In het Financieel Beeld Zorg (FBZ) staat de ontwikkeling van de zorguitgaven centraal. Hierin worden de financiële ontwikkelingen binnen de Zorgverzekeringswet (Zvw), de Wet langdurige zorg (Wlz) en de begrotingsgefinancierde zorguitgaven (Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015), Jeugdwet en overig begrotingsgefinancierd) afzonderlijk toegelicht.

Het FBZ bestaat uit de volgende onderdelen:

• 1. Inleiding

  • 1.1. Wijzigingen in het FBZ

  • 1.2. Leeswijzer

  • 1.3. Factsheet

• 2. Zorguitgaven in vogelvlucht

  • 2.1. Financieel beeld op hoofdlijnen

  • 2.2. Zorguitgaven onder het Uitgavenplafond zorg

  • 2.3. Ontwikkeling van het Uitgavenplafond zorg t.o.v. de Startnota

  • 2.4. Ontwikkeling van de netto-zorguitgaven t.o.v. de NvW begroting 2018

• 3. Zorguitgaven

  • 3.1. Zorgverzekeringswet (Zvw)

  • 3.1.1. Algemene doelstelling

  • 3.1.2. Rol en verantwoordelijkheid bewindspersonen

  • 3.1.3. Wijzigingen basispakket Zorgverzekeringswet 2019

  • 3.1.4. Verticale ontwikkeling van de Zvw-uitgaven en -ontvangsten

  • 3.1.5. Zorgakkoorden

  • 3.2. Wet langdurige zorg (Wlz)

  • 3.2.1. Algemene doelstelling

  • 3.2.2. Rol en verantwoordelijkheid bewindspersonen

  • 3.2.3. Verticale ontwikkeling van de Wlz-uitgaven en -ontvangsten

  • 3.3. Begrotingsgefinancierde zorguitgaven (Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) en Jeugdwet en overig begrotingsgefinacierd)

• 4. Financiering van de zorguitgaven

  • 4.1. Totaalbeeld

  • 4.2. De financieringssystematiek

  • 4.3. De financiering in 2019

  • 4.3.1. Zorgverzekeringswet (Zvw)

  • 4.3.2. Wet langdurige zorg (Wlz)

  • 4.4. Wat betaalt de gemiddelde burger aan zorg?

• 5. Meerjarige ontwikkeling van de zorguitgaven en -ontvangsten

  • 5.1. Ontwikkeling van de zorguitgaven en -ontvangsten 2009–2019

  • 5.2. Horizontale ontwikkeling van de zorguitgaven 2017–2021

• 6. Verdieping Financieel Beeld Zorg

  • 6.1. Verdieping zorguitgaven in deelsectoren

  • 6.1.1. Zorgverzekeringswet (Zvw)

  • 6.1.2. Wet langdurige zorg (Wlz)

  • 6.2. Fiscale regelingen 2017–2019

1.1. Wijzigingen in het Financieel Beeld Zorg

Het FBZ in de ontwerpbegroting 2019 heeft ten opzichte van de ontwerpbegroting 2018 de onderstaande veranderingen ondergaan:

• Leeswijzer

  In paragraaf 1.1 is een leeswijzer opgenomen waarin uitleg wordt gegeven over de uitgavenkaders vastgesteld voor de kabinetsperiode 2018–2021. Verder worden het Uitgavenplafond zorg, de zorguitgaven en -ontvangsten en de financiering van de zorguitgaven hierin uiteengezet. Vervolgens wordt het onderscheid tussen de premiegefinancierde uitgaven en de begrotingsgefinancierde uitgaven beschreven.

• • Uitgavenplafond zorg en zorguitgaven

  De term Budgettair Kader Zorg (BKZ) is vervangen door Uitgavenplafond zorg.

  De termen BKZ-uitgaven en -ontvangsten zijn vervangen door zorguitgaven en -ontvangsten.

