Base description which applies to whole site

4.1 Inleiding

Twee keer per jaar presenteert het kabinet een integrale risicoanalyse waarin de risico’s voor de overheidsfinanciën in beeld worden gebracht: in het Financieel Jaarverslag Rijk en in de Miljoenennota. Door de crisis zijn latente risico’s zichtbaar geworden en heeft de overheid risico’s op de balans genomen, die voorafgaand aan de crisis niet expliciet bij de overheid lagen. Het aantal garanties is toegenomen en bestaande garanties zijn uitgebreid. Garanties kunnen als instrument effectief zijn voor het behalen van bepaalde beleidsdoeleinden. Maar hier zijn ook risico’s aan verbonden. Deze risico’s brengen potentiële kosten voor de schatkist met zich mee. In dit hoofdstuk worden de risico’s voor de overheidsfinanciën toegelicht en het beleid wordt beschreven waarmee deze risico’s worden beheerst. Hiermee wordt ook voldaan aan het verzoek van het parlement 90, mede op basis van een advies van de Algemene Rekenkamer, om integraal en periodiek de ontwikkeling van de risico’s in beeld te brengen.

Dit hoofdstuk biedt een overzicht van de belangrijkste impliciete en expliciete risico’s voor de overheidsfinanciën. In 2011 is via de Schokproef Overheidsfinanciën de samenhang tussen verschillende risico’s bekeken en zijn de effecten van economische en financiële schokken op de economie en de overheidsfinanciën in kaart gebracht. Het komend jaar zal er opnieuw gekeken worden naar de schokbestendigheid van de overheidsfinanciën, en in de Miljoenennota 2015 zal het kabinet een nieuwe Schokproef Overheidsfinanciën presenteren.

Sinds de integrale risicoanalyse in het Financieel Jaarverslag Rijk 2012 heeft zich een aantal ontwikkelingen voorgedaan waar in deze risicoanalyse aandacht aan besteed wordt. Zo zijn er enkele nieuwe garanties geïntroduceerd, zoals de garantie aan De Nederlandsche Bank (DNB) en SNS REAAL (paragraaf 4.2). Ook wordt het garantieplafond van het EFSF verlaagd (paragraaf 4.2). Daarnaast heeft het kabinet naar aanleiding van de aanbevelingen van de Commissie Risicoregelingen (CRR) het garantiekader geïntroduceerd om de risico’s die voortvloeien uit risicoregelingen beheersbaar te houden en garanties af te bouwen (box 4.1.1). Verder is in de eurogroep een akkoord bereikt over directe steun uit het Europese noodfonds ESM aan noodlijdende banken (paragraaf 4.2 en 4.4). Hiermee wordt bijgedragen aan het verbreken van de vicieuze cirkel, door de link tussen kwetsbare overheden en kwetsbare banken af te zwakken. Tot slot zijn recentelijk de toekomstplannen en verkoopopties gepresenteerd voor de deelnemingen in ABN AMRO, ASR en SNS REAAL (paragraaf 4.3). Voordat het kabinet een definitief besluit kan nemen over het starten van de verkoop van ABN AMRO en ASR, wordt bezien of de financiële sector stabiel genoeg is voor een verkoop, of de instellingen er klaar voor zijn, en of er voldoende interesse in de markt is. Over een half jaar wordt beoordeeld of ASR echt klaar is om verkocht te worden; over ongeveer een jaar wordt dit beoordeeld voor ABN AMRO.

Ondanks het streven naar een zo volledig mogelijke risicoanalyse, is het per definitie niet mogelijk om alle impliciete risico’s te beschrijven en te kwantificeren. Dit komt doordat er in principe een oneindige hoeveelheid gebeurtenissen mogelijk is die kan leiden tot schade voor de overheidsfinanciën. Daarnaast kan het onwenselijk zijn om in detail aan te geven voor welke impliciete risico’s de overheid zal bijspringen, omdat hiermee de politieke verwachting kan worden gecreëerd om dat dan ook daadwerkelijk te doen. Afhankelijk van de omstandigheden is het belangrijk dat de overheid voldoende bewegingsvrijheid heeft om al dan niet in te grijpen. Vooraf is immers niet altijd te overzien welke maatregelen passend zijn.

