Base description which applies to whole site
+Toon begrotingsfasen

11 NORMERINGSSYSTEMATIEK GEMEENTEFONDS EN PROVINCIEFONDS

Uitgangspunten

Gemeenten en provincies beschikken over verschillende inkomstenbronnen om de uitgaven voor hun taken te financieren. Eén van de belangrijkste inkomstenbronnen voor decentrale overheden is de algemene uitkering uit het Gemeentefonds en het Provinciefonds.

De normeringsystematiek ‘samen trap op, samen trap af’ bestaat sinds 1994 en bewerkstelligt een evenredig, actuele, inzichtelijke en beheersbare indexatie van het Gemeentefonds en Provinciefonds. Het betreft één integrale indexatie voor zowel loon-, prijs- als volumeontwikkelingen. Beleidsintensiveringen, ombuigingen, mee- en tegenvallers en nominale ontwikkelingen op de Rijksbegroting hebben via de normeringsystematiek direct invloed op de omvang van de fondsen (‘samen de trap op, samen de trap af’). De jaarlijkse toe- en afname van het Gemeentefonds en het Provinciefonds die voortvloeit uit de koppeling aan de rijksuitgaven wordt het accres genoemd.

Doel van de normeringsystematiek is dat budgettaire lusten of lasten op rijksniveau evenredig worden door vertaald naar de ontwikkeling van de fondsen voor decentrale overheden. De evenredigheid, is met de keuzes uit het Regeerakkoord Rutte III, met in gang van 2018 versterkt, door een koppeling in de normeringssystematiek aan de totale rijksuitgaven. Deze bredere basis zorgt in principe voor meer stabiliteit in de accresontwikkeling. Immers, verschuivingen tussen de verschillende budgettaire deelplafonds hebben niet langer effect op de accresontwikkeling.

Actualiteiten

De afgelopen jaren hebben fluctuaties in het accres regelmatig tot discussie geleid over de stabiliteit van de huidige normeringssystematiek. Deze fluctuaties worden onder andere veroorzaakt door het uitstellen van investeringen of intensiveringen in beleid. Tegen de achtergrond hiervan is na het uitbreken van de coronacrisis door het kabinet, in overleg met de VNG en IPO, besloten om het accres voor 2020 en 2021 vast te zetten op de standen uit de Voorjaarsnota 2020/ Meicirculaire 2020. Het is aan een nieuw kabinet om in overleg met gemeenten en provincies te besluiten hoe in de toekomst met het accres om te gaan. De onderstaande accresreeksen zijn daarom gelijk aan die uit de Voorjaarsnota/Meicirculaire.

Omdat het accres is vastgezet op de stand bij de Voorjaarsnota 2020, hebben enkel de budgettaire mutaties tussen de Miljoenennota 2020 en de Voorjaarsnota effect gehad op het accres. In 2020 zijn er verschillende accresrelevante mutaties in de rijksuitgaven geweest zoals de hoger bijgestelde loon- en prijsontwikkeling in het Centraal Economisch Plan (CEP) van het Centraal Planbureau en een aantal beleidsmatige ontwikkelingen die in de Voorjaarsnota zijn verwerkt en toegelicht. Per saldo zijn de accresrelevante uitgaven in 2020 hierdoor licht gestegen. Daarnaast is in de Voorjaarsnota ook het accres in latere jaren bijgesteld. Dit is onder andere het gevolg van hoger geraamde loon- en prijsontwikkeling en de meerjarige besluitvorming over de rijksuitgaven. Er zijn daarbij verschillende uitgavenbijstellingen verwerkt zoals het maatregelenpakket stikstof en hogere uitgaven aan onderwijs en de justitiële keten. De verwerking van de middellangetermijnverkenning (MLT) Zorg leidt daarentegen tot een neerwaartse bijstelling van de zorguitgaven. Ook werden de rentelasten meerjarig neerwaarts bijgesteld.

Presentatie en berekening van de accresontwikkeling

Bij de bepaling van de omvang van accresrelevante uitgaven (aru) vormen de netto uitgaven van het Rijk onder het uitgavenplafond het startpunt. Netto wil zeggen dat de rijksuitgaven worden gesaldeerd met de niet-belastingontvangsten. Op de netto uitgaven onder het uitgavenplafond (A) worden correcties (B) doorgevoerd voor verschillende posten zoals het Gemeentefonds en Provinciefonds zelf. Het saldo (C) geeft de accresrelevante uitgaven (aru) en vormt de basis voor de accresberekening. Het accres (G) is vervolgens het product van de grondslag (E en H) en de aru in procenten (D).

