo laag mogelijke kosten, gegeven een aanvaardbaar risico voor de begroting. In 2008 is een nieuw risicokader geïmplementeerd. Op basis van het evaluatierapport «Risicomanagement van de Staatsschuld»1, is besloten dat per 2008 gebruik wordt gemaakt van een benchmark. De benchmark die voor de periode 2008–2011 door de minister is vastgesteld is een 7-jaars gecentreerde portefeuille. De benchmark is eenduidig gedefinieerd en schrijft precies voor hoe en tegen welk rendement in theorie zou moeten worden gefinancierd. In de praktijk zal de financiering afwijken van wat de benchmark voorschrijft. Immers de invulling van de werkelijke financiering zal een combinatie zijn van gecontinueerd uitgiftebeleid en het gebruik van renteswaps. Gebruik van de benchmark als stuurvariabele is eenduidig en transparant en prikkelt tot slimme inzet van financieringsinstrumenten.

De prestatiemeting komt neer op het beoordelen van de mate waarin het Agentschap erin slaagt de benchmark te benaderen. Het gaat dan om zowel de kosten als het risico van de benchmark. Over de prestatie van het Agentschap wordt ex-post gerapporteerd.

Verantwoordelijkheid

De minister van Financiën is eindverantwoordelijk voor schuldfinanciering tegen zo laag mogelijke kosten onder acceptabel risico voor de begroting.

Externe factoren

Fluctuaties in het renteniveau bepalen mede de rentelasten en het risico op mogelijke mee- of tegenvallers daarin. Met het risico- en financieringsbeleid wordt geprobeerd de kosten en het risico te beperken.

Daarnaast kunnen als gevolg van het algemene budgettaire beleid en de conjunctuur, via het begrotingssaldo, veranderingen optreden in de financieringsbehoefte van de Staat. In het financieringsbeleid wordt door een deel van de schuld te financieren op de geldmarkt getracht een buffer aan te brengen die onverwachte wijzigingen in de financieringsbehoefte kan opvangen.

2.2.1.2 Budgettaire gevolgen van beleid

¹ Als gevolg van afronding in miljoenen kan de som der delen afwijken van het totaal.

Toelichting op budgettaire gevolgen van beleid

De totale uitgaven en totale ontvangsten zijn opgebouwd uit vier onderdelen. Ten eerste worden rentelasten en rentebaten verantwoord. Ten tweede zijn de aflossing en uitgifte vaste schuld in de tabel opgenomen. Als derde onderdeel is de mutatie vlottende schuld opgenomen. De vierde post betreft de apparaatuitgaven.

Rentelasten en rentebaten

Binnen de rentelasten wordt een onderscheid gemaakt tussen de rentelasten vaste schuld (schuld met een oorspronkelijke looptijd langer dan een jaar), de rentelasten vlottende schuld (korter dan een jaar) en uitgaven voortijdige beëindiging. De grootste post binnen de rentelasten wordt gevormd door de rentelasten over de vaste schuld. De raming hiervoor is opgebouwd uit de rentelasten van bestaande leningen en de rentelasten van nog uit te geven schuld. De wijze waarop deze raming tot stand komt, wordt verder toegelicht in de verdiepingsbijlage. De rentelasten over de vlottende schuld bestaan uit de rentelasten van kortlopende leningen (DTC’s) en rentelasten over op de geldmarkt tijdelijk opgenomen liquiditeiten.

De rentebaten vaste schuld bestaan uit baten samenhangend met renteswaps. De Staat maakt gebruik van deze swaps sinds 2001. De huidige swapportefeuille zorgt per saldo voor een verkorting van de looptijd van de portefeuille, waardoor sprake is van rentebaten. Nieuwe swapcontracten en wijzigingen in de raming voor de korte rente kunnen leiden tot een wijziging in deze baten. De rentebaten vlottende schuld bestaan voornamelijk uit een vergoeding over tijdelijk op de geldmarkt uitgezette liquiditeiten als gevolg van een positief schatkistsaldo.

Aflossingen en uitgifte vaste schuld

Ieder jaar wordt een deel van de vaste schuld afgelost omdat het einde van de looptijd van leningen wordt bereikt. Daarnaast kan in het lopende jaar op beperkte schaal sprake zijn van vervroegde aflossingen, omdat de Staat een permanente inkoopfaciliteit beschikbaar stelt waarmee beleggers bepaalde oude leningen vroegtijdig kunnen terugverkopen aan de Staat.

De raming van de uitgifte van vaste schuld is opgebouwd uit de raming voor de aflossingen en de raming voor het tekort op kasbasis. Er wordt dus verondersteld dat de afgeloste schuld weer opnieuw wordt uitgegeven en dat daarnaast extra uitgifte van vaste schuld plaatsvindt om een eventueel begrotingstekort te financieren. In werkelijkheid zal de uitgifte van vaste schuld afwijken van de som van het tekort en de aflossingen, omdat de uit te geven hoeveelheid vaste schuld wordt verkleind of vergroot door de hoeveelheid kortlopende schuld te laten toe- of afnemen. Dit leidt tot een mutatie in de vlottende schuld.

Apparaatuitgaven

De apparaatuitgaven staatsschuld bestaan uit de personele en materiële kosten van het Agentschap van het ministerie van Financiën dat het beheer van de staatsschuld uitvoert. Daarnaast worden hier kosten verantwoord die samenhangen met de uitgifte van schuld. Het grootste deel van deze kosten betreft provisies voor banken die DSL’s afnemen. 

Grafiek 1: Budgetflexibiliteit art.1 Financiering staatsschuld

Toelichting

Voor de begroting IXA Nationale Schuld is de budgetflexibiliteit zeer gering, omdat de verplichtingen voornamelijk voortvloeien uit de in het verleden opgebouwde schuld. De verplichtingen die opgenomen zijn in de begroting IXA Nationale Schuld zijn daarom op grond van de Comptabiliteitswet 2001 gelijk gesteld aan de uitgaven.

De ontvangsten en uitgaven zijn voor 100% als juridisch verplicht aan te merken. De beleidsmatige ontvangsten en uitgaven met betrekking tot de operationele doelstelling bestaan uit renteontvangsten en rentebetalingen als gevolg van transacties op de geldmarkt en kapitaalmarkt.

2.2.1.3 Operationele doelstelling

Operationele doelstelling

Benaderen van de resultaten van de benchmark door zo efficiënt mogelijk te voorzien in de financieringsbehoefte van de Staat.

Motivering

Om van jaar tot jaar binnen het risicokader zo efficiënt mogelijk te voorzien in de financieringsbehoefte van de Staat en zo de benchmark zo goed mogelijk te benaderen.

Instrumenten

Voor het realiseren van de algemene doelstelling, schuldfinanciering tegen zo laag mogelijke kosten onder acceptabel risico, kan de Staat een aantal instrumenten inzetten:

• uitgifte van leningen op de kapitaalmarkt: DSL’s;

• uitgifte van leningen op de geldmarkt: DTC’s;

• uitgifte van commercial paper (CP);

• geldmarktdeposito’s;

• renteswaps;

• inkoop van leningen op de kapitaalmarkt.

Elk jaar wordt vastgesteld wat de optimale inzet van instrumenten is. Op de kapitaalmarkt wordt uitgegeven in leningen met looptijden van 3 tot 30 jaar. Afhankelijk van de financieringsbehoefte worden jaarlijks een tot drie nieuwe leningen uitgegeven. Door de inzet van swaps kan het risico in de portefeuille als gevolg van uitgifte van kapitaalmarktleningen worden bijgestuurd in de richting van de benchmark.

