Niemand kan permanent op te grote voet leven. Ook de overheidsfinanciën moeten zich aanpassen aan de nieuwe realiteit. Ons bruto binnenlands product maakt een pas op de plaats: in 2014 produceren we in Nederland per saldo net zo veel als in 2007. Tegelijkertijd zijn de overheidsuitgaven in Nederland reëel zo’n 10 procent gestegen (met name als gevolg van groei van de collectieve zorguitgaven en de collectieve uitgaven aan sociale zekerheid). De inkomsten zijn – onder meer als gevolg van de macro-economische ontwikkelingen – aanzienlijk minder hard gestegen. In 2007 en 2008 was sprake van een begrotingsoverschot. In 2014 wordt naar verwachting 306,7 miljard euro uitgeven terwijl de collectieve inkomsten 286,7 miljard euro bedragen. De cumulatie van begrotingstekorten heeft grote gevolgen voor de ontwikkeling van de overheidsschuld (EMU-schuld). Deze is in 2014 ruim 30 procentpunt bbp hoger dan voor de crisis. Bedroeg de EMU-schuld in 2007 nog 259 miljard euro, in 2014 loopt dit naar verwachting op naar 466 miljard euro. Per hoofd van de bevolking loopt de schuld op van 15,7 duizend euro in 2007 naar 27,8 duizend euro in 2014. Sinds 2010 hebben omvangrijke besparingsmaatregelen ervoor gezorgd dat de groei van de overheidsuitgaven is ingeperkt. Het is echter van belang te constateren dat de collectieve uitgaven – ondanks alle besparingspakketten – op niveau zijn gebleven. Ombuigen is dus «minder meer uitgeven». In hoofdstuk 3 wordt uitgebreid ingegaan op het budgettaire beeld.

Zonder ingrijpen blijft het begrotingstekort hoog. Naar verwachting zou het begrotingstekort zonder beleid in 2014 oplopen richting 3,9 procent van het bbp en pas aan het einde van de kabinetsperiode weer richting de 3 procent bbp bewegen, onder de voorwaarde dat de economische groei zich voltrekt zoals geraamd door het CPB. Zonder aanvullend beleid en zonder groeiherstel verliest Nederland grip op de ontwikkeling van de overheidsfinanciën, terwijl met groeiherstel de overheidsfinanciën slechts langzaam zullen verbeteren.

Een groot begrotingstekort kent risico’s. Een groot en oncontroleerbaar begrotingstekort heeft belangrijke onwenselijk effecten.

• • Generationele effecten: de schuld loopt veel sneller op. Dit is een overdracht van de huidige generatie aan toekomstige generaties: er wordt een grotere rekening achtergelaten aan onze kinderen en kleinkinderen.

• • Zondegeld: er blijft langer dan gewenst een groot tekort bestaan. (Steeds meer) rente uitgaven drukken andere productieve uitgaven weg.

• • Situatie op financiële markten: de eurocrisis laat zien dat goede en slechte evenwichten bestaan. Hoewel Nederland op dit moment wordt gezien als een veilige haven is ook de Nederlandse begroting gevoelig voor financiële schokken. Nederland kent in vergelijking met andere Europese landen een relatief hoog primair tekort: los van de rente-uitgaven, schieten de inkomsten zelfs al tekort om de uitgaven te financieren.

• • Geen buffer voor onverwachte tegenslagen: scherp aan de wind zeilen betekent dat de veiligheidsmarges om tegenvallers op te vangen beperkt zijn. Hierbij moet worden bedacht dat het aantal garanties en achterborgstellingen dat op de begroting rust in de afgelopen jaren is toegenomen naar respectievelijk 218,5 miljard in 2014 en 250,4 miljard euro in 2012. Hoofdstuk 4 bevat een integrale risicoanalyse en gaat hier uitgebreid op in; in de Miljoenennota 2015 zal worden gerapporteerd over een uit te voeren schokproef voor de overheidsfinanciën.