Tabel 11.1 Normeringssystematiek Gemeentefonds en Provinciefonds

(in miljoenen euro, tenzij anders aangegeven)

2020

2021

2022

2023

2024

2025

Uitgaven Rijksbegroting

149.261

147.782

152.574

155.283

157.455

160.674

Uitgaven Sociale zekerheid

98.881

87.924

90.354

93.145

96.266

99.711

Uitgaven Zorg

73.610

77.423

80.881

84.136

87.734

91.479

A) Netto uitgaven onder uitgavenplafond

321.751

313.129

323.809

332.564

341.454

351.864

       

B) Correcties

‒ 63.424

‒ 45.208

‒ 46.115

‒ 47.202

‒ 48.325

‒ 49.533

w.v. Gemeentefonds, Provinciefonds en BTW-Compensatiefonds

‒ 33.969

‒ 34.686

‒ 35.494

‒ 36.258

‒ 37.094

‒ 38.093

w.v. overige Rijksbijdragen aan gemeenten en provincies

‒ 10.526

‒ 10.145

‒ 10.269

‒ 10.376

‒ 10.517

‒ 10.611

w.v. overboekingen met GF, PF en BCF

651

503

386

123

86

86

w.v. financieringsverschuivingen

‒ 121

‒ 671

‒ 671

‒ 673

‒ 673

‒ 672

w.v. correcties corona-noodmaatregelen op uitgavenplafond

‒ 19.328

‒ 114

‒ 28

‒ 13

‒ 8

0

w.v. overige correcties

‒ 130

‒ 95

‒ 39

‒ 4

‒ 119

‒ 243

       

C) Accresrelevante uitgaven (aru) = A+B

258.328

267.921

277.694

285.362

293.129

302.331

D) Ontwikkeling aru (%) = (Ct - Ct-1)/Ct-1

4,62%

3,71%

3,65%

2,76%

2,72%

3,14%

       

Gemeentefonds

      

E) Grondslag (t-1)

26.808

27.736

28.410

29.020

29.615

30.278

F) Accres (= E * D)

1.240

1.030

1.036

801

806

950

G) accres cumulatief

1.240

2.270

3.306

4.107

4.913

5.864

       

Provinciefonds

      

H) Grondslag (t-1)

2.467

2.557

2.464

2.520

2.580

2.640

I) Accres (= H * D)

114

95

90

70

70

83

J) accres cumulatief

114

209

299

368

439

522

Tabel 11.2 Accrestranches Gemeentefonds

(in miljoenen euro)

2020

2021

2022

2023

2024

2025

Tranche 2020

1240

1240

1240

1240

1240

1240

Tranche 2021

 

1030

1030

1030

1030

1030

Tranche 2022

  

1036

1036

1036

1036

Tranche 2023

   

801

801

801

Tranche 2024

    

806

806

Tranche 2025

     

950

Cumulatief accres Gemeentefonds (reeks G)

1240

2270

3306

4107

4913

5864

Tabel 11.3 Accrestranches Provinciefonds

(in miljoenen euro)

2020

2021

2022

2023

2024

2025

Tranche 2020

114

114

114

114

114

114

Tranche 2021

 

95

95

95

95

95

Tranche 2022

  

90

90

90

90

Tranche 2023

   

70

70

70

Tranche 2024

    

70

70

Tranche 2025

     

83

Cumulatief accres Provinciefonds (reeks J)

114

209

299

368

439

522

Bepaling accresrelevante uitgaven (aru)

Om de aru te berekenen wordt uitgegaan van de netto rijksuitgaven onder het uitgavenplafond inclusief drie typen standaarcorrecties en een bijzondere correctie voor corona-noodmaatregelen:

  • Rijksuitgaven aan gemeenten en provincies

    Uitgaven onder het uitgavenplafond die het Rijk overmaakt naar gemeenten en provincies worden uit de aru gecorrigeerd. Deze overdrachten zijn immers bestemd voor de financiering van uitgaven door gemeenten en provincies zelf en maken derhalve geen onderdeel uit van de rijksuitgaven waarop de trap-op-trap-af van toepassing is. Het corrigeren van de overdrachten is ook nodig om een onbedoelde doorwerking van accres op accres in hetzelfde jaar te voorkomen. Rijksuitgaven die op deze wijze gecorrigeerd worden zijn onder andere de algemene, decentralisatie- en integratie-uitkeringen van het Gemeentefonds en Provinciefonds, de uitgaven van het Btw-compensatiefonds, de bijstand en de integratie-uitkering sociaal domein.

  • Uitgavenmutaties in de WW als gevolg van conjunctuur

    In de begrotingsregels van het kabinet Rutte III is afgesproken dat gedurende de regeerperiode het uitgavenplafond gecorrigeerd wordt voor mutaties in de WW-uitgaven als gevolg van de conjunctuur. Het Rijk hoeft zodoende mee- en tegenvallers in de WW-uitgaven als gevolg van conjunctuur niet op te vangen binnen het uitgavenplafond en zijn om deze reden ook niet accresrelevant.

  • Financieringsverschuivingen gedurende de kabinetsperiode

    Financieringsverschuivingen zijn verschuivingen van geldstromen binnen het Rijk die niet tot meer of minder bestedingsruimte van het Rijk leiden, maar zonder correctie wel effect zouden hebben op het accres. Dit zijn dus schuiven tussen accresrelevante uitgaven en niet-accresrelevante uitgaven. Bij een schuif is per saldo geen sprake van meer of minder uitgaven op rijksniveau, maar is alleen sprake van een andere financieringsbron. Denk bijvoorbeeld aan overhevelingen van departementale begrotingen naar het Gemeentefonds en Provinciefonds en financieringsverschuivingen tussen de inkomsten- en de uitgavenkant.