Bij de schuldfinanciering spelen overwegingen ten aanzien van de markt – die indirect bijdragen aan reputatie en lagere kosten – een belangrijke rol.

• Vanuit liquiditeitsoverwegingen is het belangrijk om leningen in voldoende omvang uit te geven.

• Een strip- en destripfaciliteit en ook een repofaciliteit dragen bij aan verhandelbaarheid en liquiditeit van staatsleningen.

• Daarnaast is jaarlijkse uitgifte van een nieuwe eurolening in het 10-jaars segment wenselijk om een volledige rentecurve tot 10 jaar te handhaven.

• Een transparant en consistent uitgiftebeleid wordt door de markt op prijs gesteld.

• Voor de plaatsing van leningen op de markt en het onderhouden van de markt voor staatsleningen wordt nauw samengewerkt met banken (Primary Dealers en Single Market Specialists).

• Door road-shows, presentatie, persberichten en publicaties (o.a. jaarbericht en kwartaalbericht) worden beleggers geïnformeerd (transparant en tijdig).

• Actuele informatie wordt geplaatst op de websitewww.dsta.nl.

Om schommelingen in de financieringsbehoefte te kunnen opvangen moet de geldmarkt voldoende groot zijn. Dit betreft zowel regulering van het schatkistsaldo als opvangen van fluctuaties in kasstromen als gevolg van uitgifte en aflossing van kapitaalmarktleningen. Ook met inkoop van kapitaalmarktleningen kunnen onvoorziene fluctuaties in de financieringsbehoefte worden opgevangen.

Na afloop van elk jaar wordt de prestatie van het Agentschap gespiegeld aan de benchmark. De rendementen waartegen in theorie in enig jaar gefinancierd moet worden zijn gebaseerd op de marktrendementen in dat jaar. Kosten voor de benchmark zijn daarom niet ex-ante vast te stellen.

2.2.1.4 Overzicht onderzoek naar de doelmatigheid en de doeltreffendheid van beleid

* De algemene doelstelling wordt geëvalueerd in de herijking van het risicomanagement.

** Het risicokader wordt in principe elke vier jaar geëvalueerd.

*** AD = Algemene Doelstelling, OD = Operationele Doelstelling

2.2.2 Kasbeheer

2.2.2.1 Algemene beleidsdoelstelling

Optimaal kasbeheer van het Rijk en van de instellingen die aan de schatkist zijn gelieerd.

Omschrijving van de samenhang in het beleid

Om publieke middelen doelmatig te beheren en daarbij financiële risico’s te voorkomen. Dit wordt nader toegelicht in de Eerste wijziging van de Comptabiliteitswet 2001 (Kamerstukken II 2001/02, 28 035, nr. A).

Verantwoordelijkheid

De minister van Financiën is verantwoordelijk voor het beheer van publieke middelen en geldstromen.

Externe factoren

• Het onderkennen van de voordelen van geïntegreerd middelenbeheer door daarvoor in aanmerking komende instellingen;

• De kwaliteit van de met het bankwezen afgesloten contracten ter afhandeling van het betalingsverkeer van de rijksoverheid.

2.2.2.2 Budgettaire gevolgen van beleid

¹ Als gevolg van afronding in miljoenen kan de som der delen afwijken van het totaal.

² De posten uitgaven mutaties in rekening-courant en deposito’s en ontvangsten mutaties in rekening-courant en deposito’s zijn gesaldeerd weergegeven.

³ De rentelasten vanwege het FES vervallen vanaf 2008. Vanaf 2008 is conform de afspraken in het Coalitieakkoord sprake van een vaste FES-voeding waarbij de voeding uit gasbaten bij begrotingswet wordt vastgesteld. Door deze manier van vaststellen van de gasbatenvoeding van het fonds is de FES-voeding uit rentebaten niet meer relevant.

Toelichting op budgettaire gevolgen van beleid

Algemeen

De ontwikkeling van de uitgaven en ontvangsten wordt beïnvloed door de deelnemers aan het geïntegreerd middelenbeheer. Deelnemers zijn de sociale fondsen, RWT’s en de baten-lastendiensten. Mutaties in de inbreng van middelen worden zichtbaar bij de post mutaties in rekening-courant en deposito’s, ontvangen aflossingen en verstrekte leningen.

Rentelasten en rentebaten

De saldi op de rekening-courant en deposito bepalen tezamen met de rentetarieven de rente-uitgaven in het kader van het geïntegreerd middelenbeheer.

De stand van de uitstaande leningen bepaalt eveneens samen met de rentetarieven de rentebaten vanwege het geïntegreerd middelenbeheer.

Volgens huidige inzichten lopen de rentelasten de komende jaren op. Belangrijke oorzaak hiervoor is de ontwikkeling van het AOW-spaarfonds. Dit fonds wordt groter door de jaarlijkse inbreng.

De rentebaten nemen de komende jaren naar verwachting geleidelijk toe, omdat het bedrag aan uitstaande leningen toeneemt.

Leningen en aflossingen

In de komende jaren zal elk jaar het bedrag dat aan nieuwe leningen wordt verstrekt groter zijn dan het bedrag dat op lopende leningen wordt afgelost. Daarmee neemt elk jaar het totaal aan RWT’s en baten-lastendiensten uitgeleende bedrag toe.

Mutaties in rekening-courant en deposito

Voor het geïntegreerd middelenbeheer vormt een toename van de saldi rekening-courant en deposito’s een ontvangst. Dalingen van de saldi vormen uitgaven. Het verwachte verloop van de mutaties wordt gedomineerd door de geraamde ontwikkeling van de rekening-courant saldi van de sociale fondsen.

Grafiek 2: Budgetflexibiliteit art.2 Kasbeheer

Toelichting

De ontvangsten en uitgaven zijn voor 100% als juridisch verplicht aan te merken. De beleidsmatige ontvangsten en uitgaven met betrekking tot operationele doelstelling 1 bestaan uit rente-ontvangsten over aan baten-lastendiensten en RWT’s verstrekte leningen respectievelijk uit rentebetalingen over door baten-lastendiensten, RWT’s en sociale fondsen aangehouden rekening-couranttegoeden en deposito’s. De beleidsmatige ontvangsten en uitgaven met betrekking tot operationele doelstelling 2 bestaan uit door banken in rekening gebrachte kosten voor het betalingsverkeer van het centrale kasbeheer.

2.2.2.3 Operationele doelstellingen

2.2.2.3.1 Operationele doelstelling 1

Het kasbeheer van de rijksoverheid en de aan haar gelieerde instellingen doelmatig inrichten.

Motivering

Om publieke middelen risicoloos en met zo laag mogelijke rentelasten te beheren.

Instrumenten

• De verplichting tot het in de schatkist aanhouden van de middelen van Rijk, baten-lastendiensten, sociale fondsen en RWT’s;

• Het via centrale financiering voorzien in de leenbehoefte van aan geïntegreerd middelenbeheer deelnemende instellingen;

• Het begeleiden en adviseren van de deelnemende instellingen;

• Het benaderen van instellingen die op vrijwillige basis hun gelden mogen aanhouden in de schatkist met de daarbij behorende faciliteiten.

