Base description which applies to whole site
+Toon begrotingsfasen

2.6.2 De gevolgen voor de Nederlandse begroting van de Europese steunmaatregelen

Hoewel de meeste eurolanden goed op weg zijn om de overheidstekorten terug te brengen, is het niet alle landen in voldoende mate gelukt om zekerheid te scheppen over de budgettaire toekomst en terugbetaalcapaciteit. Het vertrouwen van de financiële markten in deze landen is afgenomen. Hierdoor is de zogenoemde Europese schuldencrisis ontstaan en ontstond de noodzaak om steunmaatregelen te treffen. In eerste instantie betrof het alleen een leningenpakket aan Griekenland. Vervolgens is een tijdelijk noodfonds (European Financial Stability Facility (EFSF)) opgericht, met een permanente opvolger vanaf 2013 (het Europees Stabilisatiemechanisme (ESM)). Hieronder worden de gevolgen van de steunmaatregelen voor de Nederlandse begroting toegelicht.

Griekenland

Het probleem rond de financiële stabiliteit in de eurozone begon in de eerste helft van 2010 met Griekenland. In mei 2010 is daarom een leningenprogramma gestart, met een omvang van in totaal 110 miljard euro. Nederland heeft een aandeel in dit programma van maximaal 4,7 miljard euro over de periode 2010 tot en met 2013.

De bilaterale leningen aan Griekenland zijn niet relevant voor het EMU-saldo, maar wel voor de EMU-schuld. De rentebaten en de rentelasten zijn wel relevant voor het EMU-saldo, maar vallen (volgens de afspraken over crisisgerelateerde maatregelen) niet onder het uitgavenkader. Mogelijk wordt het resterende deel van de bilaterale leningen aan Griekenland (ongeveer 25 miljard euro voor alle eurolanden gezamenlijk) uit het EFSF verstrekt. Hierover lopen momenteel besprekingen in Brussel.

European Financial Stability Facility (EFSF)

Na het overeenkomen van het steunpakket aan Griekenland in mei 2010 bleek dat financiële markten in snel tempo het vertrouwen dreigden te verliezen in de financiële stabiliteit van het eurogebied. Daarop heeft de Eurogroep een tijdelijk crisismechanisme in het leven geroepen, dat samen met het IMF steun kan bieden. Dit crisismechanisme, het EFSF, had een beoogde leencapaciteit van 440 miljard euro. Begin 2011 bleek dat de effectieve leencapaciteit lager uitviel, omdat voor de AAA-rating en de rentelasten, buffers moesten worden aangehouden. Voor het herstel van de leencapaciteit van het EFSF naar het oorspronkelijk beoogde bedrag van 440 miljard euro is gewerkt aan een combinatie van hogere eerstelijns en aanvullende achtervanggaranties. De eerstelijnsgaranties dienen hierbij de directe dekking van de netto leningen van EFSF en de daaraan gekoppelde rentelasten. Aanvullende achtervanggaranties zijn nodig om de AAA-rating van het EFSF te garanderen. Voor Nederland gaat het dan voor de netto leningen en bijbehorende achtervanggaranties om ruim 44 miljard euro. Om te allen tijde de leencapaciteit van 440 miljard euro zeker te stellen, moeten ook de rentelasten worden gegarandeerd. Deze bewegen mee met de renteontwikkeling.

Uitgaande van de CPB-renteramingen in de Voorjaarsnota 2011 is op dit moment voor Nederland sprake van ruim 11 miljard euro aan garanties en achtervanggaranties voor de rentelasten van het EFSF. De totale garantie die Nederland heeft afgegeven voor het EFSF – dus de garantie voor de leningen, de achtervang en de rente – bedraagt 55,9 miljard euro. Naast een garantieverplichting in de begroting IXB van Financiën heeft het EFSF gevolgen voor de EMU-schuld. De EMU-schuld is niet afhankelijk van het afgegeven garantieplafond, maar van de leningen die worden uitgegeven door het EFSF. Een uitspraak van Eurostat heeft bepaald dat de leningen die het EFSF aangaat, proportioneel moeten worden toegerekend aan de EMU-schuld van de landen die garant staan. Nederland heeft op dit moment een aandeel van circa 6,2 procent in de garanties voor de verplichtingen van het EFSF.

