De potentiële economische groei staat onder druk door vergrijzing en lagere productiviteitsgroei. Potentiële economische groei zegt iets over de ontwikkeling van de aanbodkant van de economie, een maatstaf voor economische groei op lange termijn. Deze maatstaf houdt geen rekening met de korte termijn; conjuncturele ontwikkelingen die betrekking hebben op de vraagkant van de economie. Potentiële groei wordt gedreven door de structurele werkgelegenheid en arbeidsproductiviteit. Door vergrijzing stagneert het arbeidsaanbod, terwijl de productiviteitsgroei ten opzichte van begin deze eeuw sterk is afgenomen.
Het CPB schat de potentiële economische groei de komende jaren op 1% per jaar, lager dan de 1,5% van de afgelopen 25 jaar.44 De Nederlandse arbeidsmarkt is erg krap (zie paragraaf 1.2 voor een toelichting). Het tekort aan personeel zorgt voor beperkingen.45 Een van de belangrijkste belemmeringen van ondernemers is dat ze moeite hebben om nieuwe medewerkers te vinden.46 Door de krapte staan de kwaliteit en de toegankelijkheid van publieke en private diensten onder druk. De schaarste zien we ook terug in de Rijksbegroting, waar arbeidsmarktkrapte tot onderuitputting leidt. De schaarste aan arbeid zal in de toekomst een belangrijke uitdaging blijven. Door de vergrijzing (zie paragraaf 1.4.2 voor een analyse) stagneert namelijk de groei van het structurele arbeidsaanbod. Tegelijkertijd heeft de krapte op de arbeidsmarkt ook positieve effecten: mensen die aan het werk willen, vinden makkelijker een baan. Ook geeft krapte een prikkel om te investeren in arbeidsbesparende technologie en te zorgen voor betere arbeidsvoorwaarden.
Toekomstige economische groei zal door de beperktere groei van het arbeidsaanbod voornamelijk komen vanuit de productiviteitsgroei. Dit onderstreept het belang van productiviteitsgroei. De ontwikkeling van de productiviteitsgroei in Nederland valt echter tegen, net als in veel andere ontwikkelde economieën. De afgelopen tien jaar nam de arbeidsproductiviteit met slechts 0,4% per jaar toe, een flinke daling ten opzichte van de gemiddelde groei van 1,5% in de veertig jaar daarvoor.47 Dit wordt deels verklaard door veranderingen in de sectorstructuur, onder andere door de afbouw van de gaswinning.48 Het CPB heeft de raming van de structurele productiviteitsgroei voor de komende jaren recent neerwaarts bijgesteld naar 0,7% per jaar.49 Het CPB geeft hiervoor verschillende redenen. Zo heeft globalisering in het verleden voor productiviteitsgroei gezorgd, maar het tempo hiervan is afgenomen. Daarnaast is het aantal innovatieve investeringen gedaald en is de groei van de scholingsgraad van de beroepsbevolking afgenomen doordat de scholingsgraad al erg hoog is. Verder spelen veranderingen van de sectorstructuur een rol, zoals de verdienstelijking van de economie. Als het aandeel van de arbeidsintensieve sectoren in een economie groter wordt, kan dit de productiviteitsgroei drukken. Volgens de wet van Baumol worden dienstverlenende sectoren duurder doordat loonkosten stijgen terwijl de productiviteitsgroei over het algemeen achterblijft.50 Publieke sectoren zijn hier bij uitstek gevoelig voor doordat deze sectoren een hoog gehalte aan dienstverlening kennen.