Meetbare gegevens

Het aantal deelnemers zal eind 2008 naar verwachting 155 bedragen. Bij het huidige beleid zal het aantal deelnemers verder toenemen met naar verwachting 25 per jaar. Van belang hierbij is dat in 2008 het geïntegreerd middelenbeheer wordt geëvalueerd. Dit leidt mogelijk tot aanpassingen, waardoor de ontwikkeling van het aantal deelnemers anders kan worden dan thans is geraamd.

De baten van het geïntegreerd middelenbeheer voor het Rijk worden lager geraamd dan in eerdere jaren. De redenen hiervoor zijn de hoge korte rekenrente (conform ramingen van het CPB) en de huidige inverse rentecurve. De baten voor het Rijk ontstaan door het verschil tussen de korte en lange rentetarieven. Dankzij het geïntegreerd middelen beheer hoeft de Staat minder te lenen en bespaart hierdoor rente-uitgaven. Hier staan rente-uitgaven tegenover vanwege het aanhouden van de tegoeden door de deelnemers. Per saldo zijn er baten voor de Staat, omdat de tegoeden grotendeels kort worden ingebracht en de Staat veelal lang leent.

Voor de groep RWT’s zullen de baten naar verwachting niet wezenlijk veranderen. Het aantal neemt weliswaar toe, maar hier staat tegenover dat de huidige deelnemers naar verwachting minder zullen inleggen.

De ramingen van de kosten en baten zijn bedoeld als globale indicatie. De uitkomsten zijn afhankelijk van de gehanteerde veronderstellingen. De veronderstellingen zullen in de evaluatie aan de orde komen.

2.2.2.3.2 Operationele doelstelling 2

Het betalingsverkeer van het Rijk betrouwbaar en efficiënt afwikkelen.

Motivering

Om de kwaliteit van de dienstverlening bij het uitvoeren van het betalingsverkeer van het Rijk en de aanvaardbaarheid van de daaraan verbonden kosten te waarborgen.

Instrumenten

• Contracten met commerciële banken;

• Verlenging dan wel vernieuwing (via een Europese aanbesteding) van lopende contracten.

Meetbare gegevens

• Gemiddeld stukstarief van de binnenlandse betalingen van de rijksoverheid;

• Gemiddeld stukstarief van de binnenlandse betalingen van de rijksoverheid als percentage van het gemiddeld markttarief.

In 2008 zal een Europese aanbesteding worden gedaan voor het betalingsverkeer van alle departementen (met uitzondering van de Belastingdienst en het buitenlandse betalingsverkeer van Buitenlandse Zaken). Het nieuwe contract zal in gaan per 1 mei 2009. Voor de Belastingdienst zal in 2010 opnieuw worden aanbesteed. Bij de aanbestedingen zal niet alleen naar de prijs gekeken worden, maar ook naar kwaliteitsaspecten. De verwachting is wel dat het betalingsverkeer van de departementen vanaf 1 mei 2009 voordeliger zal worden. Omdat de prestatie-indicatoren voor circa 90% bepaald worden door het betalingsverkeer van de belastingdienst zal het effect op de indicatoren gering zijn. Het effect zal zichtbaar zijn vanaf 2010. Over de latere jaren is momenteel weinig te zeggen. Daarom wordt er van uitgegaan dat de indicatoren globaal gelijk zullen blijven.

2.2.2.4 Overzicht onderzoek naar de doelmatigheid en de doeltreffendheid van beleid

¹ Bij deze bankcontracten betalingsverkeer is het betalingsverkeer van de Belastingdienst en het buitenlands betalingsverkeer van het ministerie van Buitenlandse Zaken en Defensie uitgesloten. Daar zijn aparte percelen voor.

² AD = Algemene Doelstelling, OD = Operationele Doelstelling.

2.3 Het niet-beleidsartikel

2.3.1 Nominaal en onvoorzien

Vanuit dit artikel vinden overboekingen van loon- en prijsbijstelling naar de loon- en prijsgevoelige artikelen binnen IXA plaats.

3. DE BEDRIJFSVOERINGSPARAGRAAF

Kasbeheer

In 2008 wordt het schatkistbankieren geëvalueerd. De evaluatie leidt mogelijk tot veranderingen in het proces, de condities en de doelgroepen. 2009 zal in het teken staan van de uitwerking hiervan.

Het betalingsverkeer van de rijksoverheid (met uitzondering van de Belastingdienst en het buitenlandse betalingsverkeer van Buitenlandse Zaken) wordt dit jaar aanbesteed. Vanaf 1 mei 2009 zullen nieuwe bankcontracten van toepassing zijn. Tijdens het gehele traject zal extra aandacht besteed worden aan de voorbereiding op SEPA.

4. VERDIEPINGSHOOFDSTUK

4.1 Financiering Staatsschuld

In deze paragraaf wordt toegelicht hoe de raming voor rentekosten en rentebaten is opgebouwd. Ook wordt de totale mutatie sinds de ontwerpbegroting 2008 toegelicht.

Tabel 1 laat de opbouw van de rentelasten vaste schuld zien. De raming voor de rentelasten voor de vaste schuld is opgebouwd uit de rentelasten van de bestaande leningen en de verwachte rentelasten van de nog uit te geven leningen.

¹ Als gevolg van afronding in miljoenen kan de som der delen afwijken van het totaal.

De raming voor de rentelasten vlottende schuld bestaat uit rentelasten die voortvloeien uit de DTC-portefeuille en rentelasten op tijdelijk op de markt opgenomen liquiditeiten.

In tabel 3 en 4 worden de opbouw van de uitgaven en ontvangsten sinds ontwerpbegroting 2008 weergegeven. Deze uitgaven en ontvangsten hebben zowel betrekking op rentekosten- en baten als op aflossingen en de uitgifte van schuld.

Tabel 3 bevat de optelling van alle uitgaven die samenhangen met de staatsschuld. Het gaat hierbij voornamelijk om de uitgaven voor rente en de uitgaven voor aflossingen.

¹ Als gevolg van afronding in miljoenen kan de som der delen afwijken van het totaal.

Tabel 4 bevat de optelling van alle ontvangsten die samenhangen met de staatsschuld. Dit betreft voornamelijk ontvangsten door de uitgifte van vaste schuld. De raming van de hoeveelheid uit te geven schuld wordt gemaakt op basis van de aflossingen, het feitelijk tekort of overschot en andere factoren die het te lenen bedrag verlagen of verhogen.

¹ Als gevolg van afronding in miljoenen kan de som der delen afwijken van het totaal.

4.2 Kasbeheer

In deze paragraaf komt de opbouw van de ramingen met betrekking tot het kasbeheer aan bod. Ook wordt de totale mutatie sinds de ontwerpbegroting 2008 toegelicht.

Afgezien van de alleen de interne boekhouding van het Rijk betreffende rentevergoedingen aan het AOW-spaarfonds, bestaan de rentelasten grotendeels uit rentebetalingen aan baten-lastendiensten, RWT’s en Sociale Fondsen in het kader van geïntegreerd middelenbeheer (tabel 5).

¹ Als gevolg van afronding in miljoenen kan de som der delen afwijken van het totaal.

Het meerjarig verloop van de rentelasten in het kader van geïntegreerd middelenbeheer hangt onder meer samen met de verwachte mutaties in de rekening-couranttegoeden (tabel 6).

¹ Toename minus afname van de saldi; als gevolg van afronding in miljoenen kan de som der delen afwijken van het totaal.