• • Voortdurende onduidelijkheid: uitstel van maatregelen betekent dat het begrotingstekort verder oploopt en beleidsonzekerheid richting de toekomst wordt gecreëerd (aangezien dan op enig moment grotere maatregelen nodig zijn). Burgers en bedrijven reageren hierop: extra investeringen of bestedingen worden uitgesteld, omdat minder zekerheid is over de ontwikkeling van het besteedbare inkomen.

Voor geloofwaardig herstel van overheidsfinanciën is een aanvullend pakket noodzakelijk. Om de stabiliteit van de muntunie zeker te stellen hecht Nederland sterk aan een adequate en zorgvuldige handhaving van de Europese afspraken. In het kader van de buitensporigtekortprocedure is Nederland meegegeven om voor de begroting van 2014 voor 1 procent bbp (6 miljard euro) aan aanvullende duurzame maatregelen te nemen. Hoewel volgens de huidige inzichten het buitensporig tekort niet volledig in 2014 gecorrigeerd zal zijn, is het kabinet in het licht van de huidige economische situatie van mening dat met het aanvullende beleidspakket van 6 miljard euro effectief invulling is gegeven aan de aanbevelingen in het kader van de buitensporigtekortprocedure. Het uiteindelijke oordeel hierover is aan de Europese Commissie.

Bij de samenstelling van het pakket is ingezet op het zoveel mogelijk ontzien van actieve ondernemingen en op «werken moet lonen». Tabel 1.1 aan het begin van dit hoofdstuk toont het volledige aanvullend beleidspakket. Dit pakket wordt uitgebreid besproken in Hoofdstuk 3 van deze Miljoenennota (paragraaf 3.2). Belangrijke ombuigingen zitten in de zorg, de sociale zekerheid en de collectieve sector. Samen met een aantal belasting- en premiemaatregelen wordt het begrotingstekort onder controle gehouden. Via uitbreidingen van het kredietinstrumentarium, het mogelijk maken van willekeurige afschrijvingen, een forse lastenverlichting ter compensatie van de oploop van sectorfondspremies en een verhoging van de arbeidskorting worden actieve ondernemingen en de werkgelegenheid ontzien. Ook het onderwijs, de basis voor nieuwe kansen waar jaarlijks zo’n 35 miljard euro aan wordt uitgegeven, wordt opnieuw ontzien.

Aanvullend zijn middelen vrijgemaakt ter stimulering van de economie. Het kader in de inleiding van dit eerste hoofdstuk beschrijft een aantal omvangrijke stimuleringsmaatregelen waarmee kapitaal wordt gemobiliseerd en een impuls aan duurzaamheid en energiebesparing wordt gegeven. Ook op de begroting van een aantal vakdepartementen worden maatregelen ondernomen om de economie te versterken, bijvoorbeeld:

• • Op de begroting van OCW worden begrotingsmeevallers ter grootte van € 204 miljoen ingezet voor kwaliteitsverbeteringen in het onderwijs. Goed onderwijs speelt een belangrijke rol bij de persoonlijke ontplooiing en het maatschappelijke succes van mensen. Naast dit individuele rendement levert onderwijs ook sociale opbrengsten via een hoger nationaal productiviteitsniveau. Uit onderzoek blijkt dat een hogere onderwijskwaliteit zich uitbetaalt in een hogere arbeidsproductiviteit en een grotere welvaart.18