Omdat risico’s zo verschillend van aard zijn, is de manier waarop risico’s worden beheerst niet eenduidig. Dit blijkt ook uit de volgende paragrafen. Een aantal risico’s komt direct tot uitdrukking in de begroting; andere indirect of helemaal niet. Omdat de risico’s vaak zeer verschillend van aard zijn, ook wat betreft het mogelijke budgettair effect, is het onmogelijk om ze één op één te vergelijken of bij elkaar op te tellen. In het algemeen geldt dat hoe gezonder de overheidsfinanciën zijn, hoe beter risico’s gedragen kunnen worden. Het was dan ook belangrijk dat Nederland qua overheidsfinanciën een goede uitgangspositie had toen in 2008 de crisis uitbrak. Met een relatief lage overheidsschuld en met een begrotingsoverschot bleek Nederland in staat de klappen op te vangen. Inmiddels is er sprake van een fors begrotingstekort, ligt de schuld op een aanzienlijk hoger niveau en is de toename van de schuld nog niet gekeerd. Het is daarom belangrijk om zowel de overheidsfinanciën te verbeteren als de risico’s goed te beheersen.

Box 4.1.1 Het garantiekader

Het kabinet introduceert91 een garantiekader aan de hand waarvan de komende jaren het totaal aan uitstaande risico’s teruggebracht gaat worden. Er wordt gekeken naar nieuwe en bestaande regelingen. Hiermee scherpt het kabinet, mede op basis van het advies van de Commissie Risicoregelingen92, het beleid ten aanzien van risicoregelingen aan.

Het garantiekader houdt het volgende in:

  • 1. Voor garanties en leningen is het «nee, tenzij»-beleid van kracht. In lijn met de begrotingsregels blijven nieuwe regelingen en aanpassingen in bestaande regelingen getoetst worden en het toetsingskader blijft onderdeel van de besluitvorming van de ministerraad.

  • 2. Het uitgangspunt is dat voor alle nieuwe regelingen en aanpassingen in bestaande regelingen een horizonbepaling wordt opgenomen. Daarom zullen, analoog aan de regeling voor subsidies, alle nieuwe regelingen en aanpassingen in bestaande regelingen een horizonbepaling bevatten. Ook voor bestaande regelingen wordt in principe een horizonbepaling opgenomen, in lijn met de regel voor subsidies. In de eerstkomende begroting (2015) zal worden vastgelegd dat regelingen over vijf jaar aflopen, tenzij het departement aantoont dat een langere looptijd noodzakelijk is of dat een horizonbepaling schadelijk is voor de specifieke regeling.

  • 3. Het kabinet zal voor nieuwe regelingen en aanpassingen in bestaande regelingen het toetsingskader altijd naar het parlement sturen.

  • 4. Bij nieuwe regelingen en aanpassingen in bestaande regelingen zal er een versobering van (andere) risicoregelingen moeten plaatsvinden. Als bij nieuwe regelingen en aanpassingen in bestaande regelingen het garantieplafond wordt verhoogd, of de reële risico’s of de benutting toenemen, moet er elders versoberd worden.

  • 5. Er komt een regel voor de afbouw van niet-gebruikte plafonds. In de departementale begrotingen zal ieder jaar aangegeven worden hoe het meerjarige gebruik (over de afgelopen vijf jaar) zich verhoudt tot het plafond van de regeling. Als de afwijking meer dan 10 procent is, zal het plafond neerwaarts worden bijgesteld. Slapende regelingen zullen worden stopgezet.

  • 6. Versobering van regelingen wordt bezien. Het kabinet zal het komende jaar in kaart brengen of en, zo ja, hoe bestaande regelingen substantieel versoberd kunnen worden. Daarnaast zal in de toekomst regelmatig, en in ieder geval bij eventuele verlenging van de horizonbepaling de risicopremie worden geactualiseerd.