De rentebaten bestaan vrijwel in hun geheel uit rentebetalingen door baten-lastendiensten en RWT’s in het kader van geïntegreerd middelenbeheer (tabel 7).

¹ Als gevolg van afronding in miljoenen kan de som der delen afwijken van het totaal.

Het meerjarige verloop van de rentebaten in het kader van geïntegreerd middelenbeheer hangt onder meer samen met de verwachte netto leningverstrekking (tabel 8).

¹ Als gevolg van afronding in miljoenen kan de som der delen afwijken van het totaal.

In tabel 9 en 10 wordt de opbouw van de uitgaven en ontvangsten sinds de ontwerpbegroting 2008 weergegeven.

¹ Als gevolg van afronding in miljoenen kan de som der delen afwijken van het totaal.

¹ Als gevolg van afronding in miljoenen kan de som der delen afwijken van het totaal.

4.3 Nominaal en onvoorzien

De nieuwe mutaties vloeien voort uit de toerekening van de loonbijstelling aan de loongevoelige begrotingsartikelen.

5. BIJLAGEN

5.1 Lijst met afkortingen

5.2 Begrippenlijst

Baten-lastendienst

Een onderdeel van de Rijksoverheid waarvoor afwijkende beheersregels gelden gericht op het bevorderen van bedrijfsmatig werken. Belangrijk aspect hierbij is dat het baten-lastenstelsel wordt toegepast en de dienst toegang heeft tot een leen- en depositofaciliteit bij de minister van Financiën.

Commercial Paper (CP)

Schuldbewijzen met een korte looptijd die kunnen worden ingezet om tijdelijke kastekorten van het Rijk te financieren. CP is een geldmarktinstrument dat wordt uitgegeven en verhandeld op discontobasis. CP kent flexibele uitgiftemomenten en looptijden. Bovendien bestaat de mogelijkheid uit te geven in vreemde valuta. CP is een aanvulling op het DTC programma voor wat betreft de kortere looptijden.

Comptabiliteitswet 2001

In de Comptabiliteitswet 2001 is het beheer van de financiën van het Rijk vastgesteld. De diverse hoofdstukken in deze wet gaan in op onder andere de begroting, het begrotingsbeheer en de bedrijfsvoering van het Rijk, het toezicht van de ministers en de verantwoording van het Rijk.

Deposito

Het deposito is geld dat door een belegger voor een bepaalde rentevaste periode tegen een rentevergoeding is ondergebracht bij een bank of – in het geval van geïntegreerd middelenbeheer – bij de schatkist van de Rijksoverheid. De looptijd van een deposito kan variëren van een dag (zogeheten daggeld) tot meerdere jaren.

Dutch State Loans (DSL’s)

Engelse benaming voor Nederlandse staatsleningen.

Dutch Treasury Certificates (DTC’s)

Engelse benaming voor Nederlands schatkistpapier. Schuldbewijzen met een korte looptijd uitgegeven door het Rijk om tijdelijke kastekorten van het Rijk te financieren. DTC’s worden uitgegeven en verhandeld op discontobasis. DTC wordt uitgegeven in looptijden van 3 tot en met 12 maanden op vooraf vastgestelde data.

EMU-saldo

Het EMU-saldo heeft betrekking op het vorderingensaldo van de overheid op transactiebasis. Het vorderingensaldo geeft de mutatie in het saldo van de financiële activa en passiva van de collectieve sector weer. Omdat het EMU-saldo betrekking heeft op de totale collectieve sector is niet alleen het vorderingensaldo van het Rijk van belang, maar ook de vorderingensaldi van de sociale fondsen en de lokale overheid. Weergave op transactiebasis wil zeggen dat de economische handeling die leidt tot de uitgave of ontvangst (transactie) zoveel mogelijk als meetmoment wordt genomen.

EMU-schuld

Het totaal van de uitstaande leningen ten laste van de gehele collectieve sector. Dit is de optelsom van de uitstaande leningen ten laste van het Rijk, de sociale fondsen en de lokale overheid, minus de onderlinge schuldverhoudingen tussen deze drie subsectoren. De EMU-schuld is een brutoschuldbegrip.

FES

Tot en met 2007 werd het Fonds Economische Structuurversterking gevoed met een deel van de aardgasbaten, alsmede met de rentevrijval (na dividendderving) samenhangend met de ontvangsten uit de verkoop van staatsdeelnemingen, of uit opbrengsten van veilingen van etherfrequenties. Vanaf 2008 is sprake van een vaste FES-voeding waarbij de voeding uit gasbaten bij begrotingswet wordt vastgesteld. Door deze manier van vaststellen van de gasbatenvoeding van het fonds is de FES-voeding uit rentebaten niet meer relevant en is derhalve komen te vervallen. De middelen uit het FES worden gereserveerd voor investeringsprojecten van nationaal belang die de economische structuur versterken.

Gecentreerde portefeuille

Een portefeuille die gekenmerkt wordt door een gelijkmatig aflosprofiel dat in stand gehouden kan worden door voortdurend in één en dezelfde looptijd leningen uit te geven.

Geïntegreerd middelenbeheer

Het bundelen van publieke middelen gericht op een doelmatig kasbeheer. Publieke middelen zijn middelen die verkregen zijn bij of krachtens de wet ingestelde heffing(en).

Gevestigde schuld

Leningen met een oorspronkelijke looptijd van meer dan één jaar. Wordt veelal aangeduid met de term vaste schuld.

Liquiditeit

In een markt met voldoende liquiditeit kunnen grote aan- en verkooporders verhandeld worden zonder dat dit een substantieel effect op de prijs (koers) heeft.

Nationale schuld

Vaste (gevestigde) en vlottende schuld van de Staat zoals die samenhangt met het artikel Financiering staatsschuld en het artikel Kasbeheer in deze begroting.

Primary Dealers

Sinds 1999 maakt de Staat gebruik van een stelsel van Primary Dealers voor de distributie en promotie van Nederlandse staatsleningen. Het stelsel bestaat uit een groep banken (op dit moment 12). Bij het samenstellen van de groep Primary Dealers wordt veel aandacht besteed aan een goede balans tussen banken die zijn gericht op de lokale, de regionale, en de mondiale markten. Deze balans is gewenst met het oog op het bereiken van een brede spreiding aan eindbeleggers in Nederlandse staatsobligaties.

Het belangrijkste doel van de samenwerking met de Primary Dealers is om de markt voor Nederlandse staatsleningen liquide te houden. Met alle Primary Dealers is een éénjarig contract aangegaan. De Primary Dealers verplichten zich om DSL’s af te nemen, te verspreiden en te promoten. Tot de verplichtingen hoort ook een maandelijkse rapportage over de verrichte activiteiten. Tegenover deze verplichtingen staat het exclusieve recht om DSL’s bij het Agentschap af te nemen en gebruik te maken van de repo- en stripfaciliteit. De Primary Dealers ontvangen daarnaast een financiële vergoeding die afhankelijk is van de afgenomen hoeveelheid DSL’s bij emissies.

Rechtspersoon met een Wettelijke Taak (RWT)

Een zelfstandige organisatie die in een wet geregelde taak uitvoert met behulp van publiek geld, welk geld is verkregen bij of krachtens de wet ingestelde heffing.

Rekening-courant

Een rekening waarover in de regel giraal betalingsverkeer wordt afgewikkeld en waaruit (een deel van) de onderlinge financiële verhouding is op te maken tussen de houder van de rekening en de instelling alwaar de rekening wordt aangehouden.