• • Via economische diplomatie zet het kabinet zich actief in voor de belangen van Nederlandse bedrijven in het buitenland, met onder meer een focus op snel groeiende markten zoals China, India of Brazilië. Het kabinet onderneemt op dit terrein de volgende concrete maatregelen. Op de begroting van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking wordt ruimte gemaakt voor de internationalisering van het MKB. Het stimuleringspakket zal bestaan uit ondersteuning van de eerste oriëntatie op internationalisering (5 miljoen euro) en stimulering van ketensamenwerking binnen clusters (5 miljoen euro), gefinancierd uit het budget voor handelsbevordering. Daarbij wordt de zogenaamde ORIO-regeling gemoderniseerd zodat het Nederlandse bedrijfsleven eenvoudiger kan deelnemen aan ontwikkelingsrelevante infrastructuurprojecten in lage en middeninkomenslanden. In navolging van het succesvolle PPP fonds voor Duurzaam Ondernemen en Voedselzekerheid, dat in 2013 leidde tot 29 nieuwe partnerschappen met het Nederlandse bedrijfsleven, wordt in 2014 versneld een nieuwe ronde van 40 miljoen euro beschikbaar gesteld.

Bezuinigingen hebben op korte termijn een negatief effect op de economische groei. In de wetenschappelijke literatuur bestaat een discussie over de timing en het effect van begrotingsconsolidatie op de economische groei, de zogenaamde multiplier-discussie. Deze discussie gaat vooral over de vraag hoe sterk het negatieve effect van bezuinigingen is tijdens de crisis. Een groot aantal economen wijst op grotere negatieve effecten bij besparingsmaatregelen in laagconjunctuur. Ook wijzen economen op lagere multipliers bij een snel oplopende publieke schuld, naast de op zichzelf staande nadelen hiervan (Box 2.4 in hoofdstuk 2). Hoewel besparingen ontegenzeggelijk gepaard gaan met negatieve directe bestedingseffecten op de economie, hangt de grootte van het effect uiteindelijk af van de vormgeving van het aanvullend beleidspakket. Het volledig uitstellen van maatregelen is geen serieuze optie. Burgers weten dat er maatregelen genomen moeten worden en zullen pas weer vertrouwen krijgen als ze zien dat de noodzakelijke aanpassingen zijn genomen.

Duurzame groei en evenwichtige inkomensverdeling gaan hand in hand. In de economische theorie bestaat een uitruil tussen gelijkheid (een platte inkomensverdeling) en doelmatigheid (lees: economische groei), omdat herverdeling de prikkel om hard te werken remt. 19 Zo moeten de arbeidsaanbodeffecten bij belastingmaatregelen niet veronachtzaamd worden vanuit het belang van duurzame economische groei. Tegelijkertijd leren de ervaringen van de afgelopen decennia dat een hoge economische groei ook samen kan gaan met een relatief gelijke inkomensverdeling. Een goede werking van instituties, in het bijzonder op het gebied van onderwijs en arbeidsmarkt, beïnvloedt tegelijkertijd de economische groei èn de sociale cohesie. Goed onderwijs vergroot de mogelijkheden voor opwaartse mobiliteit. Dit is goed voor de productiviteit van de Nederlandse economie en draagt bij aan een gelijkmatige inkomensverdeling. Deze inzichten worden al decennia in praktijk bewezen door landen met een zeer hoog welvaartsniveau en een relatief sterk gelijke inkomensverdeling, zoals Nederland en Finland. Het is daarom dat de drie pijlers van het kabinetsbeleid – werken aan duurzame groei, de schatkist op orde brengen, en eerlijk delen – in samenhang worden uitgewerkt. Deze samenhang is ook terug te vinden in het aanvullend beleidspakket.

Via gerichte maatregelen worden de inkomenseffecten meer in evenwicht gebracht. De maatregelen uit het zes miljard pakket hebben gevolgen voor de koopkracht in 2014 en de latere jaren van de kabinetsperiode. Deze gevolgen zijn in samenhang met het beeld van de augustusraming van het Centraal Planbureau bezien, waarna besluitvorming heeft plaatsgevonden over het koopkrachtbeeld voor 2014. Het beeld voor 2014 is onder andere door een eenmalige extra uitkering in 2014 voor sociale minima meer in evenwicht gebracht. Onderstaande tabel toont het met het aanvullend beleidspakket resulterende standaardkoopkrachtbeeld voor 2014.