• • Financieel beeld op hoofdlijnen

  In paragraaf 2.1 werd voorheen een grafiek opgenomen met de (voorziene) realisatie 2006–2018, afgezet tegen de trendlijn op basis van de realisatie 2006–2012. Dit is komen te vervallen.

  Voor de nieuwe kabinetsperiode wordt in deze paragraaf in figuur 1 de horizontale ontwikkeling van de zorguitgaven 2017–2021 gepresenteerd, uitgesplitst in diverse onderdelen (loon- en prijsontwikkeling, volumegroei, enkele beleidsmaatregelen en overig) en gecorrigeerd voor overhevelingen. Bij de gecorrigeerde overhevelingen wordt de situatie 2021 als uitgangspunt genomen en worden de jaren 2017 en 2018 gecorrigeerd door het deel van de Wmo (exclusief beschermd wonen) en jeugd dat naar de algemene uitkering van het gemeentefonds is overgeheveld, eruit te halen.

• • Ontwikkeling van het Uitgavenplafond zorg t.o.v. de Startnota

  In paragraaf 2.3 is in tabel 2 de plafondtoets opgenomen voor de kabinetsperiode 2018–2021.

• • Ontwikkeling van de netto-zorguitgaven t.o.v. NvW begroting 2018

  In paragraaf 2.4 is in tabel 3 een beeld gegeven van de totale budgettaire effecten sinds de verwerking van de Startnota in de nota van wijziging begroting 2018.

• • Wijzigingen basispakket zorgverzekeringswet

  In paragraaf 3.1.3 zijn de wijzigingen in het basispakket van de Zorgverzekeringswet per 2019 beschreven.

• • Zorgakkoorden

  Aangezien dit jaar bestuurlijke afspraken zijn gemaakt voor verschillende Zvw sectoren (medisch-specialistische zorg, geestelijke gezondheidszorg, huisartsen- en multidisciplinaire zorg en wijkverpleging) is hierover in het FBZ een aparte paragraaf (paragraaf 3.1.5) opgenomen. In de begroting 2018 stonden de transitieakkoorden voor 2018 centraal, in de begroting 2019 de nieuwe akkoorden voor de periode 2019–2022.

• • Kwaliteitskader Verpleeghuiszorg

  De paragraaf over het kwaliteitskader verpleeghuiszorg is komen te vervallen. Deze was in de vorige begroting opgenomen om een totaaloverzicht te geven van waar de extra middelen voor het kwaliteitskader op het Wlz-artikel verwerkt zijn.

• • De financieringssystematiek

  In paragraaf 4.2 over de financieringssystematiek werden voorheen de figuren 4 en 5 zonder cijfers gepresenteerd. Vanaf deze begroting zijn in beide figuren ook de cijfers opgenomen. Dit geeft een beter beeld van de geldstromen binnen de Zvw en Wlz.

• • Verdeling van de zorglasten

  Aan paragraaf 4.3 is een passage en een tabel (tabel 16) toegevoegd over de lasten van burgers en werkgevers naar aanleiding van de toezegging in de reactie op het rapport van de Commissie Transparantie en Tijdigheid.

• • Horizontale ontwikkeling van de zorguitgaven 2017–2021

  In paragraaf 5.2 werd voorheen de gecorrigeerde horizontale ontwikkeling van de totale zorguitgaven en per domein (Zvw en Wlz) gepresenteerd en vervolgens een vergelijking gemaakt met gemiddelden van eerdere kabinetsperioden. In de correctie werd teruggeredeneerd naar de startsituatie in 1996. Dit is komen te vervallen.

  Voor de nieuwe kabinetsperiode wordt in deze paragraaf in figuur 8, 9 en 10 de horizontale ontwikkeling van de totale zorguitgaven en per domein (Zvw en Wlz) voor de periode 2017–2021 gepresenteerd, gecorrigeerd voor overhevelingen. Bij de gecorrigeerde overhevelingen wordt de situatie 2021 als uitgangspunt genomen en worden de jaren 2017 en 2018 gecorrigeerd door het deel van de Wmo (exclusief beschermd wonen) en jeugd dat naar de algemene uitkering van het gemeentefonds is overgeheveld, eruit te halen. De analyse onder de grafieken van de gemiddelde reële groei van de zorguitgaven over de periode 1996–2017, onderverdeeld in een aantal tijdvakken, is niet gewijzigd.

