In Nederland maakt het Centraal Planbureau (CPB) de macro-economische ramingen die ten grondslag liggen aan de begroting. In andere landen, waar de ramingen meestal niet door een onafhankelijk instituut als het CPB worden gemaakt, blijken de ramingen vaak te optimistisch te zijn en wordt de begroting daardoor vaak gebaseerd op een te hoge verwachting van de economische groei. De ramingen van het CPB kennen niet een dergelijke systematische overschatting van de economische groei. Internationaal gezien staat het CPB dan ook bekend als best practice.
Toch zijn ramingen altijd omgeven met onzekerheid. Het kan dus zijn dat de werkelijke economische ontwikkelingen afwijken van de ramingen. Met name in tijden van crisis is het lastig goede voorspellingen van economische ontwikkelingen te maken. Dergelijke afwijkingen, zoals een lagere economische groei en hogere rentes, hebben grote invloed op de overheidsfinanciën. Bovendien zijn de overheidsfinanciën de afgelopen jaren nog gevoeliger geworden voor economische ontwikkelingen. 113
Als bijvoorbeeld de economische groei lager uitvalt dan verwacht, dan kunnen er tegenvallers voor de begroting ontstaan. Bij een lagere groei vallen namelijk de uitgaven aan werkloosheidsuitkeringen hoger uit en blijven de belastingopbrengsten achter. De Nederlandse begrotingsregels zorgen ervoor dat tegenvallers aan de uitgavenkant beheerst worden door vaste uitgavenkaders. Uitgavenstijgingen bij open-einde regelingen zijn echter lastiger te beheersen dan gebudgetteerde regelingen. Bij open-einde regelingen ontbreekt er immers een «plafond» door wettelijke aanspraken. Als bijvoorbeeld de uitgaven aan bijstandsuitkeringen stijgen, dan moeten in de regel andere uitgaven worden verlaagd om deze stijging te compenseren. Aan de inkomstenkant is er sprake van automatische stabilisatie. Dit houdt in dat mee- of tegenvallers in de belastinginkomsten als gevolg van exogene ontwikkelingen niet worden gecompenseerd en daardoor leiden tot mutaties in het EMU-saldo en de EMU-schuld.
Schommelingen in de rente kunnen ook een groot effect hebben op de overheidsfinanciën. Ieder jaar moet immers niet alleen het begrotingstekort gefinancierd worden, maar moet ook een deel van de overheidsschuld geherfinancierd worden tegen de rente die op dat moment geldt. Op lange termijn brengt een structurele renteverhoging van 1 procentpunt extra rentelasten met zich mee van jaarlijks 4,5 miljard euro (het directe effect uitgaande van een overheidschuld van 450 miljard euro). Een groot deel van de overheidsschuld betreft de staatsschuld, die gefinancierd wordt via leningen met verschillende looptijden. Het beleid van staatsschuldfinanciering is er op gericht dat effectief de looptijd van nieuw afgesloten leningen ongeveer zeven jaar bedraagt. Het hanteren van een gemiddelde looptijd van zeven jaar draagt bij aan de risicobeheersing van de staatsschuld. De extra rentelasten nemen hierdoor namelijk geleidelijk toe, waardoor de overheid meer tijd heeft om maatregelen te nemen om hier goed mee om te gaan, bijvoorbeeld door de schuld af te bouwen. Als de gemiddelde looptijd veel korter zou zijn, bijvoorbeeld maar één jaar, dan zou de rentegevoeligheid van de begroting vele malen groter zijn en zou er veel minder tijd zijn om de nodige maatregelen te nemen. 114
Ook via de inkomstenkant heeft een renteverandering invloed op de overheidsfinanciën. De belastingen die de overheid ontvangt zijn namelijk ook afhankelijk van de rente. Als de rente stijgt, dan kunnen huizenbezitters immers meer hypotheekrente aftrekken. Door de recente wijzigingen in de hypotheekrenteaftrek, zoals de verplichte aflossing van hypotheken, wordt ook indirect dit risico voor de overheidsfinanciën beperkt.
Box 4.8.1 Risico's van een stijgende schuld
Sinds het uitbreken van de economische crisis is de Nederlandse overheidsschuld flink gestegen. In 2007 was de overheidsschuld 45 procent van het bbp, en in 2013 bedraagt de schuld circa 72 procent van het bbp. Dit is deels te verklaren door de steun die de overheid heeft verleend aan de financiële sector (zie paragraaf 4.3). Deels is de schuld opgelopen door lagere belastinginkomsten en fors hogere werkloosheidsuitgaven. Daarnaast is er het zogenoemd noemereffect; omdat de schuld wordt uitgedrukt in procent van het bbp, verslechtert de schuld wanneer het bbp afneemt.
Het CPB heeft de economische effecten van overheidsschuld geanalyseerd115 en komt tot de conclusie dat een zekere mate van overheidsschuld positieve effecten op de economie heeft, maar dat schuld boven een bepaald niveau een belemmering vormt voor economische groei.
Het CPB constateert dat een hogere schuld leidt tot een hogere kapitaalmarktrente. Een hogere rente heeft direct een negatieve effect op de overheidsfinanciën, in de vorm van hogere rentelasten op de staatsschuld. Een hogere rente heeft ook indirect negatieve gevolgen voor de overheidsfinanciën. Het kan bijvoorbeeld leiden tot minder investeringen door bedrijven en een lagere productie, waardoor de groei verder wordt afgeremd. Door een hoge schuld kunnen de overheidsfinanciën als het ware in een neerwaartse spiraal terecht komen: door het negatieve effect van schuld op de rente en economische groei loopt de schuld verder op.
Uit de analyse van het CPB blijkt dat er een toenemend negatieve relatie is tussen schuld en economische groei. Voor eurolanden wordt geschat dat de rente toeneemt en de groei wordt belemmerd bij schuldniveaus tussen 80 en 100 procent van het bbp. Rekening houdend met een buffer ten opzichte van deze schuldniveaus vanwege economische onzekerheden (ter illustratie: sinds de uitbraak van de financiële crisis is de schuld met ruim 30 procent gestegen), beschouwt het CPB schuldniveaus tussen 60 en 80 procent bbp als prudent. Het CPB houdt geen rekening met expliciete of impliciete garanties van de overheid.