EU-lidstaten staan voor dezelfde uitdagingen, maar de verwachtingen over de overheidsfinanciën lopen uiteen. EU-lidstaten, waaronder ook Nederland, staan voor grote maatschappelijke en grensoverschrijdende uitdagingen, zoals de klimaattransitie en het waarborgen van de veiligheid van burgers. Ook kampen veel lidstaten met lage potentiële economische groei. Deze uitdagingen vereisen daadkracht en Europese samenwerking. Hoewel herstelgroei na de coronacrisis in lidstaten al was ingezet, zorgt de Russische inval in Oekraïne voor een nieuwe economische schok en zijn de toch al hoge energieprijzen (zie paragraaf 1.1.2) verder gestegen waardoor de inflatie verder is opgelopen. De ECB heeft daarom in juli voor het eerst sinds 2011 de rente verhoogd met 0,5%-punt. Daarnaast zijn de zogenoemde spreads – oftewel het renteverschil met Duitse staatsobligaties – van hogeschuldlanden opgelopen, wat kan wijzen op toenemende zorgen op financiële markten over de schuldhoudbaarheid van deze landen. Hierbij komt dat veel lidstaten maatregelen hebben genomen om de koopkracht van huishoudens te ondersteunen en extra kosten maken gerelateerd aan de Russische inval. In reactie hierop heeft de ECB het Transmission Protection Instrument aangekondigd met als doel sterk oplopende renteverschillen tussen eurolanden te kunnen beperken voor zover zij geen weerspiegeling zijn van fundamentele factoren. De combinatie van lagere economische groei, hogere overheidsuitgaven en de oplopende rente leidt tot een verdere verslechtering van de vooruitzichten voor de overheidsfinanciën in de EU-lidstaten.

Lidstaten met hoge schulden zijn kwetsbaarder voor onverwachte schokken. In de jaren na de kredietcrisis van 2008 en de eurocrisis van 2012 zijn veel lidstaten niet in staat gebleken de gunstige economische ontwikkeling en lage rentes in de jaren 2014-2019 te benutten om hun overheidsschulden af te bouwen (zie figuur 1.2.4). Staatsschulden van lidstaten waren voor de coronacrisis al hoog. Door de noodzakelijke maatregelen om de economieën tijdens de pandemie te ondersteunen, liepen deze verder op. Figuur 1.2.4 wijst met name op een hoge schuldquote voor Griekenland en Italië. Bij Italië gaat het daarbij ook met een schuld van ongeveer 2500 miljard euro om een forse omvang en hoge rentelasten.38 Bij een hoge staatsschuld hebben lidstaten minder budgettaire ruimte om zelf schokken op te vangen. Hierdoor zijn deze lidstaten kwetsbaarder voor crises en is er een grotere kans dat zij dan een beroep doen op Europese instrumenten. Daarnaast is het voor deze lidstaten ook moeilijker om in normale tijden bovengenoemde structurele uitdagingen het hoofd te bieden. Deze vereisen immers veelal substantiële investeringen, waarvoor budgettaire ruimte nodig is.

Figuur 1.2.4 Schuldniveaus (als % bbp) in enkele eurolanden

Bron: Eurostat

Voldoende (begrotings)capaciteit om schokken op te vangen is belangrijk. Binnen de EU, en met name binnen de eurozone, bestaat het gevaar op zogenoemde negatieve spillover effecten naar andere lidstaten via handelsstromen, investeringen, het sentiment op de financiële markten en blootstellingen van commerciële banken. Daarnaast is er ook sprake van risicodeling en solidariteit binnen de EU en de eurozone via bijvoorbeeld de EU-begroting, SURE (Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency, leningen tegen lage rente om lidstaten te helpen om voornamelijk het inkomensverlies van burgers op te vangen tijdens de coronacrisis), NGEU (Next Generation EU, leningen en subsidies om herstel tijdens en na de coronacrisis te bevorderen), het Europees Stabiliteitsmechanisme (ESM), de balans van de ECB en binnen de bankenunie. Om deze redenen, en gezien de bovengenoemde economische en budgettaire ontwikkelingen, is het van groot belang dat de EU werk maakt van het vergroten van de schokbestendigheid voor toekomstige crises.