Rekenrente

Boekhoudkundig veronderstelde rente in begroting en meerjarencijfers.

Renteswap

Een renteswap is een contract tussen twee partijen waarin wordt overeengekomen om gedurende de looptijd een vaste rente te ruilen tegen een variabele rente (meestal 6 of 3 maanden).

Repofaciliteit

Een instrument om de liquiditeit van staatsleningen en DTC’s te garanderen. Onder bepaalde condities kunnen Primary Dealers (en in het geval van DTC’s ook Single Market Specialists) in geval van schaarste staatsleningen of DTC’s lenen van de Staat tegen een vergoeding.

Schatkistsaldo

Saldo op de rekening van het Rijk bij De Nederlandsche Bank.

SEPA betaalproducten

SEPA (Single Euro Payments Area) is een marktgedreven initiatief en dient er voor te zorgen dat burgers en bedrijven in de Eurozone met dezelfde betaalmiddelen (giro- en bankoverschrijvingen, automatische incasso en kaartbetalingen) en onder dezelfde voorwaarden hun betalingen kunnen afhandelen binnen de gehele Eurozone. In dat kader hebben de Europese banken Europese standaarden opgesteld waaraan zij ook de bestaande nationale betaalproducten willen laten gaan voldoen. Dit betekent dat de bestaande nationale betaalproducten op (korte) termijn zullen worden vervangen door nieuwe pan-Europese betaalproducten of zullen gaan voldoen aan de Europese standaarden.

Single Market Specialists

Een aantal geselecteerde banken die naast de Primary Dealers deelnemen aan het DTC-marktstelsel, een in 2001 op initiatief van de Nederlandse Staat gestart marktstelsel. Onderdeel van het stelsel is de quotering van DTC’s op MTS Amsterdam. In het stelsel nemen zowel Primary Dealers als een aantal geselecteerde banken deel, die zich Single Market Specialists mogen noemen. Naast de verplichting tot het quoteren krijgen deze partijen exclusief toegang tot de elektronische veilingen DTC’s. Ook kunnen de partijen beroep doen op een repofaciliteit voor DTC’s.

Staatsschuld

Het totaal van de uitstaande geldelijke leningen van de Staat (vaste en vlottende schuld) is de bruto staatsschuld. Leningen met een oorspronkelijke looptijd van meer dan één jaar vormen de vaste (gevestigde) staatsschuld. Leningen met een oorspronkelijke looptijd van maximaal één jaar vormen de vlottende staatsschuld. Soms wordt een ruimere definitie gebruikt voor de vlottende staatsschuld, namelijk bestaande uit leningen met een oorspronkelijke looptijd van maximaal twee jaar. De staatsschuld is niet gelijk aan de EMU-schuld, die een breder begrip meet.

Strip- en destripfaciliteit

Een stripfaciliteit stelt beleggers in staat een bepaalde lening te ontbinden. Dat betekent dat de hoofdsom en elk van de coupons van de specifieke lening apart verhandeld kunnen worden. Een destripfaciliteit daarentegen biedt de mogelijkheid om een reeks van coupons aan een hoofdsom te binden en op deze manier een nieuwe lening te creëren.

Vaste schuld

Leningen met een oorspronkelijke looptijd van meer dan één jaar. Wordt ook wel gevestigde schuld genoemd.

Vlottende schuld

Leningen met een oorspronkelijke looptijd van maximaal één jaar.

nr. 2MEMORIE VAN TOELICHTING

A. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING BIJ HET WETSVOORSTEL

Wetsartikel 1 (uitgaven/verplichtingen en ontvangsten)

De begrotingsstaten die onderdeel uitmaken van de Rijksbegroting, worden op grond van artikel 1, derde lid, van de Comptabiliteitswet 2001 elk afzonderlijk bij de wet vastgesteld en derhalve ook gewijzigd. Het onderhavige wetsvoorstel strekt ertoe om voor het jaar 2009 wijzigingen aan te brengen in de begrotingsstaat van Nationale Schuld.

De in de begrotingsstaat opgenomen begrotingsartikelen worden in onderdeel B van deze memorie van toelichting toegelicht (de zgn. begrotingstoelichting).

B. BEGROTINGSTOELICHTING

1. Leeswijzer

Deze tweede suppletore begroting bevat de voorgestelde wijzigingen ten opzichte van de eerste suppletore begroting 2009. In deze begroting wordt onderscheid gemaakt tussen enerzijds de schuld die extern wordt gefinancierd en anderzijds de schulden of tegoeden die verschillende aan de schatkist gelieerde instellingen hebben bij de minister van Financiën. De begroting IXA is daarom opgebouwd uit twee beleidsartikelen. Het artikel Financiering staatsschuld heeft betrekking op de extern gefinancierde schuld terwijl het artikel Kasbeheer betrekking heeft op de schuldverhouding tussen de minister van Financiën en de instellingen die aan de schatkist zijn gelieerd. Ook het betalingsverkeer van de rijksoverheid wordt in dit artikel verantwoord. De begroting IXA bestaat naast de twee hierboven beschreven beleidsartikelen tevens uit een niet-beleidsartikel in verband met loon- en prijsbijstelling.

In paragraaf 2.1 worden de belangrijkste mutaties gepresenteerd die zich voordoen op beide beleidsartikelen. In paragraaf 2.2 is in de tabel budgettaire gevolgen van beleid een overzicht opgenomen van alle mutaties die zich voordoen op de afzonderlijke beleidsartikelen en van de nieuwe standen. Hierbij is, gezien de totale omvang van de uitgaven en ontvangsten op de begroting IXA, gekozen voor afronding in hele miljoenen.

In de 2de suppletore IXB zijn de mutaties met betrekking tot de kredietcrisis verwerkt op artikel 2 en 3. Een totaaloverzicht van de kredietcrisismaatregelen is opgenomen in de Najaarsnota.

Budgetflexibiliteit

De mate van budgetflexibiliteit kan worden afgeleid uit het nog niet-juridisch verplichte deel van de geraamde programma-uitgaven. Voor de begroting IXA Nationale Schuld is deze budgetflexibiliteit zeer gering, omdat de verplichtingen voornamelijk voortvloeien uit de in het verleden opgebouwde schuld. De verplichtingen die opgenomen zijn in de begroting IXA Nationale Schuld zijn daarom op grond van de Comptabiliteitswet 2001 gelijk gesteld aan de uitgaven.

2. Het beleid

2.1. Belangrijkste mutaties

In de onderstaande tabel worden de mutaties in de netto rentekosten (rentelasten minus rentebaten plus uitgaven voor schulduitgifte) weergegeven. Er is een verdeling gemaakt naar achterliggende oorzaak.

Tabel 1 Overzicht belangrijkste suppletore mutaties in de netto rentekosten (x € 1 mln.)

¹ Stand ontwerpbegroting betreft in deze tabel het saldo van de rente uitgaven enontvangsten vermeerderd met het saldo van de overige apparaatsuitgaven en -ontvangsten (uitgaven en ontvangsten voortijdige beëindiging en overige kosten schulduitgifte). Het saldo van de mutatie in de uitgaven en ontvangsten op deze posten op artikel 1 en 2, zoals weergeven in tabellen 2 en 3, is gelijk aan de optelling van regel 1 t/m 6 van bovenstaande tabel.

Hieronder worden de verschillende mutaties kort toegelicht. Voor een uitgebreide toelichting wordt verwezen naar de afzonderlijke artikelen en de toelichtingen onder de tabellen budgettaire gevolgen van beleid.

