Figuur 2.5 laat de reële ontwikkeling van de uitgaven zien. Deze is door het kabinet meerjarig vastgelegd in het uitgavenkader.55 De zorguitgaven groeien aanzienlijk (zie ook de box 1.9 over de zorguitgaven in hoofdstuk 1). De groei van de zorguitgaven is in dit beeld enigszins vertekend, omdat de overschrijding van het budgettaire kader zorg in 2011 de meerjarige groei dempt. Wanneer het budgettaire kader zorg in 2011 niet zou zijn overschreden, zouden de indexcijfers voor de jaren 2012 tot en met 2015 nog hoger uitkomen. In absolute termen groeien de zorguitgaven deze kabinetsperiode (veruit) het meest van alle uitgavencategorieën.
Zorguitgaven groeien absoluut het meest
De zorguitgaven groeien in absolute termen van 61,2 miljard euro in 2011 naar 74,4 miljard euro in 2015 (een groei van 13,2 miljard euro).56 De zorguitgaven blijven naar verwachting na deze kabinetsperiode doorgroeien (mede door vergrijzing en technologische ontwikkeling). De zorguitgaven zijn een belangrijk aandachtspunt bij het op orde brengen van de overheidsfinanciën voor de lange termijn.
Figuur 2.5 Reële ontwikkeling uitgaven periode 2011-2015 (indexcijfers, 2011 = 100)
De sociale zekerheid laat over deze kabinetsperiode een relatief gematigde reële groei van de uitgaven zien. Dit wordt veroorzaakt door de vergrijzing en de daaraan gekoppelde stijging van de AOW-uitgaven. De uitgaven aan sociale zekerheid dalen aan het begin van deze kabinetsperiode onder andere als gevolg van maatregelen uit het regeerakkoord. Daarnaast wordt het beeld voor de sociale zekerheid enigszins vertekend door een intertemporele compensatie tussen 2011 en 2012. Het kader RBG-eng daalt in reële termen. Deze daling wordt grotendeels veroorzaakt door de tekortreducerende maatregelen van het kabinet (de 18 miljard euro). De daling wordt enigszins gemitigeerd, doordat de rentelasten stijgen en binnen het kader RBG-eng in 2011 sprake is van onderuitputting. Hierdoor neemt de relatieve reële groei toe voor de resterende jaren van de kabinetsperiode. Figuur 2.6 laat zien hoe de verschillende begrotingen onder het kader RBG-eng zich reëel ontwikkelen.
Figuur 2.6 Reële ontwikkeling uitgaven begrotingen kader RBG-eng (indexcijfers, 2011 = 100)
Rentelasten groeien reëel het meest
Het sterkst groeien de rentelasten (in reële termen). Deze groeien aan het begin van de kabinetsperiode door de relatief hoge begrotingstekorten. Hierdoor stijgt de schuld en daarmee de rentelasten. Figuur 2.6 toont daarmee de noodzaak om het tekort aan te pakken. De groei van de rentelasten vlakt gedurende de kabinetsperiode af, doordat het begrotingstekort kleiner wordt. Een verbetering van het tekort leidt tot een lagere stijging van de schuld, waardoor de rentelasten verminderen. De uitgaven aan internationale samenwerking groeien de komende kabinetsperiode relatief fors. Deze reële groei komt vooral door hogere afdrachten aan de Europese Unie. De reële groei wordt enigszins vertekend door een eenmalige meevaller in 2011. Zoals bekend, streeft het kabinet naar een verdere substantiële verlaging van de afdracht aan de Europese Unie. De uitgaven aan onderwijs, cultuur en wetenschap blijven reëel ongeveer gelijk (schommelen rond de 100 procent). De uitgaven aan onderwijs stijgen (licht) in reële termen. De maatregelen ten aanzien van de publieke omroep en bij cultuur zorgen voor een daling van de reële groei. Ook de reële groei van uitgaven aan veiligheid en justitie daalt. Dit komt door een aantal maatregelen. Onder andere de hogere griffierechten zorgen voor een reële daling van de netto uitgaven. Door de maatregelen bij defensie daalt de reële groei van uitgaven ongeveer 5 procent in de jaren 2012 tot en met 2015. Ook de reële groei van het Gemeente- en Provinciefonds daalt. Deze daling valt onder andere te verklaren uit de normeringsystematiek (de zogenoemde «gelijk trap op, gelijk trap af»-systematiek): de ombuigingen bij de relevante begrotingen zorgen voor een reële daling van het Gemeente- en Provinciefonds (zie voor de werking box 2.3 Fluctuaties in het Gemeente- en Provinciefonds). Tot slot laten de begrotingen van Infrastructuur en Milieu, Binnenlandse Zaken en Economische Zaken, Landbouw en Innovatie een relatief forse daling zien. Deze reële dalingen worden met name veroorzaakt door de maatregelen die dit kabinet neemt in het kader van de 18 miljard euro. Het gaat hierbij in het bijzonder om de taakstellingen ten aanzien van subsidies en het aantal ambtenaren.
Box 2.3 Fluctuaties in het Gemeente- en Provinciefonds: gelijk trap op, gelijk trap af
Sinds 1995 is de jaarlijkse ontwikkeling van het Gemeente- en Provinciefonds (het zogenoemde accres) gekoppeld aan de jaarlijkse ontwikkeling van de netto gecorrigeerde rijksuitgaven (NGRU). Deze normeringssystematiek zorgt dat, wanneer de relevante uitgaven stijgen, ook de financiën van lokale overheden meeprofiteren. Andersom geldt het zelfde: lagere netto gecorrigeerde rijksuitgaven leiden tot lagere – of minder hoge – fondsen. Anders gezegd: gelijk trap op, gelijk trap af. Omdat de NGRU extreme afwijkingen vertoonden tijdens de financiële en economische crisis, hebben het Rijk en de lokale overheden afgesproken de normeringssystematiek in de jaren 2009, 2010 en 2011 buiten werking te stellen.57
De normeringssystematiek wordt elke vier jaar geëvalueerd en de laatste evaluatie is op Prinsjesdag 2010 naar de Tweede Kamer verstuurd.58 De conclusie in het evaluatierapport luidt dat de normeringssystematiek nog steeds een adequate invulling is van het uitgangspunt dat de fondsen zich evenredig moeten ontwikkelen met de uitgaven van de rijksoverheid. Daarom is in het regeerakkoord opgenomen dat de systematiek per 2012 weer in werking treedt. Wel is de werking van de systematiek iets aangepast. De rentelasten van het Rijk vallen bijvoorbeeld niet langer onder de NGRU. Dit maakt de raming stabieler en beter voorspelbaar. Daarnaast bevatte de evaluatie de aanbeveling om de accresberekening transparanter te maken. Daarom wordt vanaf heden een bijlage opgenomen in de Miljoenennota, waarin wordt onderbouwd hoe de NGRU en de accressen tot stand zijn gekomen.59