Begrotingsbeleid kan schokken maar deels opvangen. Naast begrotingsbeleid zijn er verschillende manieren om schokken op te vangen. Twee belangrijke manieren worden hier besproken. Ten eerste kan een economie zich aanpassen aan schokken door een goed werkende arbeidsmarkt en weerbare ondernemingen. Dit betekent bijvoorbeeld dat prijzen en lonen, maar ook werknemers, zich tijdig aanpassen aan de economische situatie. Dit geldt zowel binnen een land als tussen lidstaten. Een andere manier om schokken op te vangen, is private risicodeling via financiële markten, bijvoorbeeld met grensoverschrijdend bankieren of eigenvermogensfinanciering. Grensoverschrijdende kapitaalverstrekking en kredietverlening liggen in de eurozone lager dan tussen de staten in de VS. Ondanks stappen die zijn gezet binnen de kapitaalmarktunie en bankenunie, is hier nog progressie mogelijk. Zonder verdere stappen blijft er in sommige lidstaten een sterke verwevenheid tussen banken en overheden bestaan. In een aantal landen hebben banken relatief veel staatsobligaties van de eigen overheid op hun balans staan. Dit zorgt ervoor dat een schok voor de één resulteert in een schok voor de ander.

Figuur 1.2.5 Grote verschillen in omvang output gaps in de eurolanden

Bron: Eurostat

Het schokabsorptievermogen en de snelheid van economisch herstel verschilt per lidstaat. De output gap meet het verschil tussen het daadwerkelijke bbp-volume en het bbp-volume dat te verwachten is op basis van fundamentele economische factoren (zoals het structurele arbeidsaanbod en de productiviteitsgroei). De output gap geeft daarmee een indicatie van de stand van de economie. Bovenstaande figuur 1.2.5 laat zien dat schokken veelal op hetzelfde moment plaatsvinden in lidstaten, maar dat de impact na een schok (2008, 2020) in lidstaten verschilt. Dit onderstreept het belang van het aanpassingsvermogen in lidstaten, te meer voor eurolanden omdat zij niet meer hun monetaire beleid of wisselkoers kunnen gebruiken om schokken op te vangen en hun concurrentiepositie te versterken ten opzichte van andere (euro)landen. Landen kunnen het aanpassingsvermogen van hun economie vergroten door economische hervormingen. Op deze manier kunnen verschillen tussen de werkloosheidpercentages in eurolanden worden verkleind (figuur 1.2.6).

Figuur 1.2.6 Werkloosheidspercentages in de eurolanden

Bron: Eurostat

Het is zaak om de schokbestendigheid van de EU te versterken. Het is zeer de vraag of alle Europese landen in staat zijn om een volgende schok individueel op te vangen. Tijdens de coronacrisis bleek dat een aantal lidstaten in de problemen dreigde te komen. Nieuwe instrumenten die door de EU heeft opgetuigd in reactie op de coronacrisis, zoals NGEU en SURE, hebben deze zorgen niet weggenomen. Het herstel- en veerkrachtfonds van de EU draagt er echter wel aan bij dat noodzakelijke investeringen en hervormingen worden geïmplementeerd. Dit is goed voor de economische groei en de weerbaarheid van lidstaten op de lange termijn. Met de oplopende rente, de onzekerheid rondom de oorlog in Oekraïne en de fors opgelopen staatsschulden in veel lidstaten, zou het kunnen dat een aantal lidstaten een schok onvoldoende het hoofd kan bieden. Het kabinet heeft op 2 september 2022 een brief gestuurd naar het parlement met een analyse van de economische en financiële stabiliteit van de EMU en de mogelijkheden om bestaande kwetsbaarheden te verminderen.

Het kabinet hanteert ten aanzien van de EMU enkele uitgangspunten. Het kabinet onderstreept allereerst het belang van groeibevorderend economisch beleid en het waarborgen van gezonde overheidsfinanciën. Het kabinet is van mening dat lidstaten in de eerste plaats hiervoor zelf verantwoordelijk zijn en dat de bevoegdheden op deze terreinen bij lidstaten moeten blijven. Daarnaast kunnen maatregelen op Europees niveau een meerwaarde hebben bij het bevorderen van opwaartse economische convergentie en het aanpakken van kwetsbaarheden en uitdagingen. Denk aan: versterkte Europese coördinatie (via het Europees Semester en het Stabiliteits- en Groeipact), een verdere verdieping van de interne markt (inclusief de kapitaalmarkt en de bankenunie) en een inzet van de EU-begroting gericht op collectieve goederen met externe en grensoverschrijdende effecten. Nieuwe stappen op het gebied van de EMU moeten bijdragen aan het versterken van haar economische en financiële stabiliteit. Als voorstellen voor nieuwe instrumenten betrekking hebben op het overhevelen van financiële risico’s op het collectief (de EU of de eurozone) en het kabinet de toegevoegde waarde hiervan erkent, hanteert het kabinet het uitgangspunt dat dit gepaard moet gaan met voldoende waarborgen voor prudent beleid. Dit vereist in principe dat het collectief (de EU of de eurozone) ook meer zeggenschap moet krijgen, bijvoorbeeld door het stellen van voorwaarden, specifiek ten aanzien van structurele hervormingen, het afspreken van gemeenschappelijke regels en het handhaven daarvan.