1. Renteswaps worden afgesloten om het renterisico van de staatsschuld te sturen. Een renteswap is een overeenkomst tussen twee partijen waarmee gedurende de looptijd van de swap een vaste rente wordt geruild tegen een variabele rente. Als gevolg van verschillen tussen de rente die wordt betaald en de rente die wordt ontvangen, ontstaan netto rentebaten of -lasten. Door het afsluiten van nieuwe renteswaps zijn de rentelasten licht gestegen.

2. De geraamde rentelasten van de staatsschuld zijn gebaseerd op een prijs- en volumecomponent. De raming voor de financieringsbehoefte, de volumecomponent, is neerwaarts bijgesteld als gevolg van nieuwe inzichten in het begrotingssaldo (op kasbasis). Doordat minder schuld wordt uitgegeven, dalen de rentelasten.

3. Een verandering in de rekenrente leidt tot wijziging van de geraamde rentekosten. De rekenrente is niet veranderd sinds de eerste suppletore wet.

4. De raming van de rentelasten in een lopend jaar bestaan uit rentelasten van al uitgegeven leningen (realisaties) en uit een raming van de rentelasten van leningen die nog uitgegeven gaan worden. In de loop van het jaar wordt een steeds groter deel bepaald door de realisaties. Omdat de realisaties lager zijn geweest dan de ramingen is de raming neerwaarts bijgesteld.

5. Door overname van schulden van Fortis Bank Nederland is er sprake van rentebaten. De raming is aangepast op basis van realisaties.

6. Omdat de deelnemers van het schatkistbankieren meer inbrengen (via rekening courant en deposito’s) dan lenen is er sprake van een schuldpositie van de Staat ten opzichte van de deelnemers. Vanwege de schuldpositie heeft de Staat rentekosten: het saldo van rentelasten vanwege de inbreng van deelnemers en rentebaten vanwege verstrekte leningen. Op basis van realisatiecijfers over 2009 worden de rentelasten – en hiermee ook de rentekosten – voor 2009 momenteel lager ingeschat.

2.2 De beleidsartikelen

2.2.1 Artikel 1 Financiering staatsschuld

In de onderstaande tabel worden de mutaties op artikel 1 Financiering staatsschuld, dat betrekking heeft op de extern gefinancierde schuld, weergegeven. Conform Europese voorschriften (ESR 95) worden inkomsten en uitgaven voor de staatsschuld op transactiebasis begroot en verantwoord.

Tabel 2 Budgettaire gevolgen van beleid artikel 1 Financiering staatsschuld Bedragen x € 1 mln.

¹ Als gevolg van afronding op miljoenen kan de som der delen afwijken van het totaal.

Toelichting:

Aflossing en uitgifte vaste schuld en mutatie vlottende schuld

De vlottende schuld daalt omdat het begrotingstekort van het Rijk lager is dan bij de eerste suppletore wet is geraamd. De bijstelling van het tekort van het Rijk wordt volledig verwerkt in de geldmarkttransacties. Daarom zijn er geen wijzigingen bij de uitgifte en aflossing vaste schuld.

Rentelasten en rentebaten

De lagere rentelasten vanwege de vaste schuld worden veroorzaakt doordat bij de uitgifte veelal een lagere rente is gerealiseerd dan de rekenrente.

De rentebaten vlottende schuld komen naar verwachting hoger uit dan eerder geraamd, onder onder andere vanwege de hogere baten op de leningen aan Fortis Bank Nederland.

2.2.2 Artikel 2 Kasbeheer

In de onderstaande tabel worden de mutaties op artikel 2 Kasbeheer, dat betrekking heeft op de schuldverhouding tussen de minister van Financiën en de instellingen die aan de schatkist zijn gelieerd alsmede op het betalingsverkeer van de rijksoverheid, weergegeven.

Tabel 3 Budgettaire gevolgen van beleid artikel 2 Kasbeheer Bedragen x € 1 mln.

¹ Als gevolg van afronding op miljoenen kan de som der delen afwijken van het totaal.

Toelichting:

Algemeen:

De totale uitgaven en ontvangsten zijn opgebouwd uit vier onderdelen: (1) rentelasten en rentebaten, (2) mutaties in leningen en aflossingen, (3) mutaties in rekening-courant en deposito’s en (4) apparaatuitgaven. Onder de rentelasten vallen de rentebetalingen aan batenlastendiensten, RWT’s en sociale fondsen over de bij het Rijk aangehouden rekening-couranttegoeden en deposito’s. Daarnaast maken ook de – louter de interne boekhouding van het Rijk betreffende – rentevergoedingen aan het AOW-spaarfonds deel uit van de rentelasten. De rentebaten bestaan vrijwel in hun geheel uit renteontvangsten over aan baten-lastendiensten en RWT’s verstrekte leningen. Mutaties in leningen, aflossingen, rekening-courant en deposito’s bepalen de mutaties in de schuldverhouding van het Rijk met de baten-lastendiensten, RWT’s en sociale fondsen in het kader van geïntegreerd middelenbeheer. De apparaatuitgaven ten slotte betreffen met name de vergoedingen aan bankinstellingen voor het geïntegreerd middelenbeheer.

Verstrekte leningen en ontvangen aflossingen

De verstrekte leningen en aflossingen zijn hoger dan eerder geraamd. Dit heeft twee oorzaken. Ten eerste is het leenplafond van de baten-lastendiensten verhoogd. Ten tweede zijn meer leningen verstrekt aan rechtspersonen met een wettelijke taak (RWT’s). Met name door de nieuwe deelnemers is meer geleend dan eerder ingeschat.

Mutaties in rekening-courant en deposito’s

Een daling van een rekening courant saldo van een deelnemer aan het schatkistbankieren telt als uitgave voor de Staat, omdat door de daling van het saldo minder geld wordt aangehouden in de schatkist. De grotere daling van de rekening courant saldi wordt volledig veroorzaakt door de sociale fondsen.

Rentelasten en rentebaten

Op basis van realisatiecijfers over 2009 worden de rentelasten voor 2009 momenteel lager ingeschat. De rentebaten veranderen marginaal, omdat de meeste rente-ontvangsten bestaan uit renteontvangsten op leningen die al voor het indienen van de eerste suppletore wet zijn afgesloten.

Artikel 3 Nominaal en onvoorzien

Vanuit dit artikel vinden overboekingen van loon- en prijsbijstellingen naar de loon- en prijsgevoelige artikelen binnen IXA plaats. In de onderstaande tabel worden de mutaties in de loon- en prijsbijstelling weergegeven.

Tabel 4: Nominaal en onvoorzien Bedragen x € 1 000

Toelichting:

De loon- en prijsbijstelling is tussen de 1e en 2e suppletore begroting uitgedeeld. Daarom is de mutatie (per saldo) nul.

nr. 2MEMORIE VAN TOELICHTING

A. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING BIJ HET WETSVOORSTEL

Wetsartikel 1

De begrotingsstaten die onderdeel uitmaken van de Rijksbegroting, worden op grond van artikel 1, derde lid, van de Comptabiliteitswet 2001 elk afzonderlijk bij de wet vastgesteld en derhalve ook gewijzigd. Het onderhavige wetsvoorstel strekt ertoe om voor het jaar 2009 wijzigingen aan te brengen in de begrotingsstaat van Nationale Schuld.

