Base description which applies to whole site
+Toon begrotingsfasen

1.2.3 Inspelen op de uitdagingen: crisisbestrijding en crisispreventie

Crisisbestrijding in het eurogebied

De Europese landen hebben het afgelopen jaar uitzonderlijke maatregelen genomen om de stabiliteit van de euro te borgen. In mei vorig jaar kwam Griekenland door de sterk opgelopen rentekosten in acute betalingsproblemen. Het eurogebied reageerde hierop met een reddingspakket voor Griekenland. Tegelijkertijd werd besloten tot de oprichting van Europese steunfaciliteiten, het EFSF en het EFSM.12 Inmiddels is gebleken dat deze faciliteiten niet voor niets zijn opgericht. In november 2010 was de Ierse regering gedwongen om financiering uit het EFSF aan te vragen. Portugal volgde in april 2011. Voor Griekenland bleek het aanvankelijke pakket niet afdoende. Aanvullende steun van het EFSF, het Internationaal Monetair Fonds (IMF) en de private sector, en extra bezuinigingen, privatiseringen en hervormingen in Griekenland bleken noodzakelijk.

Het Nederlandse belang

Nederland profiteert als handelsland met een beperkte binnenlandse markt bij uitstek van Europa. Volgens het CPB levert alleen de Europese interne markt de Nederlander al ongeveer 2000 euro per jaar op.13 De Europese interne markt leidt via schaalvoordelen en intensievere concurrentie tot betere en goedkopere producten. In sectoren waar nog geen sprake is van één Europese interne markt, zoals de bouw en diverse dienstensectoren, ligt de productiviteit en innovatie aanzienlijk lager dan in de Verenigde Staten.14 Volgens de Europese Commissie leidt voltooiing van de interne markt tot 4 procentpunt extra bbp-groei in de komende tien jaar.15 Nederland, transportland met een grote haven en luchthaven, heeft een bijzonder belang bij het wegvallen van de grenzen. De interne markt heeft geleid tot een toename van de Nederlandse export met 18 procent in de loop der jaren.13

Ook de euro heeft een bijdrage geleverd aan deze toename van het handelsvolume.16 Nederlandse ondernemers geven aan substantiële voordelen van de euro te hebben.17 Bedrijven profiteren van het wegvallen van het wisselkoersrisico en transactiekosten. De concurrentie tussen de eurolanden is vergroot en prijsverschillen zijn direct inzichtelijk geworden. Dat resulteert in een betere prijs-kwaliteit verhouding van producten. Momenteel vindt ruim zestig procent van de Nederlandse handel plaats binnen het eurogebied. Duitsland is de grootste handelspartner, maar Nederland handelt ook veel met Italië, Spanje, Portugal, Griekenland en Ierland: 12 procent van onze totale export gaat naar deze landen. Door de muntunie valt de mogelijkheid van een eigen wisselkoers- en monetair beleid weg. De nadelen hiervan zijn het meest zichtbaar in de minder concurrerende economieën.

Beteugelen onrust

Er staat dus veel op het spel voor Nederland met de huidige onrust in het eurogebied. Niet alleen is er een risico dat de genoemde jaarlijkse economische voordelen van de muntunie gedeeltelijk verloren gaan, de directe kosten van de problemen kunnen aanzienlijk zijn.18 Het Nederlandse bedrijfsleven en de financiële sector hebben in Zuid-Europa en Ierland omvangrijke bezittingen opgebouwd, waarvan de waarde nu onder druk staat. Daarbij bestaat een risico dat in de schuldencrisis een vergelijkbare of zelfs ernstigere kettingreactie ontstaat als in de kredietcrisis. Het terugbrengen van financiële stabiliteit is dus voor alle landen in het eurogebied van groot belang.

Box 1.2 Het belang van Nederland in Europa

Door de jaren heen hebben de Nederlandse pensioenfondsen en banken staatspapier van Zuid-Europese overheden gekocht. Als de landen hierop niet terugbetalen, zouden de verliezen dus ook in Nederland neerslaan. Het alternatief zou zijn om de Nederlandse instellingen direct te steunen, maar de rekening kan dan aanzienlijk hoger uitpakken door de grote verwevenheid van het bankwezen. Als een land niet meer aan zijn verplichtingen kan voldoen, kunnen namelijk ook de banken in dat land dit niet meer. Dat kan weer de banken elders in het eurogebied, die bezittingen hebben in Zuid-Europa, in de problemen brengen. Dat de rekening in zo'n geval hoog kan zijn, blijkt wel uit de kredietcrisis, die de Nederlandse overheidsschuld met ruim 20 procent bbp deed oplopen.

In de Europese schuldencrisis hebben we gezien dat er een sterke relatie bestaat tussen landen. Als bijvoorbeeld Griekenland niet meer aan zijn verplichtingen kan voldoen, kan het marktsentiment ontstaan dat ook terugbetaling door andere eurolanden niet gegarandeerd is. De markten kunnen dan ook de andere probleemlanden een hogere rente vragen, wat tot gevolg kan hebben dat deze landen verder onder druk komen.19 Dat heeft ook weer gevolgen voor de banken in deze landen en hun tegenpartijen, de banken elders in het eurogebied. Kortom, er kan een keten van negatieve spillovers in gang gezet worden; een domino-effect. Nederland met zijn open economie en grote financiële sector kan in zo’n scenario forse verliezen leiden.