Het EFSF van 440 miljard euro is onderdeel van een breder pakket aan maatregelen dat in mei 2010 is overeengekomen. Naast het EFSF is in mei 2010 door de Ecofin ook het European Financial Stability Mechanism (EFSM) opgericht: een faciliteit vanuit de Europese Commissie die leningen kan verstrekken tot een maximum van 60 miljard euro. Daarnaast heeft het IMF destijds aangegeven 250 miljard euro beschikbaar te hebben voor steun, waarmee het totale pakket op 750 miljard euro komt.

Momenteel ontvangen Portugal en Ierland noodleningen uit het EFSF en EFSM. Het Portugese programma omvat in totaal 78 miljard euro, gelijk verdeeld over EFSF, EFSM en IMF. Ierland heeft een programma ter waarde van 85 miljard euro, waarvan 17,5 miljard euro vanuit Ierland zelf en 67,5 miljard euro die is verdeeld over EFSF, EFSM en IMF (inclusief bilaterale leningen vanuit het Verenigd Koninkrijk, Zweden en Denemarken).

Daarnaast is bij de eurotop van 21 juli 2011 een nieuw programma overeengekomen voor Griekenland. Dit programma voorziet in een totaal van 109 miljard euro aan publieke financiering en een bijdrage van 106 miljard euro van de private sector. Het publieke deel wordt verdeeld over het EFSF en het IMF; over de precieze verhouding wordt op korte termijn besloten. Het publieke deel bevat ook credit enhancements, oftewel garanties op de hoofdsom. Deze moeten betrokkenheid van de private sector mogelijk maken. Op het moment van schrijven van deze Miljoenennota wordt de vormgeving van het pakket, inclusief het garantiebeslag op het EFSF, uitgewerkt in Brussel. De precieze gevolgen hiervan voor de begroting zijn op dit moment nog niet volledig te schetsen. Hierbij speelt ook mee dat Griekenland 35 miljard euro zal lenen uit het EFSF om de hoofdsommen voor de betrokkenheid van de private sector te garanderen. Van de 35 miljard euro stellen de Europese Commissie en het IMF dat dit het benodigde bedrag is. Over 30 jaar gerekend wordt dit door de renteaangroei een veel hoger bedrag. Door de vele onzekerheden die gemoeid zijn met de exacte vormgeving, kan in dit stadium geen uitsluitsel gegeven worden over de mate waarop dit beslag legt op de garanties voor het EFSF.

De private sector draagt onder meer bij via een schuldomruil. Dit heeft tot gevolg dat op het moment van omruil Griekenland in default verkeert. Voor de duur van het default staan de eurolanden garant aan de ECB. Het is nog niet duidelijk of dit via het EFSF of op nationaal niveau gebeurt. Deze garantstelling is alleen van kracht tijdens de periode van default; naar verwachting is dit slechts van korte duur, namelijk de tijd die nodig is voor de omruil.

Tijdens de eurotop van 21 juli 2011 is ook besloten om de leningen aan Griekenland uit het EFSF aan te bieden tegen een looptijd van minimaal 15 en maximaal 30 jaar.65 De EFSF leningenvoorwaarden die voor Griekenland gelden, zullen ook voor de EFSF leningen aan Ierland en Portugal gelden. Dit heeft uitsluitend gevolgen voor de (variabele) rentecomponent van de Nederlandse garantie en niet op de garantie op de hoofdsom. In dit stadium is slechts met zeer ruime marges aan te geven wat de gevolgen zijn voor het Nederlandse garantieplafond van het EFSF. Tentatief geldt dat uitgaande van een maximale looptijdverlenging tot 30 jaar voor de gehele leencapaciteit van het EFSF en een rente van 4 procent, de totale Nederlandse garantie voor het EFSF zal worden aangepast van de 55,9 miljard euro, zoals opgenomen in de Voorjaarsnota 2011, naar een plafond van 100 miljard euro als gevolg van de wijziging van de garantie voor de variabele rentelasten samenhangend met de overeen gekomen looptijdverlenging.

