Samenvatting

Uit de analyse van de gemeentefinanciën volgens de vaste methode van het Financieel Overzicht Gemeenten (FOG) blijkt dat de afgelopen periode – gecorrigeerd voor taakmutaties, areaal- en prijsontwikkeling – gekenmerkt is door een flinke stijging van inkomsten en uitgaven op de gemeentelijke beleidsterreinen. De komende jaren krijgen gemeenten naar verwachting te maken met een grote daling van de financiële ruimte, die voor een belangrijk deel voortkomt uit de verwachte achterblijvende ontwikkeling van de algemene uitkering uit het gemeentefonds bij de areaal – en prijsontwikkeling.

Deze analyse is gebaseerd op een aantal aannames en ramingen die de uitkomsten onzeker maken. Desalniettemin wijst het FOG op de noodzaak voor gemeenten om zich te bezinnen op hun budgettaire beleid voor de komende jaren. In het perspectief van de ruime inkomstenontwikkeling in de afgelopen periode wordt de opgave die uit deze analyse blijkt voor gemeenten realiseerbaar geacht.

Terugblik

In onderstaande tabel wordt teruggekeken naar de financiële positie van gemeenten in de jaren 2006–2010. In de analyse is gebruik gemaakt van de gemeentelijke begrotingscijfers die door het CBS zijn opgesteld. Het gaat daarbij steeds om de netto-uitgaven: de lasten zijn verminderd met de taakgebonden baten, zoals ontvangen specifieke uitkeringen en de opbrengst van heffingen. De verschillen tussen 2006 en 2010 zijn gecorrigeerd voor de effecten van veranderingen in het gemeentelijke takenpakket (taakmutaties), van prijsontwikkeling en van de groei van inwoners, woningen en andere gemeentelijke ontwikkelingen (areaalontwikkeling). De uitkomsten geven volgens deze aanpak een zo goed mogelijke benadering van de gevolgen van gemeentelijke keuzes. In het Periodiek Onderhoudsrapport gemeentefonds, dat als bijlage is bijgevoegd, is een analyse gemaakt van de begrotingsgegevens zonder dat de genoemde correcties zijn aangebracht.

In de jaren 2006–2010 zijn de gemeentelijke inkomsten verruimd, waarmee de gemeenten op nagenoeg alle uitgavenclusters hebben geïntensiveerd. Cumulatief bedraagt de stijging € 1,6 miljard. De stijging ontstaat in de jaren 2007, 2008 en 2009. De stijging doet zich bij alle drie de inkomstenbronnen voor. De grootste uitgavenstijging doet zich voor in het cluster Wegen en water, gevolgd door het cluster Kunst en ontspanning en het cluster Werk en inkomen. Het grootste cluster Maatschappelijke zorg maakt min of meer pas op de plaats. Bij de bescheiden verandering van de uitgaven Openbare orde en veiligheid moet worden bedacht dat sprake is van een stijging uit hoofde van taakmutaties van € 335 miljoen.

Op de gemeentelijke inkomsten uit specifieke uitkeringen en uit rechten en heffingen wordt in de paragrafen 3.5 en 3.6 ingegaan. In beginsel staan tegenover de ontwikkelingen in die inkomsten vergelijkbare ontwikkelingen bij de uitgaven. Zodoende werken zij neutraal door in de analyse. Voor zover dat in de voorbije periode niet het geval is geweest blijken de effecten niet van een zodanige omvang dat zij zichtbaar zijn geworden in de analyse.

Vooruitblik

In tabel 3.4.2 is een beeld gegeven van de financiële ruimte van de gemeenten voor de jaren 2011 tot en met 2014. De basis wordt ontleend aan gegevens uit de Onderhoudsrapportage specifieke uitkeringen 2010 en gemeentelijke begrotingsgegevens over 2010. De ontwikkeling van jaar op jaar bestaat uit correcties voor taakmutaties, prijsontwikkeling en areaalontwikkeling. Een deel van de taakmutaties vloeit voort uit het afgesloten Bestuursakkoord Rijk-gemeenten van 2007.