1.2. Leeswijzer

In deze leeswijzer wordt uitleg gegeven over de uitgavenkaders die zijn vastgesteld voor de kabinetsperiode 2018–2021. Verder worden het Uitgavenplafond zorg, de zorguitgaven en -ontvangsten en de financiering van de zorguitgaven uiteengezet. Vervolgens wordt het onderscheid tussen de premiegefinancierde uitgaven en de begrotingsgefinancierde uitgaven beschreven.

Uitgavenkaders

In Nederland stelt het kabinet aan het begin van een kabinetsperiode zowel een uitgaven- als een inkomstenplafond vast. Het uitgavenplafond maakt duidelijk hoeveel het kabinet tijdens de kabinetsperiode jaarlijks mag uitgeven. Het inkomstenkader maakt duidelijk met hoeveel het kabinet tijdens de kabinetsperiode de belastingen en premies per saldo wil verlichten of verzwaren via maatregelen.

Het Uitgavenplafond zorg en uitgavenbegrippen

Voor de uitgavenkant van de begroting zijn aan het begin van deze kabinetsperiode (2018–2021) afspraken gemaakt over het maximale uitgavenniveau: het Uitgavenplafond. Voor elk jaar wordt een plafond voor de totale uitgaven afgesproken dat niet overschreden mag worden. De hoogte van het Uitgavenplafond wordt vervolgens jaarlijks aangepast aan de loon- en prijsontwikkelingen volgens de inzichten van het Centraal Planbureau (CPB). Verder wordt het Uitgavenplafond aangepast voor onderlinge overboekingen tussen de drie Uitgavenplafonds. De Uitgavenplafonds van de sectoren Rijksbegroting, Sociale Zekerheid Arbeidsmarktbeleid en Zorg samen vormen het totale Uitgavenplafond.

Het Uitgavenplafond (Uitgavenkader) werd bij de voorgaande kabinetsperioden steeds aangepast voor de jaarlijkse prijsstijging (nominale ontwikkeling). Hiervoor werd de CPB-raming van de prijsindex van de nationale bestedingen (pNB) gebruikt. Op voorstel van de 15^e Studiegroep Begrotingsruimte wordt in deze kabinetsperiode het Uitgavenplafond jaarlijks aangepast aan de loon- en prijsontwikkelingen volgens de laatste inzichten van het CPB. Door het Uitgavenplafond te indexeren met de loon- en prijsontwikkelingen speelt de ruilvoetproblematiek geen rol meer in de begrotingsbesluitvorming.

Niet-belastingontvangsten

De eigen betalingen en de eigen bijdragen worden samen gerekend tot de niet-belastingontvangsten. De totale (bruto) zorguitgaven minus deze niet-belastingontvangsten vormen de netto-zorguitgaven.

Plafondtoets

Financiering van de zorguitgaven en de sociale fondsen

De collectieve zorguitgaven worden gefinancierd uit premies (nominale Zvw-premie, inkomensafhankelijke bijdrage Zvw en Wlz-premie), belastingmiddelen (rijksbijdragen) vanuit de begroting (rijksbijdrage voor de financiering van de premie voor jongeren onder de 18 jaar, bijdrage in de Kosten van Kortingen (BIKK)), de eigen betalingen in de Zvw en de eigen bijdragen in de Wlz. De premie-inkomsten worden gerekend tot de collectieve lasten en tellen daarom mee in de inkomstenindicator van het kabinet. Dit betekent dat iedere verandering in de hoogte van de premies wordt gecompenseerd door lastenverzwaring of lastenverlichting elders.