De leningen stellen de landen in staat om aan hun verplichtingen aan andere landen te blijven voldoen. De voorwaarden van de lening zijn daar ook op aangepast. In ruil voor de leningen moeten de landen zeer ingrijpende hervormingen doorvoeren en de overheidsfinanciën op orde brengen. De overheidsuitgaven worden verlaagd, de belastingen gaan omhoog en belastingontduiking wordt tegengegaan.

Crisisbestrijder IMF vecht mee

In ruil voor zijn deelname aan de Europese steun heeft Nederland harde voorwaarden gesteld. Een eerste cruciale eis van Nederland was dat het IMF betrokken zou worden bij de steun. Het IMF heeft uitgebreide ervaring met de aanpak van schuldencrises, brengt een onafhankelijke blik, zorgt voor aanvullende financiering en schuwt een harde aanpak niet.20 Als onafhankelijke partij kan het IMF goed in de gaten houden of de lenende landen zich daadwerkelijk aan de afspraken houden. Zo constateerde het Fonds in juni dat de tekortreductie in Griekenland achterbleef bij de gemaakte afspraken en werden de uitbetalingen uitgesteld. Betrokkenheid van het IMF was overigens verre van vanzelfsprekend. Diverse landen vonden dat het eurogebied geen inmenging van buiten moest toestaan.

De private sector betaalt mee

Een tweede cruciale voorwaarde van Nederland bij de uitbreiding van de steun aan Griekenland was dat de private sector zou mee betalen. Ook de private houders van Grieks staatspapier hebben immers belang bij het feit dat Griekenland aan zijn verplichtingen kan blijven voldoen (zie box 1.2). Het is vanuit dat perspectief niet meer dan redelijk dat zij ook meedoen aan het verlengen van de leningen om een acuut betalingsprobleem te voorkomen. En door participatie van de private sector op deze wijze zeker te stellen, wordt voorkomen dat als zich in de toekomst onverhoopt verliezen op de leningen voordoen, deze geheel voor rekening van de belastingbetaler komen.21

Structurele hervormingen noodzakelijk

De leningen aan de landen in problemen beperken hun afhankelijkheid van de financiële markten. Hierdoor krijgen ze tijd om orde op zaken te stellen. Deze kostbare tijd die is gekocht moeten de landen gebruiken om de nodige hervormingen door te voeren. Hierover zijn strikte afspraken gemaakt, waaraan moet worden voldaan voordat uitbetaling van de leningen in gedeeltes plaatsvindt. Geld lenen aan de landen in financiële problemen vormt namelijk geen duurzame oplossing voor schuldproblemen. Het saneren van hun begrotingen is cruciaal. Bovendien zijn structurele hervormingen noodzakelijk om de concurrentiekracht te herstellen. In die zin zijn de opgaven voor deze landen vergelijkbaar met die voor Nederland. De omvang van de benodigde aanpassingen en de urgentie waarmee zij doorgevoerd moeten worden, zijn echter aanzienlijk groter.

De begrotingen moeten op orde

Diverse eurolanden nemen omvangrijke maatregelen om de begrotingspositie op orde te brengen. Griekenland heeft bijvoorbeeld het tekort in 2010 met zo’n 5 procent bbp teruggebracht. Bij de noodleningen van het IMF en de Europese Unie is afgesproken dat Griekenland, Portugal en Ierland in de komende jaren zeer forse maatregelen van zo’n 10 procent bbp moeten nemen om hun begrotingstekorten te reduceren. Dat geeft aan hoe moeilijk het is om een eenmaal ontspoorde begrotingspositie te herstellen. In tijden van onrust reageren financiële markten op hoge schulden door een hoge rente te vragen (zie figuur 1.6). Dat leidt weer tot verdere schuldopbouw. Consolidatie is noodzakelijk om het vertrouwen op de financiële markten te herstellen, wat de kosten van het financieren van de staatsschuld beperkt. Zoals in de Miljoenennota 2011 al werd betoogd, kan een geloofwaardige consolidatiestrategie bovendien via positieve vertrouwenseffecten gunstige effecten hebben op de economische groei.