De in die begrotingsstaat opgenomen begrotingsartikelen worden in onderdeel B van deze memorie van toelichting toegelicht (de zgn. begrotingstoelichting).

B. BEGROTINGSTOELICHTING

1. Leeswijzer

Deze eerste suppletore begroting bevat de voorgestelde wijzigingen ten opzichte van de Ontwerpbegroting 2009. In deze begroting wordt onderscheid gemaakt tussen enerzijds de schuld die extern wordt gefinancierd en anderzijds de schulden of tegoeden die verschillende aan de schatkist gelieerde instellingen hebben bij het ministerie van Financiën. De begroting IXA is daarom opgebouwd uit twee beleidsartikelen. Het artikel Financiering Staatsschuld heeft betrekking op de extern gefinancierde schuld van de Staat. Het artikel Kasbeheer heeft betrekking op de schuldverhouding tussen het ministerie van Financiën en de instellingen die aan de schatkist zijn gelieerd alsmede op het betalingsverkeer binnen de rijksoverheid. De begroting IXA bestaat naast de twee hierboven beschreven beleidsartikelen tevens uit een niet-beleidsartikel in verband met loon- en prijsbijstellingen.

In paragraaf 2.1 worden de belangrijkste beleidsrelevante mutaties gepresenteerd die zich voordoen op beide beleidsartikelen. In paragraaf 2.2 is in de tabel budgettaire gevolgen van beleid een overzicht opgenomen van alle mutaties die zich voordoen op de afzonderlijke beleidsartikelen en van de nieuwe standen die daaruit voortvloeien. Hierbij is, gezien de totale omvang van de uitgaven en ontvangsten op de begroting IXA, gekozen voor afronding in hele miljoenen. Paragraaf 2.3 bevat het niet-beleidsartikel.

Budgetflexibiliteit

De mate van budgetflexibiliteit kan worden afgeleid uit het niet-juridisch verplichte deel van de geraamde programma-uitgaven. Voor de begroting IXA Nationale Schuld is deze budgetflexibiliteit zeer gering, omdat de verplichtingen voornamelijk voortvloeien uit de in het verleden opgebouwde schuld. De verplichtingen die opgenomen zijn in de begroting IXA Nationale Schuld zijn daarom op grond van de Comptabiliteitswet 2001 gelijk gesteld aan de uitgaven.

2. Het beleid

2.1 Overzicht belangrijkste mutaties

In de onderstaande tabel zijn de belangrijkste mutaties in de netto rentekosten (rentelasten minus rentebaten vermeerderd met kosten voor schulduitgifte) weergegeven. Een overzicht van alle mutaties die zich voordoen op de afzonderlijke beleidsartikelen is opgenomen in paragraaf 2.2.

Overzicht belangrijkste mutaties sinds ontwerpbegroting (x € 1 mln) 2009

¹ Stand ontwerpbegroting betreft in deze tabel het saldo van de rente uitgaven en -ontvangsten vermeerderd met het saldo van uitgaven en ontvangsten voortijdige beëindiging en overige kosten schulduitgifte. Het saldo van de mutatie in de uitgaven en ontvangsten op deze posten op artikel 1 en 2, zoals weergeven in tabellen 2 en 3, is gelijk aan de optelling van regel 1 t/m 6 van bovenstaande tabel.

Hieronder worden de verschillende mutaties toegelicht:

1. Een renteswap is een overeenkomst tussen twee partijen waarmee gedurende de looptijd van de swap een vaste rente wordt geruild tegen een variabele rente. Als gevolg van verschillen tussen de rente die wordt betaald en de rente die wordt ontvangen, ontstaan netto rentebaten of -lasten. Ten behoeve van risicomanagement zijn nieuwe renteswaps afgesloten. Hierdoor zijn de netto ontvangsten op de swapportefeuille gedaald. De netto rentekosten stijgen hierdoor.

2. De geraamde rentelasten van de staatsschuld zijn gebaseerd op een prijs- en volumecomponent. De prijscomponent van de geraamde rentelasten van de staatsschuld betreft de rekenrente. Hiervoor worden ramingen van het CPB gehanteerd. De lange en korte rekenrente zijn beiden neerwaarts bijgesteld voor 2009 (van 5% naar 3,75% resp. van 4,75% naar 1,5%). Dit leidt tot een neerwaartse bijstelling van de rentelasten.

3. De raming voor de financieringsbehoefte, de volumecomponent, is opwaarts bijgesteld als gevolg van nieuwe inzichten in het begrotingssaldo voor 2009. Doordat meer schuld wordt uitgegeven, stijgen de rentelasten. Ook de doorwerking van de hogere financieringsbehoefte in 2008 wordt zichtbaar in de rentelasten voor 2009.

4. Na verwerven van de deelneming Fortis Bank Nederland zijn leningen van Fortis Bank SA/NV aan Fortis Bank Nederland overgenomen door de Nederlandse Staat. Tegenover de extra financieringsbehoefte staat daardoor een vordering op Fortis Bank Nederland op artikel 1 van IXA. Door overname van schulden van Fortis Bank Nederland is er sprake van rentebaten. Hierdoor dalen de netto rentekosten op begroting IXA.

5. De rentekosten vanwege de interne schuldverhouding betreffen de netto-rentekosten en zijn gelijk aan het verschil tussen de rente-uitgaven en rente-ontvangsten van het Rijk vanwege de schuldverhouding met de deelnemers aan het schatkistbankieren. De lagere rentekosten worden grotendeels veroorzaakt door de ontwikkeling van de rekening courant saldi van de sociale fondsen. De saldi worden lager dan eerder geraamd. Daarom hoeft het Rijk minder rentevergoeding te betalen aan de sociale fondsen.

2.2 De beleidsartikelen

In de onderstaande tabel worden de mutaties op artikel 1 Financiering Staatsschuld weergegeven. Conform Europese voorschriften (ESR 95) worden inkomsten en uitgaven voor de staatsschuld op transactiebasis begroot en verantwoord.

2.2.1 Financiering Staatsschuld

Budgettaire gevolgen van beleid artikel 1 Financiering staatsschuld(bedragen x € 1 mln)¹

¹ Als gevolg van afronding op miljoenen kan de som der delen afwijken van het totaal.

Toelichting

Algemeen

Door de diverse maatregelen die de Nederlandse Staat naar aanleiding van de kredietcrisis heeft genomen, is de staatsschuld eind 2008 gestegen. Tegenover deze schuldstijging staat ultimo 2008 een vordering van € 44,3 mld. op artikel 1 van begroting IXA. Dit betreffen leningen aan Fortis Bank Nederland. Het is de bedoeling dat Fortis Bank Nederland zo snel mogelijk zelfstandig financiering aantrekt waardoor de staatsschuld en ook de vordering weer zal dalen. Dit wordt geraamd in de mutatie vlottende schuld. Tegenover de daling in de vordering staat echter ook een daling in de staatsschuld die eveneens zichtbaar wordt in de mutatie vlottende schuld. Per saldo is er daardoor geen effect zichtbaar in de mutatie vlottende schuld als gevolg van de aflossing door Fortis Bank Nederland. De effecten op de rentelasten en -baten worden wel zichtbaar in de raming.

Aflossing en uitgifte vaste schuld en mutatie vlottende schuld

Door nieuwe inzichten in het begrotingssaldo stijgt de financieringsbehoefte voor 2009. Van de totale financieringsbehoefte voor 2009 wordt € 48 mld. opgevangen op de kapitaalmarkt. Het resterende deel wordt opgevangen op de geldmarkt. Hierdoor stijgt de vlottende schuld met € 11 mld.