De Zvw en de Wlz zijn verzekeringen, waar iedere volwassene ingezetene in Nederland verplicht premie voor betaalt en aanspraken aan ontleent. Een deel van de financiering loopt via de sociale fondsen, het Zorgverzekeringsfonds (Zvf) en het Fonds langdurige zorg (Flz). Deze fondsen maken geen onderdeel uit van de rijksbegroting, maar behoren wel tot de overheid. Veranderingen in de financiële positie van de fondsen hebben daarom invloed op het EMU-saldo. De fondsen worden gevoed met premies die door het kabinet worden vastgesteld (de inkomensafhankelijke bijdrage Zvw en de Wlz-premie) en de rijksbijdragen. Ook een eventueel exploitatietekort in het Zvf of Flz kan worden gezien als financiering van de zorguitgaven. Het exploitatiesaldo van de fondsen telt mee in het EMU-saldo en de EMU-schuld van het Rijk. Het Rijk moet hiervoor meer (of minder) lenen.

De nominale ziektekostenpremie wordt niet door het kabinet vastgesteld en wordt rechtstreeks door burgers betaald aan zorgverzekeraars. In de begroting is wel een raming opgenomen van de nominale premie. Het Zvf werkt als een vereveningsfonds voor zorgverzekeraars, dat moet zorgen voor een gelijk speelveld. Uit het Flz worden de aanspraken betaald die burgers en instellingen hebben op grond van de Wlz.

In hoofdstuk 4 van het Financieel Beeld Zorg wordt nader ingegaan op de financiering van de zorguitgaven.

Zorguitgaven onder het Uitgavenplafond zorg

De zorguitgaven onder het Uitgavenplafond zorg zijn opgebouwd uit de geraamde premiegefinancierde uitgaven onder de Zorgverzekeringswet (Zvw) en de Wet langdurige zorg (Wlz), en daarnaast een (beperkt) deel van de begrotingsgefinancierde zorguitgaven (Wmo, Jeugdwet en overige uitgaven).

Bij de Wmo- en Jeugdwetuitgaven gaat het om middelen die in het gemeentefonds beschikbaar zijn gesteld voor de zorg en ondersteuning van jeugdigen, ouderen en mensen met beperkingen. Deze uitgaven staan op de begroting van het gemeentefonds van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), maar vallen onder het Uitgavenplafond zorg.

De overige begrotingsgefinancierde zorguitgaven betreffen dat deel van de uitgaven dat verantwoord wordt op de VWS-begroting, maar dat toegerekend wordt aan het Uitgavenplafond zorg. Tot deze categorie behoren onder meer een deel van de uitgaven aan zorgopleidingen, de uitgaven voor zorg, welzijn en jeugdhulp op Caribisch Nederland, en de subsidieregeling abortusklinieken.

In hoofdstuk 3 van het Financieel Beeld Zorg wordt per financieringsbron nader ingegaan op de aard en bijstellingen van de zorguitgaven.

In het verdiepingshoofdstuk «Verdieping Financieel Beeld Zorg» (hoofdstuk 6) wordt een gedetailleerd overzicht gegeven van de ontwikkelingen van de zorguitgaven binnen de Zvw en de Wlz per deelsector.

Begrotingsgefinancierde uitgaven (VWS-begroting)

De VWS-begroting bevat uitgaven voor onder meer preventie, jeugdhulp en sport. Ook uitgaven om het zorgstelsel goed te laten functioneren, maar die niet direct zijn te relateren aan de zorgverlening, komen rechtstreeks ten laste van de begroting. Voorbeelden hiervan zijn de exploitatiekosten van de zelfstandige bestuursorganen (ZBO’s), zoals de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) en het Zorginstituut Nederland. Deze uitgaven worden gerekend tot het Uitgavenplafond Rijksbegroting.

1.3. Factsheet

In onderstaande factsheet wordt de opbouw van de zorguitgaven en -ontvangsten op deelsectorniveau (uitgesplitst naar Zvw, Wlz en begrotingsgefinancierde zorguitgaven) weergegeven voor de jaren 2018 t/m 2023.