  • Corona-noodmaatregelen

    Gegeven de uitzonderlijke situatie als gevolg van het coronavirus heeft het kabinet besloten om het uitgavenplafond aan te passen om de extra uitgaven mogelijk te maken. Dit betekent dat de extra uitgaven niet ten koste gaan van andere uitgaven, maar dat ze zorgen voor een verslechtering van het EMU-saldo en een verhoging van de EMU-schuld. Het reguliere uitgavenplafond geldt dus niet voor de uitgaven uit het noodpakket. Deze uitgaven leiden daarom ook niet tot een effect op het accres. De daling van de loon- en prijscompensatie als gevolg van het coronavirus heeft door het vastzetten van de normeringssystematiek daarentegen ook geen effect op het accres. Dit betekent dat gemeenten en provincies de negatieve bijstelling die normaalgesproken hieruit volgt niet hoeven te verwerken.

Grondslag

De normeringsystematiek is van toepassing op alle middelen die worden verantwoord onder het Gemeentefonds en Provinciefonds en vallen onder het uitgavenplafond Rijksbegroting (voorheen genaamd: uitgavenkader Rijksbegroting in enge zin). Daarmee is de grondslag waarover de normeringsystematiek wordt uitgekeerd dus breder dan alleen de algemene uitkering van beide fondsen.

Voor de berekening van het accres in jaar t wordt de grondslag van het voorgaande jaar (t-1) genomen. Het accrespercentage in jaar t betreft immers ook de groei van de aru ten opzichte van het voorgaande jaar (t-1). Als de aru met x% stijgen in jaar t groeien het Gemeentefonds en het Provinciefonds via het accres in jaar t ook met x%. Hiermee wordt het principe van trap-op-trap-af gewaarborgd.

Dit heeft tot gevolg dat mutaties in de grondslag altijd met een jaar vertraging doorwerken in de normeringsystematiek. Via taakmutaties kunnen departementen geld toevoegen of onttrekken aan één van beide fondsen; dit werkt door als grondslagmutatie. Uitgangspunt is dat bij taakmutaties geen jaren ontstaan zonder indexatie van deze overgehevelde budgetten. Dat betekent dat bij overheveling van of naar het Gemeentefonds of Provinciefonds het verantwoordelijke departement een reeks overhevelt met indexatie over het lopende jaar.

Met het vastzetten van de normeringssystematiek bij de Voorjaarsnota is naast de aru-ontwikkling ook de grondslag voor de jaren 2020 en 2021 vastgezet.

Het BTW-compensatiefonds

Gemeenten en provincies kunnen de door hen betaalde btw onder voorwaarden terugvragen uit het Btw-compensatiefonds (BCF). Hierdoor speelt btw geen rol meer in de afweging tussen in- of uitbesteden. De bijdrage van het Rijk aan het BCF is geplafonneerd. Dit plafond groeit jaarlijks mee met de uitkomst van de normeringssystematiek. Als er minder geclaimd wordt uit het fonds dan het plafond, dan wordt de ruimte onder het plafond gestort in het Gemeente- en Provinciefonds. Als er meer wordt geclaimd uit het fonds dan het plafond, dan wordt het bedrag boven het plafond teruggevorderd uit het Gemeente- en Provinciefonds. Hierdoor zijn het BCF en het Gemeente- en Provinciefonds communicerende vaten.

Wanneer het Rijk een taak decentraliseert naar een gemeente of provincie, dan wordt er ook een toevoeging gedaan aan het BCF. Hierdoor hebben decentralisaties geen effect op de ruimte onder het plafond van het BCF.

Naar analogie van de normeringssystematiek is ook het accres van het BCF voor de jaren 2020 en 2021 bevroren. In deze periode wordt het plafond enkel nog gewijzigd voor taakmutaties.

Tabel 11.4 Geraamd plafond BCF

(in duizenden euro)

2020

2021

2022

2023

2024

2025

Plafond

3.680.663

3.812.354

3.953.710

4.062.880

4.176.655

4.307.762

Grondslag

3.671.278

3.791.793

3.906.157

4.042.143

4.183.340

4.183.340

w.v. overhevelingen i.v.m. taakmutaties

7.633

3.273

6.211

6.204

6.204

6.204

w.v. accres

1.752

17.288

41.342

14.533

‒ 12.889

118.218

Uitgaven

3.571.330

3.571.372

3.571.372

3.571.372

3.571.372

3.571.372

w.v. Gemeenten

3.153.709

3.153.751

3.153.751

3.153.751

3.153.751

3.153.751

w.v. Provincies

417.621

417.621

417.621

417.621

417.621

417.621

Ruimte onder plafond

109.333

240.982

382.338

491.508

605.283

736.390

w.v. Gemeenten

96.548

212.803

337.629

434.033

534.504

650.280

w.v. Provincies

12.785

28.179

44.709

57.475

70.779

86.110

Licence