Om de extra financieringsbehoefte als gevolg van maatregelen naar aanleiding van de kredietcrisis op te vangen zijn eind 2008 oude leningen die in 2009 aflopen heropend. Hierdoor is de aflossing vaste schuld in 2009 gestegen met € 2,6 mld.

Door reguliere uitgifte en de introductie van de off-the-run faciliteit stijgt de aflossing vaste schuld in de jaren 2011 en later. De off-the-run faciliteit wordt in beginsel maandelijks ingezet, additioneel aan reguliere uitgiftes. De faciliteit bestaat uit heropening van steeds maximaal drie oude leningen. In de ramingen wordt rekening gehouden met herfinanciering van reguliere en off-the-run uitgiftes in het jaar dat deze aflossen. Hierdoor stijgt ook de uitgifte vaste schuld voor de jaren 2011 en later.

Rentelasten vaste schuld

De rentelasten voor de vaste schuld zijn opwaarts bijgesteld. Dit is grotendeels het gevolg van volume-effecten. Deze omvatten de doorwerking van de extra financieringsbehoefte in 2008 en het hogere kapitaalmarktberoep in 2009. Daarnaast is er sprake van twee tegengestelde prijseffecten. Enerzijds is er in 2009 sprake van netto rentelasten op de renteswaps. Renteswaps worden ingezet voor sturen van het renterisico van de staatsschuld. Mede door de neerwaartse bijstelling van de korte rekenrente voor 2009 stijgen de rentelasten op de swaps (zie ook onder rentebaten). Daartegenover staat dat door de neerwaartse bijstelling van de lange rekenrente de rentelasten voor nieuwe schulduitgifte neerwaarts worden bijgesteld voor 2009. De tegengestelde prijseffecten heffen elkaar grotendeels op. Op het gecombineerde volume- en prijseffect resulteert een opwaartse bijstelling van € 0,7 mld. voor 2009. De opwaartse bijstelling werkt ook door in de latere jaren.

Rentelasten vlottende schuld

Een deel van de financieringsbehoefte als gevolg van de nieuwe inzichten in het begrotingssaldo wordt opgevangen op de geldmarkt. Daarnaast wordt in de rentelasten voor de vlottende schuld in 2009 en latere jaren ook de doorwerking van het hogere geldmarktberoep in 2008 zichtbaar. In 2009 staat tegenover deze opwaartse bijstelling een neerwaartse bijstelling als gevolg van de neerwaartse bijstelling van de korte rekenrente (van 4,75% naar 1,5%). Per saldo blijft daardoor de opwaartse bijstelling in 2009 beperkt tot ca. € 0,1 mld.

Rentebaten vaste schuld

Door neerwaartse bijstelling van de korte rekenrente voor 2009 dalen de rentebaten op de swaps met ca. € 0,2 mld. Een renteswap is een overeenkomst tussen twee partijen waarmee gedurende de looptijd van de swap een vaste rente wordt geruild tegen een variabele rente. In ramingen wordt voor de variabele rente de korte rekenrente gebruikt. Als gevolg van verschillen tussen de rente die wordt betaald en de rente die wordt ontvangen, ontstaan netto rentebaten of -lasten. Daarnaast zijn er nieuwe swaps afgesloten om het renterisico op de staatsschuld te sturen. Het effect van swaps werkt ook door in de raming voor de latere jaren.

Rentebaten vlottende schuld

De rentebaten voor de vlottende schuld worden opwaarts bijgesteld waardoor het effect van de vordering op Fortis Bank Nederland zichtbaar wordt. Een groot deel van de vordering is gebaseerd op variabele rente plus een opslag. Door de neerwaartse bijstelling van de korte rekenrente voor 2009 blijft de opwaartse bijstelling voor 2009 beperkt tot € 0,4 mld. Doordat de omvang van de totale vordering in 2009 naar verwachting terugloopt met ca. 35 mld, is de opwaarts bijstelling van de rentebaten in de latere jaren kleiner dan in 2009.

2.2.3 Kasbeheer

In de onderstaande tabel worden de mutaties op artikel 2 Kasbeheer weergegeven. Deze hebben betrekking op de schuldverhouding tussen de minister van Financiën en de instellingen die aan de schatkist zijn gelieerd alsmede op het betalingsverkeer van de Rijksoverheid.

Budgettaire gevolgen van beleid

Beleidsartikel 2 KasbeheerBedragen x € 1 mln.¹

¹ Als gevolg van afronding op miljoenen kan de som der delen afwijken van het totaal.

Toelichting

Algemeen

De totale uitgaven en ontvangsten zijn opgebouwd uit vier onderdelen: (1) rentelasten en rentebaten, (2) verstrekte leningen en ontvangen aflossingen, (3) mutaties in rekening-courant en deposito’s en (4) apparaatsuitgaven. Onder de rentelasten vallen de rentebetalingen aan baten lasten diensten, rechtspersonen met een wettelijke taak (RWT’s) en sociale fondsen over de bij het Rijk aangehouden rekening-couranttegoeden en deposito’s. Daarnaast maken ook de – louter de interne boekhouding van het Rijk betreffende – rentevergoedingen aan het AOW-spaarfonds deel uit van de rentelasten. De rentebaten bestaan uit renteontvangsten over verstrekte leningen en roodstanden op de rekeningen courant. Leningen, aflossingen, rekening-courant saldi en deposito’s bepalen de schuldverhouding van het Rijk met de deelnemers van het geïntegreerd middelenbeheer (ook wel schatkistbankieren genoemd).

Mutaties in rekening-courant en deposito’s

Deelnemers aan het schatkistbankieren kunnen op twee manieren hun middelen aanhouden in de schatkist: via het aanhouden van een rekening courant tegoed of via het aanhouden van deposito’s. Een daling van het rekening courant saldo of van de aangehouden deposito’s vormt een uitgave voor het Rijk, omdat minder middelen in de schatkist worden aangehouden. Andersom geldt dat een stijging van het saldo rekening courant of van de aangehouden deposito’s als ontvangst telt; er worden immers meer middelen in de schatkist aangehouden. De hogere uitgaven worden volledig veroorzaakt door de daling van de rekening courant saldi van de sociale fondsen. De oorzaken hiervoor vormen lagere premieontvangsten en hogere premiegefinancierde uitgaven. De verandering voor 2009 wordt nu € 5,4 mld. hoger ingeschat en wordt € 6,7 mld.

Rentelasten en rentebaten

Door de daling van de rekening courant saldi van de sociale fondsen betaalt het Rijk minder rentevergoeding. Dit verklaart grotendeels de lagere rente-lasten.

Verstrekte leningen en aflossingen

In 2008 zijn meer leningen verstrekt dan eerder ingeschat is. De verwachting is dat deze ontwikkeling doorzet. Daarom zijn de verstrekte leningen voor de komende jaren opwaarts bijgesteld met € 100 mln. In 2011 is de mutatie € 200 mln, omdat in dat jaar meer herfinancieringen van lopende leningen zal plaatsvinden.

2.3 Niet-beleidsartikel

Vanuit dit artikel vinden overboekingen van loon- en prijsbijstellingen naar de loon- en prijsgevoelige artikelen binnen IXA plaats. In de onderstaande tabel worden de mutaties in de loon- en prijsbijstelling weergegeven.