Europees Stabilisatiemechanisme (ESM)

Zowel het EFSF als het EFSM zijn tijdelijke mechanismen. Tijdens de Europese Raad van 24 en 25 maart 2011 is een akkoord bereikt over de opzet van het permanente noodmechanisme ESM (Europees Stabiliteitsmechanisme). Dit moet als sluitstuk van de versterkte economische beleidscoördinatie in noodgevallen steun kunnen bieden aan lidstaten. Het ESM volgt vanaf medio 2013 de tijdelijke noodmechanismen EFSF en EFSM op. Afgesproken is dat het ESM een maatschappelijk kapitaal krijgt van 700 miljard euro. Hiervan zal 80 miljard euro geplaatst kapitaal en 620 miljard euro opeisbaar kapitaal zijn. Het Nederlandse aandeel hierin bedraagt ongeveer 5,7 procent. Voor het geplaatste kapitaal stort Nederland in de jaren van 2013 tot en met 2017 circa 915 miljoen euro per jaar. Het Nederlandse aandeel in het opeisbaar kapitaal is 35,5 miljard euro.66 Dit opeisbaar kapitaal is vergelijkbaar met een garantieverplichting en leidt niet direct tot kasuitgaven. Voor het oprichten van het ESM is een verdrag opgesteld. Dit verdrag wordt ter ratificatie voorgelegd aan het Nederlandse parlement. De kapitaalstorting van Nederland is wel relevant voor de EMU-schuld, maar niet voor het EMU-saldo.

Obligatieaankopen ECB

Gelet op de uitzonderlijke omstandigheden in de eurozone heeft de ECB het wenselijk geacht om met ongewone ingrepen de financiële stabiliteit en daarmee de monetaire transmissie in de eurozone te bewaken. Onder het «Securities Markets Programme» (SMP) koopt de ECB, uitsluitend in hele uitzonderlijke situaties, op de secundaire markt staatsobligaties op.

Het Securities Markets Programme (SMP) is een instrument dat tijdelijk van aard is. Het wordt ingezet ten behoeve van het ECB mandaat voor het adequaat laten doorwerken van het monetaire beleid van de ECB op de reële economie. De ECB heeft onder dit programmatot nu toe in totaal 143 miljard euro aan staatsobligaties gekocht.67

De ECB loopt over deze opgekochte obligaties een kredietrisico. Mocht de ECB onverhoopt uit hoofde van het SMP verliezen lijden, dan worden deze naar rato verdeeld over de bij het eurosysteem aangesloten (nationale) centrale banken. Dit risico wordt beperkt door het feit dat de ECB de obligaties tegen marktwaarde opkoopt (wat een afslag op de hoofdsom impliceert).

Box 2.5 Europees semester: Europese aanbevelingen over nationaal begrotingsbeleid

Met de komst van het zogenoemde EU-semester is het voor de Europese Commissie en de Europese Raad makkelijker vroegtijdig eventuele budgettaire en economische problemen te identificeren. Wanneer dat nodig is, kan worden ingegrepen om deze problemen te voorkomen. Lidstaten moeten met ingang van 2011 ieder voorjaar het Stabiliteits- en Convergentieprogramma indien. Hierin beschrijven lidstaten het begrotings- en economisch beleid. Zo wordt op hoofdlijnen in het voorjaar informatie verstrekt aan Europa over de komende begroting. Dit biedt de ruimte om, wanneer nodig, al vroeg in het proces op basis van eventuele aanbevelingen beleidsaanpassingen te doen. Voorheen werden Stabiliteits- en Convergentieprogramma’s ingediend na de besluitvorming over de begroting in de lidstaten. De ruimte voor aanpassingen was zodoende beperkt.

Naast de Stabiliteits- en Convergentieprogramma’s moeten de lidstaten de Nationale Hervormingsprogramma’s in het voorjaar indienen bij de Europese Commissie en de Europese Raad. Hierin moeten lidstaten beschrijven hoe invulling wordt gegeven aan het Europese streven om de economie te versterken. Doordat de Commissie en Raad dit programma tegelijk beoordelen met de Stabiliteits- en Convergentieprogramma’s, kunnen de stukken in samenhang worden bekeken.

Het Nederlandse Stabiliteits- en Convergentieprogramma en het Nationale hervormingsprogramma zijn ook aangeboden aan de Tweede Kamer. In juni 2011 heeft Nederland voor het eerst in het kader van het Europees semester aanbevelingen ontvangen van de Europese Raad. De Europese Raad heeft geadviseerd de begrotingsstrategie voor 2012 en de jaren daarna uit te voeren zoals het kabinet dat gepland heeft. De Raad doet daarbij specifieke aanbevelingen. Het kabinet voert deze aanbevelingen zo goed mogelijk uit. Hoe de diverse aanbevelingen worden uitgevoerd, wordt in de verschillende departementale begrotingen toegelicht.68

Licence