Figuur 1.6 Spreads Europa

Figuur 1.6 Spreads Europa

Ook elders in het eurogebied werken overheden hard aan gezondere overheidsfinanciën. In 2011 vermindert het gemiddelde tekort in het eurogebied naar verwachting tot 4,3 procent, terwijl de tekorten in de VS, Japan en het Verenigd Koninkrijk in 2011 nog respectievelijk 10,0, 9,7 en 8,4 procent bbp bedragen (zie figuur 1.7). In dat licht zijn ook de cijfers van Zuid-Europese lidstaten niet bijzonder slecht. Een illustratie hiervan is de tekortdoelstelling van Spanje van 6,1 procent bbp en een schuld van 60,1 procent bbp in 2011. Dat dit land toch onder druk staat van de financiële markten, is het gevolg van de inmiddels gebarsten bubbel in de vastgoedsector die heeft geleid tot hoge private schulden, in combinatie met problemen bij de spaarbanken en een haperende economie. Landen in het eurogebied kunnen in reactie op dit soort onevenwichtigheden geen eigen monetair beleid voeren. Ook beschikken zij niet over een eigen munt die in waarde kan dalen om het evenwicht te herstellen. Vanwege de beperkte mogelijkheden om onevenwichtigheden te corrigeren, hebben eurolanden dus extra redenen om grote schuldopbouw te vermijden. Dit geldt te meer omdat ook de andere eurolanden last krijgen van schuldproblemen, via de verwevenheid van de economieën en financiële sector in het eurogebied. Dit benadrukt het belang van maatregelen gericht op crisispreventie en de naleving van gemaakte afspraken.

Figuur 1.7 Overheidsfinanciën eurogebied in mondiaal perspectief

Figuur 1.7 Overheidsfinanciën eurogebied in mondiaal perspectief

Crisispreventie in het eurogebied

De euro kan worden gezien als een gemeenschappelijk goed. Iedereen profiteert van de stabiliteit of lijdt onder instabiliteit. Bovendien heeft slecht financieel-economisch beleid in het ene land consequenties voor de ontwikkeling in het andere land (er zijn negatieve grensoverschrijdende spillovers). Dat pleit voor gemeenschappelijke regels om de stabiliteit te bewaken. Met de begrotingsregels die zijn vastgelegd in het EU-verdrag en het Stabiliteits- en Groeipact (SGP) is voorzien in dergelijke regels. Ondanks de inspanningen van Nederland, is de handhaving van deze regels echter onvoldoende geweest (zie figuur 1.8). Het kabinet zet zich daarom hard in om het SGP te versterken met meer automatische sancties en aan te vullen met sterkere nationale regels.

Figuur 1.8 Aantal overtredingen van begrotingsregels SGP, 1999-2010

Figuur 1.8 Aantal overtredingen van begrotingsregels SGP, 1999-2010

Uit deze figuur blijkt ook duidelijk dat het handhaven van begrotingsdiscipline geen garantie is voor financiële stabiliteit. Ierland en Spanje hadden bij aanvang van de crisis bijvoorbeeld een goede staat van dienst op het terrein van de overheidsfinanciën. Zij hadden echter te maken met grote onevenwichtigheden in de economie zoals hoge schulden in de private sector. Een grote instroom van goedkoop geld leidde in deze landen onder andere tot snel stijgende huizenprijzen. Sinds de start van de EMU is bovendien de concurrentiekracht in een aantal landen verslechterd.

Nu de gevolgen van instabiliteit zo pijnlijk duidelijk geworden zijn, is de bereidheid onder de eurolanden toegenomen om betere afspraken te maken om de stabiliteit van het eurogebied te verankeren. Voor landen die uit zichzelf al een sterke economie en gezonde overheidsfinanciën weten te realiseren – waaronder Nederland – is dit een belangrijke stap voorwaarts. De regels verkleinen namelijk het risico dat de stabiele landen geraakt worden door instabiliteit elders.

Box 1.3 Versterkte beleidssamenwerking in Europa

De Europese schuldencrisis toont aan dat betere spelregels en betere naleving daarvan noodzakelijk zijn om financiële stabiliteit in de toekomst te blijven garanderen. Nederland heeft zich hier hard voor ingezet. De lidstaten zijn momenteel in de laatste fase van onderhandelingen met het Europese Parlement over een pakket dat een sterke verbetering zal betekenen van beleidsafspraken in Europa.

  • Versterking preventieve werking SGP: lidstaten met grote risico’s voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën moeten meer doen om hun begrotingssaldo te verbeteren. Meer aandacht voor schuld en overheidsuitgaven.

  • Versterking correctieve werking SGP: naast het EMU-tekort wordt in de toekomst ook meer naar de hoogte van de schuld gekeken. Het wordt zodoende mogelijk om landen aan te pakken die een relatief klein tekort, maar wel een zeer hoge schuld hebben.

  • Nieuwe sancties in het SGP: de Commissie kan in een eerder stadium boetes voorstellen. Lidstaten krijgen minder mogelijkheden om besluiten te blokkeren. Doel is de naleving van het SGP te versterken met meer automatische sancties.

  • Introductie onevenwichtighedenprocedure: schadelijke macro-economische onevenwichtigheden, zoals een aanhoudend tekort op de lopende rekening of opgeblazen huizenprijzen, moeten worden voorkomen.

  • Sancties in onevenwichtighedenprocedure: lidstaten die de stabiliteit van het eurogebied ondermijnen, kunnen sancties krijgen opgelegd.

  • Richtlijn minimumeisen nationale begrotingsraamwerken: lidstaten zullen moeten voldoen aan een richtlijn met minimumeisen op het gebied van nationale begrotingsraamwerken.

Licence