  • 7. Voor grote en complexe risico’s zal een second opinion gevraagd worden aan een onafhankelijke gespecialiseerde partij ten aanzien van de risicobeheersing en premiestelling.

  • 8. Nederland zal nationaal de transparantie van rapportages over risico’s vergroten en zal er in Europees verband aandringen op vergelijkbare rapportagemethodes.

Bij het toetsen van de regelingen moet rekening gehouden worden met het feit dat een deel van de risicoregelingen niet alleen door Nederland wordt bepaald. Dit geldt zonder meer voor de garanties die verstrekt zijn aan internationale instellingen zoals het IMF en de Wereldbank, en voor de Europese garanties, zoals het EFSF en het ESM. Daarnaast heeft de overheid naar aanleiding van de crisis moeten ingrijpen in de financiële sector en heeft de overheid bilaterale leningen verstrekt aan andere Europese landen. Deze regelingen zijn in principe aflopend. Ook van de uitstaande garanties is een groot deel aflopend.

In de volgende paragrafen wordt, net als in de vorige integrale risicoanalyses, de ontwikkeling van de volgende risico’s in beeld gebracht:

a) Garanties en achterborgstellingen (paragraaf 4.2)

Voor garanties en achterborgstellingen heeft de overheid vooraf aangegeven de kosten voor haar rekening te nemen als er een bepaalde gebeurtenis plaatsvindt. Mede door de economische crisis heeft de overheid de afgelopen jaren veel extra garanties afgegeven. Een voorbeeld hiervan zijn de Europese noodfondsen.

b) Leningen en financiële interventies (paragraaf 4.3)

Sinds de economische crisis is uitgebroken in 2008, heeft de overheid steun moeten verlenen aan de Nederlandse financiële sector en heeft bilaterale leningen verstrekt. Door deze leningen en financiële interventies zijn de risico’s voor de overheidsfinanciën toegenomen.

c) Impliciete crisisgerelateerde risico’s (paragraaf 4.4)

Naast de expliciete risico’s die de overheid loopt op de crisisgerelateerde garanties, leningen en financiële interventies, zijn er ook impliciete risico’s die voortvloeien uit de economische crisis. Voor impliciete risico’s heeft de overheid nooit aangegeven deze te gaan bekostigen. Maar mochten bepaalde situaties zich voordoen, dan kan het toch gebeuren dat de overheid uiteindelijk voor deze kosten aan de lat staat.

d) Risico’s bij staatsdeelnemingen (paragraaf 4.5)

De Staat bezit aandelen in verschillende bedrijven, zoals Schiphol en de Nederlandse Spoorwegen. Ook via de staatsdeelnemingen kan de overheid te maken krijgen met tegenvallers.

e) Risico’s bij decentrale overheden (paragraaf 4.6)

Onder andere door de verslechterde economische situatie kunnen decentrale overheden te maken krijgen met een verslechterde financiële situatie. Ook via de decentrale overheden kunnen er dus risico’s voor de overheidsfinanciën zijn.

f) Risico’s bij instellingen die een publiek belang dienen (paragraaf 4.7)

Er zijn talrijke instellingen die belangrijke maatschappelijke diensten leveren op het terrein van zorg, onderwijs, sociale woningbouw, energie en infrastructuur. Hoewel er veel goed gaat, zijn er de laatste jaren diverse voorbeelden geweest van instellingen waar het mis is gegaan. Dit kan leiden tot zowel impliciete als expliciete risico’s voor de overheidsfinanciën.

g) Onzekerheid in ramingen (paragraaf 4.8)

Een ander risico is dat er tegenvallers ontstaan voor de overheidsfinanciën. Het is duidelijk dat de overheid kosten maakt als er tegenvallers zijn, zoals een hogere werkloosheid en het daarmee gepaard gaande grotere beroep op de werkloosheidsuitkeringen, of een hogere rente.

h) Trendmatige ontwikkelingen (paragraaf 4.9)

Verder zijn er bepaalde trendmatige ontwikkelingen waarvan zeker is dat deze zullen leiden tot kosten voor de overheid, maar waarbij de exacte omvang van deze kosten nog onduidelijk is. Voorbeelden zijn de vergrijzing en klimaatverandering.