Het beeld is verder gebaseerd op een aantal aannames dat erg bepalend is voor de uitkomsten van de analyse. Zo sluit de veronderstelling voor de ontwikkeling van het gemeentefonds aan bij de indicatieve bandbreedte voor het accres van € 0 nominaal tot € 0 reëel uit eerdere circulaires. De bandbreedte is daarbij geplaatst in het perspectief van de miljoenennota 2010 en de daarin voorgenomen maatregelen. De geraamde ontwikkeling van OZB en OEM opbrengsten is het resultaat van de standaardbenadering van indexering van de gemeentelijke begrotingen van 2010. Ook deze uitkomsten zijn erg onzeker. Onderdeel van de OEM is het grondbedrijf van gemeenten waarvoor onduidelijk is hoe dit zich de komende jaren na de crisis zal ontwikkelen. De ramingen in de vooruitblik zijn beduidend lager dan de ontwikkeling in de terugblik.

Volgens de analyse ontstaat er de komende jaren een negatieve financiële ruimte. Dit wordt met name veroorzaakt doordat, onder de gehanteerde veronderstellingen, de ontwikkeling van het gemeentefonds kleiner is dan de prijs- en areaalontwikkelingen in deze jaren. De stijging van het areaal is voor een groot deel toe te schrijven aan de groei van het aantal bijstandsontvangers.

Ontwikkeling vermogenspositie

In onderstaande tabel wordt de ontwikkeling van de vermogenspositie van gemeenten aangegeven voor de periode 2002 tot en met 2008 op basis van de rekeningen.

Het eigen vermogen is in de periode 2002 tot en met 2008 toegenomen van € 25,0 miljard tot € 30,0 miljard. Het overgrote deel van deze stijging komt vanuit de groei van de algemene reserve. Tegenover de daling van de bestemmingsreserves staat een stijging van de voorzieningen in diezelfde periode. Dit wordt voornamelijk veroorzaakt door een definitieverandering van de begrippen voorzieningen en bestemmingsreserves in het kader van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten in 2004.

De gegevens in de tabel laten zien dat het niveau van het vreemd vermogen over de periode 2002–2008 eerst in lichte mate is gestegen. Vanaf 2005 is een daling waarneembaar, om in 2008 weer te stijgen. Het totaal aan vreemd vermogen is in 2008 € 44,0 miljard. De post voorzieningen laat in de periode 2002–2008 een stijging zien van € 1,8 miljard. Zoals genoemd wordt deze stijging vooral veroorzaakt door veranderingen vanuit het BBV in 2004.

In vorige gemeentefondsbegrotingen is gewaarschuwd voor overhaaste conclusies op basis van de tabel. Die waarschuwing is nog steeds van kracht. Een eerste kanttekening betreft het gegeven dat in de praktijk verschillen in de wijze van boekhouding bestaan. Daarnaast is bij de interpretatie van de omvang van het eigen vermogen van belang welke risico’s daar tegenover staan. Een deel van de risico’s wordt afgedekt door verzekeringen en voor een deel moeten verplicht voorzieningen worden gevormd. Voor de resterende risico’s dient vooral de algemene reserve als buffer. Voorts betreffen de hier gepresenteerde cijfers een macrobeeld. Gemeenten verschillen sterk in de omvang van de vermogenspositie. Ten slotte gebruikt een aantal gemeenten het eigen vermogen om bespaarde rente toe te voegen aan de exploitatie. De verhouding tussen eigen vermogen ten behoeve van de exploitatie (geblokkeerde eigen vermogen) en vrij aanwendbaar eigen vermogen ligt per gemeente anders, zodat alleen op gemeentelijk niveau een uitspraak mogelijk is of incidentele tegenvallers met reserves zijn op te vangen.