Het verschil in productiviteitsgroei tussen enerzijds Nederland en de eurozone en anderzijds de VS ontstaat vooral door ons relatief kleinere aandeel hoogtechnologische sectoren, zoals ICT en software. Figuur 8 laat zien dat de productiviteitsgroei in technologische sectoren in de periode 2013-2019 tien keer hoger lag in de VS dan in Nederland. Figuur 9 laat zien dat het productiviteitsverschil een stuk lager uitvalt wanneer deze technologische sectoren niet worden meegerekend. Europa is gespecialiseerd in midtechsectoren (zoals auto-industrie, chemicaliën).51 Deze sectoren zijn minder kapitaalintensief en hebben lagere Research en Development (R&D) uitgaven dan hightechsectoren. Dat dempt de productiviteitsgroei. Anderzijds zijn de R&D-uitgaven binnen de hightechsectoren in Nederland en Europa vergelijkbaar met die in de VS. Doordat deze sectoren een kleiner aandeel hebben in de totale economie blijven de totale R&D-uitgaven in Europa achter. Daar komt bij dat hightechsectoren sneller groeien dan andere sectoren, waardoor de verschillen toenemen. Midtechbedrijven kunnen echter ook de basis vormen voor nieuwe hightechbedrijven.52 Hiervoor is het nodig om kapitaal in Europa beter in te zetten zodat zowel midtech- als hightechbedrijven kunnen floreren. In 2024 exporteerde Europa 300 miljard euro aan kapitaal, zoals beleggingen en investeringen, naar de VS, wat ook tot uitdrukking komt in ons overschot op de lopende rekening. Het is van belang dat kapitaal binnen Europa beter wordt gemobiliseerd. Het wegnemen van belemmeringen in de Europese interne markt, waaronder het versterken van de kapitaalmarktunie, kan hierbij helpen.53
Figuur 8 Arbeidsproductiviteitsgroei technologische sectoren (Nederland, eurogebied en Verenigde Staten)
Bron: DNB
Figuur 9 Arbeidsproductiviteitsgroei relevante markt - exclusief technologische sectoren (Nederland, eurogebied en Verenigde Staten)
*Getallen afgerond op één decimaal.
Bron: DNB
Waar de publieke investeringen in Nederland vergelijkbaar zijn met die in andere landen, liggen onze private investeringen internationaal gezien laag. In alle ontwikkelde economieën liggen private investeringen op een structureel lagere trend dan vóór de financiële crisis van 2008. Gemiddeld genomen ligt deze trend 23% onder het niveau dat zonder deze trendverschuiving verwacht zou worden.54 Deze verschuiving wordt grotendeels gedreven door ontwikkelingen binnen sectoren, niet door verschuivingen tussen sectoren. Een derde van de afname wordt verklaard door een lagere vraag in de economie. Toegenomen onzekerheid, verminderde concurrentie en een hogere marktconcentratie vormen ook belangrijke verklaringen. Anderzijds nemen de private R&D-investeringen, een relevante subcategorie, in alle landen gestaag toe. Desondanks blijven de EU en Nederland wat betreft private R&D-investeringen presteren onder het gemiddelde van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO), die ook landen als de VS en Zuid-Korea vertegenwoordigt. De publieke R&D-investeringen liggen in de Europese Unie en Nederland wel boven of op het gemiddelde van de OESO.55 Dat in Nederland private R&D-uitgaven lager liggen dan in andere landen hangt ten dele samen met de sectorale samenstelling van de economie. R&D-investeringen stimuleren innovatie en zijn een belangrijk kanaal voor productiviteitsgroei. Vooral investeringen in fundamenteel onderzoek en productinnovatie zijn van belang.56 Tegelijkertijd blijven de baten van R&D-investeringen lastig te kwantificeren, zoals ook het CPB in een overzichtsstudie uit 2023 concludeerde.57
Figuur 10 R&D-uitgaven (% bbp), 2022 of dichtsbijzijnde jaar
Bron: OCW, OESO