Box 4.1.2 Soorten risico's

Er zijn verschillende soorten financiële risico’s te onderscheiden. Veel van deze risico’s zijn niet alleen relevant voor de financiële sector, maar kunnen ook de overheid raken. De belangrijkste risico’s zijn de volgende:

Kredietrisico

Kredietrisico is het risico dat een tegenpartij in een financieel contract niet volledig aan zijn verplichtingen kan voldoen en bijvoorbeeld een lening niet (volledig en/of op tijd) terugbetaalt. Ook kan het zijn dat er extra kosten gemaakt moeten worden om de lening alsnog terug te vorderen, of kunnen er gederfde rente-inkomsten zijn. Via bijvoorbeeld de bilaterale leningen aan Griekenland en IJsland en via de Europese noodfondsen loopt de Nederlandse overheid kredietrisico.

Marktrisico

Marktrisico is het risico dat er verlies wordt geleden op een financiële positie als gevolg van wijzigingen in marktprijzen, zoals de rente of de wisselkoers. De centrale overheid vervult een klein deel van zijn financieringsbehoefte door leningen uit te geven in vreemde valuta’s, zoals Amerikaanse dollars. In beginsel betekent dat dat de overheid een vorm van marktrisico (namelijk valutarisico) loopt over deze leningen. Wanneer de waarde van de euro zou dalen ten opzichte van de dollar zou de overheid de leningen immers tegen een hogere prijs (in euro’s bezien) moeten aflossen. Om te voorkomen dat de overheid aan dit marktrisico blootstaat, gebruikt de overheid valutaswaps. Om het renterisico te beheersen sluit de overheid renteswaps af.

Liquiditeitsrisico

Liquiditeitsrisico houdt in dat een partij die in beginsel solvabel is, op korte termijn over onvoldoende liquide middelen kan beschikken. Dat kan bijvoorbeeld komen omdat de instelling op korte termijn zijn activa niet kan verkopen (niet kan «liquideren»), of omdat de instelling geen toegang heeft tot financiële leenkanalen (bijvoorbeeld een banklening of kredietlijn). Zo kunnen bijvoorbeeld (semi)publieke instellingen te kampen hebben met liquiditeitsproblemen, door de verplichting om onderpand te storten bij banken als bepaalde derivatencontracten een negatieve marktwaarde krijgen.

Systeemrisico

Systeemrisico is het risico dat een probleem bij een partij (bijvoorbeeld een land of een bank) overslaat naar andere partijen (andere landen of andere banken), waardoor het probleem het gehele systeem raakt. De afgelopen jaren heeft de overheid veel maatregelen moeten nemen om deze systeemrisico’s aan te pakken. Zo heeft de overheid steun moeten verlenen aan banken om te voorkomen dat de problemen overslaan naar andere banken en het financiële systeem nog verder onder druk komt te staan. Ook participeert Nederland in de Europese noodfondsen EFSF en ESM om daarmee te voorkomen dat de problemen in sommige landen overslaan naar andere landen, waardoor de stabiliteit in de eurozone onder druk kan komen te staan en de economie kan worden geschaad. Ook worden maatregelen ingevoerd om systeemrisico’s op structurele wijze te beperken (zoals nieuwe kapitaaleisen voor financiële instellingen).

Overige risico’s

Naast de vier bovengenoemde risico’s zijn er ook nog andere risico’s, zoals reputatierisico (het risico op reputatieschade waardoor de bedrijfsvoering wordt geschaad) en operationeel risico (het risico dat de interne processen in een organisatie mislopen).

Licence