Publieke investeringen dragen bij aan productiviteitsgroei, al is het effect moeilijk te kwantificeren.58 De motie Van Dijk c.s. verzoekt de regering in kaart te brengen welke investeringen het grootste hefboomeffect kunnen hebben op de economische groei en productiviteit.59 Het gemeten effect van de publieke investeringen op economische groei hangt sterk af van het type investering, de economische omstandigheden en zelfs de methodologie van de studie.60 Er is geen kwantitatief overzicht te maken van specifieke investeringen met het grootste (hefboom)effect op de Nederlandse economische groei.61 Ook blijkt de afbakening tussen publieke consumptieve uitgaven en investeringen in de praktijk moeilijk. In een ontwikkelde economie als Nederland is veel fysieke- en kennisinfrastructuur al aanwezig. Infrastructuur vereist echter ook onderhoud en is er sprake van een groeiende instandhoudingsopgave.62
Het kabinet werkt aan een ontwikkelstrategie voor grootschalige infrastructuur die de ontwikkeling van Nederland faciliteert. Het kabinet ziet dat het de laatste jaren steeds moeilijker is om grote (infra)structuurversterkende projecten op te starten en te onderhouden. Dit is het gevolg van verschillende factoren: de aanhoudende krappe arbeidsmarkt, schaarse fysieke ruimte, beperkte vergunningverlening en netcongestie. Nederland staat voor zowel een publieke als private investeringsopgave in het verdienvermogen en in grote transities, zoals de energietransitie en opschaling van defensie.
Het kabinet omarmt het idee om (binnen de juiste randvoorwaarden) een nationale investeringsinstelling op te richten.63 Het is verstandig om bij nieuwe voorstellen voor een investeringsinstelling eerst te identificeren waarom investeringen nu niet tot stand komen, welk marktfalen de investeringsinstelling zou oplossen en wat de neveneffecten daarvan zijn.
Consumptieve uitgaven stijgen harder dan publieke investeringen; vergrijzing versterkt dit effect. De motie Van Dijk64 verzoekt de regering te rapporteren over de ontwikkeling van de publieke investeringen en consumptieve uitgaven (zoals uitgaven aan sociale zekerheid en zorg) en over de uitsplitsing van de investeringen. Figuur 11 laat zien dat de consumptieve uitgaven harder stijgen dan publieke investeringen.65 In 2023 ging 25,3% van het bbp naar publieke consumptieve bestedingen en 3,2% naar publieke investeringen. De gemiddelde groei van de Nederlandse overheidsconsumptie over de periode 1995-2023 was 2,1% per jaar. Bij de overheidsinvesteringen was dat 1,8%. Het CPB raamt dat de uitgaven aan sociale zekerheid en zorg toenemen tot respectievelijk 13,1% bbp en 10,9% bbp in 2033.66 Zolang de groei van de vergrijzingsgerelateerde uitgaven niet wordt beperkt, zal dit ten koste gaan van de ruimte voor investeringsuitgaven. Figuur 12 laat zien hoe publieke investeringen verdeeld zijn, gebaseerd op publieke uitgaven aan vaste activa. De figuur laat zien dat een derde van de uitgaven aan publieke investeringen in 2023 naar infrastructuur ging. Computerprogrammatuur en R&D waren elk goed voor bijna een vijfde. Het interdepartementaal beleidsonderzoek (IBO) Publieke investeringen stelt dat de statistische definitie van publieke investeringen67 te nauw is, omdat de andere vormen van kapitaal – menselijk, natuurlijk en sociaal kapitaal - ook belangrijk zijn voor de toekomstige welvaart.68 Vanuit dit perspectief worden publieke investeringen gedefinieerd als overheidsuitgaven die een of meer van deze soorten kapitaal vergroten. Dit betekent bijvoorbeeld dat overheidsuitgaven aan onderwijs (onder meer lerarensalarissen) ook als investeringen kunnen worden gezien. Het is bij een bredere definitie echter niet in alle gevallen eenduidig welke uitgaven investeringen zijn.
Figuur 11 Ontwikkeling publieke investeringen en consumptieve uitgaven (% bbp)
Bron: CBS
Figuur 12 Publieke investeringen in 2024 naar type activa (prijspeil 2021)
Bron: CBS